Місцеве самоврядування – шляхи розвитку
Визнано, що криза – це не тільки загрози, але й нові можливості, які
роблять невідворотнім вирішення базових задач розвитку країни.
Серед них одне з центральних місць займає розбудова повноцінного
місцевого самоврядування як головної ланки трансформації територіальної
організації влади в Україні та здійснення комплексу невідкладних реформ.
Можна стверджувати, що без реформи місцевого самоврядування неможливе
подолання кризових явищ в соціально-економічному і політичному житті
України.
Це обумовлюється тим, що в сучасному світі не тільки метою, але й
головною рушійною силою суспільної динаміки є людський розвиток. Частка
людського капіталу в національному багатстві розвинутих країн складає
67%. Його ефективне використання забезпечує 4/5 приросту ВВП.
Але в Україні частка вказаного капіталу – тільки біля 25%. Подоланню
цього недоліку заважає, зокрема, слабкість структур громадянського
суспільства, практичне відчуження більшості громадян від діяльності
влади. За даними соціологічних досліджень, понад 80% населення не знає,
як впливати на діяльність органів місцевого самоврядування, 90% – на
вирішення питань державної політики.
Реформування місцевого самоврядування має забезпечити постійний
моніторинг реальних потреб громадян безпосередньо в місцях проживання,
їх солідарне залучення до співпраці з місцевою владою і бізнесом,
виявлення та ефективне використання для цього місцевого потенціалу
розвитку – тобто запровадження особливо необхідної для виходу з кризи
моделі адаптивної динамічності процесів розвитку країни з гармонізацією
загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів.
Тому таке реформування сприятиме територіально цілісному і
збалансованому розвитку України, зростанню соціальної та економічної
активності її громадян, вихованню суспільної відповідальності за
розвиток країни.
Вдосконалення місцевого самоврядування зорієнтоване на формування
дружнього людині ХХІ сторіччя життєвого середовища, яке забезпечуватиме
нарощування та реалізацію його інтелектуального потенціалу. В цьому
запорука не тільки всебічного розвитку особистості, але й переходу на
інноваційний шлях розвитку країни.
Реформування місцевого самоврядування – найважливіша ланка
децентралізації влади.
Все це зумовлює, що згадане реформування – серцевина комплексу
взаємопов’язаних реформ в галузі державної регіональної політики,
адміністративно-територіального устрою країни, а також бюджетної,
податкової, містобудівної, земельної політики тощо.
Слід відмітити, що за всі роки незалежності України всі політичні сили
декларували свою прихильність до цих реформ, але реальних кроків в цьому
напрямі практично не було зроблено. В кращому випадку розроблялись
концепції, програми, проекти і на цьому все завершувалося.
Це стосується, наприклад, фінансового забезпечення місцевого розвитку.
За радянських часів 80% коштів на цей розвиток концентрувалось у
галузевих міністерствах, які при їх розподілі керувались своїми
галузевими інтересами. В результаті Україна одержала у спадок найгіршу
серед європейських країн екологічну ситуацію і деформовану структуру
технічно відсталого місцевого господарства.
Зараз ці кошти переважно концентруються в центрі, а фінансова слабкість
місцевих бюджетів знову не дозволяє забезпечити необхідну пропорційність
у розвитку соціальної та комунальної інфраструктури. Це стосується
навіть Києва, в якому місцеве господарство доведено до гостро кризового
стану і загрожує техногенними катастрофами національного масштабу.
Практично не виконуються державні програми щодо пріоритетного розвитку
села, стимулювання розвитку малих міст тощо.
Між тим зарубіжний досвід демонструє реальні приклади ефективної
державної підтримки місцевого розвитку.
Так, в США в 1998 р. за дорученням Конгресу були визначені громади, які
потребують першочергового оновлення, і їм в 2001-2007 рр. були надані
суттєві податкові пільги. Створена в США Адміністрація економічного
розвитку допомагає відстаючим громадам визначати і розв’язувати
проблеми, пов’язані з довгостроковими та раптовими негативними змінами:
природні лиха, закриття військових чи інших федеральних об’єктів,
вичерпання природних ресурсів тощо. В Канаді державна підтримка
проблемних територій спрямовується не стільки на задоволення їх потреб,
скільки на використання можливостей. Ще 1985 р. була створена Агенція
розвитку можливостей Атлантичної Канади, якій делеговане право надавати
позики та гранти для стимулювання місцевого розвитку, зокрема,
запровадження інновацій та створення кластерів основних галузей
господарства, підтримки малого бізнесу та сільських територій, розвитку
підприємницьких навичок тощо.
