Ініціативи президента України В.Ющенка щодо конституційної реформи
8 грудня 2004 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про
внесення змін до Конституції України», яким було суттєво перерозподілено
повноваження між главою держави, парламентом і урядом. За логікою
ініціаторів конституційної реформи він мав запровадити дієву систему
стримувань і противаг, збалансувати обсяг повноважень, закріплених за
Президентом, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України
(далі КМУ). Норми цього закону перетворили систему державного управління
з моделі президентської республіки на парламентсько-президентську
модель. Ці зміни повною мірою набрали чинності після виборів до ВРУ 2006
р.
Поза увагою ініціаторів конституційної реформи залишились інші
важливі проблеми – реформування адміністративно-територіального устрою,
системи місцевого самоврядування, перегляд функцій та повноважень
місцевих державних адміністрацій.
Після набуття чинності змін до Конституції України Верховна Рада України
отримала додаткові кадрові повноваження, які не могли бути повноцінно
реалізовані, оскільки Основний Закон не містив чіткої відповіді на низку
інших питань, які в подальшому стали предметом конфлікту між Верховною
Радою та Президентом України. Зокрема, оновлена Конституція України не
містить чіткі відповіді на питання про те, як має діяти парламент за
умови, коли Президент України не вносить подання про призначення
Прем’єр-міністром України особи, кандидатура якої була висунута
коаліцією депутатських фракцій; у який спосіб може Президент у цьому
випадку достроково припинити повноваження Верховної Ради України після
закінчення 60-денного строку, відведеного на формування Уряду тощо.
Окрім цього, Конституція 2004 р. заклала можливість різної політичної
орієнтації Президента і Прем’єр-міністра. За результатами парламентських
виборів 2006 р. було сформовано парламентську коаліцію та Кабінет
Міністрів, позиції яких з низки ключових питань не узгоджувались з
позицією глави держави. Діяльність коаліційного уряду набула більш
складного характеру, який потребував узгодження спільної програми дій та
її реалізації, політичної координації партій-учасниць коаліції.
Перебування на вищих щаблях виконавчої влади представників різних
політичних сил стало основною проблемою для подальшого впровадження
конституційної реформи.
Основна мета конституційної реформи 2004 р. не була досягнута. Як і
раніше будь-який суб’єкт державної влади не несе повної
відповідальності. За результатами своєї діяльності практично усі
прихильники внесення змін до Конституції України обґрунтовували і на цей
час обґрунтовують доцільність чергової конституційної реформи передусім
необхідністю запровадження механізмів відповідальності суб’єктів
державної влади в межах їх сфер компетенцій. На це звертає особливу
увагу у своїх виступах, пов’язаних із провадженням конституційної
реформи, Президент України В.Ющенко, який неодноразово заявляв, що
головною її метою має стати саме реформування системи державної влади,
перерозподіл державно-владних повноважень, створення відповідальної
влади.
Норми чинної Конституції та законів України зумовлюють інституціональні
конфлікти між органами місцевого самоврядування та місцевими державними
адміністраціями, сприяють надмірній політизації місцевих рад, порушують
принцип представлення спільних інтересів територіальних громад при
формуванні обласних і районних рад. Відсутність раціонального та чіткого
розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування і органами
виконавчої влади (і між рівнями місцевого самоврядування) не дають змогу
реалізовувати ефективну регіональну політику. Недосконалість
адміністративно-територіального устрою та міжбюджетних відносин до
сьогодні негативно впливає на здатність всієї системи публічної влади
ефективно надавати державні і громадські послуги, не забезпечує
стабільні джерела формування доходів місцевих бюджетів, сталого
соціально-економічного та культурного розвитку територій в умовах
ринкової економіки, не дає змогу встановити баланс повноважень і
відповідальності центру та територіальних органів влади, сформувати
кадрову та організаційну спроможність органів публічної влади вирішувати
питання місцевого значення.
