Досвід та актуальні проблеми кадрового забезпечення органів місцевого
самоврядування в сучасних умовах
Сучасна наукова думка розглядає місцеве самоврядування як єдину можливу
модель демократизації і раціоналізації влади на місцях та невід’ємний
атрибут громадянського суспільства. Дієвість ж управлінської системи
залежить від якості всіх без винятку її складових і за наявності
відхилень в будь-якій її ланці не може вважатися достатньою і якісною в
цілому.
Такою проблемною ланкою для управлінської системи, на жаль, залишається
кадрове забезпечення органів місцевого самоврядування.
Так, нам відомі успішні органи місцевого самоврядування, самодостатні
адміністрації і яскраві особистості, які спроможні забезпечити якість
послуги громадянину і громаді на рівні міжнародних стандартів якості. Не
буду називати їх аби не образити тих, кого за браком часу можу не
назвати.
Між тим, професійна спроможність посадовців місцевого самоврядування не
є достатньою, а формування кадрового потенціалу, краще сказати,
персоналу органів муніципального рівня має проблеми, які безпосередньо
впливають, у кінцевому рахунку, на професіоналізм цієї категорії
службовців.
Ми вважаємо, що здебільшого проблеми професіоналізації органів місцевого
самоврядування пов’язані із системними проблемами, які притаманні
місцевому самоврядуванню. Навряд чи є сенс в межах цього виступу робити
їх вичерпний перелік, але до деяких з них доцільно привернути вашу
увагу, оскільки їх невирішеність буде і в подальшому заважати формуванню
професійного персоналу апаратів місцевого самоврядування.
Слайд 1. Серед таких системних проблем:
відсутність вичерпного переліку управлінських функцій органів місцевого
самоврядування і відповідно чіткого розподілу влади між державними
органами й органами місцевого самоврядування;
неоптимальна кількість територіальних громад в контексті їх
самостійності при вирішенні соціальних питань і складності
узгоджувальних механізмів;
незбалансованість фінансових механізмів забезпечення функціонування
місцевої громади з урахуванням відношень між державним (центральним) і
місцевими бюджетами.
Тільки це вже є причиною суттєвих проблем в організації підготовки
муніципальних службовців і фактично не дає підстав для чіткого
визначення освітньо-кваліфікаційних вимог для фахової підготовки та
підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування.
Існує і ціла низка внутрішніх проблем, які можна вважати наслідками
названих вище системних.
Для їх розуміння проаналізуємо склад посадових осіб місцевого
самоврядування, підходи до формування якого не змінюються, а це означає,
що за наслідками завершеного виборного процесу ризики попереднього
періоду залишаються чинними і для нинішнього.
Слайд 2. Характеристика працюючих за типами органів.
На початок року в органах місцевого самоврядування України працювало 91
тис. 925 посадових осіб місцевого самоврядування. З них 46,7% працюють у
сільських та селищних радах, ще 46,8 % – у міських та районних у містах
радах, 5% – в районних, і 1,5% – в обласних радах.
Слайд 3. Динаміка чисельності посадових осіб.
Динаміка зміни чисельності службовців місцевого самоврядування за
останні 10 років показує зростання цього показника на 42%, або майже на
38,8 тис. осіб, що кореспондується з такою ж тенденцією у державному
секторі управління. Очевидно, це пов’язано із становленням держави і
активною розбудовою державних інституцій. Із внесенням змін до Закону
України „Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в
Україні” молодими вважаються службовці віком до 35 років. Таких в
органах місцевого самоврядування, згідно з статистичними даними, в
Україні станом на початок 2006 року було 25128 осіб, або всього 27,3%
від чисельності всіх посадовців, що значно менше аналогічного показника
в державній службі, де він складає майже половину від всіх працюючих.
Можна зробити висновок, що робота в органах місцевого самоврядування не
захоплює молодь, яка вже має відповідну освіту.
Велика питома вага жінок серед працівників органів місцевого
самоврядування, їх більше 75%.
Слайд 4. Вища освіта.
В системі місцевого самоврядування існує ціла низка проблем, серед яких
основний чинник – рівень професійної підготовки, що впливає на рівень
послуг, які надаються населенню. Повну вищу освіту має лише 61,5%
посадовців, а серед спеціалістів нижчої категорії, яких майже третина,
цей показник складає 41%. За відсутності вертикалі управління, коли
кожний орган місцевого самоврядування є окремим, самостійним органом
відповідальність за прийняття рішення найчастіше покладається саме на цю
категорію осіб, які безпосередньо контактують з клієнтом, споживачем
послуги.
