Історія та легітимація децентралізованої держави
1.1. Децентралізація
Децентралізація означає, що в рамках централізованої держави утворюються
самостійні одиниці як носії місцевого самоврядування громади. Це можуть
бути комуни або регіони. В межах місцевих та регіональних утворень їм
передаються функції нормотворчості та управління. Демократичні вибори до
місцевих та регіональних парламентів забезпечують необхідну демократичну
легітимацію їх юридичних та адміністративних функцій.
Наслідком децентралізації є місцева та регіональна автономії. Комуни та
регіони отримують право на самоврядування для вирішення проблем
місцевого або регіонального значення.
1.2. Деконцентрація
Про деконцентрацію йдеться у тому випадку, коли держава розподіляє
адміністративні обов’язки між органами державної влади різного рівня. У
випадку вертикальної деконцентрації, держава утворює адміністративні
органи на регіональному та місцевому рівнях. У випадку горизонтальної
деконцентрації, наприклад, для вирішення особливих завдань управління,
утворюються поряд з державними міністерствами також інші особливі органи
державної влади.
1.3. Субсидіарність
Принцип субсидіарності – субсидіарного права – обмежує суверенітет
держави1. Він вимагає надання законодавчих та адміністративних прав
бодай найменшій відповідній політико-адміністративній одиниці для
вирішення її власних справ. Таким чином, децентралізація сприяє втіленню
принципу субсидіарності. Всі проблеми, які можна вирішити у межах
місцевості та, відповідно, регіону, вилучаються із нормативного та
адміністративного поля центральних органів державної влади.
Принцип субсидіарності важливий не лише з точки зору державної
організації. Він є також елементом ліберальної політичної теорії.
Державі дозволяється застосовувати економічні та інші важелі лише у тих
випадках, коли йдеться про вирішення державних завдань. Держава не
повинна створювати конкуренцію розвитку приватного сектору економіки.
2. ІСТОРІЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗОВАНОЇ ДЕРЖАВИ: ВІД СУПЕРЕЧОК
ДО КОНСЕНСУСУ ШЛЯХОМ ВИБОРУ НАЙКРАЩОЇ ФОРМИ
ДЕРЖАВНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ
Історія децентралізованої держави, тобто місцевої та, відповідно,
регіональної автономії, є фактично історією суперечок у пошуках
найкращої форми державної організації.
Після Другої світової війни, виходячи з досвіду історичного розвитку,
перевагу було віддано децентралізованій організації держави.
2.1. Диспут між Боденом та Альтузіусом
Початком історії децентралізованої держави є відомий диспут між Боденом
та Альтузіусом.
Наприкінці XVI століття Боден розвинув теорію суверенної монолітної
держави. Він теоретично обґрунтував абсолютизм не лише у Франції, а й в
усій Європі. Суверенна монолітна держава була в Європі до кінця XIX
століття ідеальною моделлю державної організації. Так, провідним мотивом
прусської політики в XVII та XVIII століттях було прагнення стати
суверенною монолітною державою на зразок Франції.
Опонентом Бодена приблизно у 1600 р. виступив німецький теоретик
державного будівництва Альтузіус. На противагу монолітній державі він
висунув теорію федеральної державної організації. За Альтузіусом,
суверенним має бути не монарх, а народ. Цілком у дусі сучасного принципу
субсидіарності він вимагав передачі місцевому та регіональному
політичним рівням правових повноважень, а також права на самоврядування
в якомога більшому обсязі. Його модель державної розбудови орієнтована
не на суверенну монолітну державу, а на федеративну організацію
Німеччини2.
Ці ідеї Альтузіуса були забуті аж до кінця XX століття. Актуальними вони
стали лише на теренах Європейського Союзу.
2.2. Могутність централізованої держави проти слабкості федеративної
Аж до XX століття панувала впевненість у могутності централізованої
держави. Переконливим зразком цього була адміністративна організація
Наполеона. Французька адміністративна система стала моделлю для інших
європейських держав, оскільки вона найефективніше забезпечувала втілення
волі глави держави або парламенту. Сувора ієрархічна форма правління
французької держави уможливлювала рівноправність, нівелювання
регіональних та місцевих відмінностей, а також забезпечувала втілення
загальнодержавних проектів централізованої країни.