Президентом України приділяється багато уваги удосконаленню системи
публічної влади. Зокрема ідеї щодо оновлення Конституції містяться у
виступі Президента України на Всеукраїнських зборах представників
місцевого самоврядування (26 квітня 2005 р.). Це питання було порядком
денним наради Президента України з представниками місцевих органів влади
19-го вересня 2007 р., на якій глава держави підкреслив, що критична
ситуація у сфері місцевого самоврядування є закономірним наслідком
хронічної відсутності фінансових та матеріальних ресурсів у місцевих
влад, значних диспропорцій у стані соціально-економічного розвитку
територіальних громад, недотримання принципів організаційної та
матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування. Президент
України висловив чітку позицію щодо реформування територіальної
організації влади. Україна має бути державою, у якій влада чітко
розподілена між виконавчими органами держави і самоврядними громадами.
Для цього було необхідно вдосконалити конституційне регулювання
територіальної організації влади. Про потребу внести зміни до
Конституції йшлося й у резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи від
19-го квітня 2007 року. Президент України, який неодноразово заявляв про
європейський вибір, був уважним до думки авторитетної європейської
структури. Тому логічним кроком став його указ (№ 1294/2007 від 27
грудня 2007 р.) щодо утворення Національної конституційної ради (далі –
НКР). Її функціональним призначенням була розробка проекту Конституції,
норми якої посилюють конституційні гарантії захисту прав і свобод людини
і громадянина, створюють збалансовану систему державної влади,
підвищують роль місцевого самоврядування. За умови постійного конфлікту
парламентських політичних сил НКР могла б стати структурою, спроможною
виробити компромісне і взаємоприйнятне рішення для виходу з
конституційного та законодавчого колапсу.
Функціональне призначення НКР мало бути реалізоване через такі завдання:
підготовку пропозицій щодо концепції системного оновлення
конституційного регулювання суспільних відносин в Україні та основних
положень проекту нової редакції Конституції України;
забезпечення громадського обговорення пропозицій щодо концепції
системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в
Україні та основних положень проекту нової редакції Конституції України
за участі відомих громадських діячів, фахівців у галузі конституційного
права, у сфері суспільно-політичних наук, представників правозахисних
громадських організацій та інших об’єднань громадян;
узагальнення внесених під час громадського обговорення пропозицій і
підготовка з їх урахуванням проекту нової редакції Конституції України;
здійснення заходів щодо проведення експертизи проекту нової редакції
Конституції України Європейською комісією «За демократію через право»
(Венеціанська комісія) відповідними органами міжнародних організацій;
забезпечення ознайомлення широких кіл громадськості з проектом нової
редакції Конституції України шляхом його опублікування в засобах масової
інформації, роз’яснення положень проекту.
В.Ющенко закликав винести на обговорення концепцію конституційних змін
на засіданні НКР. Законопроект щодо напрацьованих конституційних змін
мав бути розглянутий у порядку, встановленому Конституцією України:
спочатку у Верховній Раді України, за наявності висновку Конституційного
Суду України, з подальшим винесенням на всеукраїнський референдум для
остаточного рішення щодо нього. Президент наполягав на тому, що такий
алгоритм конституційної реформи є найбільш демократичним і оптимальним
для здійснення підготовки збалансованого та узгодженого проекту нової
редакції Конституції України.
Президент України просував ідею реформування територіальної організації
влади. Зокрема, на засіданні Національної ради з питань взаємодії
органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яке
відбулось у Лівадії (Автономна Республіка Крим, 25.03.2008 р.), він
наголошував на необхідності розробки плану реформування органів
місцевого самоврядування в контексті майбутніх конституційних змін.
Тим часом діяльність НКР не була підтримана політичними силами.
