.

Місцеве самоврядування: сучасні проблеми та перспективи (реферат)

Язык: украинский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
214 2318
Скачать документ

Місцеве самоврядування: сучасні проблеми та перспективи

Нині Україна перебуває в процесі широкомасштабних трансформацій
практично всіх сторін суспільного життя. Одним з напрямків цих
перетворень є зміна державної влади та місцевого самоврядування.
Обстоюючи необхідність докорінного вдосконалення системи місцевого
самоврядування, вчені та практики, як правило, наводять стандартний
набір аргументів. Серед них: надмірна централізація влади, неефективна
організація влади на регіональному рівні, недієздатне місцеве
самоврядування, нераціональна побудова системи територіального устрою
України.

Погоджуючись в основному з приведеними вище міркуваннями, ми все ж не
поділяємо точку зору на те, що організація публічної влади в Україні
здійснювалась, мовляв, “без проведення належних наукових та громадських
експертиз, за відсутності сталої ідеології будівництва та добре
вивіреної концепції, яка б відзначала чіткі пріоритети та напрями
державного будівництва, мала б стратегічний характер та базувалася б на
кращому досвіді вітчизняного і зарубіжного державного управління і
місцевого самоврядування”.

Концепцій якраз не бракувало. Інша річ, що їх реалізація відбувалася
далеко не в тепличних умовах, придатних для проведення різного роду
соціальних експериментів. Історія, як зазначав один відомий політичний
діяч минулого століття, – це не Невський проспект — широкий і рівний.
Скоріше це — крива і нерівна дорога, на якій повно багна, ям, яка
поросла чагарниками, крізь які треба продиратися, виконуючи багато
чорнової, брудної, а часом і кривавої роботи. Думаємо, що умови
державного будівництва інших народів були не кращими. Тому треба
виходити з наявності реальних умов, а не скаржитися на те, що не
пощастило реалізувати результати чистої теорії. Якщо не впадати в
юридичний ідіотизм, то треба займатися реальними справами, вирішувати
життєво важливі проблеми, а не вигадувати красиві плани та концепції,
які ніколи не будуть втілені в життя.

На сьогодні де-факто самоврядування як право місцевих громад самостійно
вирішувати питання свого життя в Україні існує лише на рівні середніх
та великих міст і практично відсутнє на інших рівнях. Це дійсний факт.

Органи місцевого самоврядування не мають достатніх можливостей
(насамперед – фінансових) для розв’язання місцевих проблем. Чинне
законодавство (а ще більше – реальна система влади) дають багато важелів
для втручання органів державної влади у самоврядні функції. А там, де
мери виявляють непокору, їх, урешті-решт, або «приборкують», або
усувають з посад.

Відтак відсутня й справжня зацікавленість місцевих громад у формуванні
якісної самоврядної влади. Негативно позначається на рівні цієї влади й
політична неструктурованість на рівні населених пунктів. Часто місцева
влада не відображає поглядів більшості виборців, об’єднаних у різні
структури громадянського суспільства (осередки партій, громадські
організації, асоціації, товариства тощо), а є фактично лише оформленням
місцевих номенклатурних, підприємницьких, або й криміналізованих кланів.
Така влада за своєю природою є нездатною дбати про суспільний інтерес.
Це в свою чергу призводить до зниження якісного рівня державної влади на
місцях і в центрі, до неспроможності цієї влади діяти в інтересах
суспільства.

Незаперечно й інше: розумна, сильна державна влада стимулюватиме
оптимальну децентралізацію й самоврядування. Пошлемося на близький до
нас приклад – реформу самоврядування в Польщі, здійснену ще урядом
Т.Мазовецького на початку 1990-х років. Ось що пише про її наслідки
відомий польський публіцист С.Братковський: «Місцеве самоврядування,
надаючи самостійність ґмінам1, вивільнило динамізм та енергію, якої
ніхто не сподівався. Малі містечка, тепер чисті й освітлені, змінювали
свій вигляд з місяця у місяць; вже через рік Польща була іншою країною».

На жаль, у нас ситуація діаметрально протилежна – слабка державна
влада робила все, щоб реальне місцеве самоврядування так і не
відбулося. Робилося це цілком свідомо й цілеспрямовано. Адже сильне
місцеве самоврядування неодмінно поховає той політичний режим, який не
опирається на підтримку людей.

Щоб підкреслити глибину проблем, які постали перед самоврядуванням,
наведемо низку промовистих цифр. Рівень бюджетного забезпечення
місцевого самоврядування (у євро на душу населення на рік) складає у
Швеції – 2500, у Чехії та Польщі – близько 1600, в Україні – трохи
більше 100. Причому, коли в столичному Києві ця цифра сягає майже 400
євро, то в обласному центрі Хмельницькому – 20, а в районному
Старокостянтинові – 8.

