Нова парадигма місцевого і регіонального розвитку
Після схвалення Указом Президента України від 25 травня 2001 року
Концепції державної регіональної політики, подальшого впровадження
адміністративної реформи, розв’язання проблем місцевого і регіонального
розвитку набуває особливої актуальності. У Концепції визначено, що
“державна регіональна політика є складовою частиною національної
стратегії соціально-економічного розвитку України, тісно пов’язаною із
здійсненням адміністративної реформи та впровадженням
адміністративно-територіального устрою і реалізується шляхом здійснення
органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування системи
заходів для забезпечення ефективного комплексного управління економічним
та соціальним розвитком України та її регіонів — Автономної Республіки
Крим, областей, міст Києва і Севастополя”. В розвиток Концепції
Розпорядженням Кабінету Міністрів України затверджуються основні заходи
з її реалізації.
Політика місцевого і регіонального розвитку має базуватись на
загальновизнаних європейських стандартах і засадах: децентралізації
державного управління, деконцентрації владних повноважень, партнерства і
кооперації зусиль місцевих органів виконавчої влади та місцевого
самоврядування, концентрації і раціонального використання ресурсного
забезпечення, субсидіарності щодо надання державних і громадських послуг
населенню.
Використання нових технологій управління, зміна відносин у системі
управління в період ринкової трансформації, здійснення адміністративної
реформи диктують необхідність перегляду традиційних поглядів та уявлень
про постулати організації управлінської діяльності, що склалися в
минулому сторіччі. Щодо цього можна погодитись із відомим американським
дослідником менеджменту Пітером Друкером (Друкер Питер Ф. Задачи
менеджмента в ХХІ веке. М.: Издательский дом “Вильямс”, 2001) про нову
парадигму менеджменту.
Пітер Друкер аргументовано заперечує постулати про те, що менеджмент —
це лише менеджмент бізнесу, що може існувати лише єдино вірний тип
організаційної структури, спосіб управління персоналом, що діяльність
менеджменту обмежена юридично і політично тощо. Розвиток місцевої
демократії, особливо у сфері місцевого самоврядування неможливий за умов
використання уніфікованих, консервативних адміністративних методів
управління. Він потребує прозорості управлінської діяльності; проведення
публічної політики на місцях; широкого залучення громадськості,
представників територіальних громад, населення до підготовки і прийняття
управлінських рішень; міжсекторальної співпраці владних структур,
громадськості, суб’єктів бізнесу.
Здійснення державної регіональної політики потребує стратегічного
планування розвитку територій, територіальних громад. В Концепції
йдеться про вдосконалення державного стратегічного регіонального
планування, яке б дозволило точніше та обгрунтованіше визначати основні
довгострокові і поточні пріоритети регіонального розвитку на
загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях, враховувати їх
під час розроблення відповідних розділів проектів загальнодержавних
програм економічного і соціального розвитку України, регіональних та
місцевих програм і планів.
Автори методичного посібника “Стратегічне планування розвитку
територіальних громад” – Львів: В-во “Сполом”, 2001, – серед характерних
рис стратегії, зокрема, виділяють: горизонт часу реалізації стратегії;
концентрацію зусиль та ресурсів; консолідацію; застосування методу
СВОТ-аналізу (с. 6). На їх думку, стратегічне планування як процес
досягнення прийнятої місії необхідний для: визначення основних
стратегічних цілей, на які повинна орієнтуватися громада в своєму
розвитку; концентрації ресурсів на обмежене коло завдань, поставлених
стратегічним планом; більшої можливості залучення зовнішніх
інвестиційних коштів на розвиток; більшої можливості консолідації
внутрішніх сил громади; забезпечення бачення стійкого
соціально-економічного розвитку громади; планомірнішої реалізації
інноваційної та інвестиційної політики; цілеспрямованої підготовки
кадрів для конкретних задач (с. 7).
