HYPERLINK «http://www.ukrreferat.com/» www.ukrreferat.com – лідер
серед рефератних сайтів України!

Право(нормо) творчий процес в державному управлінні.

1. Природа і призначення право(нормо)творчості в управлінні.

2. Підготовчі дії щодо право (нормо)проектної роботи в управлінні.

3. Прогалини в управлінському законодавстві та засоби їх подолання та
заповнення.

4. Експериментальна право(нормо)творчість в управлінні.

1. Природа і призначення правотворчості в управлінні

Правотворчість – один з важливих напрямків функціонування громадянського
суспільства і держави, одна з правових форм («оболонок») їх діяльності,
її слід відрізняти від правотворення.

Правотворення – всі форми і засоби виникнення, розвитку та зміни права,
у тому числі і правотворчість.

Правотворчість – поняття вужче, ніж правотворення, вона – частина
правотворення, його самостійна і вирішальна стадія (вищий рівень).
Ініціативу, пропозицію про необхідність прийняття того чи іншого закону
не можна вважати правотворчістю, хоча з ініціативи може початися
правотворчість. Обговорення проекту конституції населенням – це не
правотворчість, але може призвести до неї.

Правотворчість починається тоді, коли прийнято державне рішення про
підготовку проекту нормативно-правового акту, скажімо, закону. Головною
відмінністю правотворчості від правотворення є те, що творчість права
здійснюється державними органами або з їх санкції, дозволу.

Правотворчість —це насамперед форма владної-вольової діяльності
держави, формального нормативного закріплення міри свободи і
справедливості, яка включає дослідження, узагальнення і систематизацію
типових конкретних правовідносин, котрі виникають у громадянському
суспільстві, і спрямована на створення нормативно-правового акта.

Правотворення – форма виникнення і буття права в широкому правовому
полі: до правотворчості, поруч із нею, у вигляді правотворчості, після
правотворчості, у процесі реалізації права. Правотворення відбувається і
поза правотворчості держави, у рамках громадянського суспільства – у
правосвідомості, конкретних правовідносинах, правомірній поведінці,
правових теоріях, судових прецедентах і т. ін. Правотворення живить
правотворчість новими правовими ідеями, правилами поведінки, конкретними
рішеннями, угодами, котрі досліджуються, узагальнюються,
систематизуються державою, а по тому формулюються в нормах права,
зовнішньо виражених у нормативно-правових актах. Можна виділити такі
рівні правотворення:

1) гносеологічний – відбиває процес виникнення і розвитку права у формі
правосвідомості;

2) матеріальний – виражає формування права у вигляді конкретних
правовідносин, правомірної поведінки;

3) інституційний – відбиває існування права як системи правових норм.

Останній рівень правотворення є рівнем правотворчості.

Законотворчість – важлива складова частина правотворчості, яка
закінчується прийняттям законів. Результат правотворчості – всі
нормативно-правові акти: закони, укази, розпорядження, рішення та ін.
Вони з’являються внаслідок складної діяльності вищих державних органів,
органів місцевого самоврядування, місцевої державної адміністрації,
комерційних і некомерційних організацій, трудових колективів.

Правотворчість – це організаційно оформлена діяльність уповноважених
суб’єктів по прийняттю, зміні і скасуванню правових норм, здійснювана
відповідно до суспільних потреб у нормативно-правовому регулюванні.

Правотворчість у сфері державного управління здійснюється державою в
особі державних органів управління та їх посадових осіб.

У різноманітній і динамічній правовій сфері суспільства правотворчість
займає головне місце. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає
життя праву, породжує, формує, оформляє його і відкриває «двері» у
суспільство. Правотворчість служить початковим етапом життя права і
вбирає в себе імпульси, що впливають на рух права, як власне правові,
так і політичні, економічні, спеціальні. Цілком зрозумілий тому
величезний суспільний інтерес до правотворчості, що дозволяє створювати
правові акти як вираження політичного курсу партій, держави і
суспільства.

У вітчизняній і закордонній літературі проблемам правотворчості
присвячено багато книг, дисертацій і статей. На думку одних авторів,
правотворчість виступає як періодично оформлена процедура діяльності по
формуванню і закріпленню волі класу (народу) у правових актах по зміні й
обміну цих актів. Інша позиція полягає в широкому трактуванні
правотворчості, спрямованої на досягнення цілей суспільства,
організаційно оформленої діяльності держави по виявленню потреби в
нормативному правовому регулюванні суспільних відносин про створення
відповідно до виявлених потреб нових правових норм, заміні і скасуванню
діючих. Тобто, правотворчість – це правова форма діяльності держави за
участю громадянського суспільства (у передбачених законом випадках),
пов’язана із встановленням (санкціонуванням), зміною, скасуванням
юридичних норм. Правотворчість виражається у формуванні, систематизації,
прийнятті та оприлюдненні нормативно-правових актів.

Головне призначення правотворчості – встановлення нових правових норм.
Зміна і скасування застарілих правових норм сприяє затвердженню нових і,
відтак, вони входять до його складу як допоміжні прояви правотворчості.

Ознаки правотворчості:

1) здійснюється державою безпосередньо або з її попереднього дозволу, а
також громадянським суспільством (народом) і його суб’єктами;

2) полягає у створенні нових норм права або в зміні чи скасуванні чинних
норм;

3) набуває завершення в письмовому акті-документі, який називається
нормативно-правовим актом;

4) відбувається відповідно до правового регламенту, тобто процедури, яка
встановлюється правовими нормами;

5) має конкретно-цільову і організаційну спрямованість. Правотворчість
не можна зводити до законотворчості. Законотворчість є виключною
монополією представницьких вищих органів держави (в Україні – Верховної
Ради) або народу (громадянського суспільства) у передбачених законом
випадках.

У новітніх наукових працях законотворчість як різновид правотворчості
охоплює весь процес створення правової норми – починаючи з зародження
ідеї про неї в зв’язку з виявленням потреби в правовому регулюванні,
прийняттям її і закінчуючи впровадженням у дію.

Підсумовуючи стійкі наукові розробки й устояні в практиці
законотворчості підходи, запропонуємо наступне визначення
правотворчості. Правотворчість є процес пізнання й оцінки правових
потреб суспільства і держави, формування і прийняття правових актів
уповноваженими суб’єктами в рамках відповідних процедур. У такому
визначенні виділяються кілька елементів. По-перше, пізнання, вивчення й
аналіз явищ і процесів, що допускають чи вимагають правової
регламентації, по-друге, визначення органу чи іншого суб’єкта,
уповноваженого прийняти той чи інший правовий акт, по-третє, вибір форми
передбачуваного акта, по-четверте, підготовка, прийняття чи зміна його в
рамках відповідних процедур.

Усі названі елементи знаходяться між собою в органічній єдності.
Випадання яких-небудь елементів чи їхня відсутність, ослаблення їхніх
внутрішніх зв’язків і залежностей робить дефектною правотворчість в
цілому. Вона погано чи з запізненням відображає суспільні ситуації і
тенденції розвитку економіки, політичної і соціальної сфери. Створюються
необґрунтовані, неефективні правові акти, що погано чи негативним чином
впливають на суспільні процеси і поведінку людей.

Правотворчість відрізняється своїм творчо-процесуальним характером, коли
в ній поєднуються такі елементи життя, як суспільні інтереси, потреби,
вольові установки, варіанти рішень, ті, що формуються і формалізовані
норми. Причому в ній не повинно бути механістичності чи навіть
автоматизму, оскільки саме творчий характер діяльності відповідає
завданню відшукання серед безлічі інваріантних норм поведінки ті, які
практикуються соціально-корисними і будуть потім відзначені в юридично
строгу, загальнозначущу форму.

Імпульсом, що рухає початком правотворчості є соціальні інтереси, як тих
осіб, груп, партій, що перебувають біля керма влади, так і тих, хто в
опозиції до неї чи складають «правопослушну більшість». Виявлення,
формування і вираження різних інтересів, з одного боку, їхнє узгодження,
«усереднення», компромісність, з іншої, дозволяють закріпити в праві
деяку міру «загальнозначущих інтересів». І справа не завжди зводиться до
так званого консенсусу, оскільки право як міра вираження суспільної
згоди існує і розвивається під впливом багатьох факторів, без обліку
яких не може обійтися жодна наука, без яких важко діяти і на практиці. У
правотворчій діяльності – так само, як і в інших сферах. Тут фактори
можна розділити на три групи – фактори, що визначають предмет правового
регулювання, фактори, що виражають позиції учасників правотворчій
діяльності, фактори власне юридичного характеру, причому їхня питома
вага змінюється.

З’ясовуючи, який вплив різних факторів на розвиток права, законодавства,
можна помітити, що відношення до передправової діяльності довгі роки
мало свого роду фаталістичний характер. «Залізна логіка» історичного
матеріалізму завжди диктувала висування на передній план об’єктивних
закономірностей, що належало «уловити» законодавцю. Пізнання і
відображення об’єктивних законів розглядалася як основа чи точніше як
«об’єктивна передоснова» законотворчості. Суспільні потреби, які було
потрібно задовольнити за допомогою законів, звичайно сприймалися в
нерозчленованому вигляді.

