Ключові проблеми державної регіональної політики України
Кожна країна так чи інакше розв’язує проблему узгодження
загальнодержавних і місцевих інтересів. Форми такого узгодження
обумовлюють моделі державного та політичного устрою країн, систему
організації влади, зокрема територіальної організації державної влади та
місцевого самоврядування. Загальнодержавні та місцеві інтереси
обумовлюють модель фінансово-бюджетної та податкової системи країни.
Заходи щодо узгодження цих інтересів є центральною проблемою державної
регіональної політики.
Зарубіжний досвід свідчить про зростання ролі місцевих інтересів у
більшості розвинутих країн, про їх активний вплив на механізм прийняття
державних рішень. Місцеві інтереси у більшості розвинутих країн
ефективно представлені на загальнодержавному рівні, вони мають
легітимний характер, репрезентуються представницькими органами влади,
політичними партіями, різноманітними громадськими організаціями тощо.
Сформувався і функціонує складний механізм лобіювання місцевих інтересів
в органах державного управління.
Проблематика місцевих та регіональних інтересів, механізму їх
представництва та лобіювання потребує розв’язання і в Україні. У
колишньому Радянському Союзі, як і в Радянській Україні, місцеві та
регіональні інтереси фактично не визнавалися. Вони, як правило,
ототожнювались із загальнодержавними інтересами і на практиці
ігнорувались або придушувались. Це стримувало процес формування місцевих
та регіональних еліт, ініціативу місцевих та регіональних органів влади.
Останні не були самостійними суб’єктами в політичному процесі. І були
покликані виконувати волю союзного центру. Все це відноситься не тільки
до таких територій як села, селища, райони, міста, області, але й до
колишніх союзних республік.
Горбачовська перебудова сприяла значній демократизації суспільного
життя, яка створила умови для досить швидкого виявлення місцевих та
регіональних інтересів, які на початку 90-х років увійшли в гостру
суперечність із спробами продовження старої централізованої політики
державного управління в СРСР. Це і стало основною причиною його розвалу,
ланцюгової реакції проголошення суверенітетів колишніх союзних
республік, а що стосується Російської Федерації, то і інших її
адміністративно-територіальних утворень.
З того часу минуло 10 років. Проблема знаходження механізму взаємодії та
узгодження загальнодержавних та місцевих інтересів постала тепер уже і
перед Україною як суверенною державою. Ця проблема має ряд аспектів.
По-перше, треба визначитись, яким чином розкрити місцеві та регіональні
інтереси в Україні, виявити їх сутність та потенціал. Треба визначити,
які з місцевих та регіональних інтересів мають бути легітимізовані
державою.
По-друге. Слід встановити межі, за якими наростання впливу місцевих та
регіональних інтересів увійде у суперечність з потребами збереження
єдності державної території та конституційного державного устрою.
По-третє. Необхідно остаточно визначитись, яка модель організації
державної влади та місцевого самоврядування найбільш ефективно поєднає
потенціал місцевих, регіональних та загальнодержавних інтересів в умовах
України і дозволить прискорити соціально-економічний розвиток країни,
створить умови для розвитку демократії та формування громадянського
суспільства. У практичному плані перед Україною постала проблема
створення механізму представництва та захисту місцевих інтересів на
загальнодержавному рівні.
І останнє. Життя вимагає невідкладного ухвалення комплексу політичних,
правових та фінансово-економічних заходів з метою запровадження основних
засад нової державної регіональної політики, визначених у Концепції
державної регіональної політики, що дозволить гармонійно узгодити
зростаючі місцеві та регіональні інтереси в Україні із загальними
інтересами держави.
Зволікання з розв’язанням вказаних проблем може призвести і вже
призводить до деформацій місцевих та регіональних інтересів, наростання
суперечностей між цими інтересами та інтересами держави в цілому, а
також між місцевими та регіональними інтересами окремих територій,
зокрема, між так званим Сходом та Заходом України. Нагадаємо, що саме
значне наростання суперечностей між місцевими і регіональними інтересами
та центральною владою з одного боку, а також між місцевими та
регіональними інтересами різних територій, свого часу поставили під
загрозу існування Франції як суверенної держави і об’єктивно обумовили
відомі наполеонівські реформи. Зокрема, реформу державного управління
кінця XVIII – початку XIX століть. Як відомо, сформована Наполеоном
система державного управління, територіальної організації влади та
місцевого самоврядування проіснувала у Франції майже 200 років і була
змінена лише у 90-х роках XX століття.