При цьому левову частку витрат місцевих бюджетів складають освіта
(35%), охорона здоров’я (25%), соціальний захист (24%) – тобто те, що за
природою своєю є функцією державної влади. Якщо вага соціально
спрямованих видатків місцевих бюджетів перевищує 85%, то Державного
бюджету України – складає лишень близько третини. Отже, держава свідомо
перекладає тягар найскладніших проблем на місцеве самоврядування, зовсім
не дбаючи: а чи зможе воно з ним впоратися.

Не менші проблеми – з регіонами. У їх розвитку склалися значні
диспропорції. Кричущий дисбаланс існує і всередині самих регіонів і
навіть окремих районів.

Особливо потерпають люди в селах. В Україні 18 млн. громадян живуть у
селах і невеликих поселеннях. Вони ніколи не одержували тих послуг, які
мають жителі міст. Починаючи від квартир і закінчуючи будь-якою
довідкою, селяни завжди перебували в гіршому становищі. Це
несправедливо. Вони повинні мати гарантований набір базових послуг, не
гірший ніж у жителів міста.

Проголошений роком села 2006 рік покликаний змінити ситуацію певною
мірою, але чи пощастить реалізувати цей намір на практиці, – поки що
невідомо.

Якщо найближчим часом Україна не виправить ситуацію в регіональному
розвитку, нас чекатиме латиноамериканський варіант з усім, що звідси
випливає. Це – багаті мегаполіси, на зразок Мехіко, – і бідна країна.

Саме тому питання широкої реформа місцевого самоврядування разом із
реформою територіального устрою є нагальною необхідністю.

Основним завданням нового Президента України є формування по-справжньому
ефективної й відповідальної системи влади, здатної діяти в інтересах
народу. На рівні місцевого самоврядування це означає, що слід домогтися
балансу права й відповідальності кожного органу місцевого
самоврядування, причому підкріпленого спроможністю (матеріальною,
фінансовою, правовою) виконувати покладені на цей орган обов’язки. Крім
того, треба визначити найоптимальніший спосіб формування органів
місцевого самоврядування.

Світова практика (зокрема, й досвід посткомуністичних країн, які
сьогодні приєдналися до Європейського Союзу) показує – Україна зможе
перейти до системи дієвої, народної, відповідальної влади лише через
доповнення державної влади ефективним місцевим самоврядуванням. Це
дозволить повернути народові роль суб’єкта в системі організації влади.

Спільна взаємодія цих двох влад у процесі державного будівництва сприяє
створенню умов розвитку громадянського суспільства та соціально
відповідального бізнесу. Без реального місцевого самоврядування
подальший розвиток України як демократичної держави з комфортним
проживанням та безпекою її громадян неможливий.

Забезпечене, комфортне життя кожного громадянина повинне залежати від
того, яке керівництво він сам обере для своєї громади, для села,
селища, міста. І коли донедавна з владних трибун часто лунало гасло:
«Сильні регіони – сильна держава», то, ставлячи на чільне місце
конкретну людину з її конкретними проблемами, це гасло модифіковано на:
«Сильна й заможна громада – сильна й заможна Україна».

Звідси випливає першочергове завдання реформи державної влади та
місцевого самоврядування – забезпечити українських громадян якісними та
доступними державними та громадськими послугами, наблизити їх до
споживачів. А для цього необхідно змінити територіальний устрій.

Нинішня система адміністративно-територіального устрою є вкрай
заплутаною. Вона навіть не може бути пристосована до європейських систем
класифікації, не кажучи вже про ефективність.

Тому слід впровадити чітку трьохрівневу систему АТУ: регіони, райони,
громади.

Визначальним є утворення дієздатних громад. Воно не означає
ліквідації сіл, селищ та міст, як про це говорять деякі супротивники
будь-яких змін. Поселення залишаються, натомість, отримавши статус
адміністративно-територіальної одиниці, громади не тільки отримують
повноцінне місцеве самоврядування, вони отримують чітку територіальну
основу своєї діяльності. Нарешті, питання повсюдності місцевого
самоврядування буде вирішено.

Нині справа тут у нас далека від досконалості.

Вихід полягає в тому, щоб забезпечити принцип повсюдності місцевого
самоврядування, коли не лишиться клаптика української землі поза
віданням конкретної територіальної громади, і водночас створити
фінансово самодостатню громаду базового рівня.

Велику дискусію викликало останнім часом майбутнє самоврядування в
районах та областях. В деяких концептуальних документах висловлюються
пропозиції щодо створення територіальних громад базового рівня в межах
районів, які існували до 1956 року. Що ж, ці пропозиції можуть бути
слушними за певних обставин. Але ставитися до них треба дуже обережно.