Стратегічне планування місцевого і регіонального розвитку в цілому — це
комплексне завдання регіональної політики, яке має вирішуватись у
взаємозв’язку такого планування на національному, регіональному,
субрегіональному, місцевому рівнях та охоплювати довгострокові,
середньострокові і короткострокові перспективи розвитку. При цьому
доцільно враховувати т. зв. “вертикальний” зріз щодо можливостей
партнерства і кооперації суб’єктів різних рівнів територіальної
організації, а також розвиток “горизонтальної” співпраці владних
структур, громадських організацій, приватного сектору. Складовою цього
процесу є також міжрегіональне і транскордонне співробітництво.
В контексті стратегічного планування місцевого і регіонального розвитку,
реалізації Концепції державної регіональної політики заслуговують на
увагу “Основні засади державної стратегії регіонального розвитку”, які
розробляються Міністерством економіки України. Цей документ визначає
концептуальні підходи до визначення цілей, пріоритетних напрямів та
механізму реалізації державної стратегії регіонального розвитку на
середньострокову перспективу (2003—2006 рр.)
Окрема проблема — пошук оптимальної моделі ресурсного забезпечення
місцевого й регіонального розвитку. Йдеться про
організаційно-інституціональний, фінансово-економічний, правовий,
інтелектуальний, інформаційний, кадровий та інші ресурси. Кризові явища
в соціально-економічній сфері потребують концентрації, раціонального
перерозподілу, інвентаризації ресурсів, їх аудиту на всіх щаблях
територіальної організації влади, використання потенціалу неурядових
організацій, органів самоорганізації населення. Досвід концентрації
ресурсів, партнерських взаємовідносин між місцевими органами виконавчої
влади та місцевого самоврядування, зокрема, в Івано-Франківській області
показує великі можливості прискореного розвитку малих міст. Чимало
інноваційних форм використання внутрішніх ресурсів демонструють кращі
муніципальні практики в інших регіонах України, у таких містах, як
Львів, Хмельницький, Тернопіль, Рівне, Чернігів, Славутич, Комсомольськ,
Бердянськ, Іллічівськ тощо. В згаданій Концепції зазначається, що
“подальше впровадження конституційних засад розвитку місцевого
самоврядування спрямовуватиметься на забезпечення підтримки місцевих
ініціатив, а також на розширення повноважень та підвищення
відповідальності органів місцевого самоврядування за вирішення завдань
регіонального та місцевого розвитку”.
Для нинішнього етапу становлення місцевого самоврядування в Україні
найважливішим є фінансово-економічний компонент ресурсного забезпечення
та його законодавче супроводження. Недосконалість системи фінансового
наповнення місцевих бюджетів (особливо бюджету розвитку територіальних
громад), міжбюджетних взаємовідносин, неефективне управління бюджетними
коштами, об’єктами комунальної власності, безладне використання
природних ресурсів, насамперед, земельних — піддають сумніву саме
існування цілісної системи місцевого самоврядування. Правда, останнім
часом настрій законодавця потеплішав і Верховна Рада, зрештою, завершує
прийняття низки дуже важливих для фінансово-економічного розвитку
місцевого самоврядування законодавчих актів. Серед них Бюджетний кодекс,
Цивільний кодекс, Господарський кодекс. Є сподівання на ухвалення
Податкового і Земельного кодексів. Це дає підстави оптимістичного
прогнозу щодо розв’язання зазначених правових фінансово-економічних
проблем.
Актуальними є також інституційні, правові, кадрові, інформаційні
елементи ресурсного забезпечення місцевого та регіонального розвитку.
Формально інституційний ресурс визначений Конституцією України, чинним
законодавством і функціонує, передусім, в системі владних інституцій:
центральних, регіональних, місцевих.
Досить дієвою є така структура, як Міжвідомча комісія з питань місцевого
самоврядування при Кабінеті Міністрів України. До її складу входять
керівники уряду, міністерств, центральних та місцевих органів виконавчої
влади та місцевого самоврядування, їх асоціацій, вчені-фахівці. На
засіданнях Комісії узгоджується прийняття найбільш принципових рішень з
питань місцевого самоврядування, розглядаються проблеми його розвитку.
Інституційний компонент доповнюється і тим, що відповідно до Концепції
державної регіональної політики, Міністерство економіки України
визначається центральним органом виконавчої влади з питань регіональної
політики та місцевого самоврядування.
