.

Конституційні, правові, організаційні аспекти реформування публічної влади (реферат)

Язык: украинский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
162 1628
Скачать документ

Конституційні, правові, організаційні аспекти реформування публічної
влади

Ефективність політичної системи серед іншого визначається спроможністю
влади забезпечувати належне застосування норм конституції для захисту
державного суверенітету, національних інтересів, національну безпеку,
свободи та права громадянина, вільні та чесні вибори, реальну
багатопартійність, свободу слова, незалежну судову владу, ефективну
територіальну організацію влади (далі – ТОВ) тощо.

Український конституціоналізм значною мірою ґрунтується сьогодні на
досягненнях світової конституціоналістської теорії. Сам дух нині діючої
Конституції України відображає ідею правової держави. Найвищою
соціальною цінністю проголошується людина, її права, свободи та їх
гарантії. Вона визначає пріоритет загальнолюдських цінностей, закріплює
принципи соціальної справедливості, утверджує демократичний і
гуманістичний вибір народу України, демонструє прихильність України до
загальновизнаних норм міжнародного права.

Водночас норми конституції мають об’єднувати правову систему держави,
надавати їй стабільності та впорядкованості. Досягнення цієї мети є
складною проблемою. Конституційний процес виявився для України важким та
непередбачуваним, оскільки відбувався в умовах перманентної політичної
кризи (згадаємо події 1995, 2000 та 2004 рр.), до якої додалася нині ще
гостра фінансово-економічна. Стабільність політичної системи залежить
передусім від конституційного механізму розподілу владних повноважень.
Він змінювався, починаючи з 90-х років. Конституція 1996 року чітко не
визначила форму державного правління, вона залишалася змішаною,
президентсько-парламентарною. Глава держави відігравав вирішальну роль
при визначенні кандидатури Прем’єр-міністра, формуванні уряду,
призначенні голів місцевих державних адміністрацій. Становище Президента
у цей період посилювали і тимчасові додаткові повноваження, які він
отримав відповідно до перехідних положень Конституції на три роки з дня
її прийняття, а саме – право самостійного видання указів з економічних
питань, не врегульованих законами. Після конституційної реформи 2004 р.
Україна вже набула виражену форму парламентарно-президентської
республіки, але з розбалансованим механізмом владних повноважень, який
став бар’єром на шляху здійснення рішучих економічних, політичних і
державно-правових реформ [3].

Норми чинної Конституції та законів України (зокрема, виборчих)
зумовлюють інституціональні конфлікти між органами місцевого
самоврядування та місцевими державними адміністраціями, сприяють
надмірній політизації місцевих рад, порушують принцип представлення
спільних інтересів територіальних громад при формуванні обласних і
районних рад. Відсутність раціонального та чіткого розподілу повноважень
між органами місцевого самоврядування і органами виконавчої влади (і між
рівнями місцевого самоврядування) не дають змогу реалізовувати ефективну
регіональну політику. Недосконалість адміністративно-територіального
устрою та міжбюджетних відносин до сьогодні негативно впливає на
здатність всієї системи публічної влади ефективно надавати державні і
громадські послуги, не забезпечує стабільні джерела формування доходів
місцевих бюджетів, сталого соціально-економічного та культурного
розвитку територій в умовах ринкової економіки, не дає змогу
встановити баланс повноважень і відповідальності центру та
територіальних органів влади, сформувати кадрову та організаційну
спроможність органів публічної влади вирішувати питання місцевого
значення [2].

Конституція української держави є компромісним документом, який
приречений на внесення змін. В Україні є багато підстав для внесення
суттєвих змін до конституції. Серед них важливе значення мають
європейські та атлантичні стратегічні орієнтири нашої держави.
Конституція має бути правовою основою для приведення політичної та
економічної систем України у відповідність до вимог Копенгагенських
політичних та економічних критеріїв ЄС:

– забезпечення свободи парламентських і президентських виборів, а також
виборів до органів місцевого самоврядування;

– створення та розширення діяльності демократичних інституцій –
неурядових організацій, незалежних ЗМІ тощо;

– захист особистих прав і свобод людини;

– здійснення заходів з протидії дискримінації у всіх сферах суспільного
життя;

– гарантії незалежності судової влади, покращання функціонування судів;
створення надійно діючих інститутів у сфері юстиції і внутрішніх справ;

–  вирішення питань правового забезпечення та посилення спроможності
боротьби з корупцією та економічною злочинністю.

Усі прихильники внесення змін до Конституції України обґрунтовували і на
цей час обґрунтовують доцільність чергової конституційної реформи
передусім необхідністю запровадження механізмів відповідальності
суб’єктів державної влади в межах їх сфер компетенцій. Однак на ділі їх
пропозиції часто переслідують вузькопартійні, а не суспільно-політичні
цілі. Протягом 2007-2009 рр. головними політичними партіями
пропонувались проекти змін до Основного Закону, які формально декларуючи
наміри зміцнити конституційні механізми парламентсько-президентської
моделі, реально лише унормовують ситуативну політичну доцільність.