У сучасних наукових працях приділяється увага основним факторам, що
визначають формування права. До них відносять економічні фактори, а
також політичні, соціальні, національні, ідеологічні,
зовнішньополітичні. На жаль, робиться це дуже лаконічно і без з’ясування
мінливих співвідношень факторів між собою. Тим часом законотворчість є
не тільки встановлений процесуальний порядок. Не менше значення має її
інформаційно-пізнавальний аспект, що дозволяє вивчати, виявляти і
відбирати об’єкти майбутнього законодавчого регулювання.

Класифікація факторів за характером впливу дозволяє виділити насамперед
фактори, що знаходяться поза правовою системою. Нагадаємо ще раз про
економічні, політичні, соціальні, психологічні й інші фактори, як свого
роду об’єктивних умовах розвитку і зміни законодавства. Вивчення
процесів, що відбуваються, і їхніх тенденцій дозволяє вчасно відчути
необхідність «правових змін». Окремі з цих факторів здобувають тоді
значення правостворюючих факторів, оскільки в них зароджується і
виявляється об’єкт майбутнього законодавчого регулювання. Потрібно
правильно оцінити даний об’єкт і уміло вибрати предмет, форму і методи
правового регулювання. Інакше неминучі помилки, коли замість
підзаконного акта починають активно готувати закон.

Не менш важливо визначити радіус дії різних факторів. На жаль, поки
цього не вдається зробити. Виявлені суспільні потреби нерідко дістають
неадекватне правове вираження. Часом занадто різко відкидаються колишні
акти, часом, навпроти, зміни обмежуються частковими змінами правового
статусу окремих суб’єктів.

Варто звернути увагу на тимчасові характеристики факторів. Одні з них
діють постійно, наприклад, стосовно устрою й орієнтації влади, вибору
економічного курсу уряду, відношення населення і влади до закону. Інші
фактори існують недовго.

Крім об’єктивних факторів, що діють ззовні правової системи, варто брати
до уваги фактори її власного внутрішнього розвитку. У них виражаються
властиві правовій системі, законодавству принципи побудови і
функціонування, внутрісистемні зв’язки і залежності. Ігнорування чи
слабке використання їх під приводом явного пріоритету об’єктивних
факторів робить законодавство внутрішньо суперечливим і структурно не
упорядкованим.

До внутрішніх факторів законодавства можна віднести і ті з них, що мають
свого роду процесуальну дію. Одні з них виявляють себе на стадії
зародження, підготовки і прийняття законів. До їхнього числа відносяться
вибір тих чи інших засобів правового забезпечення проведених реформ,
тиск суспільної думки, вплив різних політичних сил, наслідування
правовим стандартам Заходу і т.п. На реалізацію законів впливають
розуміння законів населенням, їхня підтримка чи відчуження, опір
опозиції, неретельність посадових осіб і органів, громадян, з’ясування
мети підзаконних актів і їхнє правильне формування, застосування актів.

Доречно звернути серйозну увагу на прояв суб’єктивного фактора в
правотворчості. Це – діяльність усіх суб’єктів законодавчої ініціативи,
думка громадян і їх «правові очікування», лобізм, дії політичних партій,
фракцій, участь консультантів, експертів і т.д.

Неважко помітити, що в представленому вигляді правотворчість концентрує
в собі не тільки майбутні «прямі зв’язки», від права – до дійсності, але
і «зворотні зв’язки», від дійсності, від реального правозастосування до
майбутнього права. Без цього правотворчість може звестися до
«виробництва правових актів», налагодженому з машинною точністю, без
обліку й аналізу всього спектра соціальних інтересів, мотивів, потреб,
позицій і реальних дій. У такому випадку вона втратить властивість
ефективного соціально-правового регулятора.

Правотворчість характеризується свого роду циклічністю. Її внутрішні
елементи завжди виступають як етапи процесу зародження правового акта.
Послідовність переваги того чи іншого елемента повинна неухильно
забезпечуватися, так само як їхні зв’язки між собою, плавні переходи від
одного елемента до іншого.

І все-таки практика правотворчої діяльності в Україні й інших державах
свідчить про серйозні труднощі і протиріччя, що викликають багато
правотворчих помилок. Їхня зразкова типологія може бути дуже корисною.
Маються на увазі наступні помилки:

а) пізнавальні, породжені невірною оцінкою предмета майбутнього
правового регулювання;

б) змістовні, що виражаються в нестачі засобів і методів правового
впливу;

в) формаційні, означаючі невірний вибір форми акту;

г) процедурні, зв’язані з порушенням процедур підготовки і прийняття
актів;

д) соціальні, означаючі ігнорування суспільної думки і можливе
сприйняття актів громадянами, посадовими особами, державними органами,
суспільними об’єднаннями і суб’єктами, що господарюють.

Принципи правотворчості в державному управлінні:

Виділяють дві групи принципів правотворчості: загальні і спеціальні.

Загальні принципи правотворчості – незаперечні основні вимоги, що
виражають її сутність:

1. Гуманізм, тобто формування нормативно-правових актів на засадах
загальнолюдських цінностей, міжнародних стандартів прав людини,
створення умов і механізмів їхнього втілення в життя суспільства і
держави;

2. Демократизм, тобто вираження волі народу, безпосередня або через
представників участь народу в розробці та прийнятті нормативно-правових
актів;

3. Гласність – відкрите для громадськості, вільне і ділове обговорення
проектів нормативно-правових актів, інформування про них населення;

4. Законність – прийняття нормативно-правових актів законним шляхом,
відповідно до конституційно закріпленого процесу правотворчості;

5. Науковість – ефективне використання досягнень юридичної та інших наук
при упорядкуванні проектів нормативних актів; проведення їхньої
незалежної наукової експертизи;

6. Системність – суворий облік системи права, системи законодавства,
узгодження з іншими нормативно-правовими актами;

До спеціальних принципів правотворчості можна віднести:

• оперативність – незволікання з підготовкою проектів нормативних актів;

• поєднання динамізму і стабільності – створення стабільного
нормативного акта і одночасно можливість вносити до нього доповнення і
зміни;

• плановість – за функціональним призначенням актів і строками їх
прийняття;

• старанність і скрупульозність підготовки нормативних актів

— відсутність скоростиглих і непродуманих проектів;

• професіоналізм – залучення до розробки нормативних актів
кваліфікованих спеціалістів із відповідних галузей науки, вчених-юристів
і юристів-практиків, які мають необхідні знання і досвід;

• техніко-юридична досконалість – упорядкування нормативно-правових
актів з урахуванням правил, способів, прийомів юридичної техніки, які є
обов’язковими для правотворчих органів;

• урахування місцевого досвіду – особливо в процесі прийняття
нормативних актів місцевого значення.

Функції правотворчості – напрямки діяльності, пов’язаної зі
встановленням, зміною або скасуванням правових норм, створенням і
розвитком законодавства.

Основні функції правотворчості:

1. Функція первинного регулювання суспільних відносин (розробка і
прийняття нових правових норм) діє в тих випадках, коли суспільні
відносини раніше не регулювалися і вперше виникла необхідність у їх
регулюванні. Наприклад, лише з розвитком космічних досліджень
з’являється космічне право; із переходом України на шлях розвитку
ринкових відносин виникла необхідність у створенні нових законів: про
біржу, приватизацію та ін.;

2. Функція відновлення правового матеріалу (скасування, зміна або
доповнення до чинних норм) припускає заміну тих законів, що застаріли,
не відповідають потребам суспільного розвитку. При цьому важливо не
займатися відновленням заради відновлення, оскільки стабільність є
кращою, ніж зміни, тим більше зміни без особливої необхідності. Коли ж
суспільні потреби змінюються, суспільство потребує такого законодавства,
яке адекватно відбивало б ці потреби. Тоді настає необхідність у
створенні нових кодексів, законів, вносяться зміни і доповнення до
відповідних законодавчих актів;

3. Функція заповнення прогалин у праві, тобто усунення повної або
часткової відсутності в чинних нормативних актах необхідних юридичних
норм.

Зрозуміло, можна використовувати аналогію закону, тобто вирішення справи
або окремого питання на підставі закону, який регулює подібні відносини;
або аналогію права, тобто вирішення справи або окремого юридичного
питання на підставі загальних начал і значення законодавства.

Проте аналогія не заповнює прогалину. Заповнити прогалину можна лише
шляхом правотворчості.. Для знаходження прогалин узагальнюється судова і
адміністративна практика. Вироблене за допомогою аналогії вирішення
юридичної справи не повинно суперечити розпорядженням чинного
законодавства. Воно може стати підставою для удосконалення
законодавства;

4. Функція упорядкування нормативно-правового матеріалу (кодифікаційна
або систематизаційна правотворчість). Організаційною формою цієї функції
є кодифікація законодавства, що припускає обґрунтоване його відновлення.

Потреба та межі право(нормо)творчості в управлінні

Потребами право(нормо)творчості в управлінні можуть бути: застарілі
норми, які гальмують суспільний розвиток; поява нових явищ суспільного
життя, які не врегульовані чинним законодавством; прогалини в
законодавстві.

Можна виділити просторово-територіальні і компетенційні межі
право(нормо)творчості в управлінні.

Потреба та межі право(нормо)творчості в управлінні встановлюється чинним
законодавством України, і в першу чергу її Конституцією.