На противагу такій державі децентралізована та федеративна держава
виглядала слабкою. Це стосується, насамперед, військової сфери.
Федеративна держава, не маючи федеральної армії, а лише армійські
частини з різних федеральних земель, програвала армії монолітної
держави. Подібну слабкість федеративна держава виявляла також і у
внутрішній політиці. Така форма державного устрою являла собою загрозу
державній єдності, створювала перепони на шляху проведення
загальнодержавної економічної політики, а також перешкоджала створенню
єдиного правового простору.
2.3. Поворот на початку XX століття: ідея субсидіарності проти
нацистської та соціалістичної централізованої держави
На початку XX століття виникла ідея субсидіарності, спрямована проти
централізованої держави нацистського та соціалістичного типу.
Переродженню централізованої держави в авторитарну була протиставлена
теза: правові та адміністративні функції держави повинні бути
розмежовані. Тільки у тому випадку, коли регіональні або місцеві органи
не в змозі справитися із завданнями самоврядування, держава втручається,
задіявши юридичні та адміністративні важелі. Ця ідея була викладена у
папській Енцикліці Великого посту у 1931 р.3
Спрямованість цього нового принципу субсидіарності є очевидною. Він
вимагає від централізованої держави захисту місцевої та регіональної
демократії, а також громадянських свобод.
2.4. Переможна хода децентралізованої держави після Другої світової
війни
Після Другої світової війни розпочалася переможна хода принципів
субсидіарності, децентралізації та регіоналізації. Від французької
моделі централізованої держави відмовилися сьогодні навіть у Франції.
Було визнано, що централізм не посилює державу, більше того, він може
призвести до недієздатності уряду.
Регіоналізація та децентралізація стали провідними принципами
європейської політики. Це стосується Європейського Союзу та Ради Європи.
Обидві інституції доклали зусиль, до речі, з великим успіхом, для
створення Європи автономних регіонів. Варто послатися на регіональну
політику Європейського Союзу, а також на програмні заяви європейських
парламентів4. Крім того, варто також послатися на Європейську хартію
місцевого самоврядування або на проект європейської Хартії регіональних
автономій.
Після Другої світової війни всі колишні централізовані країни Західної
Європи запровадили регіональний рівень із законодавчим правом та правом
на самоврядування. Варто згадати, насамперед, Францію, Іспанію та
Італію. Відтак, децентралізована держава з місцевою та регіональною
автономією стала панівною формою західноєвропейської державної
організації.
На завершення історичного огляду:
Протягом XX століття утвердилась форма державного устрою, яка забезпечує
існування місцевої та регіональної автономій. Сьогодні можна
сформулювати таку тезу: місцева та регіональна автономія стали
принципами європейського конституційного права, тобто такого
конституційного права, яке є спільним для всіх країн Європи. Таким
чином, нове європейське конституційне право розвивається не тільки у
сферах основних галузей права, демократії та розмежування гілок влади,
але і у сфері державної організації.
Розбудовою такого загальноєвропейського конституційного права опікуються
різні інституції та політичні діячі: Рада Європи з її Хартією місцевого
самоврядування та регіональної автономії, Європейський Союз із його
концепцією Європи регіонів та сприяння регіональному економічному
розвитку, політекономісти – прихильники тези оптимізації економічного
зростання місцевих та регіональних автономій, а також прихильники теорії
управління зі своєю тезою некерованості централізованої держави. Варто
зазначити, що теорія і політична практика одностайно виступають за
децентралізований та регіоналізований державний устрій.
Існує багато підстав для такого розвитку, про які далі йтиме мова.
3. ЛЕГІТИМАЦІЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗОВАНОЇ ДЕРЖАВИ
Місцева та регіональна автономія, або ж місцеве та регіональне
самоврядування, є наріжними каменями децентралізованої держави. На
користь такого роду децентралізованої держави існує декілька
аргументів5.