Це стосується, зокрема, спекуляції на темі офіційного статусу російської
мови. Пропонувались також норми, які суттєво обмежують повноваження
Президента, скасовують недоторканість глави держави, позбавляють його
статусу «гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності
України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини і
громадянина». Висувались ідеї щодо скасування місцевих державних
адміністрацій та одночасної заміни їх на підзвітні уряду Представництва
Кабміну. Ці ідеї виглядають надуманими, оскільки соціологічні опитування
свідчать про прихильність українців до президентської вертикалі,
включаючи можливість здійснення Главою держави функцій виконавчої
влади.

Пропоновані партіями зміни більше відповідають їх програмним положенням,
ніж інтересам держави і нації, тому вони не зможуть задати базові умови
для реалізації стратегії реформ. Будь-яка політична сила має дбати про
свої партійні інтереси, які слід гармонічно вмонтувати в
загальнодержавні, але не навпаки.

Особливо гостра політична дискусія точиться навколо проблеми розподілу
владних повноважень. Механізмом перерозподілу повноважень є ідея про
прямі вибори президента в парламенті. Така конституційна норма сама по
собі не несе в собі позитиву чи негативу, але вона потребує системного
розгляду в контексті інших норм, що регулюють повноваження владних
інституцій. В опублікованому на початку червня 2009 року проекті
конституційних змін за президентом, обраним у парламенті, зберігається
значна частина повноважень всенародно обраного президента. В той же час,
відсутні механізми реалізації цих повноважень. Наприклад, Президент
залишається Головнокомандуючим Збройними силами України, але при цьому
не може призначити або звільнити жодного з військових начальників.
Порушення принципу єдиноначальства в армії – це прямий шлях до її
розвалу. Таких прикладів безсистемного підходу можна навести багато.

Політичний, а не фаховий юридичний підхід є характерним також для
пропозицій, які стосуються запровадження двотурової виборчої системи,
за якої політична партія, яка набрала б на виборах відносну більшість
голосів за результатами другого туру голосування, одержувала б
більшість голосів в парламенті. За цією нормою скривається де-факто
намір узаконити у країні двопартійну систему. Політична сила, яка не
отримує більшість голосів, може отримати всі права на керування
парламентом, і на формування виконавчої влади. Зауважимо, що за всю
історію парламентаризму такий закон вдалося провести через парламент і
втілити в життя лише італійським фашистам. На ділі це означало б, що
політична сила, яку підтримують 10-14% виборців, могла б одержати право
на повновладдя в країні. Імперативний мандат, який також передбачений
цим законопроектом, зробив би неможливим будь-який легальний спротив
тим, хто узурпував владу таким антиконституційним шляхом.

Необґрунтованою виглядає норма, яка передбачає виборність суддів з
наступним підпорядкуванням їх державному органові, що фактично
контролюється Генеральною прокуратурою. Сумнівно, що справді чесні судді
мають кошти на проведення своєї виборчої кампанії, або підпорядкування
суддів державному органові зміцнить їх незалежність.

Не витримує критики пролонгація терміну повноважень депутатів на 5 років
(до 2014 року). Таке продовження є прямим порушенням законодавства і без
сумніву породжує спокусу утримувати ці повноваження і надалі.

Червнева дискусія щодо конституційних змін свідчить про концептуальну
невизначеність політичної еліти стосовно основ конституційного ладу,
механізмів здійснення публічної влади, функціонального призначення її
інститутів, сутності конституційного процесу. Це і постійні хитання
навколо вибору форми державного правління: парламентарної,
президентської або змішаної; визначення ролі інституту президентства в
державному механізмі; щодо послідовності реалізації державної
регіональної політики, децентралізації державної влади. Зрозуміло, що
ситуація ускладнюється у зв’язку з наступними виборчими перегонами,
баченням свого місця у майбутній структурі влади основних політичних
гравців. Як казав класик: „Любіть мистецтво в собі, а не себе в
мистецтві”.

¬

?????????ння повноважень і тоді можна говорити про децентралізацію
державної влади, управління, а не місцевого самоврядування. Чомусь
українській еліті сподобався російський інститут „губернаторів”. Якщо
так, впровадьте його у Конституцію, законодавство. Тільки не треба цих
„губернаторів” всенародно обирати (це як – на всеукраїнських виборах?),
це і у федеративній Росії вже не практикується. В унітарних державах
виконавчу владу на місцях завжди призначають і це – елементарно. Якщо
ж встановити прямі бюджетні стосунки із сільськими, селищними, міськими
(міст районного значення) бюджетами, то про сучасну модель місцевого
самоврядування, адміністративно-територіальну реформу взагалі можна
забути.

