Містобудівні аспекти реформування низової ланки
адміністративно-територіального устрою країни
Реформування адміністративно-територіального устрою — одна з
стратегічних задач, що стоять перед нашою країною, і від вирішення яких
залежить досягнення фундаментальних цілей нової влади.
До них, зокрема, належать підвищення стандартів життя громадян,
забезпечення для кожного з них припустимої просторово-часової
доступності центрів з надання соціально-культурних та адміністративних
послуг, формування сприятливих умов для вступу України до ЄС тощо.
Особливо складною і відповідальною є проблема формування низової ланки
адміністративно-територіального устрою, що визначається низкою
взаємообумовлених причин: надмірною розпорошеністю сільської
поселенської мережі, занедбаністю соціальної сфери села, кризою його
виробничої бази, жалюгідним бюджетним забезпеченням і загрозою
соціальній злагоді та продовольчій безпеці держави.
Багатьма нормативними актами вищих органів влади, науковими розробками,
практикою господарювання окремих керівників сільськогосподарських
підприємств, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування доведено — стратегічним напрямом такого реформування має
бути укрупнення низових ланок адміністративно-територіального устрою
країни, що дозволятиме подолати вказані вище негативні явища.
Таке укрупнення має забезпечити:
підвищення інтелектуального потенціалу сільської місцевості, що є
вирішальним чинником ефективного поступу села, всієї країни та їх
інтеграції до сучасних загальносвітових цивілізаційних процесів;
підвищення сприятливості села до інноваційних моделей розвитку;
диверсифікацію його виробничої сфери;
ефективне використання різноманітного (духовного, природно-ресурсного,
демографічного, історико-культурного, функціонально-планувального,
рекреаційного та ін.) потенціалу села;
створення позитивного, притягального для інвестицій іміджу села,
підсилення його конкурентноздатності.
Слід відмітити, що нові низові адміністративно-територіальні утворення
мають слугувати просторовою базою для функціонування місцевого
самоврядування, повноваження якого і правові та фінансово-економічні
можливості їх реалізації повинні значно зрости.
Формування укрупненої низової адміністративно-територіальної одиниці,
яка відповідно до законопроекту “Про територіальний устрій України”
матиме назву “громада”, вимагає визначення критеріїв та параметрів їх
створення, а також повноважень і алгоритму дій різних інституцій щодо
нього.
Аналіз зазначених вище інституційних засад управління громадами та
завдань створення дозволяє встановити їх практичну тотожність з цілями
функціонування місцевих систем розселення.
Отже можна стверджувати, що з містобудівної точки зору громади мають
формуватися в межах місцевих систем розселення, і весь процес такого
формування має спиратися на апробовані містобудівні методи ідентифікації
цих систем розселення та процедури їх утворення.
У статті 8 законопроекту “Про територіальний устрій України”
встановлюється, що громада утворюється за умови, якщо в її межах
проживає, як правило, не менш як 5000 жителів з урахуванням доступності
адміністративного центру громади для жителів поселень та поселенських
утворень, розташованих у її межах. Якщо щільність сільського населення
загалом по району є нижчою в два або більше разів, ніж середня щільність
сільського населення в Україні, в межах відповідного району можуть
утворюватися громади з чисельністю населення від 3500 жителів за умови,
що площа такої громади в розрахунку на одного жителя перевищує більш як
вдвічі середню по Україні для сільських громад.
У виняткових випадках Верховна Рада України може утворити громаду з
меншою чисельністю населення, але не менше 1500 жителів.
Поселення, яке є місцезнаходженням ради громади, є
адміністративним центром громади. При визначенні адміністративного
центру громади враховується наявність інфраструктури, необхідної для
діяльності органів місцевого самоврядування відповідної громади, а у
випадках, передбачених законодавством, – органів державної влади, та
доступність до зазначеного адміністративного центру для жителів
поселень, які входять до складу цієї громади.