На жаль, в Україні, поки що процес виявлення та прояву місцевих та
регіональних інтересів йде значною мірою стихійно. Треба бачити, що цей
процес розвивається у двох напрямках. З одного боку, інтенсивно наростає
вплив, роль і значення регіональних та місцевих приватних інтересів і
відповідних регіональних та місцевих еліт. З іншого — все більше
виявляються регіональні та місцеві публічні інтереси, зростає значення
регіональних та місцевих представницьких органів. Найбільший вплив
сьогодні в Україні мають політико-економічні еліти тих територій, де
сконцентровані природні, економічні та фінансові ресурси країни.
Активний і все більш зростаючий вплив на вироблення та здійснення
загальнодержавної політики чинять Дніпропетровське, Донецьке, Київське,
Харківське та деякі інші політико-економічні угрупування. Одразу
зазначимо, що поява в Україні впливових регіональних
політико-економічних угрупувань пов’язана не стільки з суб’єктивними
чинниками, скільки з об’єктивними причинами, і в першу чергу
економічними. Мова йде про спеціалізацію тих чи інших регіонів на
випуску експорто-спроможної продукції, їх прив’язку до зовнішніх ринків,
які є основним джерелом валютних надходжень. Мова йде про серйозні
структурні зрушення, які відбуваються останнім часом у розміщенні
податкової бази країни. Наприклад, у Києві сьогодні акумулюється 21%
сукупних податкових надходжень України. Мова йде про зміни в системі
господарських зв’язків окремих регіонів. Східні регіони все більш
орієнтуються на ринки Росії, західні регіони шукають виходу на сусідні
європейські ринки. Дуже серйозний вплив на місцеві та регіональні
інтереси мають інтереси паливно-енергетичного та металургійного лобі, що
тісно пов’язано з конфігурацією імпортних поставок енергоносіїв в
Україну. Є й ряд інших чинників активного уособлення місцевих та
регіональних інтересів. Це питання мови, культури, історичного минулого,
менталітету тощо.
Стихійне наростання вказаних місцевих та регіональних інтересів
об’єктивно обумовлює гострі політичні дискусії, і зокрема, щодо
майбутнього державного устрою України. Як і на початку 90-х років в
Україні все ще продовжує обговорюватись проблема її можливої
федералізації. Деякі політологи висловлюють побоювання навіть про
можливість нового територіального розколу України.
Спонтанні прояви місцевих та регіональних інтересів в Україні обумовлено
також і тим, що держава запізнилася з визначенням основних принципів,
цілей, завдань та пріоритетів своєї регіональної політики. Основні
принципи державної регіональної політики, які визначені її Концепцією,
мають бути трансформовані у низку політичних, правових,
соціально-економічних та інших державних рішень у цій сфері. В країні
остаточно не завершено процес формування ефективної територіальної
організації виконавчої влади та місцевого самоврядування. Старим
залишається територіальний та бюджетний устрій України. З бюджетною
реформою ми значно запізнилися порівняно із своїми сусідами — країнами
Східної Європи. Не зовсім прозорий централізований перерозподіл
фінансових ресурсів викликає серйозне роздратування у регіональних та
місцевих еліт.
Фактично декларацією залишилися основні ідеї адміністративної реформи.
Проведені в ході адміністративної реформи заходи обмежилися лише
декоративними змінами в організації центральних органів виконавчої
влади. Є сподівання, що новий поштовх цій реформі надасть підписаний у
травні 2001 року Указ Президента України “Про чергові заходи щодо
дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”. Слабким і
недієздатним залишається місцеве самоврядування. Воно так і не має
власної фінансової та економічної бази.
Повноваження, ресурси та відповідальність органів місцевого
самоврядування є незбалансованими. Це обумовлює ситуацію постійної
нестабільності в діяльності органів місцевого самоврядування, провокує
їх конфлікти з органами виконавчої влади як в центрі, так і на місцях.
Значною мірою не розмежованими залишаються сфери відповідальності
органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що
породжує безвідповідальність та бездіяльність обох інститутів влади.