Відбулося лише її установче засідання. Конституційний процес через
політичні чинники призупинився. Одним із факторів став також негативний
висновок Конституційного Суду щодо можливості затвердження проекту
Конституції України на всенародному референдумі. Однак створена НКР
робоча група здійснила аналіз положень чинної Конституції, опрацювала
міжнародний та вітчизняний досвід конституційно-державного будівництва,
загальновизнані міжнародні стандарти та вимоги міжнародно-правових
документів у сфері прав людини. Були проаналізовані висновки і
рекомендації Венеціанської комісії та Парламентської асамблеї Ради
Європи, висновки і рішення Конституційного Суду України. Зокрема, було
взято до уваги зауваження Венеціанської комісії до проекту нової
редакції Конституції України, розробленого групою науковців на чолі з
професором В.М.Шаповалом, який став важливим елементом у дискусії з
конституційної реформи в Україні. Були також враховані окремі норми
проекту, підготовленого фракцією Комуністичної партії, розробки Фонду
сприяння місцевому самоврядуванню України, громадських організацій,
думки вчених – провідних фахівців у галузі конституційного і
адміністративного права.
НКР напрацювала концепцію конституційних змін, які зберігають досить
сильні позиції Президента у структурі влади. Однак провідні політичні
сили задекларували інші прагнення, поставили під сумнів доцільність
продовження діяльності НКР.
Останнім часом Президент України, враховуючи призупинення
конституційного процесу, активізував свої зусилля щодо впровадження
конституційної реформи. Підставою для таких кроків, є намір
«перезавантажити» систему державної влади, що цілковито відповідає
суспільним інтересам, на чому полягає більшість незалежних політичних
експертів, які стверджують, що без конституційної реформи чергові вибори
Президента України чи перевибори Верховної Ради України не внесуть
суттєвих змін у функціонування державної влади, не стануть основою для
розв’язання системних проблем. Тому є логічним, що Президент України
взяв на себе роль модератора оновленого конституційного процесу,
намагаючись залучити до нього якнайбільше зацікавлених сторін. Він
висловлює переконання, що запропоновані ним зміни до Конституції мають
забезпечити стабільну та більш ефективну роботу парламенту, органів
виконавчої влади та місцевого самоврядування, що тема реформування
Конституції має бути предметом інтересу кожного громадянина.
U
Ue
x
?????????A?інституту президентства. Основні пріоритети пропонованих ним
змін полягають у децентралізації владних повноважень, налагодженні
стабільної системи роботи державної влади, виході країни з перманентної
політичної кризи, усуненні надмірної концентрації і дублювання владних
повноважень, оптимізації діяльності національного парламенту, розвитку
місцевого самоврядування, реформуванні територіальної організації влади.
Президент України запропонував Зміни до Основного Закону держави
викласти у формі нової редакції Конституції України. Його основною метою
є системне оновлення Конституції України, яке дасть імпульс для
систематизації, посилення конституційних гарантій прав і свобод людини і
громадянина, реальному забезпеченню їх захисту передусім у судовому
порядку; підвищенню ефективності державної влади на засадах чіткого
розподілу функцій, удосконаленню системи стримування і противаг;
усуненню дуалізму в системі виконавчої влади, а також збалансуванню
всього державного механізму; розвитку інститутів безпосередньої
демократії.
Результатом впровадження нових конституційних норм стане оптимізація
територіальної організації влади в Україні; удосконалення системи
місцевого самоврядування; створення передумов для здійснення судової
реформи та реформи правоохоронних органів; встановлення конституційних
засад участі України у процесах світової та європейської інтеграції.
Президентським проектом Закону пропонується змішана республіканська
форма державного правління. До системи державної влади відносяться
двопалатний парламент (Національні Збори України, які складаються із
Палати депутатів і Сенату), Кабінет Міністрів України та Президент
України (глава держави).
Найбільший спротив політичних сил викликає ідея двопалатного парламенту.
