Конституційні аспекти місцевого самоврядування в контексті політичної
реформи
На думку ряду відомих фахівців у сфері місцевого самоврядування,
неефективність діючої системи публічного управління на місцях обумовлена
в першу чергу неузгодженістю окремих норм Конституції України між собою
та невизначеністю окремих понять у законодавстві.
По-перше. Наявність, у відповідності з Конституцією, двох центрів
публічної влади в області та районі – обласна (районна) місцева державна
адміністрація (здійснюють виконавчу владу в областях і районах ст. 118)
та обласна (районна) рада (затверджують програми соціально-економічного
та культурного розвитку, контролюють їх виконання; затверджують районні
і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету … та
контролюють їх виконання ст. 143). Це об’єктивно обумовлює виникнення
конкуренції їх компетенції і, як наслідок, спричиняє до появи
конфліктних ситуацій при прийнятті управлінських рішень.
Ці конституційні та законодавчі підстави, зважаючи на особливості
законодавчого регулювання порядку формування місцевих бюджетів та їх
казначейського обслуговування, призводять до втручання органів
виконавчої влади у сферу компетенції місцевого самоврядування.
Негативно впливає на розвиток публічної влади також наявність великої
кількості державних контролюючих структур, діяльність яких може бути
використана (і використовується на практиці) з метою організації тиску
на органи та посадових осіб місцевого самоврядування.
По-друге. Суперечливість деяких положень Конституції України та
внутрішня неузгодженість існуючої багаторівневої системи
адміністративно-територіальних одиниць, збереження всупереч Основному
Закону України таких категорій адміністративно-територіальних одиниць,
як селище міського типу, сільська рада, а також селищна, міська ради.
Відповідно до Конституції України (стаття 132) територіальний устрій
України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної
території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні
державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку
регіонів, з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних,
географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних
традицій.
Пунктом 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради
України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна
меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст,
найменування і перейменування населених пунктів і районів. Всі інші
питання щодо утворення адміністративно-територіальних одиниць повинні
вирішуватись у законодавчих актах про адміністративно-територіальний
устрій. Але, за час, що пройшов з моменту прийняття Конституції України
(1996 рік), жодна з трьох редакцій закону „Про
адміністративно-територіальний устрій України” не була прийнята
Верховною Радою України. Причина – суперечності у тексті відповідних
статей Конституції, які унеможливлюють визначення окремих критеріїв
утворення дієздатних (спроможних) адміністративно-територіальних одиниць
базового рівня (які за своєю природою відмінні від критеріїв утворення
населених пунктів). Тому, єдиним нормативно-правовим актом з цього
питання є Указ Президії Верховної Ради Української РСР „Про порядок
вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР”
від 12 березня 1981 року.
Окрім цього, стаття 133 Конституції України не визначає поняття меж
території адміністративно-територіальної одиниці. Визначення „Систему
адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна
Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і
села” – не дає відповіді на питання щодо територіальності органів
місцевого самоврядування (тобто, де межа юрисдикції цих органів, про
яку йдеться у статті 144 – “Органи місцевого самоврядування в
межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є
обов’язковими до виконання на відповідній території”).
На цей час діючим законодавством (Земельний кодекс України) юрисдикція
органів місцевого самоврядування обмежуються територією населених
пунктів (межами забудови, якщо вони не винесені в натуру на місцевості).
Вся інша територія між населеними пунктами знаходиться під юрисдикцією
районних державних адміністрацій, адже у відповідності із статтею 118
Конституції – “Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві
та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації”.
По-третє. Конституційне визначення поняття місцевого самоврядування
(стаття 140), як “права територіальної громади – жителів села чи
добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища
та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах
Конституції і законів України” породжує цілу низку проблем. Зокрема,
відсутність у переліку статті 133 такого виду
адміністративно-територіальної одиниці, як сільська громада, спонукала
залишення терміну сільська, селищна, міська ради для об’єднаних в єдину
територіальну громаду декількох населених пунктів.
Відсутність критеріїв надання селу, селищу, місту та району статусу
адміністративно-територіальної одиниці (особливо в частині їх
матеріальної, фінансової, кадрової спроможності вирішувати питання
місцевого значення) призвело до існування неспроможних АТО на різних
рівнях місцевого самоврядування.