Так, стаття 8 Конституції України стверджує, що в Україні визнається і
діє принцип верховенства права. При цьому Конституція України має
найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти
приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Так як державною мовою в Україні відповідно до статті 10 Конституції
України є українська мова, то звідси випливає, що нормативно-правові
акти в Україні повинні прийматися українською мовою.

Нормативно-правові акти в Україні не можуть обмежувати чи ущемляти людей
у своїй гідності та правах. Опріч того:

— права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (стаття 21);

— права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не
є вичерпними;

— конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані;

— при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не
допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття
22).

Стаття 57 Конституції України кожному гарантує право знати свої права і
обов’язки. Це означає, що закони та інші нормативно-правові акти, що
визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома
населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші
нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не
доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є
нечинними.

Межа дії в часі нормативно-правових актів, що приймаються, зафіксована у
статті 58: «Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної
дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують
відповідальність особи».

Єдиним законодавчим органом в Україні є її парламент – Верховна Рада
України, до правотворчих повноважень якої згідно статті 85 належить:

внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених
розділом XIII Конституції України;

прийняття законів;

затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного,
соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних
договорів України та денонсація міжнародних договорів України.

Вартує зауважити, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та
інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків,
передбачених Конституцією України (стаття 91).

Окрім того, Конституція України чітко встановлює у статті 92, що:

1. Виключно законами України визначаються:

1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод;
основні обов’язки громадянина;

2) громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб
без громадянства;

3) права корінних народів і національних меншин;

4) порядок застосування мов;

5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської)
економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору,
організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку;

6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення;
засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства,
материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони
здоров’я; екологічної безпеки;

7) правовий режим власності;

8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та
норми антимонопольного регулювання;

9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної
справи;

10) засади регулювання демографічних та міграційних процесів;

11) засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань
громадян, засобів масової інформації;

12) організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної
служби, організації державної статистики та інформатики;

13) територіальний устрій України;

14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи,
організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства,
нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та
діяльності адвокатури;

15) засади місцевого самоврядування;

16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і
забезпечення громадського порядку;

18) правовий режим державного кордону;

19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної
екологічної ситуації;

20) організація і порядок проведення виборів і референдумів;

21) організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус
народних депутатів України;

22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами,
адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та
відповідальність за них.

2. Виключно законами України встановлюються:

1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система
оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування
фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус
національної валюти, а також статус іноземних валют на території
України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і
зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх
види і типи;

2) порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших
держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил
інших держав на території України;

3) одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних
стандартів;

4) порядок використання і захисту державних символів;

5) державні нагороди;

6) військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;

7) державні свята;

8) порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон,
що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального.

3. Законом України оголошується амністія.

Голова Верховної Ради України, згідно статті 88, підписує акти, прийняті
Верховною Радою України.

Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну роботу,
готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень
Верховної Ради України (стаття 89).

Стаття 93 Конституції України надає право законодавчої ініціативи у
Верховній Раді України Президентові України, народним депутатам України
і Кабінету Міністрів України. При цьому законопроекти, визначені
Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою
України позачергово.

Стаття 94 регламентує, що закон підписує Голова Верховної Ради України і
невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону
підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або
повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до
Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі якщо Президент
України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного
розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути
підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною
Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу,
Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити
протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий
закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради
України і опубліковується за його підписом.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного
оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня
його опублікування.

Певні повноваження щодо право(нормо)творчої діяльності стаття 106 надає
також Президентові України, який:

— скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів
Автономної Республіки Крим;

— підписує закони, прийняті Верховною Радою України;

— має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із
наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів
України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на
території України.

Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116:

— забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України,
здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання
Конституції і законів України, актів Президента України;

— вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

— розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує
виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету
України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і
розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів
України підписує Прем’єр-міністр України. Нормативно-правові акти
Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів
виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом
(стаття 117)

Стаття 118 Конституції України вказує, що рішення голів місцевих
державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України,
іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону
скасовані Президентом України або головою місцевої державної
адміністрації вищого рівня.

Конституцію Автономної Республіки Крим приймає Верховна Рада Автономної
Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною
від конституційного складу Верховної Ради України. Нормативно-правові
акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів
Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам
України та приймаються відповідно до Конституції України, законів
України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх
виконання (стаття 135).

Окрім того, згідно статті 136, Верховна Рада Автономної Республіки Крим
у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є
обов’язковими до виконання в Автономній Республіці Крим. З мотивів
невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної
Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України
може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради
Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного
Суду України щодо їх конституційності (стаття 137).

Стосовно меж нормотворчості органів місцевого самоврядування, то вони
відповідно до статті 144 в межах повноважень, визначених законом,
приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній
території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у
встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Важливу роль відіграє Конституційний Суд України, до повноважень якого
належить вирішення питань про відповідність Конституції України
(конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради
України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України;
правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Ці питання розглядаються за зверненнями: Президента України; не менш як
сорока п’яти народних депутатів України; Верховного Суду України;
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради
Автономної Республіки Крим (стаття 150).

А також Конституційний Суд України за зверненням Президента України або
Кабінету Міністрів України дає висновки про відповідність Конституції
України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних
договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на
їх обов’язковість (стаття 151).

Стаття 152 вказує, що закони та інші правові акти за рішенням
Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в
окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо
була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду,
ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші правові акти або їх
окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня
ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх
неконституційність.

Розділ XIII Конституції України регламентує порядок внесення змін до
основного закону держави.

Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий
до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною
народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради
України.

Законопроект про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу
III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції
України» подається до Верховної Ради України Президентом України або не
менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради
України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від
конституційного складу Верховної Ради України, затверджується
всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.
Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III і
XIII Конституції з одного й того самого питання можливе лише до
Верховної Ради України наступного скликання.

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають
скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони
спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної
цілісності України. Конституція України не може бути змінена в умовах
воєнного або надзвичайного стану.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався
Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до
Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення
щодо цього законопроекту. Верховна Рада України протягом строку своїх
повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції
України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається
Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду
України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї
Конституції.

Принциповою часовою межею дії самої Конституції України (початком її
дії) мала би бути стаття 160, яка безапеляційно вказує, що Конституція
України набуває чинності з дня її прийняття, тобто з 28 червня 1996
року. Формально законодавець допустив певні колізійні моменти стосовно
початку набуття чинності, адже у статті 94 вказано, що закон набирає
чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше
не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування
(Конституція України була опублікована 11 липня 1996 року).

Межами дії законів та інших нормативних актів, прийнятих до набуття
чинності Конституцією, є вимога, сформульована у частині 1 Розділу XV
«Перехідні положення»: вони є чинними у частині, що не суперечить
Конституції України.

Стадії правотворчого процесу

Не слід ототожнювати правотворчий і законодавчий процеси. Законодавчий
процес – важлива складова частина правотворчого процесу, яка має
складний характер.

Правотворчий процес – система взаємозалежних процедур (стадій) при
ухваленні, зміні як законів, так і підзаконних актів. Стадії
правотворчого процесу, у свою чергу, можуть бути розбиті на ряд етапів.

Кожний вид нормативно-правових актів пов’язаний із компетенцією
державних органів певного рівня, а тому підготовка, розгляд і ухвалення
кожного виду актів в ієрархії актів мають специфічні ознаки. Ступінь
складності правотворчого процесу визначається тим, які
нормативно-правові акти ухвалюються – закони, укази Президента України,
постанови Кабінету Міністрів, рішення органів місцевого самоврядування
та ін.

В юридичній літературі є кілька підходів до розуміння системи стадій, на
які поділяється правотворчий процес. Усі вони заслуговують на увагу,
оскільки автори використовують різні критерії їх виділення.

Пропонуємо класифікацію стадій правотворчості в узагальненому вигляді
(включаючи законодавчий процес і процес ухвалення підзаконних актів).

Класифікація стадій правотворчості подається на тлі процесу
правотворення. Спочатку зауважимо, що стадії правотворчості можуть
збігатися зі стадіями правотворення, однак процес правотворення не
вичерпується процесом правотворчості.

Стадії правотворення і правотворчого процесу:

1. Передпроектна стадія:

— формування юридичного мотиву про необхідність внесення змін до чинної
системи норм права – відбувається на рівні правосвідомості в результаті
виявлення волі народу (колективу), об’єктивно зумовленої потребами його
соціального життя;

— правотворча ініціатива – обґрунтування юридичної значущості правової
регламентації – видання нормативно-правового акта.