Можна стверджувати про те, що гальмується законодавчий процес,
пов’язаний з розв’язанням територіальних проблем в Україні. До цього
часу не ухвалено ряд спеціальних законів, які створюють правове поле
для ефективної діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування, а також визначають порядок взаємодії
центральних органів виконавчої влади і місцевих органів виконавчої влади
та органів місцевого самоврядування. Це в першу чергу стосується Законів
України “Про право комунальної власності”, “Про фінанси місцевого
самоврядування”, “Про місцеві податки і збори”, “Про розмежування
функцій, повноважень та сфер відповідальності між центральними і
місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого
самоврядування”, “Про делегування повноважень органів виконавчої влади
органам місцевого самоврядування”, “Про територіальні громади та їх
об’єднання”, “Про програму державної підтримки і розвитку місцевого
самоврядування”. Не приведено у відповідність з потребами сьогодення
законодавство про місцеве самоврядування, про місцеві державні
адміністрації. Україна не має нового законодавства про
адміністративно-територіальний устрій. Не схвалено ряд фундаментальних
законодавчих актів, які регламентують загальні умови функціонування
центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування. Мова йде про Закон України “Про Кабінет Міністрів
України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади
України”, про Податковий кодекс України, Цивільний кодекс України, новий
Земельний кодекс України. Так і не вступив в дію Бюджетний кодекс
України.
Через відсутність відповідної правової бази в Україні стримується
розвиток великих мегаполісів. Зокрема, мова йде про столицю України —
місто Київ, де через правовий вакуум об’єктивно може виникнути конфлікт
між столицею та Київською областю в процесі реалізації концепції
розвитку міста до 2020 року.
На наш погляд, серйозної активізації потребує діяльність
консультативно-дорадчих органів, які представляють інтереси місцевої
влади в Україні при Кабінеті Міністрів України та Президентові України.
Враховуючи гостроту та невідкладність розв’язання проблем, пов’язаних з
легітимізацією та представництвом місцевих і регіональних інтересів,
створення правового поля їх реалізації, висловимо пропозиції з деяких
принципових питань. Найбільш гострими з них, на наш погляд, є наступні.
По-перше. Це необхідність вдосконалення системи територіальної
організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні.
h?3NNH^ня, з одного боку, місцевих органів виконавчої влади, які
покликані обстоювати на місцях державні інтереси, з іншого боку —
органів місцевого самоврядування, які репрезентують і лобіюють місцеві
та регіональні інтереси. Невідкладною вимогою часу є відокремлення сфер
відповідальності місцевих органів виконавчої влади від сфер
відповідальності органів місцевого самоврядування. В практичному плані
це означає необхідність зміни статусу місцевих державних адміністрацій.
Місцеві державні адміністрації, як місцеві органи виконавчої влади,
мають набути статусу органів, що представляють на місцях одночасно
Президента України, Кабінет Міністрів України, а також усі центральні
органи виконавчої влади, територіальні підрозділи яких мають увійти до
складу місцевих державних адміністрацій. Одночасно місцеві державні
адміністрації мають бути звільнені від невластивих їм функцій
представництва та реалізації місцевих та регіональних інтересів. Це
дозволить значно посилити вплив держави на місцях щодо захисту
загальнодержавних інтересів. Нинішні місцеві державні адміністрації
мають фактично подвійний статус. З одного боку, вони є виразниками
державних інтересів, з іншого — активно захищають та лобіюють місцеві та
регіональні інтереси. На практиці нерідко останні беруть гору над
загальнодержавними інтересами і внаслідок цього вертикаль виконавчої
влади фактично розмивається. Голові місцевої державної адміністрації
нерідко важко визначити свою позицію і свій статус. Перед ним постає
дилема: хто він — уповноважений представник центру, чи виразник та
захисник місцевих інтересів. Зміна статусу обласних і районних державних
адміністрацій, перетворення їх в органи державної влади, які
репрезентують лише загальнодержавні інтереси, значно ослабить
відцентрові тенденції в Україні, покладе край зростанню інтересів
державних службовців, які працюють в місцевих державних адміністраціях з
бізнес-інтересами місцевих та регіональних еліт. Необхідність
реорганізації місцевих державних адміністрацій обумовлює потребу
формування спеціального корпусу державних службовців найвищого рівня —
голів місцевих державних адміністрацій та їх перших заступників
(префектів та субпрефектів). Законодавчо має бути встановлено, що голова
місцевої державної адміністрації та його перший заступник знаходяться на
постійній державній службі, здійснюють її на професійних засадах і не
підлягають звільненню із державної служби після чергових виборів
Президента України та зміни Уряду України. Слід також встановити принцип
ротації голів місцевих державних адміністрацій та їх перших заступників
один раз на 3-4 роки з переведенням вказаних посадових осіб в інший
регіон або в інші органи державної влади. Вказані заходи мають бути
логічно поєднані із запровадженням в Україні інституту державних
секретарів, який покликаний стабілізувати роботу Кабінету Міністрів
України та міністерств України.