3.1. Некерованість централізованої держави
Місцева та регіональна автономії виступають супротивниками філософії
управління централізованої держави. Згідно з цією філософією,
централізована країна несе відповідальність за економічний та соціальний
розвиток всієї держави. Спосіб належної реалізації цієї відповідальності
держава вбачає в якомога більш всеохоплюючому контролі народного
господарства та економічного розвитку держави. Це ж саме стосується і
соціального розвитку. Держава прагне виконати свої політичні
зобов’язання6 методами стратегічного централізованого планування, які
розвивалися та вдосконалювалися протягом XX століття, однак часто не
призводили до бажаних результатів.
Така централістсько-державна філософія справедлива доти, доки для всієї
країни в загальнонаціональних інтересах вишукується та реалізується
загальна спільна концепція. Це стосується, насамперед, державної
єдності, яку можна забезпечити єдиною політикою та єдиними правовими
нормами. Саме забезпечення надрегіональних інтересів та гармонізація
міжрегіональних інтересів є першочерговим завданням централізованої
держави. Слід, однак, вказати, що при цьому, за винятком хіба що таких
специфічних, притаманних централізованій державі завдань, неможливо
забезпечити ефективне керівництво місцевим та регіональним рівнями з
центрального рівня державного управління7.
Про це свідчить порівняння економічної ефективності централізованих та
децентралізованих країн: економічні досягнення виявляються найвищими в
тих країнах, в яких значна частина державних завдань вирішується на
місцевому та регіональному рівнях. Показником у такого роду порівняннях
може бути відсоткова доля державних службовців8. Високий рівень місцевої
та регіональної самостійності є емпіричною ознакою оптимальності
загальногосподарського розвитку 9.
Таким чином, стара теза про централізовану державу, виведена з
наполеонівської моделі управління як «Etat fort»10 — «сильна держава», є
нині неприйнятною: централізовані держави є економічно безсилими та й
ледве керованими. Економічна неефективність та слабкий розвиток
інститутів демократії централізованого державного управління, а також
нездатність до гнучкого прийняття рішень будуть докладно показані у
нашій доповіді.
3.2. Демократизація шляхом розвитку місцевої та регіональної автономії
Місцеве та регіональне самоврядування здійснюють демократію знизу11.
Якщо комуни, об’єднання комун та регіони вирішують свої завдання у межах
права на законотворення та права на самоврядування, то тим самим
найбільшою мірою забезпечується участь усіх зацікавлених осіб,
досягнення консенсусу та згоди при прийнятті політичних рішень.
Громадяни мають змогу брати участь у політичному процесі, а саме у тій
його сфері, яка є важливою до їхньої повсякденної діяльності. Крім того,
шляхом виборів, через групи зацікавлених осіб, через вплив на місцеву
громадську думку завдяки визначенню власної позиції щодо політичних
питань вони можуть впливати на рішення, що приймаються на місцевому та
на політичному рівні. Все це сприяє укріпленню політичної свободи
завдяки самовизначенню, а також мінімізує сторонній централізований
вплив на місцеву та регіональну сфери.
4
Z
hE`
hE`
hE`
O
2
4
\
?це стосується молодих демократичних країн Центральної та Східної
Європи, в яких відсутні традиції участі у демократичному процесі. Тут
місцевий та регіональний рівні можуть бути вихідним пунктом для
розбудови плюралістичної держави, а також трампліном для здійснення
політичної кар’єри.
3.3. Кваліфіковане розв’язання питань в рамках місцевої та регіональної
автономії
Місцева та регіональна автономія, завдяки своїм звичним та прозорим
сферам життєдіяльності13, уможливлюють вирішення суспільних проблем із
максимальним наближенням до інтересів громадян. Така близькість до
інтересів громадян є головною правовою метою Європейського Союзу (Стаття
1 частина 2 Договору про Європейське Співтовариство14) і має також
наслідком кваліфіковане розв’язання місцевих питань. Місцеві та
регіональні особливості, а також знання громадянами та громадськими
об’єднаннями проблем місцевого та регіонального характеру, які можуть
розглядатись та вирішуватись безпосередньо лише на місцевому та
регіональному рівні. Саме це уможливлює реалізацію орієнтованої на
потреби людей місцевої та регіональної політики.
Як давно відомо із теорії прийняття рішень, якість адміністративних
рішень та заходів завжди визначається якістю інформації, яка слугує їм
за основу. На місцевому та регіональному рівнях необхідна інформація
може бути зібрана безпосередньо та в достатньому обсязі, аби складати
основу для правильного прийняття адміністративної чи політичного
рішення. Система управління централізованої держави не спрацьовує
здебільшого через неможливість врахувати у всьому комплексі державних
інтересів відповідно місцевий та регіональний виміри в адекватний
спосіб.
Сказане можна проілюструвати на прикладі системи обслуговування на
місцевому та регіональному рівнях. У випадку місцевої та регіональної
автономії громадяни мають можливість вимагати покращання якості послуг
або добиватися зміни власне системи обслуговування. Така можливість
впливу на якість обслуговування надає громадянам вагоме почуття їхнього
самовизначення та політичної значущості. З цього приводу у Федеративній
Республіці Німеччині було констатовано, що громадяни більше довіряють
рішенням місцевих органів влади, ніж рішенням земельного і, навіть,
Федерального уряду15. Загалом, можна сказати, що переконливе розв’язання
конфліктів на місцевому та регіональному рівнях гарантує легітимацію
політичної системи більшою мірою, ніж централізоване політичне рішення.
3.4. Свобода через місцеву та регіональну автономію
Важлива перевага місцевої та регіональної автономії полягає в тому, що
вона здійснює розподіл політичної влади між різними політичними
інституціями16. Місцевий та регіональний рівні виступають свого роду
протидією всемогутній центральній державній владі. Запровадження
численних урядових рівнів, коли кожен з цих рівнів наділений певною
мірою незалежності та самостійності, може сприяти гарантуванню
громадянських свобод, так само, як і відоме вчення Монтеск’є про
розподіл влади. Свободи громадян при такому державному устрої, який
передбачає місцеву та регіональну автономію, досягають найвищого рівня
свого розвитку та захисту: це справедливо не лише з точки зору
розширення прав на участь у політичній діяльності, але й з точки зору
створення життєвих умов у місцевих та регіональних масштабах.
3.5. Забезпечення культурної, мовної та етнічної різноманітності шляхом
регіональної автономії
Регіональна автономія сприяє культурній, мовній та етнічній
різноманітності. Вільні культурні та мовні форми вираження сприяють
самоутвердженню особистості. Комуни та регіони стають у такий спосіб
опорними пунктами соціальної ідентифікації, а відтак, і легітимації
держави у цілому17.
Запровадженню інституту регіональної автономії в колишніх
централізованих країнах, як, наприклад, у Франції або у країнах
Центральної та Східної Європи, постійно дорікають тим, що вона
(регіональна автономія), мовляв, може сприяти сепаратистським,
тенденціям18, особливо у регіонах із культурними та етнічними
особливостями19. Ті, хто висувають такі докори, звичайно забувають про
ту обставину, що саме вдало проведена регіоналізація, надаючи право на
власне законодавство та самоврядування, може протидіяти сепаратистським
тенденціям. Більше того, це якраз та ситуація, коли між окремими
регіонами або ж між всіма регіонами, з одного боку, та державою, з
іншого, встановлюються настільки тісні економічні та політичні
відносини, що питання про відокремлення взагалі знімається з політичного
порядку денного. Таким чином, регіоналізація ні в якому випадку не
становить загрози державній цілісності, а, навпаки, сприяє ефективній
інтеграції держави в цілому.
3.6. Економічна конкуренція між місцевим та регіональним рівнями
Місцева та регіональна автономія забезпечують можливість оптимального
вирішення питання щодо розподілу державних коштів.
Співвідношення між надходженнями та витратами, або між споживачами та
платниками комунальних послуг можуть врівноважуватися та кращим чином
розраховуватися саме на місцевому та регіональному рівнях. Це, знову ж
таки, гарантує певною мірою участь громадян у розподіленні суспільних
благ20.
Місцева та регіональна автономія в економічній сфері призводять до
економічного змагання між місцевим та регіональним рівнями, що є
важливим стимулом економічного розвитку країни взагалі21. На місцевому
та регіональному рівнях існують вагомі стимули для залучення
промислового капіталу, розвитку туризму тощо через поліпшення
інфраструктури та умов проживання. У відповідності до економічної теорії
федералізму, міста та регіони стають до конкурентної боротьби одне з
одним у пошуках шляхів кращого довгострокового економічного розвитку.
При цьому йдеться не лише про те, щоб передбачити відповідні ділянки та
належним чином їх облаштовувати під промислові або туристичні об’єкти,
крім цього, потрібно створити ще й таке загальне середовище, яке зробить
місто і регіон привабливим для трудящих або для туристичного бізнесу.
Інакше кажучи, економічна конкуренція призводить одночасно і до
культурного змагання.
Така місцева та культурна конкуренція має наслідком оптимізацію,
наприклад, території економічної зони і, в кінцевому рахунку,
оптимізацію економічного розвитку країни в цілому.
4. ПЕРСПЕКТИВИ ДЕРЖАВНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ В ЄВРОПІ
Дозвольте мені завершити мої викладки такою заключною тезою. Тільки та
держава, яка гарантує існування автономії на місцевому та регіональному
рівнях, має майбутнє в Європі.
Європейська держава майбутнього не є централізованою державою, не є вона
й суверенною національною державою, яка панувала в Європі аж до XX
століття. У Західній Європі пройшли значні процеси політики
денаціоналізації. Політика у таких галузях, як грошовий ринок,
сільськогосподарський ринок, розвиток конкуренції, охорона довкілля та
багато інших політичних сфер тепер визначаються вже не самими
західноєвропейськими державами, а є компетенцією Європейського Союзу в
цілому. До того ж, у сьогоднішній глобалізованій світовій економічній
системі економіко-політичні керівні можливості держави різко
скоротилися.
Отже, втраті державою суверенітету у наднаціональній та
інтернаціональній сферах відповідатиме у подальшому втрата державою
суверенітету на регіональному та місцевому рівнях. Таке «зникнення»
суверенітету є необхідним та обумовленим процесом, щоб мати змогу
оптимальним чином організувати та забезпечити участь громадськості у
політичному процесі, наближеність суспільних процесів до інтересів
людини та економічну конкуренцію.
В рамках Європейського Союзу майбутнє мають лише ті держави, які у
своєму устрої реалізують концепцію регіоналізації. Таким чином, XXI
століття буде епохою рівневої державності: держава більше не
протиставляється громадянинові як національна держава, але виступає як
така, що представлена різними рівнями; від місцевого рівня через
регіональний, потім через загальнодержавний, і далі через
наднаціональний аж до міжнародного рівня. Одна справа розмірковувати про
легітимацію децентралізованої держави, вимагати місцевої чи регіональної
автономії. Зовсім інша справа, яким чином ця місцева чи регіональна
автономія можуть бути реалізовані. У зв’язку з цим постає питання, у
який найкращий спосіб можна втілити таку державну організацію, яка
ґрунтується на місцевій або регіональній автономії. Інакше кажучи,
постає питання відносно легітимації децентралізованої держави, а також
відносно того, як можна таку державну організацію оптимізувати.
Вищесказане підводить нас до певних рамкових вимог до децентралізованої
держави, які ми на завершення можемо тут перерахувати:
1. Децентралізована держава має спиратися на громадянське суспільство —
Civil Society — або, принаймні сприяти формуванню такого громадянського
суспільства. Надання права місцевого або регіонального самоврядування
може виявитись безплідним, якщо громадяни не виявляють готовності до
переймання на себе політичної відповідальності на місцевому або
регіональному рівні.
2. Місцева та регіональна автономія створюють передумови для формування
адміністративних одиниць, які, з одного боку, мають змогу активно
вирішувати завдання місцевого чи регіонального характеру, з іншого ж
боку, повинні залишатися достатньо прозорими для громадян. Місцеве або
регіональне самоврядування не може ефективно розвиватися ані у занадто
малих або занадто великих громадах, ані, відповідно, у занадто малих або
занадто великих регіонах.
3. Місцева або регіональна автономія вимагають спеціальної фахової
освіти спеціалістів, а також особливої етики місцевого чи регіонального
управління. Адміністративний персонал має пройти підготовку з питань
місцевої економіки, брати на себе функції надання комунальних послуг
громадянам, а також прагнути справедливо та неупереджено врегулювати
можливі конфлікти місцевого чи регіонального рівнів.
4. Розвиток місцевої та регіональної автономії потребує достатнього
обсягу фінансування, який дозволив би вирішувати відповідні державні
завдання на місцевому та регіональному рівнях.
Насамкінець слід зазначити, що децентралізована держава, місцева або
регіональна автономія повинні також узаконити себе і практиці.
Література:
1 Wuertenberger, The Principle of Subsidiarity аs a Constitutional
Principle, in: Jahrbuch zur Staats – und Verwaltungswissenschaft:, Bd 7,
1999, S. 65 ff.
2 Althusius, Politica methodice digesta, 3. Aufl. 1614, VIII, 2 ff., 40
ff.; Wurtenberger, LEGITIMATIONSMUSTER VON HERRSCHAFT IM LAUFE DER
GESCHICHTE, JUS 1986, 344 ff.
3 Utz, Formen und Grenzen des Subsidiaritatsprinzips, 1956.
4 AB l. EG Nr. C 326/289; C 326/296.
5 VGL. auch Wuertenberger, Zur Legitimation des Foederalismus, in:
Rechtstheorie,Beiheft 16 (1997), S. 355 ff Haberle, Der Regionalismus
als werdendes Strukturprinzip des Verfassungsstaates, AoR 118 (1993), S.
l, 27 ff.
6 Hierzu Rosenbaum, Die positiven Auswirkungen der Dezentralisationauf
die wirtschaftlichen und politischen Rahmen-bedingungen der
Staatsfuhrung — eine Summe von Erfahrungen, in:
Verwaltungswissenschaftliche Information 28 (2000), S. 45, 47 f.
7 Hierzu aufgrund eines ausfuhrlichen Landervergleichs OECD, Managing
across Levels of Govemment, Paris 1997.
8 So das Institut fuer wirtschaftliche Entwicklung der Weltbank.
9 Ueber eine erfolgreiche Politik derartiger oekonomischer
Dezentralisation in Spanien berichtet Bar Cendyn, The interme diaete
Level of Govemment in Spain, in: Carsson/Nomden/Petiteville (Hg.), The
intermediate Level in European States, S. 127 ff, S. 167; zu ahnlinchen
Entwicklungen in Frankreich: Hoffmann-Martinot, Zentralisierung und
Dezentralisieruni in Frankreich, in: Christadler/ Uterwedde (Hg.),
Landerbericht Frankreich, 1999, S. 363, 375.
10 Hierzu auch verfassungsvergleichend: Grewe/ Fabri, Droits
constitutionnels europeens, 1995, S. 275 ff.
11 Zur demokratischen Dezentralisation: Zippelius, Allgemeine
Staatslehre, 13. Aufl. 1999, § 23 III m. Nw.
12 Zur «civil society» vgl. Kramer/ Schneider (Hg.), Federalism and
Civil Societies, 1999.
13 Zippelius (Fn. 12), § 38 III m. Nw.
14 Zur Burgernahe als Ziel des Rechts der Europaischen Union: Woiff/
Bachof/ Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 1,11. Aufl. 1999,S.183.
15 Wurtenberger, Die Akzeptanz von Verwaltungsentscheidungen, 1996, S.
80.
16 Zippelius (Fn.12), § 39 IV, 2 m. Hinweis auf die Federallist-Papers;
Haberle (Fn.6), S. 30.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