Цей етап правотворення характеризується дією об’єктивних чинників і
становить підготовчу стадію правотворчості;

2. Проектна стадія

— ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта;

— розробка концепції проекту нормативно-правового акта і підготовка його
тексту (або доробка проекту, внесеного в порядку правотворчої
ініціативи), тобто юридичне формулювання волі народу (колективу) у
вигляді норм права. Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай
готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі
плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента,
керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті
Президента і уряду. Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту,
передбачається участь спеціалістів у відповідно до відомчого
(галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів
здійснюється тими органами і організаціями, профілю діяльності яких вони
відповідають. До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним
чином, законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські
об’єднання;

— попередній розгляд проекту нормативно-правового акта правотворчим
органом. До розгляду проекту зазвичай залучаються зацікавлені державні
органи, організації, громадськість. Форми обговорення різні:
парламентські читання, наради за участю наукової громадськості і
зацікавлених міністерств, резензування науково-дослідними інститутами та
ін. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно
відпрацьовується і редагується;

– обговорення проекту нормативно-правового акта і узгодження його тексту
з зацікавленими особами. Найважливіші законопроекти можуть бути винесені
на всенародне обговорення.

Цей етап правотворення становить початкову стадію правотворчості.

3. Стадія прийняття проекту нормативно-правового акта властива
колегіальному правотворчому органу – офіційне прийняття проекту після
його обговорення. Колегіальні правотворчі органи (уряд, державні
комітети та ін.) приймають нормативні акти простою більшістю голосів.
Президент держави, міністри та інші органи одноособового керівництва
затверджують свої акти (укази, накази, інструкції тощо) у персональному
порядку. В Україні низка указів Президента потребує контрасигнації. Цей
етап правотворення характеризується активністю: вступає в дію
суб’єктивний чинник і здійснюється власне «творчість права».

4. Засвідчувальна стадія:

– підписання нормативно-правового документа;

– надання йому реєстраційного коду після включення до Єдиного реєстру
нормативних актів України;

5. Інформаційна стадія:

– офіційне опублікування прийнятого нормативно-правового акта в засобах
масової інформації, доведення його до відома виконавців.

Цей завершальний етап правотворення, який також має активний характер, є
заключною стадією правотворчості.

Можна навести також інший підхід до виділення стадій правотворчого
процесу:

— вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення потреби
правової регламентації;

— визначення виду органів, суб’єктів, правомочних прийняти правові
рішення, і виду правового акту;

— ухвалення рішення про підготовку правового акту;

— розробка концепції, ідеї, аналізу майбутнього акту;

— підготовка проекту правового акту – розроблювачем, робочою групою,
органом;

— попередній розгляд проекту акту;

— суспільне обговорення проекту;

— офіційний розгляд проекту акту відповідним органом з дотриманням
необхідних процедур;

— прийняття правового акту, його оформлення, підписання, опублікування,
набуття законної сили.

Види і форми правотворчості держави

Правотворчість як універсальний процес формування і розвитку правових
актів може бути розділене на кілька видів. Причому, мова йде не про
штучну їхню класифікацію, оскільки в реальному житті стійко існують саме
види правотворчій діяльності. Вони здійснюються постійно, ніби
зливаючись в загальний правотворчий потік, але не втрачають своєї
специфіки. Важливо і те, що різновиди правотворчості тісно зв’язані між
собою, іноді – вдало, іноді – погано. Їхня узгодженість повинна
виключати протиріччя і взаємне «перетинання», які порушують загальні
принципи правотворчості.

Критерієм виділення видів правотворчості служать:

а) суб’єкт правотворчості, тобто орган чи співтовариство, що вправі
прийняти той чи інший акт. Їхня правомочність обумовлена конституційним
чи законодавчим статусом. Саме даний суб’єкт може виступити з
ініціативою підготовки і прийняття правового акту або реагувати на
правотворчу ініціативу інших суб’єктів. Розгляд пропозицій останніх є
або обов’язковим, відповідно до конституційних і інших правил взаємин
органів, або рекомендаційним. Якщо коло суб’єктів правотворчості строго
визначене, то коло суб’єктів правотворчої ініціативи більш широке і, як
правило, регулюється лише частково. Тим самим стимулюється участь у
правотворчості громадян і їхніх суспільних відносин, локальних органів і
ін.;

б) регламенти правотворчості різних державних органів регулюють процеси
підготовки, обговорення, прийняття і вступи в силу правових актів. У них
точно фіксуються етапи, стадії руху проекту акта, види чинених з ними
дій, суб’єкти (учасники кожної стадії) і їхні права, обов’язки і
взаємини. Процедури можуть бути у вигляді регламенту Парламенту чи
порядку правил підготовки і прийняття актів в органах виконавчої влади.
Нерідко вони містяться усередині статутних законів чи положень, що
визначають статус, завдання, функції і повноваження відповідних органів.

У будь-якому випадку набір елементів усередині таких регламентів, правил
неоднаковий. Найбільш складними є регламенти палат парламентів через
багатоетапність законодавчого процесу як механізму формування законів.
Розходження можна знайти й у ступені деталізації регламентації етапів;
видів дій і повноважень учасників правотворчої діяльності;

в) правотворчі процеси орієнтовані на строго визначені види правових
актів як цілі їхньої діяльності, як легальні рамки правоформуючих дій,
як границі, що відокремлюють створюваний акт від актів інших органів.
Для цих цілей служать положення конституцій і спеціальних законів, що
встановлюють систему, види, ознаки правових актів і їхнє співвідношення
між собою;

г) принципове значення має правильне визначення теми майбутнього
правового акта, його можливого обсягу і змісту. Це дозволяє уникати
непотрібного змішування на практиці видів актів і вирішувати за
допомогою законів питання, віднесені до відання уряду, чи за допомогою
указів питання компетенції парламенту й уряду. Точне визначення предмета
правового регулювання дозволяє вірно обрати форму акта серед йому
однорідних (наприклад, кодексу серед законів).

З урахуванням названих критеріїв можна виділити п’ять основних видів
правотворчості:

Законотворчість – це законодавчий процес, присвячений стадіям і діям по
підготовці, обговоренню і прийняттю законів. Законом є акт вищої
юридичної чинності, який покликаний регулювати найважливіші суспільні
відносини, прийнятий законодавчим органом в особливому порядку, і який є
стабільним. Законом регулюються питання, що мають найважливіше державне
значення. В узагальненому вигляді можна сказати, що тільки законом
можуть бути урегульовані:

— питання конституційного характеру;

— принципи організації, порядок формування і діяльності вищих і місцевих
органів державної влади і управління;

— основні права, волі й обов’язки громадян, способи їхньої охорони і
забезпечення;

— основні умови створення і діяльності громадських організацій;

— вирішення питань прийняття і зміни бюджету;

— установлення усіх видів податків;

— встановлення основних положень регулювання економіки;

— основні питання оборони і міжнародних відносин;

— правовий статус засобів масової інформації.

У юридичних актах-положеннях конституцій, регламентах парламентів,
законів про організацію парламентів докладно регламентується порядок
підготовки і прийняття законів. Відзначимо найбільш важливі і типові
аспекти законодавчого процесу.

По-перше, стійке визнання і використання поняття «законодавчий процес»,
«законодавча процедура», «порядок підготовки і прийняття законів» у
конституціях, регламентах і інших актах усіх чи переважної більшості
держав.

По-друге, у конституціях і регламентах точно встановлене коло суб’єктів
права законодавчої ініціативи. В Україні це можуть бути народні депутати
України, Президент і Кабінет Міністрів України. У кожній країні їхнє
коло неоднакове. Загальним же є легальне, офіційне визнання того чи
іншого кола органів, правомочних вносити проект закону чи законодавчу
пропозицію, брати участь у його доробці, розгляді і прийнятті.

По-третє, чітка і детальна регламентація всіх етапів руху законопроекту
– внесення, представлення необхідних документів, реєстрація, розгляд у
профільному комітеті, експертний висновок, суспільне обговорення і
парламентські слухання, перше, друге, третє і четверте – при
необхідності – читання законопроекту – прийняття і схвалення,
підписання, опублікування і вступ закону в силу. Така послідовність
етапів і дій покликана сприяти поглибленій і всебічній підготовці
законопроектів, забезпеченню ступеня пізнавальності і демократичності,
що властива закону в силу його соціальної і юридичної ролі в державі і
суспільстві.

Законотворчість є законодавчою діяльністю, тобто діяльністю, пов’язаною
з підготовкою і прийняттям законодавчих актів.

У правотворчості України головну роль відіграє законодавчий орган
держави – Верховна Рада. Вона має монопольну законотворчу компетенцію,
тобто виключне право на прийняття законів і коло повноважень щодо їх
прийняття, передбачені Конституцією.

Законотворчість, як і будь-яка творчість, припускає наявність у
законодавців не тільки загальної культури, але і вимагає від них
спеціальних знань, певних навичок, володіння мистецтвом формування і
формулювання законодавчих актів. Ці вимоги обумовлені складністю і
тонкістю законотворчої діяльності. Динамізм економічних, політичних,
соціально-культурних потреб сучасного суспільства постійно висуває нові
завдання правового опосередкування відповідних суспільних відносин.
Багатогранність цих завдань, їхня обумовленість суспільним буттям,
виявляється вже простим переліком проблем, що постають перед
законотворчістю, а саме необхідністю:

— дослідження різних суспільно-значимих факторів, що детермінують
потребу в нормативно-правовому регулюванні відповідних суспільних
відносин;

— виявлення і ретельного обліку при формуванні законів різноманітних
інтересів соціальних і національних утворень, суспільних груп і
суспільства в цілому, їх особливості, звичаї, традиції;

— використання в процесі створення закону відповідних досягнень науки,
техніки і культури;

— проведення порівняльного аналізу проектованого закону не тільки з
аналогічними встановленнями минулих і нині діючих законодавчих систем
інших держав, але і з іншими регуляторами суспільної життєдіяльності;

— постановки в доцільних і можливих випадках соціальних експериментів
для визначення оптимального варіанта правового регулювання відповідних
груп суспільних відносин і вироблення найбільш ефективної форми
правового впливу на ці відносини;

— визначення зв’язку, відповідності і взаємодії проектованого закону з
даною правовою системою в цілому і насамперед з Конституцією;

— удосконалення організаційних форм, процедури створення закону і т.д.