Сторони дискусії висувають, головним чином, політичні, а не теоретичні й
юридичні аргументи, посилаючись на загрози федералізації України та її
розпаду як держави, небезпеку для утвердження демократії в країні,
недоцільність введення двопалатного парламенту для унітарної держави
тощо. Ці аргументи не підтверджуються світовою практикою, яка свідчить,
що саме двопалатний парламент є ключем до розв’язання багатьох проблем
територіальної організації влади. Бікамералізм поступово утверджується і
в конституційній теорії та практиці Європейського Союзу та держав, що
входять до нього. Зокрема, двопалатні парламенти успішно функціонують у
таких унітарних державах-членах Європейського Союзу, як: Австрія,
Ірландія, Іспанія, Італія, Польща, Словенія, Румунія, Франція, Чехія
тощо ( а в Європі – це 18 країн, не рахуючи «карликових»). На сучасному
етапі для багатьох парламентів властиві законодавчі, представницькі,
установчі (державотворчі), контрольні, бюджетно-фінансові,
зовнішньополітичні та інші повноваження. Множинність завдань і функцій,
які постають перед сучасними парламентами, об’єктивно зумовлює
ускладнення їх внутрішньої структури. Парламенти багатьох унітарних
країн світу сьогодні не обмежуються структуризацією на комітети, комісії
чи інші парламентські органи, а поділяються на нижню та верхню палати.
Переважно сенат (верхня палата) виконує контрольну функцію стосовно
рішень нижньої палати і уряду, а в деяких країнах має право
законодавчого вето. Через механізми контролю двопалатний парламент
стабілізує державу. Верхня палата парламенту призначена для усунення
можливих конфліктів і суперечок між гілками влади. Це досягається її
діяльністю з доопрацювання нормативно-правового акту, прийнятого нижньою
палатою, відповідно до інтересів всіх гілок влади, ставить бар’єри для
концентрації парламентської влади однією політичною силою. Тим самим
усувається необхідність накладання президентом вето на недосконалі
закони, невизначеність з нормативними актами, зменшується вірогідність
подань до Конституційного Суду.
Верхня палата протистоїть узурпації влади стосовно кадрового
забезпечення вищих щаблів виконавчої влади. Вона дає згоду на
призначення президентом України керівників незалежних
контрольно-наглядових, регуляторних органів та органів зі спеціальною
компетенцією і формування складу відповідних органів (генерального
прокурора країни, голови Служби безпеки України, керівників
Антимонопольного комітету України, складів Ради Національного банку
України, національних регуляторних комісій тощо), а також призначення
військового командування, керівництва розвідувальних і спеціальних
слідчих органів (Антикорупційного бюро), підзвітних президентові України
та підконтрольних сенатові.
Звичайно ефективність двопалатного парламенту залежить від форми і
способу його формування, які потребують реалізації демократичних
принципів виборів, які б поєднували переваги пропорційного та
мажоритарного підходів, виключали б можливість «приватизації» сенату
олігархічними угрупуваннями. Формування депутатського корпусу за
закритими виборчими списками політичних партій та їхніх блоків не
відповідає принципам представницької демократії в українському
парламенті, позбавляючи представництва у парламенті інтересів
територіальних громад на загальнонаціональному рівні. Верховна Рада
України має змогу закріпити в законі такі принципи та процедури
створення сенату і такий його склад, які б відповідали інтересам народу
України та політичних сил. Зрозуміло, що такий парламент стане на заваді
політичному монополізму, вигідного тільки партійним функціонерам.
Нова редакція Конституції, її положення закладають засади розвитку
інститутів місцевої демократії, оптимальної системи
адміністративно-територіального устрою і територіальної організації
влади у напрямку її децентралізації та оптимізації (Розділ IX. «Місцеве
самоврядування та територіальна організація влади»). Основні новації,
які забезпечують проведення адміністративно-територіальної реформи,
полягають у наступному: 1) розмежовується поняття
адміністративно-територіальної одиниці від поняття територіальних
поселень людей (село, селище, місто); 2) визначається система місцевих
органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, які
функціонують на рівні областей, у містах із спеціальним статусом та
виконують контрольно-наглядові функції (при цьому допускається
можливість створення представництв обласних державних адміністрацій); 3)
надаються повноваження обласній, районній радам формувати власні
виконавчі органи; 4) усувається механізм делегування повноважень
місцевого самоврядування органам виконавчої влади.
Зазначені новації дають змогу збалансувати систему територіальної
організації влади, розробити та впровадити механізм партнерських
відносин між органами державної влади та місцевого самоврядування;
забезпечити прозорість та відкритість діяльності місцевих органів влади;
розвинути нові форми участі громадян в управлінні місцевими справами;
забезпечити матеріально-фінансову автономію місцевого самоврядування;
посилити відповідальність посадових осіб органів місцевого
самоврядування за виконання покладених на них функцій та повноважень.