Місцевий і регіональний розвиток передбачає вихід за межі традиційних,
формалізовано-владних інститутів і залучення неурядових, громадських
організацій, приватних, консалтингових, науково-дослідних структур.
Мирослава Лендьел, яка досліджує зарубіжний і вітчизняний досвід
інституційних суб’єктів місцевого та регіонального розвитку (див.,
зокрема, Інститути та інструменти розвитку територій, на шляху до
Європейських принципів. — Київ, “Міленіум”, 2001, с. 67-148, 161-176),
виділяє 19 видів подібних недержавних організацій. Серед них: асоціації
муніципалітетів, національні агентства розвитку, технополіси, бізнесові
та інноваційні центри, регіональні фінансові компанії,
бізнес-інкубатори, венчурні, гарантійні, благодійні фонди, заклади вищої
освіти та регіональні наукові центри, технологічні дослідницькі
лабораторії тощо (с. 82-83). Особлива увага приділяється різним формам
агентств регіонального розвитку, що функціонують у європейських країнах.
За типологією Європейської асоціації агентств регіонального розвитку
(EURADA), за організаційним походженням вони поділяються як такі, що:
створені національним урядом і функціонуючі як структурні підрозділи
місцевих чи регіональних органів влади; діючі як недержавні організації,
але, серед співзасновників яких є місцеві та регіональні органи влади;
незалежні від органів влади організації, що мають неприбутковий чи
прибутковий статус (с. 98-99).
До завдань агентств відносять: надання інформації та консультацій,
забезпечення фінансовими ресурсами, створення підприємницької
інфраструктури (с. 85-86). Посилаючись на британський закон “Про
Агентства регіонального розвитку”, виділяються п’ять їх основних
функцій: економічний розвиток території та її відродження; сприяння
зростанню ефективності підприємництва, підвищення конкурентоспроможності
регіону та залучення інвестицій; створення можливостей для
працевлаштування населення; розвиток професійних навичок людських
ресурсів; сприяння сталому розвитку території (с. 93-94). Тут же
аналізується досвід аналогічних агентств, які створюються за місцевою
ініціативою в Україні, зокрема, у Полтаві, Тернополі, Славутичі, у
Донецькому та Івано-Франківському регіонах (с. 172-174).
,[`????oao*OECE1/4 h
h
h
h
Слід зазначити, що історія щодо спроб створення подібних агентств в
Україні значно триваліша за часом і складніша за змістом, ніж та
картина, яку уявляють автори згаданого видання. Перші спроби формування
таких інституцій в Україні відносяться до початку 1990 років, коли
утворюються асоціації органів місцевого самоврядування, як неурядові
організації, а також Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого та
регіонального самоврядування України (нині — Фонд сприяння місцевому
самоврядуванню України) як державна установа. Ці інституції виконували
по суті деякі функції згаданих агентств. Мабуть, першою спробою
створення агентства знизу стала організація Агентства міського розвитку
у місті Судак (1995 рік) в рамках здійснення програми “Великий шовковий
шлях”. Починаючи з 1997 року у Фонді сприяння місцевому самоврядуванню
України розроблялися різні варіанти концепцій утворення Національної
агенції з питань місцевого і регіонального розвитку (під різними
назвами) із розгалуженою системою регіональних представництв і
відповідним пакетом проектів нормативних документів, які подавались на
розгляд до Адміністрації Президента України та Кабінету Міністрів.
Напрацьовані матеріали стали предметом обговорення на громадських
слуханнях 2 червня 2000 року (Про доцільність та можливість створення
державної установи з питань проведення адміністративної реформи та
розвитку місцевого самоврядування: Збірник матеріалів громадських
слухань. — К.: Логос, 2000), де були представлені варіанти
концептуальних засад проектних рішень щодо утворення Національної
агенції.
В ухваленій Концепції державної регіональної політики передбачено
формування мережі агентств регіонального розвитку. Заслуговує на увагу і
проект Концепції створення та функціонування Національної Асоціації
Агенцій Регіонального Розвитку (НААРР).