?????????небезпеку заміни одного бюрократичного київського центру 24-ма
обласними. А конкретне село, селище, місто, де, власне, й розгортається
повсякденне життя людей, від того мало що виграє.

Тому на сьогоднішньому етапі варто зберегти норму, за якою органи
місцевого самоврядування районного й обласного рівня діють не від імені
всього населення району чи області, а представляють, у відповідності до
чинної Конституції, спільні інтереси розташованих тут громад сіл, селищ
та міст. Але, на відміну від сьогоднішньої практики, районні й обласні
ради повинні формувати власні виконавчі органи, які очолюють обрані на
сесії голови рад. Ці ради повинні самостійно розробляти, ухвалювати й
виконувати районні та обласні бюджети. Отже, має бути відроджене
повноцінне (замість сьогоднішнього урізаного) самоврядування на рівні
областей і районів. За такої ситуації обласні державні адміністрації
мають зосередитись на функціях контролю щодо дотримання Конституції,
законодавства України, координації діяльності місцевих органів
виконавчої влади, виконання на території області загальнодержавних
програм. Районні державні адміністрації взагалі ліквідовуються; в разі
необхідності обласні державні адміністрації можуть створювати свої
міжрайонні представництва.

Має також бути законодавчо жорстко врегульовано практику делегування
органам місцевого самоврядування окремих державних функцій . Будь-яке
делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування має
бути підкріплене необхідними фінансовими ресурсами, без такого
забезпечення, повноваження не можуть виконуватись. Якщо ж таке виконання
здійснюється органами місцевого самоврядування, держава відшкодовує ці
витрати з урахуванням ставки кредитування НБУ.

Не менше важить і поділ компетенцій між різними рівнями влади. Нова
влада повинна забезпечити чіткий поділ компетенцій між різними рівнями
державної влади й місцевого самоврядування. А це значить, що кожен
займатиметься своєю справою і не втручатиметься в чужі функції. Водночас
зросте відповідальність кожного рівня влади за ефективне виконання
функцій, покладених на нього законом. Для таких серйозних змін,
необхідно ухвалити нову фундаментальну законодавчу базу: передусім це
Закон про внесення змін до Конституції України (законопроект 3207-1),
закони “Про самоврядування громади”, “Про самоврядування району”, “Про
самоврядування області”, “Про місцеві державні адміністрації (нова
редакція)”, “Про територіальний устрій”.

Нарешті, ще одним завданням нової влади залишається підвищення правової
захищеності місцевого самоврядування. Має бути підвищено правові
гарантії для сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад.
Єдиною підставою для дострокового припинення повноважень обраних
посадових осіб місцевого самоврядування буде лише порушення ними закону,
підтверджене вироком суду, що вступив у законну силу. Це значить, що
самоврядування стане незалежним від адміністративного тиску «згори».

Окремою проблемою залишається система виборів до органів місцевого
самоврядування. Не може викликати заперечень застосування пропорційної
схеми в великих та середніх містах (у майбутньому – в містах-регіонах та
містах-районах). Водночас застосування такої системи (з єдиним округом)
в районах і областях суперечить конституційному положенню про те, що
органи самоврядування району й області реалізують спільні інтереси
територіальних громад. Тому, можливо, варто повернутися на цьому рівні
до змішаної системи, де мажоритарна частина забезпечувала б гарантоване
представництво в раді всіх територіальних громад. Що ж до сіл та
невеликих поселень, то на цьому рівні доцільно зберегти суто мажоритарну
систему.

Як вже зазначалося, основою для досягнення поставлених завдань є
ухвалення законопроекту 3207-1 «Про внесення змін до Конституції
України» та запровадження в українському законодавстві нормативних
понять «поселення», «громада» і «регіон».

Невирішеним питанням залишається й утвердження фінансової спроможності
місцевих рад, без якої самоврядування залишатиметься фікцією. На рівні
закону за місцевими радами має бути закріплено достатні джерела
фінансових надходжень, проведено поділ майна й землі на державну й
комунальну власність. Громади при формуванні місцевого бюджету
залежатимуть лише від закону, нормативів і власної економічної
заповзятливості, а не від волі чиновників. А це значить, що місцева
влада отримає змогу ефективно діяти в інтересах людей.

Децентралізація податків має забезпечити для органів місцевого
самоврядування достатню фінансово-матеріальну основу для виконання
власних повноважень. Субвенції, натомість, повинні забезпечити
спроможність органів місцевого самоврядування виконувати делеговані
державною повноваження.

З цією метою, як вважають фахівці, слід:

1) Збільшити питому вагу власних доходів місцевих бюджетів шляхом
проведення відповідних податкових реформ.