Виборність посад в органах місцевого самоврядування, і відповідно їх
постійна змінюваність, є однією з особливостей кадрового забезпечення
служби в органах місцевого самоврядування. Ця особливість мала б стати
об’єктивною причиною для розробки відповідних навчальних програм, певної
перебудови державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення
кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування. Ця робота повинна
в якості орієнтира мати завдання професіоналізації всіх посадовців
місцевого самоврядування.
Слайд 5. Професіоналізація.
Якщо дуже коротко, професіоналізація в контексті реалізації процесу
професійного навчання службовців, їх фундаментальної підготовки як
дипломованих фахівців передбачає, зокрема:
впровадження принципів державної політики, орієнтованої на забезпечення
постійного зростання долі службовців з професійною освітою у галузі
державного управління та безперервного практичного навчання протягом
періоду перебування на службі;
цільову підготовку висококваліфікованих фахівців державного управління
відповідно до прогнозованої потреби;
постійна актуалізація змісту і оновлення державних стандартів
професійного навчання, що відповідає перспективам розвитку
державного управління, держави і суспільства в цілому, зокрема в
контексті Болонського процесу;
збільшення обсягів державного замовлення на професійне навчання
службовців з урахуванням спеціалізації форм навчання.
Одночасно, необхідно наголосити на тому, що професіоналізм службовця не
можна досягти не реформуючи інструментарій його досягнення. Певною мірою
це залежить від багатоманітності, мобільності і конкурентноспроможності
суб’єктів, залучених до формування професійної спроможності
адміністрацій всіх рівнів.
Слайд 6. Наявні системні недоліки освітнього процесу.
Вважається, що в Україні за роки незалежності склалася певна система
підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних
службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.
Проте вона неповною мірою відповідає викликам сучасності і має ряд
істотних вад. По-перше, вона за своєю технологією організації
орієнтована, в основному, на академічну форму підготовки службовців;
по-друге, стандарти цієї системи не врегульовують підвищення
кваліфікації; по-третє, інфраструктура закладів, які спрямовані на
підвищення кваліфікації не має інституалізованої консолідуючої основи.
Між тим, зазвичай під системою розуміють множину об’єктів разом із
зв’язками та зв’язками між їх ознаками, які функціонують у часі як єдине
ціле.
Слайд 7. ВНЗ ІУ рівня акредитації.
Тому, за великим рахунком, залучені до професійного навчання заклади
освіти утворюють у кращому випадку освітній комплекс, в якому провідним
закладом є Національна академія державного управління при Президентові
України, її регіональні інститути державного управління, 10 магістратур
державної служби, територіальні Центри перепідготовки і підвищення
кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого
самоврядування та державних підприємств, установ та організацій (їх 23),
а також близько 50 закладів післядипломної освіти.
Існуючий освітній комплекс професійного навчання як мінімум не має
достатньої потужності. Якщо зважати на пропускну спроможність її
академічної частини, то для формування корпусу державних службовців та
посадовців місцевого самоврядування виключно з фахівців у галузі
державного управління ми повинні мати в запасі 240 років, і це за умови,
що випущені за 10 років існування системи професійного навчання
залишаться працювати в управлінських інститутах.
Вважаю, по-перше, що наявну проблему спричиняють вади системи державного
замовлення, а по-друге, що покладатися виключно на академічну освіту у
забезпеченні професійності державної служби та служби в органах
місцевого самоврядування немає об’єктивних підстав.
Так, академічна освіта як певний інститут цивілізованого суспільства,
покликаний працювати як на сьогоднішню еліту, так і на її перспективу.
Необхідно поставити перед нею інституційне завдання щодо забезпечення
навчально-методичної бази, разом із відповідальністю за її відсутність і
гармонізацію з іноземним досвідом, здобутками європейської культури і
зокрема адміністративної культури.
Для створення вже сьогодні умов для професіоналізації місцевого
самоврядування необхідно залучати міжнародну допомогу, зокрема
використовуючи міжнародні проекти технічної допомоги в цій сфері,
зокрема за схемою механізмів “twinning”.
Вже розпочаті тренінги державних службовців необхідно інституалізувати,
утворивши відповідний методичний і координаційний центр, створення якого
рекомендують, зокрема, і іноземні експерти. Запропонована нами мережа
тренінгових центрів потребує насичення реальними програмами практично
орієнтованого тренінгу як державних службовців, так і посадовців
місцевого самоврядування.
Потрібно прискорити організацію такого “додатку” до діючої системи
підвищення кваліфікації. При потребі у 20-30 тис. осіб на рік вона
пропускає майже в 2-2,5 рази менше, її програми не пов’язані з
проблематикою посадових повноважень і фактично є “калькою” академічної
освіти.
?
0обхідно подолати формалізм у формуванні освітніх програм, максимально
посиливши їх прикладну, практичну спрямованість.