Настільки об’ємні і трудомісткі завдання не можуть бути плідно здійснені
без творчого підходу і вирішення їх законодавцем.

Особливості розвитку законотворчості визначаються насамперед
специфічними властивостями, ознаками, рисами даної сфери діяльності. Але
сама ця діяльність далеко виходить за межі лише «чисто» правової
проблематики, знаходячись на рубежі законодавства і всієї сфери
суспільного буття, що розуміється в найширшому змісті. На законотворчий
процес впливає не тільки практика створення законів сама по собі, але і
зовнішнє середовище значно більш широкого масштабу. Саме воно змінює,
розвиває й удосконалює законотворчість і його результати. З іншого боку,
законодавча практика тому і носить творчий характер, що не просто
відображає зміни і розвиток зовнішнього середовища, а є складним
процесом її цілеспрямованого, концентрованого і нормативно-правового
перетворення. Лише завдяки цьому продукти законотворчості – закони –
знаходять силу активного зворотного впливу на зовнішнє середовище, що їх
породило. Чим глибше і всебічно пізнане зовнішнє середовище, чим
раціональніше використані попередні знання, чим у більшій мірі вони
відображають назрілі і назріваючі потреби цього середовища, тим вище
теоретичний рівень законотворчості, ефективніше дія правових норм,
укладених у законах, оптимальніше досягнення мети і завдань правового
регулювання.

Характерною рисою законотворчості є те, що відображення і
випереджувальне відображення дійсності допускає практичне втілення в
житті власних результатів – законів. Це не опис, пояснення чи заклик, а
вироблення нормативно-правових приписань для практичної поведінки і
діяльності людей і їхнього різного роду формувань. Цілеспрямованість
законотворчості на практичне перетворення дійсності виключає умоглядне
споглядання світу чи ілюзорні форми свідомості. Зміст законотворчості –
у постановці конкретних цілей, спрямованих на стабільне і справедливе
управління суспільством і забезпечення нормальної життєдіяльності людей.

Практична спрямованість законотворчості припускає дослідження не всіх
явищ і процесів об’єктивної реальності, а лише тих суспільних відносин,
що мають потребу в правовому регулюванні, хоча ці відносини аналізуються
в органічному зв’язку з загальними умовами і конкретним середовищем їх
«проживання». Обрання тих чи інших суспільних відносин для правового
регулювання не таке просте, як може показатися на перший погляд.
Виявлення таких відносин – предмет дослідницького пошуку, у результаті
якого з маси життєвих зв’язків відбираються лише ті, що потребують
правового впливу в силу існуючих об’єктивних умов, обставин, завдань і
устремлінь (однак, може виявитися, що тільки в підсумку вивчення тих чи
інших відносин з’ясується недоцільність правового впливу на них).

Коротка характеристика сутності законотворчості свідчить про її
надзвичайну складність і відповідальність. Але пізнанням і використанням
об’єктивних закономірностей буття, національних традицій, умов і
обставин місця і часу законотворчий процес аж ніяк не обмежується. Треба
ще сформувати і сформулювати закони. І тут на допомогу законодавцю
приходить законодавча техніка, що дозволяє в законах виразити їхню
мудрість і виразність, логічність і лаконічність, строгість, чіткість і
ясність сформульованих приписань. Законодавча техніка – система правил і
прийомів найбільш раціональної організації і логічно послідовного
формулювання законів (і підзаконних актів) відповідно до їхньої сутності
і змісту. Вона сприяє професійно грамотному складанню законів, що
відповідають потребам прогресивного розвитку суспільства, правової
держави, режиму правопорядку.

підзаконна правотворчість.

Підзаконна правотворчість Президента, уряду й інших органів виконавчої
влади відрізняється низкою особливостей. Вона узгодджується з
положеннями законів. Їй не властива багатоступеневість. Підзаконна
правотворчість є більш оперативною за цілями підготовки і прийняття
актів через свою очевидну динамічність. Тому кожен орган сам визначає
порядок підготовки, узгодження, розгляду проектів актів, їхнього
прийняття і підписання. Існує порядок підготовки проектів указів
Президента України, є порядок підготовки постанов і розпоряджень уряду,
так само як і загальний регламент його діяльності. В органах виконавчої
влади суб’єктів Української держави діють аналогічні процедури.

Важливим є правило: структурні підрозділи міністерств, державних
комітетів, інших органів не вправі видавати акти нормативного характеру,
крім випадків, передбачених чинним законодавством. Необхідно звернути
увагу на те, що при підготовці органом виконавчої влади нормативного
акту в ньому вказується, на виконання якого акту (його статті чи пункту)
видається даний акт.

Через спільність цілей і принципів правотворчості важливо домагатися
погодженої участі одних суб’єктів у правотворчості інших. Відомо, що
існують конституційні рамки участі Президента й уряду в підготовці
проектів законів, з першого етапу і до розгляду, схвалення і підписання.

Підзаконна правотворча діяльність, тобто діяльність, пов’язана з
підготовкою і прийняттям підзаконних актів (підзаконна правотворчість).

Правотворчість інших державних органів України (правотворчістю
займаються практично всі державні органи) здійснюється на підставі і
відповідно до чинних законів, прийнятих парламентом.

Нагадаємо, що юридична чинність прийнятих державними органами
нормативно-правових актів залежить від рівня і обсягу їх повноважень,
які визначаються місцем, яке посідається в системі органів держави
(Президент, Кабінет Міністрів, міністерства, відомства, голови місцевих
державних адміністрацій та ін.).

нормотворчість місцевого самоврядування.

В правотворчості бере участь і місцеве самоврядування, наприклад, в
питаннях саморегуляції. До числа останніх відносяться статути місцевого
самоврядування, рішення сходів і зборів села, підсумки опитувань
населення, місцеві референдуми. Особливе значення має ініціатива, що
дозволяє громадянам населених пунктів розробляти і брати участь в
обговоренні проектів актів у місцевих органах. Саморегулювання на місцях
виражається як у широких рамках локальної нормотворчості, так і в прояві
суспільних ініціатив як фактора нормотворення. Ініціатива,
самостійність, норми-самозобов’язання, самовідповідальність – такі риси
локальної нормотворчості.

пряма, безпосередня правотворчість.

Різновидом правотворчості є порядок прямого, безпосереднього прийняття
правових актів. Мова йде насамперед про референдум, як конституційний
спосіб прийняття законів і інших рішень державного значення. Процедура
проведення референдуму звичайно регулюється крім норм конституцій у
спеціальних законах. Такі, наприклад, як Закон України «Про
Всеукраїнський та місцеві референдуми». В Австрії і Швейцарії діють
закони про народне голосування.

Пряма правотворчість такого роду характеризується низкою ознак:

а) вона проводиться з ініціативи груп громадян, населення (визначеної
чисельності);

б) у референдумі беруть участь виборці, чия сукупна воля є прямим і
єдиним правообразуючим джерелом конституції, закону чи іншого рішення;

в) підсумки референдуму (народного голосування) є остаточними, не
підлягають затвердженню і володіють найвищою юридичною чинністю;

г) підготовка і проведення референдуму покладаються на державні органи,
виборчі комісії чи комісії референдуму, громадські організації, чиї
права й обов’язки підпорядковані досягненню головної мети – забезпечити
повне і вільне народне волевиявлення.

договірна нормотворчість.

Різновидом правотворчості є діяльність державних органів по укладанню
нормативних договорів.

Це – конституційні, управлінські, функціональні договори й угоди, що
укладаються між різними державними органами на добровільній основі.
Проведені переговори і досягнення домовленостей завершуються укладанням
договорів і угод. Норми-зобов’язання, що містяться в них, є основою для
прийняття інших правових актів і здійснення необхідних юридичних дій.
Договірна нормотворчість має значні перспективи розвитку у загальному
обсязі конституційної й адміністративної правотворчості.

Форми участі держави у правотворчості:

— безпосередня правотворчість – видання нормативно-правових актів
органами держави і уповноваженими на те посадовими особами;

— санкціонована правотворчість – санкціонування актів, прийнятих
організаціями (комерційними і некомерційними); попередній дозвіл їх
видання;

— спільна правотворчість – спільне прийняття нормативного акту
(нормативні угоди);

— делегована правотворчість – делегування правотворчих повноважень
вищого органу держави нижчим.

Безпосередня правотворчість держави – основна, яка полягає у виробленні
та прийнятті нових правових актів. Інші прояви правотворчості держави
(зміна або доповнення, скасування, систематизація) мають допоміжне
значення для формування системи права.