При цьому існує проблема: Частка надходжень від місцевих податків та
зборів є незначною (біля 4%) та постійно зменшується. Існують значні
проблеми з адмініструванням цих податків. Водночас, саме частка власних
доходів та їх ефективне адміністрування з боку органів місцевого
самоврядування є найголовнішим чинником фіскальної децентралізації
влади.

Жоден з місцевих податків та зборів не є бюджетоутворюючим. Слід
зазначити, що лише частка надходжень ринкового збору перевищує 1%
загальних надходжень місцевих бюджетів (загальний та спеціальний фонд
разом).

2) Рекомендувати до запровадження в Україні змішану модель місцевого
оподаткування. Головною частиною цієї моделі можуть стати податки на
майно (податок на будівлі та споруди, податок на землю). Водночас
частина податку з доходів фізичних осіб має не враховуватися при
визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (тобто відноситися до власних
доходів місцевих бюджетів) та спрямовуватися на інвестиції у
регіональний розвиток.

Податок на майно спочатку матиме суто облікове призначення. Ми повинні
з’ясувати скільки і якого майна у нас є. Крім того, цей податок не
повинен стати додатковим тягарем для пересічних громадян, представників
малого та середнього бізнесу.

3) Реформувати систему справляння плати за землю.

Найбільшою проблемою справляння земельного податку є незавершеність
земельної реформи в Україні, а саме обмеження прав власності на землю,
і, як наслідок, обмеження ринкових земельних відносин. За таких умов
податок на змелю не збирається у повному обсязі та не відіграє
відповідної ролі у забезпеченні власних доходів місцевого
самоврядування.

Необхідно зокрема:

завершити процес інвентаризації земель;

переглянути і впорядкувати звільнення від сплати податку;

вирішити проблему грошової оцінки земель;

вирішити проблеми ставок орендної плати за землю та її адміністрування
податковою адміністрацією;

ввести плату за резервування земельних ділянок.

4) Запровадити сучасні методи управління місцевими бюджетами, зокрема
програмно-цільовий метод.

Бюджетний ресурс завжди обмежений. Однак на сьогодні не приділяється
увага ефективному витрачанню бюджетних коштів. Продовжується практика
утримання мережі бюджетних установ, отриманої у спадщину від Радянського
Союзу без огляду на економічну доцільність. Контроль за витрачанням
коштів зводиться виключно до контролю за їх цільовим використанням. В
той же час у більшості розвинутих країн проблему ефективного витрачання
бюджетних коштів висунуто на перший план. Для її вирішення вводяться
прогресивні технології бюджетування, націлені на результат. До речі,
використання таких технологій є однією з вимог Євросоюзу. Україна однією
з перших на пострадянському просторі задекларувала впровадження
програмно-цільового методу. Однак, цей напрямок бюджетної реформи
фактично не було здійснено.

Роботи щодо втілення в життя цих грандіозних намірів дуже багато, але ми
її виконаємо, коли перейдемо від кулуарності та аматорства до
відкритості та професійності.

Потрібно якомога швидше створити ефективну систему управління
(координації, синхронізації) комплексом реформ.

Щодо кадрового забезпечення реформ.

Кадрова проблема – одна з найгостріших, яка дісталася новому керівництву
держави. Дається взнаки брак висококваліфікованих кадрів, в органах
публічної влади, на місцевому та регіональному рівнях, здатних працювати
в умовах інформаційного суспільства, широких міжнародних зв’язків
України, чесних, патріотично налаштованих. Для того, щоб підготувати
нову генерацію управлінців, необхідно здійснити наступні кроки:

По-перше, уточнити, які саме фахівці-управлінці потрібні, оновити
освітньо-кваліфікаційні характеристики з урахуванням потреб органів
місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

По-друге, залучити широке коло практиків місцевого самоврядування,
викладачів та науковців вищих навчальних закладів для підготовки нових
програм і підручників, які вкрай необхідні сьогодні;

По-третє, максимально задіяти можливості місцевих центрів підвищення
кваліфікації кадрів для надання інформаційно-освітніх послуг депутатам
місцевих рад, яких налічується близько 240 тисяч, яких ніхто нині не
вчить.

Таким чином, ми позначили головні проблеми та найбільш імовірні
перспективи подальшого розвитку місцевого самоврядування. Проте, ми
усвідомлюємо, що на ці питання можуть бути й інші погляди. Ми ставимося
до них з повагою і толерантністю і готові до діалогу.

1 Адміністративним одиницям найнижчого рівня.

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Похожие документы
Обсуждение

Ответить

Курсовые, Дипломы, Рефераты на заказ в кратчайшие сроки
Заказать реферат!
UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2020