Зміна статусу місцевих державних адміністрацій обумовлює зміну статусу
органів місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях. Ці
органи мають бути наділені власною компетенцією щодо реалізації спільних
завдань та функцій територіальних громад. З цією метою органи місцевого
самоврядування на обласному та районному рівнях повинні отримати право
утворювати власні виконавчі органи. Хочемо відразу наголосити, мова не
йде про відтворення колишніх обласних і районних рад з їх виконавчими
комітетами. Мова йде про створення нових за природою органів місцевого
самоврядування на обласному та районному рівнях, компетенція яких
обмежуватиметься лише, як вже було сказано, спільними функціями та
завданнями територіальних громад. Перелік таких функцій і завдань має
бути законодавчо визначений. Голови обласних і районних органів
місцевого самоврядування мають обиратися з числа депутатів відповідних
рад сесіями цих рад. Доцільно, щоб голова відповідної обласної чи
районної ради був одночасно і головою її виконавчого комітету.
Оновлені органи місцевого самоврядування на обласному та районному рівні
будуть поставлені в своїй діяльності в жорсткі правові умови. Це
сприятиме більш широким можливостям реалізації через ці органи місцевих
та регіональних інтересів, а також встановить чіткі межі цих інтересів
лише у сфері так званих місцевих та регіональних справ. Доцільно
покласти на глав відповідних місцевих державних адміністрацій функції
зовнішнього контролю за законністю діяльності обласних і районних
органів місцевого самоврядування та органів місцевого самоврядування на
рівні територіальних громад, а також надати їм право призупиняти
протизаконні рішення цих органів і подавати позови до суду про
скасування цих рішень. Звичайно, вказаний механізм державного контролю
зможе ефективно функціонувати лише за умови запровадження в Україні
адміністративної юстиції та системи адміністративних судів.
Відповідним чином територіально організована виконавча влада і місцеве
самоврядування у Польщі, Франції та деяких інших унітарних європейських
країнах.
По-друге. Це реформа адміністративно-територіального устрою в країні.
Реформа адміністративно-територіального устрою в Україні має бути
проведена поетапно. Вона створить передумови для зміцнення засад
державної влади та місцевого самоврядування в Україні. На першому етапі
цієї реформи доцільно зосередитись на проблемах створення нової низової
адміністративно-територіальної одиниці — територіальної громади. Мова
йде про необхідність створення економічно і фінансово самодостатньої
територіальної громади, яка буде здатною ефективно здійснювати місцеве
самоврядування, надавати послуги населенню на рівні не нижче, ніж
визначені державою мінімальні стандарти.
Створення нової низової адміністративно-територіальної одиниці – громади
одночасно означатиме і створення нової більш потужної низової
самоврядної одиниці. Цим самим буде значно зміцнено підвалини місцевого
самоврядування в Україні.
Процес утворення територіальних громад має супроводжуватись укрупненням
сільських і селищних територіальних громад. Нова територіальна громада
має стати базою для створення нової низової бюджетної одиниці, яка має
прийти на зміну нинішній сільській і селищній раді. Таким чином,
загальна кількість низових адміністративно-територіальних одиниць має
бути значно скорочена і відповідно скорочена чисельність місцевих
бюджетів в Україні.
Що стосується такої адміністративно-територіальної одиниці як район, то
її доцільно зберегти, зосередивши в районі в основному надання державних
послуг. З часом район міг би бути перетворений у самоврядну
адміністративно-територіальну одиницю, яка є проміжною між
територіальною громадою і областю.
Обласний адміністративно-територіальний поділ України на нинішньому
етапі її розвитку доцільно зберегти.