Але людність громади не може бути головним критерієм її
формування, оскільки цей показник відображає, перш за все, інтереси
відомства, але не людини. Відомства, бо вказана чисельність населення
забезпечує економічну доцільність функціонування відповідних закладів з
надання послуг населенню, але практично не враховує гранично припустимі
витрати часу для одержання цих послуг.
У наведеній статті тільки згадується про необхідність
врахування фактору доступності при визначенні адміністративного центру
громади, але не встановлено чітких кількісних показників цієї
доступності.
Виходячи з містобудівних нормативів, слід прийняти, що вказана
доступність вимірюється гранично допустимими витратами часу населенням
громади на відвідання її центру для одержання визначеного законом рівня
адміністративних, соціальних та культурних послуг і має становити для
переважної більшості населення (90%) до 30 хвилин.
Ця доступність має бути пішохідною (при відстані до 2 км для
одержання, як правило, у кожному поселенні послуг повсякденного попиту –
початкова школа, фап, магазини тощо), або з використанням транспорту
(при відстані від 2 до 10 км – виконавчий орган ради громади, повна
середня школа, дільнична лікарня, міліція, ветеринарна, землевпорядна,
екологічна, протипожежна служби тощо).
При обґрунтуванні утворення громад переважно в сільській місцевості слід
враховувати принципи формування місцевих систем розселення, зокрема,
доцільність включення до їх складу не тільки сільських, але й міських
поселень за винятком тих, які мають передумови для набуття статусу
міста-району (чисельність населення не менше 70 тис. чол.) або
міста-регіону (750 тис.чол.).
Це обумовлюється:
тісними багатоаспектними зв’язками між сільськими та міськими
поселеннями, зокрема, на районному рівні (за наявними даними, кожний
четвертий працюючий селянин працює за межами свого проживання);
практично тотожністю видів діяльності, характеру забудови та іншого
використання території, менталітету жителів сільських і малих міських
поселень, зокрема, більшості районних центрів;
наявністю у зазначених міських поселеннях відносно розвинутої соціальної
інфраструктури, що дозволить з меншими фінансовими витратами забезпечити
населення прилеглих сіл послугами повсякденного та
стандартно-періодичного попиту, а також створює кращі можливості для
залучення та закріплення висококваліфікованих фахівців;
наявність серед міських поселень (в т.ч. і міст) тих, чия людність
значно не досягає критеріальних рівнів, встановлених законопроектом для
громади (м. Угнів — 1 тис. жителів, м. Берестечко – 1,9 тис., м. Белз —
2,5 тис. тощо).
При формуванні громад з сільських та міських поселень стає можливою
ефективна реалізація позитивного потенціалу процесів урбанізації.
Для ідентифікації громад необхідно одержання, форматування та аналіз
стандартної при містобудівному проектуванні вихідної інформації.
До вихідних матеріалів відносяться:
Топографічна карта території регіону в електронному вигляді або на
паперовому носії масштабу 1 : 100000 – 1: 200000.
Генеральні плани сільрад, селищ, міст, схеми планування територій
районів та регіонів.
Статистичні дані на 01.01.05 .
Кількість існуючих адміністративно-територіальних одиниць (сіл, сільрад,
селищ міського типу, міст районного і обласного (республіканського в
АРК) значення.
Площа території сільрад, селищ міського типу, міст.
Щільність населення сільрад і районів.
Густота поселень (в тому числі міських та сільських) по сільрадах і
районах.
Розподіл сільських населених пунктів, селищ міського типу, міст
районного значення за чисельністю населення по районах:
до 50 чоловік;
50-99 чоловік;
100-199 чоловік;
200-499 чоловік;
500-999 чоловік;
1000-2999 чоловік;
3000-4999 чоловік;
5000-9999 чоловік;
10000 чоловік і більше.
Середня чисельність населення в одному селі та в одній сільраді по
районах.
Кількість місцевих рад по районах.