Санкціонована правотворчість полягає у затвердженні актів, прийнятих
організаціями громадянського суспільства – недержавними об’єднаннями:
суспільними (партіями, профспілками та ін.) і комерційними (акціонерними
товариствами та ін.), або в попередньому дозволі щодо їх видання.

Спільна правотворчість (нормативні угоди) – акти укладаються на
галузевих, професійних і місцевому, територіальному рівнях. Наприклад,
спільні акти органів держави і недержавних об’єднань; нормативні угоди
між різними суб’єктами права: профспілками, уповноваженими працівниками,
представницькими органами, органами виконавчої влади та ін. Нормативні
угоди усе ширше використовуються у правотворчій практиці України.

Делегована правотворчість – видання нормативно-правового акта за
уповноваженням, яке виходить із закону, або за прямим дорученням одного
(вищого) органу держави іншому (нижчому) зі збереженням певної системи
контролю з боку вищого органу за реалізацією делегованих повноважень.

Державні органи можуть делегувати правотворчі повноваження громадським
об’єднанням (наприклад, передати профспілкам функції соціального
страхування). При цьому норми, що створюються громадянськими
об’єднаннями, набувають якостей і властивостей правових норм, які
охороняються державою.

Ознаки делегованої правотворчості:

1. Делегована правотворчість полягає у попередньому дозволі органу
держави іншому органу (або організації) видавати нормативно-правові акти
з регулювання відносин, що входять до предмета відання першого.

2. Делегуються лише окремі повноваження, у результаті чого відбувається
тимчасове розширення повноважень органу, якому вони делегуються.

3. Делегування повноважень можливе на визначений час або без зазначення
строків. При делегуванні повноважень на певний строк не потрібно видання
правового акта, що відкликає повноваження: вони припиняються
автоматично. При делегуванні без зазначення строків повноваження можуть
бути відкликані в будь-який час за рішенням органу, який делегує.

4. Делегувати повноваження може лише вищий орган нижчому,

5. Делегуватися повноваження можуть органом у межах його компетенції (не
може передати більше повноважень, ніж має сам, і не може передати ті
повноваження, яких не має).

6. Делегування повноважень відбувається у формі письмового
компетенційного акта.

7. Орган, що делегує, обов’язково зберігає контроль за здійсненням
делегованих повноважень.

Делегування парламентом законодавчих повноважень іншим гілкам влади
Конституцією України не передбачено. У деяких країнах
романо-германського і англо-американського права має місце делегування
законодавчих повноважень парламентом уряду (таке делегування є
конституційно закріпленим). У цьому разі законодавчий акт, підготовлений
органом, якому делеговані такі повноваження, підлягає затвердженню
органом, що делегує.

У певному смислі можна говорити і про професійну, трудову і корпоративну
нормотворчість в рамках законів про акціонерні товариства,
сільськогосподарську і виробничу кооперації, житлову кооперації,
економічні асоціації. Тут норми, прийняті спільно, регулюють діяльність
кожного члена асоціації.

Правотворчість здійснюється двома соціальними інститутами:

• державою в особі державних органів та їх посадових осіб;

• громадянським суспільством і його окремими суб’єктами.

Види правотворчості як громадянського суспільства, так і держави можна
класифікувати за різними критеріями.

За функціональним призначенням розрізняють:

– поточну правотворчість – пов’язану з первинним регулюванням суспільних
відносин, відновленням правових норм і заповненням прогалин;

— правотворчість для систематизації нормативних актів -систематизовану,
головним чином кодифікаційну правотворчість.

Види правотворчості громадянського суспільства

Види правотворчості громадянського суспільства за суб’єктами:

1. Законотворчість громадянського суспільства (народу) – референдум. Це
засаднича конституційно-правова форма прийняття законів громадянським
суспільством;

2. Підзаконна правотворчість:

а) органів місцевого самоврядування (представницьких органів – місцевих
рад, виконавчих органів і виборних посадових осіб);

б) громадських організацій, а також партій, профспілок та їх посадових
осіб;

в) комерційних організацій (господарських товариств та їх посадових
осіб);

г) трудових колективів (колективні договори й угоди).

Визнання безпосередньої правотворчості громадянського суспільства
(народу) як самостійного виду правотворчості є умовним, оскільки
референдум (народне голосування) – лише заключний етап правотворчості,
на якому відбувається затвердження нормативно-правового акта. Процес
його прийняття (обговорення, доробки тощо) здійснюється, як правило, у
представницькому державному органі. Громадянам на референдумі
пропонується лише сказати: «так» чи «ні». Водночас завдяки референдуму
громадянське суспільство виступає самостійним суб’єктом правотворчості,
надає законопроекту сили закону, який за своєю юридичною чинністю не
поступається законам держави. Таким чином, у правотворчості виражається
державна воля народу. Факт участі громадян у референдумі є підставою для
його розгляду, як особливого демократичного виду правотворчості
громадянського суспільства.

Нормотворчість громадських об’єднань (організацій) виражається у
розробці та прийнятті статутів, у яких визначаються права і обов’язки
об’єднання або організації, порядок їхньої діяльності, реорганізації та
ліквідації. Нормативні акти видаються також їх керівниками. Такі
нормативні рішення мають силу тільки тоді, коли вони відповідають чинним
нормативно-правовим актам, виданим державою, і приймаються в межах
повноважень фундаторів і керівництва об’єднання.

Нормотворчість комерційних корпорацій полягає у виданні корпоративних
норм, спрямованих на регулювання питань життя колективу (як
використовувати отриманий підприємством прибуток, у якому порядку
провадити розрахунки з контрагентами та ін.) і на деталізацію,
конкретизацію законодавчих розпоряджень (наприклад, інструкція про
порядок провадження претензійної та позовної роботи – корпоративний акт,
який регулює порядок пред’явлення претензій на конкретному підприємстві
та який деталізує і конкретизує законодавчі положення). Нормотворчість
корпорацій виражається в статутах підприємств, які є актами
фундаторського характеру, а також у положеннях, правилах, посадових
інструкціях та ін.

Нормотворчість трудових колективів (державних і комерційних підприємств,
установ, організацій) спрямована на розвиток норм трудового права, які
поширюють свою дію лише на відносини одного підприємства, установи або
організації, де їх прийнято. Правотворчість трудових колективів
виступає, як правило, у вигляді нормативних угод, що містять обов’язкові
до виконання правові розпорядження. Такою нормативною угодою є
колективний договір – консолідований акт у галузі праці. Він регулює
трудові, соціально-економічні та виробничі відносини між роботодавцем і
трудовим колективом на підприємстві, в установі, організації. Він
укладається: з одного боку – трудовим колективом в особі однієї або
кількох профспілок, інших уповноважених трудовим колективом
представницьких органів; з іншого боку – роботодавцем безпосередньо або
уповноваженими ним представниками.

Колективний договір укладається на підприємствах, в установах і
організаціях, в їх структурних одиницях, наділених правами юридичної
особи, незалежно від форми власності, відомчої приналежності та
кількості працівників; поширюється на всіх працівників незалежно від
того, чи є вони членами профспілки, і є обов’язковим як для керівництва
(власника), так і для працівників. Він підлягає обов’язковому
обговоренню і схваленню трудовим колективом на загальних зборах
(конференціях) працівників даного підприємства, установи, організації.

У колективному договорі можна передбачити додаткові порівняно з чинним
законодавством і угодами гарантії, соціально-побутові пільги, наприклад
такі, як: форма, система і розмір заробітної плати, умови і охорона
праці, добровільне й обов’язкове медичне і соціальне страхування,
робочий час і час відпочинку.

Завдяки колективним договорам і угодам членам громадянського
суспільства, роботодавцям і робітникам надається можливість самостійно
встановлювати права і обов’язки, обмежувати втручання держави у сферу,
що становить приватний інтерес. Проте держава не усувається повністю із
цієї сфери і має право застосовувати примусові заходи до осіб, що не
виконують своїх зобов’язань за колективними договорами і угодами.

Судова правотворчість – особливий вид правотворчості

Особливим видом правотворчості є судова правотворчість. У
романо-германській сім’ї правових систем діяльність верховних судів має
конкретизуючий, а не правотворчий характер: вони виносять провідні
роз’яснення щодо правильного застосування вже чинних правових норм і не
містять нових норм права. Відповідно до ст. 40 Закону України «Про
судоустрій» провідні роз’яснення Пленуму Верховного Суду є обов’язковими
для судів, інших органів і посадових осіб, які застосовують закон.
Офіційно такі роз’яснення не мають нормативно-правового характеру і не
визнаються джерелом права. Суд – правозастосовний, а не правотворчий
орган.

Водночас слід визнати, що у певних ситуаціях у країнах
романо-германської правової системи судді «черпали» право безпосередньо
з життя, і навіть конкурували в цьому із законодавцем. Не виділяючи
судової правотворчості як особливий вид правотворчості в країнах
континентального права, відзначимо, що в них (у тому числі в Україні) є
тенденції до розвитку, хоча і скромному, елементів судової
правотворчості.

Будь-яке судове рішення, що ґрунтується, наприклад, на аналогії закону
або на загальних принципах права, може сприйматися судами після
проходження рішення через касаційну інстанцію як фактичний прецедент.