Але ще найбільш показовим для України є приклад не перелічених багатих
країн, а сусідньої Білорусії, де інвестори, які реалізують свої проекти
в сільській місцевості, в малих містах, на 5 років звільняються від
податку на прибуток та нерухомість, а потрібні машини та устаткування,
які вони закуповують, – від НДС.
Найбільш позитивним вітчизняним прикладом участі держави в місцевому
розвитку є Всеукраїнський конкурс на кращий проект (програму) розвитку
місцевого самоврядування. Цей Конкурс, інтелектуальне та організаційне
супроводження якого здійснює Фонд сприяння місцевому самоврядуванню
України, забезпечує одержання багатоаспектного ефекту: активне залучення
громадян до визначення найбільш нагальних проблем розвитку своєї
територіальної громади та шляхів їх вирішення; налагодження для цього
дієвого партнерства між державою (яка надає до 80% потрібних коштів),
громадою (або сукупністю громад – коли мають реалізовуватись спільні для
них проекти розвитку) та місцевим бізнесом; повернення довіри до влади,
яка не просто виголошує свої наміри зробити колись щось добре для
громадян, а реально допомагає, щоб вже наступного року здійснились
позитивні зміни у задоволені їх нагальних життєвих потреб. Цей досвід
заслуговує на подальшу державну підтримку.
Становлення повноцінного місцевого самоврядування в Україні, визначення
змісту законодавчого, інституційного, фінансового, кадрового
забезпечення цього процесу безперечно має спиратись на позитивний
зарубіжний та вітчизняний досвід. І тут важко переоцінити роль
нещодавно створеної профільної інституції – Міністерства регіонального
розвитку і будівництва. Саме воно, виконуючи доручення Уряду і
консолідуючи зусилля відповідних центральних і місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, науковців, НДО,
забезпечило розроблення пакету необхідних законопроектів, їх широке
громадське обговорення, апробацію провідними зарубіжними експертами, в
тому числі з Ради Європи.
Вся ця робота ще раз підтвердила, що:
регіональна політика є територіальним виразом національної стратегії
соціально-економічного розвиту;
розвиток місцевого самоврядування – важлива складова державної
регіональної політики;
територіальні аспекти є провідними в усій проблематиці прогнозування
динамічного поступу країни на загальнодержавному, регіональному і
місцевому рівнях;
виходячи з наведеного і враховуючи міжвідомчу сутність регіональної
політики, необхідно (за прикладом багатьох зарубіжних країн) створення
спеціального урядового органу – Національної ради регіонального розвитку
на чолі з Прем’єр-міністром України;
ефективна реалізація регіональної політики вимагає системного
реформування всіх пов’язаних з цим аспектів суспільних відносин та
одночасного прийняття Верховною Радою відповідних законодавчих актів.
Найбільш адекватними та інформаційно доступними індикаторами успішності
місцевого розвитку, які віддзеркалюють рівень вирішення основних його
задач (підвищення конкурентноздатності територіальних громад, їх
інвестиційної привабливості, створення нових робочих місць, інноваційно
спрямована трансформація економічної бази тощо) мають бути зростання
вартості робочої сили, землі та іншої нерухомості, позитивні зміни в
балансі міграції населення.
Одною із суттєвих причин недостатньо ефективного функціонування органів
місцевого самоврядування є відсутність у них системного бачення бажаного
майбутнього своєї територіальної громади та шляхів його досягнення. Тому
переважають ситуативні методи управління. Це відбувається внаслідок
недостатньої містобудівної культури відповідних управлінців, недооцінки
ними важливості Генеральних планів населених пунктів для подолання
вказаних недоліків, відставання в розробці цих проектів.
v
|
?????????u?Між тим Генплан відіграє вирішальну роль у визначені потреб
та можливостей територіальної громади на основі аналізу конкурентних
переваг і обмежень їх розвитку і тим самим – змісту оперативної та
стратегічної діяльності владних структур.