В цьому контексті необхідно створити умови для об’єднання реальних
потреб у державному замовленні, забезпечити механізм його якісного й
кількісного опрацювання, визначити законодавчо легітимного
відповідального за цей процес.
Необхідно відверто сказати, що до цього часу немає підстав вважати
заходи з професійного навчання посадовців місцевого самоврядування
достатніми. І про свідчать це не тільки кількісні показники підвищення
кваліфікації. Так, відомо аби формально відповідати вимогам
законодавства щодо актуального стану своїх знань, вмінь та навичок
державний службовців або посадова особа місцевого самоврядування має
протягом п’яти років принаймні 1 раз пройти підвищення кваліфікації за
професійною програмою.
Слайд 8. Підвищення кваліфікації.
Між тим, щорічно цього не відбувається. Так і в минулому році за потреби
у 27,6 тис. осіб підвищили кваліфікацію трохи більше 10,5 тис., зокрема
за професійною програмою тільки 4,5 тис. посадовців. Завершили навчання
в магістратурах державної служби 162 посадовця місцевого самоврядування,
а випуск зазначеної категорії осіб через Національну академію державного
управління при Президентові України склад 180 осіб. Ясно, що таким
темпами і спираючись на загальні кількісні вимоги у цільовому навчанні
встановити відповідність між професійною спроможністю апаратів органів
місцевого самоврядування і якістю їх послуг населенню неможливо. За
запитом Головдержслужби потреба у направленні на навчання у 2006 році
склала за даними самих органів:
НАДУ – 109 осіб;
Магістратур ДС – 258.,
За програмою підготовки голів відповідно:
НАДУ – 52
Магістратури – 38.
Слайд 9. Дані про зарахування.
Між тим, необхідно зважати на наявні ризики, які є фактом останніх
виборів. Так, наприклад з 187 голів міст обласного значення повторно
обрано 75. Це означає, що майже 59% міст, в яких проживає більше 50%
населення України, отримали вперше обраних керівників, а їх виконавчі
органи очікує певне оновлення, зокрема на керівних посадах, які
потребують фахового сприйняття ситуації і розроблення відповідних
рішень.
Тому на розширеній Колегії Головдержслужби, яка відбулась 30 березня
поточного року Прем’єр-міністр України Юрій Іванович Єхануров поставив
завдання щодо першочергового навчання новообраних мерів. Зрозуміло, що
це стосується новообраних депутатів місцевих рад, нових сільських і
селищних голів. Важливо, що це завдання адекватно сприйнято керівництвом
Центрів перепідготовки і підвищення кваліфікації, за пропозиціями яких
складено орієнтовний план-графік цільових навчань і який передбачає в
найближчі місяці освітні акції для більше ніж 30 тис. осіб, які отримали
можливість працювати в системі місцевого самоврядування.
І все ж таки це одноразова акція.
Виправити ситуацію може запровадження цілої низки системних заходів,
зокрема з удосконалення законодавства у сфері регулювання місцевого
самоврядування в напрямі підвищення відповідальності, престижу служби в
органах місцевого самоврядування.
Основні напрямки реформування проходження служби в органах місцевого
самоврядування.
1.Створення системи об’єктивної оцінки діяльності службовців. Серед
основних критеріїв оцінки мають бути продуктивність, ефективність,
якість і своєчасність роботи. Обов’язкове здійснення системного контролю
за проходженням служби.
2. З метою формування дієвого резерву та заповнення вакантних посад слід
запровадити у загальнонаціональному масштабі систематичне інформування
громадськості про потребу у кадрах. Важливо забезпечити доступ громадян
та їх об’єднань до всіх загальних нормативних та інструктивних
матеріалів, що визначають діяльність цих органів.
3. Удосконалення адміністративної культури державних службовців та
посадових осіб місцевого самоврядування, посилення суспільної довіри до
них. Мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності
службовців, зокрема у взаємодії з громадянами, насамперед у принциповій
зміні характеру цієї взаємодії. Необхідно встановити стандарти якості
роботи службовців та їх поведінки по відношенню до громадян. На сьогодні
головною рисою діяльності державних службовців та посадових осіб
місцевого самоврядування повинен стати пріоритет прав та інтересів
особи.
4. Слід продовжити реформування системи оплати праці посадових осіб
місцевого самоврядування, забезпечити конкурентноздатність цієї форми
управлінської діяльності на ринку праці.
Одним із основних в організації служби в органах місцевого
самоврядування є принцип самостійності, який полягає у вільній та
активній участі службовців в управлінні справами територіальної громади,
а також виховання цієї свободи.