&
F
місткість, технічний стан дитячих дошкільних закладів, закладів
(підприємств) освіти (початкові та повні середні школи), охорони
здоров’я (дільничні лікарні, амбулаторно-поліклінічні заклади,
фельдшерсько-акушерські пункти), культури (клуби та будинки культури,
бібліотеки), торгівлі, громадського харчування, побутового
обслуговування (будинки побуту, комплексні приймальні пункти, лазні),
зв’язку, культових і спортивних споруд та їх розміщення в межах сільрад,
селищ міського типу, міст.
Перелік сіл, в яких відсутні:
дитячі дошкільні заклади, але є діти до шести років;
школи, але є підлітки та молодь 7-17 років;
під’їзні автомобільні дороги з твердим покриттям;
зупинки автобусного транспорту.
Довжина (в км) залізниць та автомобільних доріг з твердим покриттям по
районах.
Зупинки приміського залізничного транспорту.
Маршрути шкільних автобусів.
Маршрути та періодичність руху автобусного транспорту.
Обсяг прибутків та видатків бюджету існуючих
адміністративно-територіальних одиниць.
Частка забудованих земель в загальній території районів.
Розподіл земель районів за цільовим призначенням.
Наявна землевпорядна документація.
Для візуалізації отриманої інформації складаються:
Карта з відображенням меж та центрів районів, сільрад, селищних та
міських рад, в адміністративному підпорядкуванні яких є інші поселення
чи райони, а також інші селища міського типу, міста районного та
обласного (республіканського в АРК) значення.
2. Таблиці, картограми та картодіаграми, які відображають
результати узагальнення вихідних даних. Серед них, зокрема:
чисельність та щільність населення сільрад – в середньому по регіону,
по відповідному району, де розташована сільрада, і по кожній сільраді;
чисельність населення сіл, селищ міського типу і міст районного значення
– в середньому по регіону і по районах та по кожному з названих
поселень;
кількість сільських, селищних та міських (міст районного значення) рад в
районах – в середньому по регіону і по кожному району;
кількість сіл, які входять до складу сільрад – в середньому по регіону і
по кожному району;
забезпеченість сільрад та селищ міського типу закладами з надання
населенню повсякденних соціальних послуг;
забезпеченість адміністративних центрів районів, інших міст закладами з
надання населенню періодичних стандартизованих соціальних послуг
(спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, лікарні, пологові будинки,
будинки культури, тощо);
бюджетна спроможність сільрад, селищ міського типу, міст районного
значення (грн. на одного жителя) – в середньому по регіону, по районах і
по кожній сільраді та міському поселенню;
віддаленість (км) центрів сільрад та колишніх райцентрів, витрати часу
(хвилин) жителем на відвідання райцентру – в середньому по регіону і по
районах та по кожній зазначеній раді;
віддаленість (км) сіл від центру сільради та витрати часу (хвилин)
жителем на відвідання цього центру;
щільність дорожньо-транспортної мережі районів (км/100 км2) – в
середньому по регіону і по кожному району;
містобудівна освоєність території районів (відсоток забудованих земель
від всієї території району) – в середньому по регіону і по кожному
району.
На основі аналізу розробляються обґрунтування та складається карта, де
визначаються:
Існуючі сільради, селищні та міські ради (за виключенням тих, в яких
створені свої ради), інші селища міського типу, міста, в межах яких
можуть бути утворені громади, бо ці існуючі
адміністративно-територіальні одиниці за своїми характеристиками
повністю відповідають критеріям утворення громад, тобто:
налічують не менше 5000 жителів (або не менше 1500-3500 жителів у
випадках, зазначених вище);
мають існуючу транспортну та соціально-культурну інфраструктуру (або
сприятливі умови для їх розвитку) для забезпечення населення послугами в
обсязі, визначеному для громади;
в їх межах забезпечується припустима (до 30 хвилин) пішохідна або
транспортна доступність центру громади і розташованих в ньому закладів
з надання послуг для переважної (90%) частини населення громади.