Це обумовлюється тим, що Генплан:
безпосередньо зорієнтований на людину, на створення для неї найкращих
умов життєдіяльності;
головним об’єктом його вирішень є основа національного багатства –
земля;
об’єктивно має міжвідомчий характер та забезпечує гармонізацію в
просторі різновекторних інтересів окремих суб’єктів місцевого розвитку.
Генплан виявляє існуючі та потенційні конфлікти в динамічному поступі
населених пунктів, у використанні їх земель, ранжує ці конфлікти за
ступенем невідкладності подолання та завчасно попереджає місцеву владу
про необхідність запровадження попереджувальних дій. Це стосується,
наприклад, започаткування процедур щодо зміни меж населених пунктів,
проектування і будівництва об’єктів інженерно-транспортної
інфраструктури, заходів з екологічної реабілітації територій, їх
інженерного захисту тощо.
Генплан – основа для грошової оцінки земель територіальної громади, для
прийняття місцевою радою рішень щодо виділення земельних ділянок різного
функціонального призначення та щодо встановлення спеціального режиму
використання територій, передбачуваних для майбутніх містобудівних
потреб.
В Генплані виділяються як найбільш інвестиційно привабливі, так і
проблемні території, умови та черговість їх використання. Це стосується,
наприклад, земельних ділянок промислових, транспортних,
комунально-складських, військових об’єктів, які втратили свою
функціональну цінність у зв’язку, зокрема, з скороченням потреб в
промислових територіях при переході від індустріальної до науковоємної
економіки. Як засвідчує зарубіжний досвід, зміна типу їх використання за
передбачуваним Генпланом профілем дозволяє місцевій владі задовольняти
зростаючий попит інвесторів (особливо у великих містах) на земельні
ділянки в умовах дефіциту вільних від забудови територій.
У Великій Британії створена Національна база даних про такі земельні
ділянки, здійснюється їх групування за умовами освоєння, і на них в
2001-2008 рр. планували збудувати 60 % нового житла. В Лондоні на місці
старих доків створений престижний бізнес-район (Докленд), у якому
збудовано понад 1 млн. м2 офісних площ і працює біля 70 тис. людей.
Генплан визначає територію розміщення старовинних виробничих об’єктів,
які доцільно переобладнати під елітне житло. Такі переобладнання широко
застосовуються на Заході (Париж, Бостон, Рига) і забезпечують не тільки
покращення естетичного вигляду життєвого середовища, але й суттєве
поповнення місцевих бюджетів. Генплан обґрунтовує напрями
реструктуризації містоутворюючої бази населених пунктів, зокрема,
доцільність формування на базі інноваційного потенціалу великих міст та
в їх приміських зонах науково-дослідних кластерів.
Генплан дозволяє визначити земельні ділянки, які (як це робиться,
наприклад, в Словаччині) доцільно за рахунок спільного фінансування з
державного, регіонального та місцевого бюджетів підготувати для освоєння
потенційними інвесторами.
На основі всіх цих напрацювань орган місцевого самоврядування відповідно
до діючих нормативних актів може ініціювати підготовку інвестиційних
проектів, що за наслідками тендеру підтримуються міжнародними
фінансовими організаціями, або фінансуються за рахунок коштів
стабілізаційного фонду, або можуть бути включені до угоди щодо
регіонального розвитку, яка укладається між відповідною обласною радою
та Кабінетом Міністрів України.
Особливої підтримки заслуговують сільські громади, які нині здебільше
перебувають у кризовому стані. Як відзначається в рекомендації Конгресу
місцевих і регіональних влад Ради Європи № 107/2002 «Про проблеми
сільської місцевості в Європі» масована урбанізація в світі здійснюється
зі швидкістю та масштабами, які сільські громади не можуть витримати, що
знищує сільську специфіку та культуру. В Україні ці процеси загрожують
не тільки збереженню духовного коріння українства, але й забезпеченню
лідируючої ролі України на світовому продовольчому ринку. Вказана
рекомендація закликає ЄС визнати питання стабільного розвитку сільської
місцевості пріоритетним. Це має враховуватись і при майбутньому
формуванні низових адміністративно-територіальних одиниць. Важливо, щоб
в цьому процесі дотримувався принцип історичної спадкоємності, і
населення нових утворень зберегло відчуття своєї належності до культури
і традицій попередньо існувавших громад.