Необхідність проведення в Україні реформи
адміністративно-територіального устрою обумовлює потребу схвалення
офіційної концепції такої реформи. Розробку такої концепції доцільно
покласти на діючу при Президентові України Комісію з питань
адміністративно-територіального устрою.
По-третє. Це бюджетна реформа.
Необхідні значні зміни в організації бюджетної системи України,
бюджетного устрою, міжбюджетних відносин, бюджетного процесу, сукупних
державних видатків та в інших сферах, пов’язаних з бюджетною сферою. Всі
ці та інші зміни мають бути проведені в ході бюджетної реформи.
Враховуючи те, що вказана проблема потребує самостійного розгляду,
зупинимось лише на двох аспектах бюджетної реформи. Це реформа
бюджетного устрою і реформа порядку формування та виконання обласних і
районних бюджетів.
Що стосується бюджетного устрою, то результатом його реформи має бути
значне спрощення такого устрою, зменшення кількості його ланок та
чисельності місцевих бюджетів. В Україні має з’явитися чотириланковий
бюджетний устрій, який включатиме: Державний бюджет України, бюджет
Автономної Республіки Крим, обласні, міські міст Києва та Севастополя
бюджети, районні бюджети та бюджети територіальних громад.
Що стосується обласних і районних бюджетів, то як засвідчила практика,
визначений в Конституції порядок їх формування та виконання себе не
виправдав. На наш погляд, доцільним є формування у складі обласних і
районних бюджетів двох самостійних бюджетів. Це бюджет обласних і
районних державних адміністрацій як складова Державного бюджету України,
що формуються за рахунок його коштів. Вказані бюджети встановлюються у
складі Державного бюджету України, затверджуються Верховною Радою
України і не підлягають затвердженню і контролю з боку обласних і
районних рад. В складі обласних і районних бюджетів також доцільно
встановити, як самостійні, бюджети для забезпечення спільних функцій та
виконання спільних програм територіальних громад. Вказані бюджети мають
розроблятися і виконуватися утвореними виконавчими органами обласних і
районних рад і затверджуватися та контролюватися цими радами. Законом
необхідно визначити джерела, за рахунок яких формуються обласні і
районні бюджети для забезпечення спільних функцій та виконання спільних
програм територіальних громад. На наш погляд, доцільно, щоб головну роль
серед таких джерел відігравали власні доходи обласних і районних органів
місцевого самоврядування, які доцільно визначити законом.
По-четверте. Це практичне запровадження заходів нової державної
регіональної політики України.
Предметом державної регіональної політики слід вважати діяльність
держави у таких трьох основних напрямках. По-перше, це система заходів
щодо надання систематичної фінансової допомоги тим
адміністративно-територіальним одиницям, які відстають у
соціально-економічному розвитку від середніх по країні показників,
забезпечення в межах всієї території країни єдиних мінімальних
стандартів рівня та якості життя. По-друге, це державна підтримка
територій пріоритетного розвитку, тобто тих територій, прискорений
розвиток яких значною мірою обумовлює прискорення розвитку країни в
цілому. По-третє, це бюджетне, або фінансове вирівнювання як система
заходів, спрямована на збалансування бюджетів територіальних громад,
обласних і районних бюджетів самоврядування для забезпечення спільних
функцій та виконання спільних програм територіальних громад. Зазначимо,
що в Україні можливе досить швидке запровадження простого і ефективного
механізму фінансового вирівнювання, яке має здійснюватись безпосередньо
Міністерством фінансів України. Оскільки функція фінансового
вирівнювання є державною функцією, заходи фінансового вирівнювання мають
здійснюватися через бюджети обласних і районних державних адміністрацій.
Це лише першочергові заходи, які необхідно здійснити в Україні.
Враховуючи гостроту регіональних та місцевих проблем, Верховній Раді
України доцільно повернутися до свого рішення про проведення
парламентських слухань з питань регіональної політики і провести їх вже
найближчим часом. Бажано, щоб проблеми регіональної політики на цих
слуханнях були обговорені в контексті реалізації основних принципів
Концепції державної регіональної політики, схваленої Президентом
України, а також у взаємозв’язку із створенням правового механізму
реалізації місцевих та регіональних інтересів.
Порушені у цій статті проблеми, безумовно, викличуть дискусію. Вони
потребують комплексного розв’язання і відповідно — комплексних заходів.
Система таких заходів має бути широко обговорена громадськістю України.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