Ухваленню конституційних змін, на наш погляд, повинен передувати
експертний аналіз, громадське обговорення та референдум щодо майбутніх
конституційних змін. Без широкого залучення громадськості, відкритого
обговорення думок та пропозицій, вироблення чіткого механізму їх
прийняття, конституційний процес в Україні не може бути успішним. При
внесенні змін до Основного Закону Україні потрібен серйозний фаховий
діалог. Цього не можна не розуміти і саме тому Президентом України у
грудні 2007 року була створена Національна конституційна рада з широким
представництвом в ній політиків, громадськості, експертів, науковців.
Однак, потураючи виключно корпоративним інтересам, українські політики,
віддали перевагу не політичному діалогу, а політичному торгу і
„бартерним” домовленостям.

Конституційні зміни мають бути комплексними і завершеними, спрямованими
на перетворення України в сучасну демократичну державу, інституціонально
спроможну до європейської інтеграції, приєднання до всієї світової
демократичної спільноти. Для цього, у першу чергу, потрібно врегулювати
питання перерозподілу владних повноважень та відповідальності між
гілками влади, а також реформувати ТОВ. Потреби у цьому є основними
чинниками часткового чи повного перегляду Конституції. Механізм
розподілу повноважень та принципи побудови ТОВ мають відповідати
демократичній, конституційно децентралізованій державі, яка у такий
спосіб має поєднати загальнодержавні та регіональні інтереси [1].

Алгоритм конституційного процесу на системній основі має передбачити:

підготовку пропозицій щодо концепції системного оновлення
конституційного регулювання суспільних відносин в Україні та основних
положень проекту нової редакції Конституції України;

забезпечення громадського обговорення пропозицій щодо концепції
системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в
Україні та основних положень проекту нової редакції Конституції України
за участі відомих громадських діячів, фахівців у галузі конституційного
права, у сфері суспільно-політичних наук, представників правозахисних
громадських організацій та інших об’єднань громадян;

узагальнення внесених під час громадського обговорення пропозицій і
доопрацювання з їх урахуванням проекту нової редакції Конституції
України;

здійснення заходів щодо проведення експертизи проекту нової редакції
Конституції України Європейською комісією «За демократію через право»
(Венеціанська комісія), відповідними органами міжнародних організацій;

забезпечення ознайомлення широких кіл громадськості з проектом нової
редакції Конституції України шляхом його опублікування в засобах масової
інформації, роз’яснення положень проекту.

З погляду відкритості, на тлі партійних проектів, конституційний проект,
запропонований Президентом, має всі переваги. Його можна обговорювати та
вносити необхідні корективи.

В президентському законопроекті запропонований збалансований механізм
стримувань і противаг в організації публічної влади в центрі і на місцях
із врахуванням принципів парламентарно-президентської форми правління,
розбудови європейської моделі ТОВ.

В ньому є певні підходи до вирішення проблем реформування
адміністративно-територіального устрою, системи місцевого самоврядування
та місцевих державних адміністрацій, які залишились поза увагою
ініціаторів конституційної реформи 2004 року. Пропоновані президентським
проектом засади конституційних основ базуються на ідеї децентралізації
влади та державного управління.

Найбільший спротив політичних сил викликає ідея двопалатного парламенту.
Сторони дискусії висувають, знову ж таки, політичні, а не теоретичні й
юридичні аргументи, посилаючись на загрози федералізації України та її
розпаду як держави, небезпеку для утвердження демократії в країні,
недоцільність введення двопалатного парламенту для унітарної держави
тощо. Ці аргументи не підтверджуються світовою практикою, яка свідчить,
що саме двопалатний парламент є ключем до розв’язання багатьох проблем
територіальної організації влади. Бікамералізм утверджується і в
конституційній теорії та практиці Європейського Союзу та держав, що
входять до нього. Доцільність впровадження бікамералізму в Україні слід
й надалі обговорювати на фаховому рівні [4].

З метою ліквідації дуалізму влади у відносинах з Урядом, президент
відмовляється від значної частини повноважень щодо його формування та
впливу на його діяльність. Де-юре статус президента набуває чітких
характеристик загальнонаціонального арбітру щодо взаємин основних гілок
влади, що має сприяти політичній і конституційно-правовій стабільності
держави.

На наш погляд, цей проект та інші проекти конституційних змін, якщо вони
будуть офіційно опубліковані, мають бути піддані фаховій експертизі та
обговорені громадськістю.