Ще одним ресурсом місцевого та регіонального розвитку є — правовий,
законодавчий. До його використання слід підходити комплексно. На жаль,
практика законодавчого забезпечення місцевого і регіонального розвитку
дотепер залишається фрагментарною і непослідовною. Настав час розробки і
впровадження концептуальних засад та Програми законодавчого
забезпечення, зокрема, місцевого самоврядування. Програмні перспективи
законодавчого забезпечення місцевого самоврядування мають передбачати:
1. Комплексність і послідовність законодавчого регулювання, відмову від
внесення косметичних змін до базового Закону про місцеве самоврядування.
2. Доцільно забезпечити законодавче регулювання на різних рівнях
місцевого самоврядування: щодо статусу територіальних громад та їх
об’єднань, щодо статусу районних і обласних органів місцевого
самоврядування, щодо порядку здійснення (і контролю за виконанням)
органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень органів
виконавчої влади.
3. Виходячи із установчих, статусних актів доцільно розбудувати
законодавство про фінансово-економічні основи місцевого самоврядування,
зокрема, акти про фінанси місцевого самоврядування, комунальну
власність, місцеві податки і збори, тощо.
4. Важливим напрямом законодавчого регулювання щодо місцевого
самоврядування повинні стати галузеві акти, які стосуються відносин у
сферах: землекористування, містобудування, комунального господарства,
довкілля тощо.
5. Нормативно-правове регулювання має охопити і локальний рівень. Це
стосується, насамперед, поширення практики розробки і прийняття статутів
територіальних громад.
6. Завершальним етапом розвитку законодавчого забезпечення місцевого
самоврядування має стати систематизація і кодифікація законодавства щодо
цієї сфери і прийняття Муніципального Кодексу України.
Експертами провідних громадських організацій з питань місцевого
самоврядування та Фонду було розроблено ряд важливих законопроектів:
“Про місцеве самоврядування в Україні (нова редакція)”, “Про
територіальні громади”, “Про внесення змін і доповнень до Закону України
“Про місцеві державні адміністрації”. Вони стали предметом обговорення
на семінарах, конференціях, громадських слуханнях. Перші два з названих
проектів вже внесені в порядку законодавчої ініціативи народними
депутатами України до Верховної Ради. Є надія, що прийняття цих актів
створить умови для впорядкування системи місцевого самоврядування,
вдосконалення статусу, організації та діяльності її основних суб’єктів.
Важливим чинником місцевого і регіонального розвитку є комунікативні
заходи, які проводяться за участю представників владних структур,
неурядових організацій, міжнародних експертів. Свою нішу в цих заходах
займають всеукраїнські муніципальні, громадські міжрегіональні та
регіональні слухання, проект “Майстерня муніципального управління”.
Нетрадиційність цих форм обміну муніципальним досвідом полягає в тому,
що на його основі виробляються конкретні інноваційні проекти, готові до
впровадження у практику місцевого і регіонального розвитку, а також
тиражування, трансляції на рівні територіальних громад.
Новацією місцевого і регіонального розвитку є також реалізація
“пілотних” проектів, започаткування державно-правових експериментів.
Першим таким експериментом у регіональному вимірі стало здійснення
проекту розвитку місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні
Київської області. Він розроблявся з 1996 року в рамках співробітництва
Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, НДФІ при Міністерстві
фінансів України з Шведською Асоціацією місцевих Влад (SALA). Проект був
підтриманий двома Указами Президента України у 1997 і 1998 роках, на
основі яких був розроблений і в квітні 2001 року прийнятий Верховною
Радою України Закон України “Про державно-правовий експеримент розвитку
місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель,
Гостомель, Коцюбинське Київської області”.
Ірпінський регіон є типовим з точки зору проблем становлення місцевого
самоврядування в Україні: складна фінансово-економічна ситуація,
невирішеність питань міжбюджетних взаємовідносин, розвитку
інфраструктури, формування самодостатніх територіальних громад,
адміністративно-територіальних стосунків міста і чотирьох селищ.
Експеримент, розрахований на п’ять років, покликаний створити дієву
модель місцевого самоврядування, вдосконалити систему управління,
врегулювати відносини між бюджетами Ірпінського регіону, обласним і
державним бюджетом, розмежувати об’єкти державної і комунальної
власності, виконати кадастрові роботи, встановити межі регіону та
адміністративних одиниць. В разі позитивних результатів, здобутки
експерименту можуть бути поширено на інші територіальні громади.