Сільради, які межують з громадами, визначеними в п. 1 і можуть увійти до
їх складу, за умови, що доступність їх центрів для населення зазначених
сільрад не перевищує 30 хвилин.
3. Громади, які складаються з кількох сільрад, селищних та міських рад
(за виключенням тих, в яких створені свої ради), інших селищ міського
типу, міст, бо характеристики кожного з них повністю або частково не
відповідають зазначеним вище критеріям. Необхідність утворення таких
громад виникає, в основному, коли чисельність населення сільрад, селищ
міського типу та міст менша критеріальних значень.
Для розроблення пропозицій щодо утворення таких громад послідовно
здійснюються такі кроки:
Визначаються поселення, які можуть відігравати роль їх центрів. При їх
виборі, перевага, з точки зору адміністративного статусу, послідовно
надається:
існуючим адміністративним центрам районів (якщо вони за своїми
характеристиками не мають передумов для надання їм статусу міст-районів
і міст-регіонів);
поселенням – колишнім райцентрам;
іншим містам районного, а також обласного (республіканського в АРК)
значення, які за своїми характеристиками не мають перспектив надання їм
статусу міст-районів та міст-регіонів;
іншим селищам міського типу.
З числа перерахованих пріоритетними для вибору центрів громад є
поселення з більшою чисельністю населення, розвиненістю
соціально-культурної інфраструктури, розгалуженістю транспортної мережі,
бюджетною забезпеченістю, з більш зручним розміщенням відносно
населених пунктів, які можуть скласти майбутню громаду, з іншими
сприятливими факторами, які аналізуються. Враховується, що з точки зору
ефективності функціонування громади, можливості надання її населенню
більш широкого переліку та якості послуг, залучення та закріплення
висококваліфікованих спеціалістів для роботи в закладах
соціально-культурної сфери, перевага має надаватися максимально
можливому укрупненню громад, але при обов’язковому забезпеченні
тридцятихвилинної доступності цих закладів для переважної частини
населення.
Розробляються пропозиції щодо утворення громад з центром в існуючих
адміністративних центрах районів. Для цього по кожному району:
встановлюється перелік сільрад, селищних та міських рад (за виключенням
тих, в яких створені свої ради), інших селищ міського типу, малих (з
чисельністю населення до 5000 чоловік) міст, які входять до зони
тридцятихвилинної доступності райцентру, та чисельність їх населення;
якщо ця чисельність відповідає критеріальним значенням, пропонується
утворення громади на цій території;
уточнюється склад та межі цієї громади з урахуванням того, що до її
території мають повністю входити території існуючих сільрад, селищ
міського типу, малих міст.
Розробляються пропозиції щодо утворення громад з центрами в інших
поселеннях. Якщо за межами громад, пропозиції щодо утворення яких
викладені в попередньому тексті (пп. 1 та 3.2.), залишається частина
території району, розробка пропозицій щодо утворення громад
продовжується в зазначеній вище послідовності (встановлення переліку
сільрад, селищ міського типу, малих міст, які входять до зони
тридцятихвилинної доступності до наступного можливого центру громади, та
чисельності їх населення; підтвердження, що ця чисельність відповідає
критеріальним значенням; уточнення меж громади).
Робота триває до тих пір, доки в межі пропонованих громад не ввійде вся
територія району.
У випадках, коли на роль центру громади претендують кілька рівноцінних
за своїми характеристиками поселень, можуть бути запропоновані варіанти
утворення громад.
4. Межі громад, утворення яких пропонується. Вони визначаються:
– за наявності у існуючих сільрад, селищ міського типу, міст, які
складатимуть громаду, меж, встановлених відповідно до Земельного кодексу
України та винесених в натуру (на місцевість), – цими межами;
за їх відсутності – межами території, на яку фактично розповсюджується
юрисдикція органів місцевого самоврядування вказаних існуючих
адміністративно-територіальних одиниць.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