Необхідно, щоб на рівні існуючих сільрад і до реформи адмінтерустрою
дотримувався принцип повсюдності місцевого самоврядування. Це
стосується, перш за все, питання розпорядження землями сільської
громади. В статті 12 Земельного кодексу України таке право їм надане.
Але в п. 12 Перехідних положень цього Кодексу встановлено, що до
завершення розмежування земель державної і комунальної власності (а цей
процес загальмований) розпорядження землями за межами населених пунктів
здійснюють відповідні органи виконавчої влади. Тому необхідно
ініціювати внесення змін до вказаного пункту з тим, щоб він мав таку
редакцію «До розмежування земель державної і комунальної власності
повноваження щодо розпорядження землями на території діяльності
сільської, селищної, міської ради здійснюють відповідні ради, щодо інших
земель — відповідні органи виконавчої влади».
Схожі задачі для обласних і районних рад виконують схеми планування
територій областей та районів. Крім того, перші з них дозволяють
обґрунтувати пропозиції щодо укрупнення районів, другі – територіальних
громад.
Все це вимагає нової якості містобудівної документації, адаптації її
цільової спрямованості та змісту до сучасних реалій. Тобто необхідне
термінове вдосконалення методичних засад цих робіт.
Тому актуальним є посилення уваги Мінрегіоналбуду до містобудівної
проблематики, яка має стати (як ексклюзивна для нього) провідною в його
діяльності. Це стосується підвищення ролі відповідного структурного
підрозділу і (що особливо важливе) підготовки та перепідготовки
профільних спеціалістів. Тому було б доцільним підготувати та розглянути
на засіданні колегії Мінрегіоналбуду програму кадрового забезпечення
містобудівної діяльності на центральному, регіональному і місцевому
рівнях, включаючи підвідомчі Мінрегіоналбуду науково-дослідні та
проектні інститути містобудівного профілю. Того ж заслуговує і
підготовка нових учбових програм Академії муніципального управління, яка
нещодавно перейшла до відання Мінрегіоналбуду. Це обумовлюється новими
повноваженнями та можливостями місцевого самоврядування, передбачуваним
реформуванням адмінтерустрою з укрупненням його базових одиниць, що
вимагає нової якості регіонального та місцевого менеджменту.
Все це обґрунтовує безальтернативну необхідність подальшого підсилення
повноважень Мінрегіоналбуду у розробці та впровадженні сучасної політики
регіонального і місцевого розвитку, уникнення дублювання в цій сфері з
іншими центральними органами виконавчої влади. Це стосується важливої
проблеми інформаційного забезпечення суспільного розвитку. Як відомо,
понад 80% інформації, яка використовується при прийнятті рішень органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, це просторова
інформація.
Сьогодні така інформація продукується різними інституціями без
врахування інтересів один одного. Так, наприклад, Держкомзем за рахунок
багатомільйонних коштів Світового банку організував проведення
аерофотозйомки території України, в тому числі її населених пунктів. Але
монопольне володіння Держкомземом цією інформацією не дозволяє
використати її для картографічного забезпечення містобудівної
діяльності.
Уявляється доцільним:
– налагодити міжвідомчу координацію процесу формування та актуалізації
просторової інформації на основі сучасних інформаційних технологій;
– покласти ці функції на Мінрегіоналбуд з передачею до сфери його
управління Держслужби геодезії, картографії та кадастру. Це
обумовлюється тим, що при розробці містобудівної документації формується
синтезована просторова інформація для кожної
адміністративно-територіальної одиниці.
Доцільною є також передача в сферу управління Мінрегіоналбудом
Держкомзему, який (не маючи для цього відповідних кадрів та навичок)
постійно намагається перехоплювати повноваження щодо визначення
перспектив розвитку територій та регулювання цього процесу, а по суті
має тільки забезпечувати технічне оформлення вирішень містобудівної
документації.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