Французький дослідник P. Давид говорить про так звані «вторинні правові
норми», утворювані суддями в процесі конкретизації норм права,
сформульованих законодавцем. Він підкреслює, що зміст положень закону
тлумачиться суддями у тому значенні, яке найбільшою мірою відповідає
вимогам справедливості в момент застосування ними закону.

Шлях до творчого застосування закону суддями в Україні відкриває новий
Цивільний кодекс (Загальна частина), що включає норму про обов’язок
судів під час вирішення цивільних справ застосовувати закони з
урахуванням звичаїв ділового обороту, засад сумлінності, розумності,
справедливості. Таким шляхом він допускає елементи правотворчості в
діяльності судів при відправленні ними правосуддя, але лише в рамках
права, забезпечуючи тим самим принцип верховенства права.

Останнім часом у наукових колах України активізувалося відстоювання ідеї
про судову нормотворчість. На думку його прихильників, судова
правотворчість має стати найефективнішим засобом для того, щоб,
по-перше, заповнювати прогалини в законодавстві; по-друге, покласти край
знеціненню підзаконних актів; по-третє, усунути суперечності в чинному
законодавстві.

З одного боку, визнання таких повноважень у суду призводить до
ігнорування принципу поділу влади, з іншого – принцип поділу влади не
може виключати внесок суду до правотворчості, наявність у нього
специфічних нормотворчих функцій, зумовлених необхідністю постійно
враховувати поступ соціального життя.

Можна сказати, що судова практика набуває все більшого значення в
Україні, а суди закладають основи правових норм, насамперед у вигляді
юридичних актів судових органів. До них передусім належать рішення
Конституційного Суду, які здатні набувати нормативно-правового характеру
і спричиняти юридичні наслідки загального значення. Конституційний Суд
здійснює офіційне тлумачення закону, у результаті якого не лише
скасовуються окремі його положення, але й встановлюються нові нормативні
розпорядження. Внаслідок цього Конституційний Суд перетворюється на
суб’єкта законодавчої діяльності.

У діяльності Пленуму Верховного Суду також убачаються своєрідні
«законодавчі повноваження». Його постанови кваліфікуються не лише як
коментарі (інтерпретації) закону, але й як нормативні акти. Можна
погодитися з тим, що деталізація правових норм, яка міститься в керівних
роз’ясненнях Пленуму Верховного Суду України, сприяє створенню нових
правоположень не лише правозастосовного, але й нормативного характеру.
Правда, форма вираження у керівних роз’ясненнях Пленуму Верховного Суду
України дещо інша, ніж у норм права. Проте в структурному відношенні
вони складаються з тих самих елементів: гіпотеза, диспозиція, санкція, і
їх дія поширюється на невизначену кількість випадків, на персонально
необмежене коло суб’єктів. Постанови Пленуму Верховного Суду і судових
колегій (в їх принциповій частині – мотивувальній, яка відбиває юридичну
позицію суду в конкретній справі) є своєрідними прецедентами тлумачення
норм права.

Зауважимо, що в англійському праві прецедент розглядається не лише як
народження нової правової норми, але й як своєрідна конкретизація
відповідної правової норми, застосовуваної судом (так звана деклараторна
теорія судового прецеденту).

Таким чином, в Україні де-факто існує судовий прецедент, проте він не
має офіційного законодавчого визнання.

У перспективі конкретні судові рішення в Україні можуть одержати владні
функції і бути поширеними на широке коло аналогічних ситуацій, тобто
набути сили і авторитету норми права.

2. Підготовчі дії щодо право (нормо)проектної роботи в управлінні

Однією з важливих умов удосконалювання законодавства є оволодіння
системою певних вимог, пропонованих до процесу створення законів і
підзаконних актів. Ці вимоги, вироблені протягом віків різними
державами, концентровано формулюються в галузі знання, іменованою
законодавчою технікою.

Досвід законодавчої практики цивілізованих країн представляє в наше
розпорядження вимоги, правила і прийоми законодавчої техніки, які у
процесі їхнього тривалого застосування довели свою цінність. Безперечно,
цей досвід заслуговує ретельного вивчення і практичного використання в
законотворчості. Його ігнорування спричинює недосконалість створюваних
законів і підзаконних актів, що у свою чергу негативно відображається на
правозастосовчій практиці, режимі правопорядку в країні.

З повною підставою можна стверджувати, що створення ефективного,
працюючого закону рівнозначно окремому відкриттю в науці.
Законотворчість тільки в тому випадку добивається успіху, якщо
ґрунтується на науковому знанні, правовій культурі і законодавчій
техніці.

Юридична техніка

Правова форма діяльності безпосередньо пов’язана з необхідністю
використання різних методів і способів юридичної техніки, яка є системою
засобів, правил і прийомів підготовки компетентними органами юридичних
актів. Розрізняють юридичну техніку в правотворчості та правозастосовній
діяльності.

Юридична техніка в правотворчості охоплює нормативні акти
(техніко-юридичні прийоми і правила при виробленні законів і підзаконних
актів), а в правозастосовній діяльності – індивідуальні акти
(техніко-юридичні прийоми і правила при виробленні судових актів,
договорів).

Для забезпечення верховенства закону і його ефективної дії необхідний
високий рівень законодавчої техніки.

Юридична техніка в правотворчості містить у собі методики роботи над
текстами нормативно-правових актів, прийоми найдосконалішого викладу
думки законодавця (інших суб’єктів правотворчості) у статтях
нормативно-правових актів, вибір найдоцільнішої структури кожного з них,
термінології і мови, способи оформлення змін, доповнень, повного або
часткового скасування, об’єднання нормативно-правових актів тощо. Вона
забезпечує юридичну досконалість нормативних документів.

Істотне значення має зведення до мінімуму кількості нормативних актів з
одного й того ж питання, а також наявність спеціальних правових засобів,
що забезпечують додержання нормативно-правового акта (організаційні
заходи, заходи заохочення, контролю та ін.).

Найзагальнішими прийомами і правилами юридичної техніки є:

1) юридична термінологія;

2) юридичні конструкції;

3) форма нормативного акта, прийоми і правила викладу його змісту.

Юридична термінологія – це система юридичних термінів, тобто словесних
позначень понять, що використовуються при викладі змісту закону, іншого
нормативного акта. Вона допускає так звану термінологічну уніфікацію:
однозначність, загальновизнаність, стабільність і доступність термінів,
визначеність і чіткість у викладі нормативно-правового матеріалу, які
виключають різне розуміння думки законодавця.

Однозначність – уживання терміна в даному законі в тому самому значенні.

Загальновизнаність – уживання термінів відомих, а не вигаданих
законодавцем для даного закону.

Стабільність – усталеність термінології, а не зміна її з прийняттям
кожного нового закону.

Доступність – простота і адекватність терміна змісту норм права.

Розрізняють три види термінів у текстах законів:

загальновживані – терміни в загальноприйнятому значенні, наприклад,
будинок, документ, будівля, природа, довкілля та ін.;

спеціально-технічні — терміни, що мають значення у галузі спеціальних
знань – техніки, медицини, економіки, соціології, біології, наприклад,
депозит, безробітний, страйк;

спеціально-юридичні – терміни, що мають особливе юридичне значення, яким
виражається своєрідність того чи іншого правового поняття, наприклад,
застава, володіння, переведення боргу, колективний договір.

Для єдності юридичної термінології необхідно, щоб при позначенні в
нормативному тексті певного поняття послідовно вживався той самий
термін, а при позначенні різних понять використовувалися різні терміни.
Прийняті закони повинні термінологічне стикуватися між собою і містити
бездоганні дефініції, єдині, наскрізні для всієї галузі законодавства.
Понятійний апарат усіх галузей права повинен мати «модельні» терміни і
визначення, що виражають найзагальніші і водночас найістотніші ознаки
предмета або явища. Поняття можуть набувати подальшого розвитку в
галузевих нормативних актах, однак уточнене визначення все одно має
опиратися на основну (базову) дефініцію. Неточність у застосуванні
терміна може спричинити неправильне розуміння правової норми HYPERLINK
«http://www.lawbook.by.ru/theory/Skakun/27.shtml» \l «_ftn4#_ftn4» \o «»
.

Юридичні конструкції – це стійкі побудови нормативного матеріалу за
особливими типами зв’язків його елементів, їх типовими схемами,
моделями, в які втілюється «юридичний матеріал». Тобто юридичні
конструкції – це чіткі, відпрацьовані наукою і законодавчою діяльністю,
перевірені практикою типові схеми правовідносин. Особливі юридичні
конструкції дозволяють включати в дію – залежно від обставин – різні
юридичні норми. Відпрацьованість конструкцій – показник досконалості
законодавства. Такими юридичними конструкціями є «кримінальна
недоторканність», «необхідна оборона», «суб’єктивні права» та ін.

В юридичній техніці поряд з важливістю правильного застосування
юридичної термінології і юридичних конструкцій не менше значення має
форма нормативно-правового акта.

Прийоми і правила викладу юридичних норм у тексті нормативно-правового
акта стосуються:

1) способів викладу;

2) формулювання заголовків назв статей і частин тексту;

3) юридичного стилю;

4) юридичної мови.