Невизначеність щодо питань об’єднання сіл, селищ та міст в єдину
адміністративно-територіальну одиницю зумовило наявність в
адміністративних межах однієї територіальної громади інших населених
пунктів, територіальні громади яких також створюють власні органи
місцевого самоврядування (“матрьошки місцевого самоврядування”).
Зокрема, на території 64 міст обласного значення діють 202 інші
адміністративно-територіальні одиниці з власними органами місцевого
самоврядування.
По–четверте. Наявність у статті 142 Конституції поняття „територіальна
громада районів у містах” і, відповідно, права їх жителів утворювати
власні представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, мати
свої бюджети районів у місті, рухоме і нерухоме майно суперечить
положенням як цієї же статті 142 Конституції, де таке право мають жителі
всього міста, так і статті 140, де питання організації управління
районами в містах віднесено до компетенції міських рад. В цих же
статтях серед переліку органів місцевого самоврядування також відсутні
органи районів у містах (районні у містах ради та їх виконавчі органи).
Відразу після прийняття Конституції України, її положення щодо місцевого
самоврядування стали предметом гострої критики з боку муніципальної
громадськості, політичних партій, науковців, окремих політиків тощо, що
обумовило необхідність внесення змін до Основного Закону в відповідній
частині.
Більшість конституційно-проектних пропозицій щодо внесення змін до
Конституції України, які розроблялися останніми роками прямо або
опосередковано торкалися інститутів місцевого самоврядування. Такого
роду пропозиції носили фрагментарний або косметичний характер (Про
внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений
народними депутатами України С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою, К.Т.
Ващук та ін. Реєстр. № 4105 від 04.09.2003; Про внесення змін до
Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними
депутатами України С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою, К.Т. Ващук та ін.
Реєстр. № 4105 від 19.09.2003 // HYPERLINK “http://www.rada.gov.ua”
www.rada.gov.ua станом на 03.12.03.), стосуючись, наприклад, лише
термінів обрання депутатського корпусу місцевого самоврядування (Про
внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений
Президентом України // Право України. – 2003. – №8. – С.3–9.), або
передбачали більш ґрунтовну корекцію розділу ХІ Конституції України як
термінологічного, так і змістовного характеру (Про внесення змін до
Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними
депутатами України А.С. Матвієнком, В.Л. Мусіякою, А.І. Мартинюком, О.О.
Морозом, Ю.Б. Ключковським та ін. Реєстр. № 3207–01 від 01.07.2003 //
Право України. – 2003. – №8. – С.9–15.). Фактичним ігноруванням
інститутів місцевого самоврядування характеризувався узгоджувальний
законопроект про внесення змін до Конституції України, прийнятий
Верховною Радою України (Про внесення змін до Конституції України:
Законопроект, прийнятий Верховною Радою України // Голос України. –
2004. – 16 січня.).
Велика кількість законопроектів, авральний характер їх обговорень та, у
кінцевому випадку, схвалення змін до Конституції наприкінці 2004 р.,
призвело до ще більшої заплутаності у вітчизняній моделі місцевого
самоврядування, зокрема, у частині, що передбачає різні строки, на які
обираються депутати місцевих рад та сільські, селищні, міські голови.
o
o
fh.
0
на рівні регіонів – областей і районів воно носить фактично символічний
характер, до повноцінної системи місцевого самоврядування на усіх рівнях
організації суспільства. Впровадження в Україні відомого світовій
муніципальній практиці принципу повсюдності місцевого самоврядування
створило б правові умови для активізації життєдіяльності територіальних
громад, чіткі територіальні межі їхньої муніципальної діяльності,
сприяло б децентралізації публічної влади, розмежуванню функцій та
повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування, розширенню самостійності і відповідальності
територіальних громад у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку
територій, міст, селищ і інших населених пунктів з урахуванням місцевої
специфіки, соціально-економічних особливостей і культурно-історичних
традицій громад і регіонів. Зокрема, надання районним і обласним радам
права на утворення виконавчих органів (частина шоста ст. 140 проекту,
реєстр. № 3288-IV від 23 грудня 2005) перетворило б ці органи у
самодостатні та дієздатні суб’єкти місцевого самоврядування, які змогли
б повноцінно представляти спільні інтереси територіальних громад.