Успіх експерименту залежатиме від застосування під час його проведення
новітніх технологій місцевого і регіонального розвитку, про які
згадувалось, зокрема, стратегічного планування, міжсекторальної
співпраці в регіоні, широкого залучення представників територіальних
громад, населення до здійснення експерименту, створення належного
організаційно-правового механізму його забезпечення.
Важливим кроком на шляху реалізації конституційних гарантій реалізації
права на місцеве самоврядування стало видання Указу Президента України
“Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від
30 серпня 2001 року. Указом визначено, що розвиток місцевого
самоврядування є одним із найпріоритетніших напрямів державної політики.
Відповідно до цього акту затверджується Програма державної підтримки
розвитку місцевого самоврядування в Україні, підготовлена Кабінетом
Міністрів України за участю Фонду, асоціацій та інших об’єднань органів
місцевого самоврядування. Вперше на рівні глави держави визначаються
програмні засади державної підтримки розвитку місцевої демократії.
Програма має комплексний характер і включає нормативно-правові,
науково-методичні, організаційні, просвітницькі, інформаційні заходи
щодо державної підтримки місцевого самоврядування, що створює передумови
зміцнення організаційно-правової та фінансово-економічної самостійності
територіальних громад, формування дієвих механізмів сталого місцевого та
регіонального розвитку.
Аналіз процесів, що відбуваються на центральному, регіональному та
місцевому рівнях організації влади дозволяє зробити деякі висновки та
поставити риторичне запитання: нова парадигма місцевого та регіонального
розвитку, в чому ж вона полягає?
З точки зору здійснення адмінреформи, державної регіональної політики на
рівні центральних органів державної влади:
у зміні стереотипів до державного управління: від суперцентралізованої
системи т.зв. “ручного” управління до переходу на методи регуляторної
політики;
у децентралізації державного управління на регіональний рівень і
деконцентрації владних повноважень з передачею на місцевий і
регіональний рівні відповідних фінансових ресурсів, реалізації принципу
субсидіарності;
у переході на стратегічне планування регіонального розвитку шляхом
розробок, впровадження та підтримки програм регіонального розвитку,
зокрема, розробки та реалізації Національної програми місцевого і
регіонального розвитку, а також програм проведення стимулюючої
регіональної інвестиційної політики;
у підтримці інституційних форм місцевого і регіонального розвитку, таких
як агентства регіонального розвитку;
у створенні сприятливого для місцевого і регіонального розвитку
законодавчого клімату: прийняття та впровадження ринкової ідеології
нових податкового, земельного, цивільного, господарського кодексів;
у здійсненні реформи адміністративно-територіального устрою, а також
вдосконалення адміністративного законодавства (прийняття
адміністративного кодексу, кодексу про адміністративні процедури) та
системи адміністративної юстиції.
На регіональному і місцевому рівнях тенденції нової парадигми помітні,
зокрема:
у створенні механізмів партнерських відносин між місцевими органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;
у функціональному розподілі сфер відповідальності між регіональним,
субрегіональним та місцевим рівнями публічної влади за надання населенню
відповідних адміністративних та громадських послуг;
у стратегічному плануванні розвитку територій та територіальних громад;
у проведенні аудиту та створенні системи ресурсного забезпечення
місцевого і регіонального розвитку;
у налагодженні міжсекторального співробітництва по лінії: місцева влада,
неурядові, громадські організації, політичні партії, наукові установи,
підприємницькі, бізнесові структури;
у розробці та впровадженні інноваційних програм місцевого і
регіонального розвитку;
у використанні нових інформаційних технологій щодо місцевого врядування,
прозорих процедур прийняття і виконання управлінських рішень;
у широкому залученні населення, громадськості до вирішення питань
місцевого значення.
Досвід розвитку місцевої демократії останнього десятиріччя свідчить про
те, що муніципальна реформа в Україні стала реальністю. Головне — після
чергових парламентських та місцевих виборів не втратити набрані темпи
місцевого і регіонального розвитку.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