Особливу увагу у фаховій експертизі слід приділити відповідності норм
нової конституції європейським принципам та стандартам
децентралізованого управління, які зафіксовано в Європейської хартії
місцевого самоврядування. Це стосується правової,
матеріально-фінансової, організаційної самостійності органів місцевого
самоврядування; повсюдності і розповсюдження юрисдикції органів
місцевого самоврядування базового рівня на всю територію
адміністративно-територіальної одиниці; забезпечення повноти і
виключності повноважень, якими наділяються органи місцевого
самоврядування у вирішенні питань державного управління; відповідності
обсягу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування функціям,
які покладаються на них в порядку делегування.

Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України стоїть на позиціях, що
Конституція, її положення, приписи щодо ТОВ мають закласти засади
оптимальної системи адміністративно-територіального устрою і ТОВ,
належного місцевого врядування, реалізації ефективної державної
регіональної політики децентралізації, здійснення адміністративної та
територіальної реформ.

Обговорення конституційних новел щодо функціональних засад інститутів
ТОВ, послідовності їх реформування, аналіз можливих загроз трансформації
доцільно продовжити. Торкнемося проблем розбудови нової моделі місцевого
самоврядування, місцевих органів виконавчої влади та забезпечення цього
процесу.

Спрощене сприйняття реформи місцевого самоврядування, яке зводиться до
реанімації виконкомів районних і обласних рад з одночасною ліквідацією
місцевих державних адміністрацій, може привести до не передбачуваних
наслідків. Таку ситуацію Україна вже проходила у 1994 році, коли у
лютому був прийнятий відповідний Закон і де-факто була втрачена
керованість в системі управління. Чи вчить нас чомусь історія? Так,
виконкоми потрібно відновлювати. Але це не має призвести до поновлення
„радянської вертикалі”, втрати природи самоврядування та руйнації впливу
держави на регіональний розвиток. При такому сценарії ніяка
федералізація не буде потрібна, все розвалиться само собою. Тому місцеві
органи виконавчої влади необхідно зберегти, визначити їх функціональне
призначення в оновленій Конституції і чітко розмежувати їх повноваження
з органами місцевого самоврядування.

Функціональна природа місцевих органів виконавчої влади свідчить про те,
що вони мають здійснювати не лише контрольно-наглядові повноваження
(про що так модно зараз стверджувати), а й – координаційні і деякі
виконавчо-розпорядчі. При цьому, законодавче розмежування повноважень
має усунути існуючий дуалізм влади на місцях.

З чого ж розпочати реформу, яка її послідовність? Якщо „згори”, з
формування виконкомів і ліквідації адміністрацій – впадемо в
управлінській колапс і встановлення „радянської вертикалі”.

Світовий досвід і практика свідчать, що починати треба знизу, з
розбудови фундаменту територіальної організації влади. З формування
економічно спроможної, на законодавчому рівні фінансово забезпеченої
громади, з реформування адміністративно-територіального устрою.

В цьому відношенні велика робота проведена Міністерством регіонального
розвитку та будівництва України. Розроблені відповідні концептуальні,
нормативно-правові та методичні документи щодо засад регіональної
політики, реформування адміністративно-територіального устрою та
місцевого самоврядування. У 2008-2009 роках Міністерство проводило
широку роз’яснювальну кампанію щодо основних засад реформування,
моделювання формування громад в областях України. Ці напрацювання, з
урахуванням конституційних, концептуальних та нормативних наробок,
дорожньої карти реформування, необхідно, нарешті, впроваджувати у життя.
Можливо, слід дослухатись пропозицій, які звучали на муніципальних
слуханнях та подати на затвердження Президента України концепції
реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого
самоврядування.

Реформа публічної влади має проводитися системно – в центрі і на
місцевому рівні, забезпечуватися в комплексі відповідними
конституційними, правовими, організаційними, фінансовими, інституційними
ресурсами. Лише тоді вона стане тим важелем, який витягне Україну із
прірви економічної кризи. Для цього потрібно зовсім мало — політична
воля.

Література

Актуальні проблеми управління територіями: Матеріали науково-практичної
конференції, Київ, 26–27 листопада 1993 року. – К., 1993. – 347 с.

З історії реформ адміністративно-територіального устрою / А.Ткачук,
Р.Ткачук, Ю.Ганущак. – К.: Леста, 2009. – 128 с.

Конституційна реформа: експертний аналіз. – Харків: Фоліо, 2004. – 184с.

Практика бікамералізму в унітарних державах (порівняльний аналіз) /
С.Коночук, О.Валевський, О.Ярош. / Український незалежний центр
політичних досліджень. – К.: [Агентство «Україна»], 2008. – 112 с.

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Похожие документы
Обсуждение

Ответить

Курсовые, Дипломы, Рефераты на заказ в кратчайшие сроки
Заказать реферат!
UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2020