Існують два основних способи викладу юридичних норм у тексті закону:

• абстрактний – характеризується тим, що ознаки явищ, незважаючи на їх
різноманіття, подаються в узагальненому виді, виражаються абстрактними
поняттями;

• казуїстичний – характеризується урахуванням індивідуальних ознак явищ,
їх видів, фактів; перелічуються ті чи інші випадки (казуси).

Абстрактний спосіб (прийом) викладу свідчить про вищий рівень юридичної
техніки. Однак казуїстичний спосіб (прийом) дозволяє з більшою
визначеністю і чіткістю регулювати суспільні відносини, точно визначати
кількість випадків відповідальності тощо. Абстрактний і казуїстичний
способи викладу юридичних норм доповнюють один одного у разі їх
правильного застосування.

Загальні вимоги до форми нормативних актів (формулювання заголовків назв
статей і частин тексту, юридичного стилю, юридичної мови):

1) логічна послідовність і компактність викладу нормативних
розпоряджень, що містяться в нормативному акті; відповідність змісту
закону його найменуванню;

2) відсутність суперечностей усередині нормативного акта, а також
суперечностей з іншими нормативними актами; заповнення прогалин;

3) наявність формальних реквізитів у нормативних актах: найменування
акта; органу, що його видав; місця видання; дати видання; підписів
офіційних осіб; порядкового номера;

4) наявність встановленої структури нормативного акта: глав, розділів і
частин – у великих законах; статей – у всіх законах; пунктів – у
підзаконних актах; заголовків у кожній статті – у законах, переважно в
кодексах; а також можливість існування преамбул в окремих законах і
додатків – у підзаконних нормативних актах.

5) стислість викладу і разом з тим ясність, логічність, граматична
правильність мови нормативного акта – без художньої красивості і
декларативних положень: метафор, епітетів, порівнянь, абревіатур,
ненормативних слів і словосполучень та ін.

Для юридичної мови характерним є наказовий стиль викладу.

Відступ від цих вимог призводить до юридичних помилок: прогалин у
нормативному акті, суперечностей між його статтями, нечітких
формулювань, стилістичних погрішностей та ін., які знижують якість акта,
ускладнюють його усвідомлення і роз’яснення (тлумачення), реалізацію
норм права в конкретних відносинах.

Види юридичних (правотворчих) помилок такі.

1. Власне юридичні – прийняття декларативних норм, тобто норм, не
забезпечених матеріальними ресурсами і необхідними юридичними засобами;
наявність колізійних норм, тобто норм, що суперечать одна одній;
відсилання до неіснуючих нормативно-правових актів або неповне
закріплення життєвих обставин, що мають істотне значення для
застосування норм права; прогалини та ін.

2. Логічні – наявність логічних суперечностей між окремими нормативними
розпорядженнями, порушення домірності визначення понять; тавтологія –
повторення одного терміна в іншому, наприклад, «живі тварини», «ліс як
деревна рослинність»; визначення одного невідомого терміна через інший
невідомий, наприклад, визначення оперативно-розшукової діяльності як
виду діяльності, здійснюваної шляхом проведення оперативно-розшукових
заходів, та ін.

3. Граматичні – наявність ненормативних словосполучень, громіздких
конструкцій, що ускладнюють розуміння змісту статті нормативного акта,
та ін.

Юридична техніка в правозастосовній діяльності містить:

1) методики роботи над текстами правозастосовних актів;

2) прийоми найдосконалішого викладу думки правозастосувача у
нормативно-правових актах;

3) вибір найдоцільнішої структури правозастосовного акта, термінології і
мови та ін.

Виносячи правозастосовний акт, суб’єкт застосування повинен указати
орган, що застосовує право, і відповідальну особу (якщо орган
колегіальний, то вказується його склад), осіб, що беруть участь у
розгляді справи (якщо ця участь є обов’язковою). Правозастосовник
зобов’язаний описати діяння, що стало предметом розгляду, навести докази
вчинення діяння конкретною людиною. У тексті документів слід навести і
норми законодавства. Правозастосовний акт має таку структуру: вступна
частина, констатуюча частина, мотивувальна частина, результативна
частина.

Підготовка, державна реєстрація та облік нормативно-правових актів

Дане питання розглянемо на прикладі відомчих нормативно-правових актів.
Підготовка підзаконних, зокрема відомчих, нормативно-правових актів
регулюється “Рекомендаціями з питань підготовки, державної реєстрації та
обліку відомчих нормативно-правових актів”, які затверджено постановою
колегії Міністерства юстиції України від 27 березня 1998 р. N 3.

Рекомендації розроблені відповідно до вимог законодавства про державну
реєстрацію нормативно-правових актів, Примірної інструкції з
діловодства…, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від
17 жовтня 1997 року N 1153, та з метою поліпшення організації роботи з
питань підготовки нормативно-правових актів, їх державної реєстрації, а
також обліку, зберігання та приведення у відповідність з Конституцією та
законами України, іншими актами законодавства.

1. Загальні положення

1.1. До відомчих нормативно-правових актів, що підлягають державній
реєстрації, відносяться акти міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади; відділів, управлінь, інших служб обласних, Київської і
Севастопольської міських державних адміністрацій, центральних та
місцевих органів господарського управління і контролю (далі –
міністерства) – це накази, постанови, розпорядження, рішення, положення
тощо, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на
невизначене коло осіб, підприємств, установ, організацій і неодноразове
застосування незалежно від строку дії (постійні чи обмежені певним
часом) та характеру відомостей, що в них містяться.

1.2. Ці Рекомендації застосовуються при підготовці нормативних актів,
які:

зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права,
свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані
Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють,
доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств,
органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю,
а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери
управління органу, який видав нормативний акт та незалежно від форм
власності.

1.3. При розробці нормативно-правового акта слід виходити з
необхідності правового регулювання управлінської діяльності органу, що
видає акт, яке полягає у фіксації за встановленими правилами на
паперових або магнітних носіях управлінських дій.

1.4. Управлінська діяльність здійснюється шляхом видання розпорядчих
документів, вид яких (наказ, постанова, розпорядження, рішення)
визначається актами законодавства та положеннями (статутами) про них.

Розпорядчий документ – це акт, що видається державним органом у процесі
здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання
покладених на нього завдань відповідно до наданої компетенції.

1.5. Підставами для прийняття розпорядчих документів є:

Конституція і закони України, укази і розпорядження Президента України,
декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення
та постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, акти Ради
міністрів Автономної Республіки Крим;

провадження виконавчої і розпорядчої діяльності з метою виконання
органом, що видає нормативний акт, покладених на нього завдань і
функцій.

1.6. Нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила тощо)
повинні затверджуватися розпорядчим документом органу, що видав акт.

1.7. Положення – це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і
функції будь-якого органу, або визначає порядок будь-якої діяльності.

1.8. Інструкція – це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок
застосування актів законодавства, прийнятих органами вищого рівня, або
власних актів, а також порядок здійснення будь-якої діяльності.

1.9. Правила – це звід правових норм, що регламентують діяльність
певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності.

1.10. Нормативно-правовий акт, що готується, повинен відповідати
Конституції та Законам України, іншим актам законодавства України, а
також узгоджуватися з раніше прийнятими актами з питань, що
регламентуються актом, і викладатися згідно з правописом.

2. Організація роботи над проектом нормативно-правового акта

2.1. Підготовка проекту нормативно-правового акта покладається на одне
або декілька структурних підрозділів міністерства, з урахуванням їх
компетенції.

До розробки проекту визначається коло посадових осіб, відповідальних за
його підготовку та організації, які залучаються до цієї роботи.

Для підготовки найбільш важливих та складних проектів рекомендується
створювати комісію (робочу групу).

У разі необхідності до розробки проекту залучаються вчені та
кваліфіковані спеціалісти-практики.

Юридична служба міністерства надає необхідну допомогу структурним
підрозділам з правових питань, що виникають при підготовці проекту, а за
дорученням керівництва бере участь у розробці питань, що входять до її
компетенції.

2.2. Якщо підготовка та затвердження нормативного акта доручені
декільком органам, то роботу над проектом організовує той з них, якому
доручено скликання комісії або який у дорученні записаний першим.

2.3. Посадова особа, яка очолює розробку проекту, за участю відповідних
спеціалістів готує пропозиції щодо порядку його розробки та складає план
роботи.

У плані роботи з підготовки проекту передбачається:

– вивчення матеріалів, необхідних для розробки проекту;

– розробка пропозицій по суті питань, які складають зміст проекту;

– обговорення підготовлених пропозицій та складання проекту;

– підготовка переліку актів, які втратять чинність, або в які будуть
внесені відповідні зміни у зв’язку з прийняттям підготовленого акта;

– направлення проекту на відгук відповідним органам та організаціям;

– розгляд одержаних зауважень та пропозицій, уточнення проекту;

– підпис нормативного акта та подання його на державну реєстрацію.

У плані зазначаються строки виконання передбачених заходів та особи,
відповідальні за їх виконання.

До плану роботи з підготовки проекту після обговорення його на
організаційній нараді вносяться уточнення, він затверджується
керівництвом міністерства, яке організує розробку проекту.

Затверджений план надсилається всім міністерствам, зазначеним в
дорученні про підготовку нормативного акта.

2.4. