Особливості розвитку місцевої демократії на початку другого десятиліття
незалежності України
Минає п’ятий рік з часу конституційного закріплення української моделі
місцевого самоврядування (28 червня 1996 року) та четвертий рік з
моменту її законодавчого оформлення (Закон України “Про місцеве
самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року). З часу затвердження
Закону України “Про місцеві державні адміністрації” – закону про
головного партнера для органів місцевого самоврядування з боку держави,
минуло 2 роки (9 квітня 1999 року). Процес зміцнення правової бази
місцевого самоврядування триває. Слід відзначити, що крім базового
Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” проблем місцевого
самоврядування торкаються ще більше 100 законів. Тут і закони “Про
статус депутатів місцевих рад”, “Про вибори депутатів місцевих рад та
сільських, селищних, міських голів”, тут і галузеве законодавство щодо
освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, охорони
навколишнього середовища тощо. Окремо слід відзначити ухвалений вже в
цьому році Бюджетний кодекс України, який став суттєвим кроком в
наближенні реального місцевого самоврядування до конституційної моделі і
до відповідності принципам фінансової достатності та автономії, що
містяться в статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування. Ця
Європейська Хартія після ратифікації Верховною Радою України у 1997 році
відповідно до статті 9 Конституції України набула статусу внутрішнього
законодавчого акта України і є однією із найважливіших правових підвалин
існування місцевого самоврядування в Україні.
Вищенаведені обставини докорінним чином відрізняють ситуацію, яка була
під час становлення місцевого самоврядування і формування законодавства
про місцеве самоврядування у перші роки незалежності аж до моменту
ухвалення Конституції України (1990 – 1996 роки). В той час
законотворення починалось фактично з чистого аркушу і мало
концептуальний установчий характер. Можемо той етап називати
концептуальним чи установчим. Сьогодні при удосконаленні і подальшому
розвитку місцевого самоврядування необхідно зважати на існування
української конституційної моделі місцевого самоврядування, низки
законодавчих актів і досить значного досвіду втілення ідей місцевого
самоврядування у повсякденну практику територіальних громад. Тому
окремим законодавчим актом неможливо змінити загальне становище з
місцевим самоврядуванням.
Крім того, останні роки виявили досить сильну залежність місцевого
самоврядування від низки суміжних проблем [1]. Мова йде і про
адміністративно-територіальний устрій, і про міжбюджетні відносини, і
про регіональну політику, і про адміністративну та муніципальну реформи
тощо.
Нові підходи до створення правових передумов розвитку самоврядування
Поруч із раніше відомими проблемами становлення місцевого самоврядування
в Україні [2], такими як: врегулювання питань комунальної власності та
спільної власності територіальних громад; делегування повноважень та
ресурсне забезпечення делегованих повноважень; створення дієвих
механізмів розмежування повноважень між різними рівнями органів
місцевого самоврядування; діяльність органів самоорганізації громадян та
застосування інших форм місцевої демократії і втілення концепції
відкритої влади, – повстали і нові нагальні проблеми становлення
самоврядування.
Серед них:
проблема правосуб’єктності територіальних громад та створення
територіальних громад, реально здатних здійснювати ефективне
самоврядування;
проблема забезпечення прав територіальних громад та членів
територіальних громад – громадян і посадових та виборних осіб органів
місцевого самоврядування;
проблема розширення правової бази застосування статутного права у
місцевому самоврядуванні (право на локальну нормотворчість);
проблема засвоєння у практиці функціонування місцевих органів виконавчої
влади і органів місцевого самоврядування конституційної концепції
розподілу влад і автономності інституту місцевого самоврядування. Одним
із інструментів вирішення цієї проблеми є навчання виборних осіб
(депутати рад, голови громад) і службовців місцевого самоврядування;
проблема створення і розширення соціальної бази місцевого
самоврядування. Перш за все це має бути зроблено шляхом залучення
громадян до участі в місцевому управлінні, шляхом втілення принципів
“відкритої влади” в повсякденне життя місцевих громад і органів їх
самоврядування, системою просвітницьких заходів;
проблема подальшої децентралізації державної влади за рахунок поширення
самоврядування на рівень областей та районів;
проблема посилення ролі місцевих державних адміністрацій в реалізації їх
головної конституційної функції — забезпечення виконання Конституції та
законів України (ст.119 Конституції України).
Наведене обумовлює необхідність зміни підходів до створення
організаційно-правових передумов розвитку місцевого самоврядування.
Мабуть, саме тому серйозні проектні пропозиції законотворчого характеру
останнім часом, як правило, стосуються не одного окремого законодавчого
акта. Таким чином, головним завданням сучасного етапу формування
правового поля українського місцевого самоврядування, на наш погляд,
має стати: всеохоплююче вдосконалення української моделі місцевого
самоврядування, виходячи із узагальнення досвіду її реалізації та
завдань державного будівництва на друге десятиліття незалежності.
Зважаючи на потреби розглянути ситуацію, що склалася навколо розвитку
місцевого самоврядування і суміжних проблем, і дати відповіді на виклики
часу, у квітні 2001 року в Криму відбулася Координаційно-методологічна
нарада “Сучасні проблеми місцевого самоврядування в контексті
адміністративної реформи та регіональної політики”. У своїх підсумкових
матеріалах Координаційно-методологічна нарада визначила наступні основні
риси сучасного процесу розвитку місцевого самоврядування у правовій
площині (див. підсумкові матеріали Наради та статтю М.О.Пухтинського у
цьому збірнику – авт.):
Необхідне застосування комплексного і послідовного підходу у правовому
регулюванні місцевого самоврядування. Це передбачає відмову від внесення
косметичних змін до базового закону про місцеве самоврядування. Доцільне
створення установчого акта, який визначатиме систему місцевого
самоврядування в цілому з урахуванням досвіду його становлення;
Доцільно забезпечити законодавче регулювання на різних рівнях місцевого
самоврядування: щодо статусу територіальних громад та їх об’єднань, щодо
статусу районних і обласних органів місцевого самоврядування, щодо
здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом
повноважень органів виконавчої влади і контролю за виконанням цих
повноважень;
Виходячи із установчих актів доцільно розбудувати законодавство про
фінансово-економічні засади місцевого самоврядування, зокрема, акти про
фінанси місцевого самоврядування, про комунальну власність, про місцеві
податки і збори тощо;
Важливим напрямком законодавчого регулювання щодо місцевого
самоврядування повинні стати акти, які стосуються відносин у сферах
землекористування, містобудування, комунального господарства, довкілля,
забезпечення прав територіальних громад і їх членів – громадян тощо;
Нормативно-правове регулювання має охопити і локальний рівень. Це
стосується, насамперед, поширення практики розробки і застосування
статутів територіальних громад. Взагалі, місцева нормотворчість є
важливим джерелом правового регулювання функціонування місцевого
самоврядування. До останнього часу цей ресурс фактично не задіяний.
Стаття 19 Закону України ”Про місцеве самоврядування в Україні” фактично
знімає обмеження застосування цього способу правового регулювання. Але
обмеження менталітетного характеру, правова і політична інерція минулого
не дозволяють лідерам територіальних громад бачити і використовувати
нові можливості, а представникам органів державної влади (як виконавчої,
так і судової!), нехтувати організаційно-правовою та
фінансово-економічною автономією місцевого самоврядування, що
утверджується Конституцією України;
Підсумком правового оформлення місцевого самоврядування на сучасному
етапі має стати систематизація і кодифікація розвинутого і апробованого
у живій українській практиці та узгодженого із світовими, перш за все,
європейськими стандартами, законодавства щодо цієї сфери і прийняття
Муніципального кодексу України.
Щодо деяких пропозицій по вдосконаленню правового поля самоврядування
Досить довгий (цілих 5 років!) для всієї десятилітньої історії
становлення української незалежної держави термін існування сталого
законодавства про нову для України інституцію – місцеве самоврядування,
дозволив набути досвід реального функціонування цієї моделі і виявити її
недоліки, запропонувати пропозиції щодо законодавчого вдосконалення цієї
моделі, виходячи з вимог сучасного етапу розвитку. Слід думати, що саме
з цим пов’язана низка ініціатив останнього часу щодо оновлення базового
законодавчого акта про місцеве самоврядування і суміжного йому
законодавства. Перш за все, щодо місцевих державних адміністрацій. Серед
них найбільш вагомими пропозиціями, на наш погляд, є:
Концепція щодо внесення змін до законів України “Про місцеве
самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, що
затверджена розпорядженням від 1 березня 2001 року №69-р Кабінету
Міністрів України.
Проект Кодексу законів про місцеве самоврядування в Україні
(Муніципальний кодекс), внесений до Верховної Ради України народними
депутатами Г.Антоньєвою, Л.Кравчуком, Ю.Іоффе у 2000 році
Проект нової редакції Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні” та проект Закону України “Про внесення змін і доповнень до
Закону України ”Про місцеві державні адміністрації”, що підготовлений
групою фахівців муніципального руху в Україні і у травні 2001 року
внесений у Верховну Раду України групою депутатів, серед яких Л.Дайнеко,
Ю.Іоффе, О.Іщенко, О. Кушнір та інші.
Загальні тенденції розвитку законодавства на найближчу перспективу
змушують оцінити названі вище законодавчі пропозиції наступним чином:
Законодавча ініціатива Кабінету Міністрів України має характер ретуші
діючого правового поля, не намагається розв’язати нагальні проблеми
розвитку самоврядування, торкаючись фактично лише проблеми розмежування
повноважень між місцевим самоврядуванням і місцевими державними
адміністраціями. Крім того, вона концептуально направлена на посилення
адміністративної компоненти в місцевому управлінні (місцеві державні
адміністрації) і на обмеження демократичної компоненти (місцеве
самоврядування), тобто не відповідає трендам сучасного розвитку.
Законодавча ініціатива щодо Муніципального кодексу виглядає цікавою, але
поки що несвоєчасною, оскільки сьогоднішній стан українського
законодавства щодо місцевого самоврядування ще дуже далекий від
кодифікації. Намагання авторів вирішити через Кодекс такі давні і пекучі
проблеми місцевого самоврядування, як, наприклад, питання комунальної
власності чи міжбюджетні відносини, виглядають дещо наївним, оскільки
відомо, що багатолітні спроби врегулювати цю проблему окремим
законодавчим актом наражаються в уряді і парламенті на спротив. Ще
складніше це буде зробити єдиним законодавчим актом, яким є Кодекс.
Пропозиція експертів громадських організацій щодо пари законів “Про
місцеве самоврядування” та “Про місцеві державні адміністрації” виглядає
найбільш привабливою, оскільки містить цілу низку пропозицій щодо
вдосконалення української моделі місцевого самоврядування і посилення
впливу державних адміністрацій на забезпечення законності, впровадження
реформ і дієвості законодавства. Комплексний підхід вимагає включення у
ці закони поправок до низки інших законодавчих актів, які тим чи іншим
чином торкаються діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих
органів виконавчої влади у всіх аспектах життєдіяльності громади –
охорона здоров’я, освіта, соціальне забезпечення тощо. В проекті нової
редакції Закону “Про місцеве самоврядування”, на нашу думку, повинно
знайтись місце доповненням щодо розширення сфери застосування статутів
територіальних громад, впровадження інституції місцевого громадського
захисника (місцевий омбудсмен) тощо.
Правотворча ініціатива громадськості – джерело і ресурс правового
утвердження місцевого самоврядування.
&
&
&
F
&
&
F
&
&
&
F
&
F
&
ними перевагами. Така мережева технологія у діяльності громадських
аналітичних центрів по вдосконаленню законодавства природнім чином
вкладається в сучасні інформаційні технології. Наприклад, громадською
організацією – аналітичним центром “Інститут місцевої демократії”
започатковано сайт www.ildadcu.org.ua з метою створення мережі
організацій, що діють у ніші місцевої демократії, та надання можливостей
регіональним аналітичним центрам оперативно надавати свої пропозиції
щодо удосконалення законодавства. Крім того, сучасний етап становлення
місцевого самоврядування в Україні, вимагає більш широкого застосування
місцевої нормотворчості для унормування проблем функціонування
територіальних громад. Тут мова йде, як про окремі місцеві нормативні
акти, так і про їх систематизацію і кодифікацію на місцевому рівні за
допомогою Статуту територіальної громади. Правові можливості щодо цього
існують. Треба їх засвоювати. Як громадським організаціям, так і органам
місцевого самоврядування. На цій ниві діяльності, зрозуміло, місцеві і
регіональні аналітичні центри не мають конкурентів з боку центру і не
можуть бути кимось замінені. У партнерстві з органами місцевого
самоврядування місцеві та регіональні аналітичні центри можуть суттєво
просунути втілення принципів місцевої демократії.
Наведемо цікавий приклад застосування згадуваної вище мережевої
технології нормотворчості при спробі інституалізації Місцевого захисника
прав громадян. Ця спроба є реакцією українського суспільства на масові і
майже звичні порушення прав громадян і нехтування ними з боку
представників органів влади, виявом невдоволення існуючою повсякденною і
повсюдною незахищеністю громадян перед сваволею можновладців. Вперше
ідея місцевого омбудсмена знайшла правове втілення у проекті Статуту
територіальної громади Києва (1998 рік), де цьому інституту була
присвячена окрема стаття [3]. Ідея знайшла своїх прихильників у
львівських організаціях – Фонд сприяння правовим реформам і захисту прав
людини та “Молодь за реформи”, — які разом із відділом роботи з молоддю
Львівської міськради провели конференцію “Місцевий уповноважений з прав
людини: за і проти” (березень 2001 року). В результаті з’явився новий
варіант положення про місцевого уповноваженого. Наступним став внесок
“Луганської ініціативи” (червень 2001 року), що на базі попередніх
розробок запропонувала варіант впровадження Уповноваженого через Статут.
Група розробників з Луганська у даний час обговорює можливість включення
до Статуту територіальної громади свого міста спеціального розділу, що
передбачає нову інституцію в системі влади місцевого самоврядування –
Уповноваженого по правах людини. Запропонований варіант введення нового
правозахисного механізму на місцях має наступний вигляд:
“ГЛАВА_____. Захист безпеки, прав і свобод членів територіальної громади
міста *** (тут і далі позначка *** означає назву міста, в статут громади
якого включено цей розділ).
Стаття __. Принципи захисту безпеки та особистих прав членів
територіальної громади міста ***.
З метою більш повного забезпечення захисту законних інтересів, безпеки
та особистих прав громадян, поряд з конституційно визначеними судовими і
правоохоронними органами, створюються і діють: Уповноважений по правах
людини в місті *** (Міський омбудсмен), Муніципальна міліція, Апеляційна
палата міськради.
Уповноважений по правах людини та Апеляційна палата є органами
досудового захисту прав і інтересів членів міської громади і юридичних
осіб у місті ***.
Стаття __. Уповноважений по правах людини.
1. Жителям *** забезпечується правовий захист від неправомірних дій,
свавілля органів та посадових осіб місцевої влади. Для цього в ***
створюється інституція Міського Уповноваженого по правах людини
(омбудсмена).
2. Уповноважений по правах людини — юридично повноважна посадова особа,
що вибирається городянами прямим таємним голосуванням винятково для
захисту особистих прав громадян, що передбачені Конституцією, чинним
законодавством України та цим Статутом територіальної громади. Юридичний
статус Уповноваженого тотожний юридичному статусу посадової особи
міської ради.
3. Уповноважений діє на підставі і відповідно до Конституції і
законодавства України, а також способом і в межах повноважень,
передбаченими даним Статутом.
4. Уповноважений по правах людини здійснює свою діяльність незалежно від
державних органів і посадових осіб, так само як і від органів і
посадових осіб місцевого самоврядування, і підзвітний лише міській
громаді.
5. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі заходи і способи захисту
конституційних прав громадян, не скасовує їх і не тягне перегляду
компетенції правоохоронних органів.
6. Уповноважений обирається на той же термін, що і міська рада. Його
повноваження не можуть бути припинені чи обмежені у випадку дострокового
припинення повноважень міської ради і її розпуску.
7. Уповноважений одержує повноваження тільки після принесення присяги
(доповнення) на першій після його обрання сесії міської ради, у
присутності міського голови і прокурора міста.
8. Уповноважений має печатку й інші необхідні атрибути для відправлення
своїх функцій.
9. При обранні на посаду Уповноваженого діють наступні обмеження:
9.1. На день обрання він повинен мати вік не менше 40 років, постійно
проживати в місті і мати досвід правозахисної роботи.
9.2. Не може обиратися особа, що має судимість за скоєний злочин, якщо
вона не погашена у встановленому законом порядку.
10. Посадові обов’язки Уповноваженого.
Уповноважений:
10.1. Спостерігає за діями органів і посадових осіб міської влади з
погляду дотримання прав людини.
10.2. Вивчає випадки порушення прав людини в місті і вживає заходів
для припинення цих порушень і відновлення порушених прав.
10.3. Надає безкоштовну юридичну допомогу городянам, права яких
порушені в кожному конкретному випадку.
10.4. Раз на рік виступає на сесії міської ради зі звітною доповіддю
про порушення прав городян і оприлюднює доповідь у міській газеті.
10.5. У системі місцевого самоврядування створює додаткові
правозахисні механізми, розробляє і вносить на затвердження сесії
міськради мінімальні муніципальні гарантії і стандарти захисту прав
члена міської громади.
11. Кожен городянин, який вважає, що його права порушені, може
оскаржити неправомірні дії Уповноваженому. У встановлений законом термін
Уповноважений з цього приводу виконує наступні дії:
11.1. Розглядає скаргу і вивчає можливості її задоволення.
11.2. Звертається до суб’єкта-порушника прав городянина (органу або
посадової особи державної чи міської влади) з вимогою відновити порушені
права скаржника.
11.3. У випадку відмови з боку суб’єкта-порушника прав відновити
порушені права городянина Уповноважений сприяє скаржнику в підготовці і
передачі справи в суд.
11.4. У випадку систематичного порушення прав городян яким-небудь
органом чи посадовою особою міської чи державної влади Уповноважений
подає міському голові або голові відповідної держадміністрації Звернення
з пропозицією про притягнення порушника до адміністративної
відповідальності у встановленому порядку.
12. У випадку невдоволення городян діяльністю Уповноваженого він
переобирається у встановленому порядку. Підставою для переобрання може
бути неналежне виконання їм своїх обов’язків, порушення їм присяги або
законодавства.
13. Положення про Уповноваженого, в якому визначається сфера його
компетенції, порядок обрання, проходження служби і
матеріально-фінансового забезпечення затверджується міською радою.
Уповноважений міської громади по правах людини здійснює свою діяльність
у співробітництві з Уповноваженим Верховної Ради України по правах
людини.”
Як бачимо, в результаті спільних зусиль фахівців з Києва, Львова і
Луганська з’явився виважений і кваліфіковано виписаний правовий
документ.
Наступним кроком у просуванні ідеї стала розробка Інститутом місцевої
демократії програми “Впровадження інституту громадського захисника
(омбудсмена) та правового утвердження територіальних громад, як
антикорупційних та правозахисних механізмів” для включення в
Національну антикорупційну програму. Метою Програми “Впровадження…” є
сприяння запобіганню корупційним проявам та утиску прав громадян і
територіальних громад завдяки впровадженню в Україні інституції
місцевого громадського захисника (омбудсмена) і правовому утвердженню
територіальних громад на основі застосування Статутів територіальних
громад. Завданнями Програми є: “Зміцнення основ місцевої демократії;
створення механізмів запобігання корупції і порушень прав громадян та
територіальних громад з боку місцевих службовців та виборних осіб;
сприяння консолідації та розвитку територіальних громад і їх правовому
самоусвідомленню та утвердженню на основі статутів територіальних
громад; розвиток ініціативи населення, територіальних громад та
громадських організацій; підвищення правового та професійного рівня
кадрового складу органів місцевого самоврядування та місцевих
громадських організацій; створення стандартів етики місцевих посадових
та виборних осіб; розробка організаційно-функціональної моделі інституту
місцевого громадського захисника (омбудсмена) в умовах українського
правового поля і суспільно-політичного клімату; створення механізмів
інституалізації місцевого громадського захисника та
організаційно-правових умов для функціонування цього інституту в
Україні”.
Як бачимо, сучасні можливості інформаційного обміну дозволили виявити в
Україні певне коло інтересантів біля ідеї Уповноваженого і залучити їх
зусилля для просування цієї ідеї, її правового опрацювання та виходу на
ресурсну підтримку подальших робіт.
Особливості взаємодії урядових структур та громадських організацій.
Якщо вважати, що діяльність неурядових організацій в нормотворчій
діяльності є корисною для українського суспільства (а це, на наш погляд,
не підлягає сумніву!), то актуальним є підвищення ефективності
взаємодії цих секторів. А для цього корисно виявити, знати і зважувати
на деякі властивості діяльності, що притаманні кожному з цих секторів.
Зрозуміло, що ефективність взаємодії громадських організацій із органами
влади впливають на особливості діяльності цих різних за природою
інституцій. Органи влади, як правило, володіють організаційними та
матеріальними ресурсами для своєї діяльності. Неурядові організації
часто мають необхідні кваліфікаційні і сучасні технічні ресурси. Органи
влади мають інформацію, неурядові організації мають ентузіазм. Органи
влади повинні оперативно реагувати на виникаючі проблеми (“сьогодні на
сьогодні” чи “сьогодні на вчора” і відповідати за поточне
життєзабезпечення. Аналітичні центри цікавлять загальні проблеми і
проблеми на перспективу (“сьогодні на завтра”), їх комплексне системне
вирішення. Органи влади не мають можливості вивчати об’ємні матеріали
(нема часу, тисне низка поточних проблем тощо). Аналітичні центри
тяжіють саме до такого способу викладу. Матеріали аналітичних центрів
мають авторський характер. Документи органів влади по своїй природі
анонімні, оскільки опрацьовуються окремими фахівцями і різногалузевими
підрозділами органу влади. При цьому авторський текст по ходу
опрацювання може суттєво змінюватись (а це не може подобатися
авторам!!!). Все вищенаведене об’єктивно ускладнює взаємодію органів
влади і неурядових організацій. Але знання і свідоме врахування
особливостей владного і громадського партнерів, безумовно, підвищує
результативність співпраці.
На заваді співпраці урядовців будь-якого рівня і громадськості також
стоїть і відсутність елементарної правової бази, яка регламентувала б
цю співпрацю, заохочувала до неї службовців, давала б можливість
неурядовим організаціям отримати ресурсне, перш за все, інформаційне та
фінансове, забезпечення для виконання замовлень органів влади. Але до
врегулювання і цієї проблеми можуть прикластися неурядові організації.
Підводячи підсумок викладеному, зауважимо, що основними особливостями
сучасного етапу становлення місцевого самоврядування в Україні є:
Комплексний характер удосконалення оранізаційно-правової і
фінансово-економічної бази існування місцевого самоврядування;
Послідовна робота по підвищенню ступеня відповідності українського
законодавства і практики стандартам світового співтовариства (перш за
все Європейській хартії місцевого самоврядування);
Розширення соціальної бази місцевого самоврядування (заходи освіти і
просвіти);
Застосування місцевої нормотворчості (перш за все статутного права);
Використання потенціалу і ініціатив неурядових організацій у моніторингу
і нормотворчості функціонування місцевого самоврядування.
Література:
М.О.Пухтинський. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в контексті
впровадження Концепції адміністративної реформи, здійснення державної
регіональної політики. В кн. “Муніципальний рух України: досвід та
перспективи розвитку”, Київ – Логос – 2000, стор. 15-25.
В.П.Рубцов. Про можливий зміст муніципальної реформи. Там же, стор.
48-52.
Проект Статуту територіальної громади міста Києва // (Розробка на
замовлення Київради під науковим керівництвом В.П.Рубцова.) – Київ. –
1998.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