Водночас у існуючих версіях законопроектів є певні недоліки, спірні
моменти, неузгоджені положення тощо. Так, сумнівною з точки зору теорії
була спроба в одній з версій законопроекту 3207-1 взагалі відмовитися
від категорії „територіальна громада” (ст.ст.140, 141 та ін.).
Використання термінів „громада” та „жителі громади” значною мірою
знецінювали б це багатогранне правове та суспільно-політичне явище.
Вважаємо, що категорія „територіальна громада” більш оптимально
розкриває сутність явища. До того ж це повністю відповідає національним
історичним традиціям України. Окрім того, враховуючи ідею та прагнення у
нормах Конституції (ст.133 Проекту 3207-1) та у ході майбутньої
адміністративно-територіальної реформи запровадити як
адміністративно-територіальну одиницю громаду (з чим у цілому варто
погодитись), подібне подвійне використання однієї категорії у двох
значеннях призвело б до певної плутанини.
Не усуває означених проблем й версія законопроекту 3288-IV від 23 грудня
2005, хоча стаття 140 у частині, що стосується визначення поняття
“місцеве самоврядування” не зазнає змін. Фактично у цій версії
пропонується у статті 133 запровадити таку адміністративно-територіальну
одиницю як округа, яка об’єднує в своєму складі кілька населених
пунктів. Хоча подібний підхід і є відмовою від більш прогресивного за
змістом проекту, орієнтованого на інституціоналізацію у якості
адміністративно-територіальної одиниці громади, це, у певній мірі
дозволило б, нарешті, відійти від досі існуючих рудиментів радянського
територіального поділу на сільські та міські ради. Однак, пропонована
редакція статті 140 жодним чином не враховує цього факту. Так, частиною
першою не передбачається, що місцеве самоврядування є не лише правом
територіальної громади села, селища чи міста, але й, наприклад, правом
територіальної громади округи. До того ж у частинах четвертій і сьомій
не передбачені органи місцевого самоврядування округ. Це, на думку ряду
експертів, може створити правові проблеми при утворенні органів
місцевого самоврядування округ.
Повертаючись до версії законопроекту 3207-1 згадаємо ще один суттєвий
недолік проекту, який полягає у занадто спрощеному визначенні місцевого
самоврядування, як „права і гарантованої законом можливості жителів
громад … ” (частина перша ст.140 Проекту). Адже відповідно до чинної
Конституції „в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”
(ст.7). Виходячи з цієї норми гарантом місцевого самоврядування по суті
зобов’язується бути українська держава в цілому. Тому встановлення у
запропонованому законопроекті принципу гарантованості місцевого
самоврядування законом значною мірою не лише звужувало б сутність і
зміст гарантуючого впливу, а й звужувало б права місцевого
самоврядування, що було суттєвим кроком назад. Тому, схвально слід
оцінювати відмову від такої постановки питання в редакції 3288-IV від 23
грудня 2005.
Ще однією проблемою існуючих законопроектів, зокрема 3207-1 є
недостатньо чітка розмежованість категорій „жителі громади”, „громадяни”
тощо. Адже членами територіальної громади та користувачами послуг, які
надає місцеве самоврядування, власне, є (можуть бути) не лише громадяни
України, а й особи без громадянства, іноземці, які постійно проживають
на відповідній території. Але, наприклад, за загальним правилом правом
голосу на місцевих виборах, референдумах мають виключно громадяни
України. Незважаючи на демократичність норми, встановленої у частині
другій ст.141 Проекту 3207-1, згідно якої „жителі громади на основі
загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування
обирають … ”, використання словосполучення „жителі громади”, без
адекватного йому тлумачення могло б призвести до значних труднощів у
процесі реалізації відповідних норм. Вразливим у цьому відношенні є й
проект 3288-IV, у якому пропонується визначити (частина друга ст. 141),
що „територіальні громади на основі загального, рівного, прямого
виборчого права шляхом таємного голосування обирають …”.