Варто звернути увагу також на те, що норми нової Конституції докорінно
змінюють підходи до системи територіальної організації влади. Вони дають
змогу поставити у центр суспільного життя людину, громадянина, народ, а
не владні інституції. Організації громадянського суспільства, політичні
партії, органи місцевого самоврядування будуть зорієнтовані на
реалізацію потреб конкретних людей, а не слугувати егоїстично-груповим
інтересам владної верхівки.
Ми також розуміємо, що Конституція є тільки першим етапом, на якому
будуть врегульовані питання конституційно-правового рівня. На другому
етапі необхідно забезпечити законодавчо-спеціалізований рівень, який
потребуватиме нової редакції Закону “Про місцеве самоврядування в
Україні” або прийняття пакету законопроектів про самоврядування
територіальної громади, про організацію виконавчої влади та місцевого
самоврядування в районі, про організацію виконавчої влади та місцевого
самоврядування в області. На третьому етапі буде забезпечено
законодавчо-галузевий рівень, пов’язаний з окремими аспектами
реформування місцевого самоврядування у сферах бюджетної, податкової,
земельної політики, охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення,
житлово-комунального господарства.
Проходження всіх трьох етапів законодавчого забезпечення дасть змогу
оптимізувати систему публічної влади на основі розв’язання проблем, які
давно обговорюються представниками муніципального руху, політичними
силами. Це такі проблеми, як: укрупнення сільських і селищних громад,
районів; децентралізація бюджету та повноважень; зміна статусу обласних
державних адміністрацій (передача повноважень у сфері
соціально-економічного та культурного розвитку територій відповідним
обласним радам (їх виконавчим комітетам); передача функцій і повноважень
районних державних адміністрацій відповідним районним радам (їх
виконавчим комітетам); утворення виконавчих органів обласних, районних
рад на базі структурних підрозділів відповідних місцевих державних
адміністрацій; чіткий розподіл сфери компетенції та повноважень між
органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також
органами місцевого самоврядування різного територіального рівня;
підвищення ролі органів самоорганізації населення у вирішенні питань,
пов’язаних з наданням громадських послуг населенню.
Наведені аргументи дають змогу стверджувати, що прийняття і затвердження
законопроекту в поданій Президентом України редакції забезпечить
системність, повноту, чіткість конституційного регулювання суспільних
відносин.
До прийняття цього закону основні положення відповідного законопроекту
(№ 4180) були предметом дослідження Конституційного Суду України,
Венеціанської комісії, експертів вітчизняних аналітичних центрів та
науковців, які звернули увагу на низку недоліків законопроекту.
Переважна більшість з них не була врахована. Внаслідок цього не була
розв’язана основна інституціональна проблема формування оптимальної
моделі організації державної влади, від чого суттєвою мірою залежать
перспективи розвитку держави і суспільства.
Довідково: УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ № 105/2007 «Про Стратегію
національної безпеки України» спрямовує на продовження реформування
політичної системи у напрямі утвердження плюралістичної демократії та
європейських цінностей, свободи слова, розвитку громадянського
суспільства на засадах Конституції України, підвищення ефективності
системи державного управління та місцевого самоврядування.
Понад сімдесят країн мають двопалатні парламенти. Серед них такі
успішні країни як Австралія, Австрія, Алжир, Аргентина, Бельгія,
Бразилія, Великобританія, Єгипет, Індія, Ірландія, Іспанія, Італія,
Канада, Німеччина, Нідерланди, Оман, США, Франція, Швейцарія, Японія
тощо.
У Російській Федерації Рада Федерації (верхня палата) формується з
вищих посадових осіб виконавчої та законодавчої влади кожної з 89
федеральних адміністративних одиниць — областей, країв, республік,
автономних округів і областей, федеральних міст Москви і
Санкт-Петербурга. Такий спосіб формування експерти вважають
недемократичним.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