Однак значну увагу сьогодні слід приділяти і принципу професіоналізму та
компетентності служби в органах місцевого самоврядування, тобто
посиленню управлінського характеру змісту їх діяльності шляхом
удосконалення системи вступу та перебування на цій службі, планування
кар’єри, щорічної оцінки якості діяльності та системи проходження
якісної професійної підготовки.
Територіальна децентралізація або деконцентрація може здійснюватися
державою шляхом передачі функцій та повноважень щодо здійснення
державного управління відповідним місцевим органам виконавчої влади.
Саме у такому вигляді децентралізація існує в Україні, коли місцеві
державні адміністрації є підпорядкованими, підзвітними та
підконтрольними органам виконавчої влади вищого рівня.
Проте найбільш ефективною формою в умовах адміністративної реформи є
демократична децентралізація влади, яка здійснюється шляхом передання
достатніх повноважень на найближчий до людей рівень влади, а саме,
органам місцевого самоврядування. Здійснити це можливо лише на основі
проведення функціонального обстеження місцевих органів виконавчої влади
та за умови професійної готовності останніх забезпечити потреби
громадянського суспільства, єдність стандартів послуг населенню,
забезпечення державної безпеки та цілісності нашої Батьківщини.
Реформування системи управління не можливо в умовах відсутності
індикаторів, що характеризують стан органів влади. Інакше воно зведеться
до порожніх декларацій типу „поліпшено, вдосконалено, підвищено”.
Індикатори стану повинні бути чітко сформульовані, кількісно виражені і
бути присутні як при описі поточного стану системи управління, так і при
формуванні цільових установок її реформування.
По-перше, індикатори мають бути основою для функціонального обстеження
органів влади, результативність якого прямо пов’язана з успішністю
адміністративної реформи, оскільки підсумком функціонального обстеження
повинен стати перегляд функцій держави і створення нової інституційної
структури сектора державного управління. Функціональне обстеження
повинне виявити дублюючі функції в структурі органу влади, відповісти на
питання як функції органу влади співвідносяться з потребами суспільства
в цій сфері.
По-друге, – це оцінка рівня компетентності службовців з використанням
розроблених відповідних профілів. Подібний аналіз дозволить визначити
найвужчі місця у їх професійній підготовці , вжити заходів щодо
профільної освіти, підвищенню їх інформованості в питаннях, які
стосуються їх компетенції.
По-третє, – це інтегрована оцінка послуг, які влада надає громадянину,
суспільству. Це ключове питання в реформуванні державного управління,
оскільки кінцевою метою є функціонування владних інституцій спрямоване
на задоволення потреб суспільства, спроможність влади всіх рівнів,
забезпечувати високу якість надання послуг і інформованість суспільства
про свої права і можливості по відношенню до влади.
Перше, що необхідно зробити в цьому відношенні, це сформулювати спектр і
конкретний перелік, порядки надання послуг, які держава надає населенню.
Одночасно необхідно на основі визначеного переліку критеріїв оцінки
якості послуг розробити конкретні індикативні показники та започаткувати
моніторинг їх досягнення та оцінки задоволення потреб населення.
Кадрові служби органів влади здебільшого замість системної роботи з
підбору персоналу, формулювання кваліфікаційних вимог до нього,
вирішення питань рівномірного розподілу відповідальності всередині
апарату та підготовки посадових інструкцій, планування навчання та
кар’єрного росту державних службовців, виконують суто технічні функції,
пов’язані з організацією конкурсів та веденням кадрової документації.
Важливою складовою розвитку інституту управління персоналом є спеціальне
інтенсивне навчання працівників кадрових служб, які мають перетворитися
з технічних працівників на професійних менеджерів з управління людськими
ресурсами.
Слайд 10. Пріоритети.
За нашою оцінкою має бути розроблена низка цільових нормативно-правових
актів, які мають врегулювати існуючі проблеми і, зокрема, забезпечити
фінансову підтримку держави на рівні бюджетної програми, спрямованої на
1) забезпечення підвищення кваліфікації всіх категорій осіб, залучених у
систему управління; 2) збільшення витрат Державного бюджету на
підготовку ( в межах магістерських програм) за заочними, очно-заочними,
дистанційними формами навчання в вищих начальних закладах
університетського типу; 3) створення інституту тренінгових центрів (з
використання існуючої інфраструктури та залученням нових закладів
післядипломної освіти).
Для вирішення проблем, пов’язаних з професіоналізацією служби в органах
місцевого самоврядування Головдержслужба вважає доцільним розробити
Програму державної підтримки підготовки, перепідготовки та підвищення
кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та забезпечити її
реалізацію з урахуванням існуючої низки навчальних закладів та нової
системи цільових тренінгових центрів, створення яких повинна передбачати
названа програма.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