Багато інших критичних зауважень викликає версія в редакції 3288-IV від
23 грудня 2005. Так, значною мірою суперечливим кроком у порівнянні як з
положеннями чинної Конституції України, так і іншими положеннями цього
законопроекту, є запропонована норма п.29 частини першої ст.85, якою
встановлюються повноваження Верховної Ради України та яка
викладатиметься в такій редакції: “29) утворення і ліквідація районів,
встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до
категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів, округ і
районів, утворення і ліквідація населених пунктів та округ”. Адже цим же
законопроектом передбачається, що „округою є утворена на основі
добровільного об’єднання жителів адміністративно-територіальна одиниця,
у складі якої кілька населених пунктів”.
У пропонованій редакцією 3288-IV частині шостій ст. 140 органами, що
представляють спільні інтереси жителів громад, названі, крім районних та
обласних рад, і їх виконавчі органи, хоча природа останніх
представницьких функцій не передбачає. Таке формулювання може в окремих
випадках призвести до конкуренції між обласними чи районними радами та
їх виконкомами щодо повноважень на виконання якщо не всіх, то деяких
представницьких функцій. Цією ж частиною статті районні та обласні ради
перетворюються з чинних на сьогодні органів місцевого самоврядування, що
представляють спільні інтереси територіальних громад (в цілому) на
органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси
жителів громад, хоча такими за своєю природою є органи місцевого
самоврядування сіл, селищ, міст та (в майбутньому) округ. Це може
породити конкуренцію повноважень районних і обласних рад, з одного боку,
та сільських, селищних і міських — з іншого. До того ж виходячи з змісту
інших положень проекту правова природа такого суб’єкта, як „жителі
громад”, не є достатньо зрозумілою. Думається, що значною мірою це є
„відлунням” попередніх версій.
Критики заслуговують й положення пропонованої редакції частини третьої
статті 142 (мається на увазі проект в редакції 3288-IV від 23 грудня
2005). Запропоновано закласти в Конституцію норму, згідно з якою
“законом має визначатися мінімальна частка від податків і зборів, які
спрямовуються на формування доходів місцевих бюджетів”. Норма, на думку
експертів, не визначає, чи мова йде про частку від всієї податкової
маси, що збирається на території, чи від кожного податку та збору
окремо. Це може призвести до суперечливих тлумачень даної норми. Крім
того, пропонована норма не враховує існування передбачених Європейською
хартією місцевого самоврядування і законодавством України місцевих
податків і зборів, що зараховуються до місцевих бюджетів у повному
обсязі.
Також, варто згадати й положення пропонованої редакції статті 143.
Частина перша статті передбачає, що “територіальні громади безпосередньо
або через утворені ними органи місцевого самоврядування” здійснюють всі
свої повноваження “відповідно до закону”. Частина друга цієї статті
серед повноважень обласних та районних рад передбачає обмеження рамками
закону лише вирішення ними питань адміністративно-територіального
устрою, що може спонукати такі ради приймати в інших сферах, навіть
віднесених до їх компетенції, рішення, що суперечать законодавству.
Прецеденти прийняття радами цього рівня рішень у сфері міжнародної та
мовної політики вже існують. Крім того, пропонована редакція статті 143,
передбачаючи повноваження органів місцевого самоврядування
територіальних громад (що охоплює поняття і представницьких, і
виконавчих органів місцевого самоврядування), для обласного та районного
рівня передбачає лише повноваження обласних та районних рад і не
передбачає ніяких повноважень для виконавчих органів місцевого
самоврядування цього рівня – органів, запровадження яких передбачено цим
же законопроектом (ч.6 ст.140, ч.4 ст.141). Це може створити правові
проблеми при розподілі повноважень між обласними та районними радами і
їх виконкомами, а також між виконавчими комітетами обласних рад та
місцевими державними адміністраціями.
Усе це свідчить про те, що існуючі законопроекти про внесення змін до
Конституції України у частині щодо місцевого самоврядування не знімають
існуючих проблем, породжують нові, що вимагає їх суттєвого
доопрацювання.
Зокрема, Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України за підсумками
численних семінарів, круглих столів з обговорення цих законопроектів,
розроблений проект змін до Конституції, який подається у додатку 1.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
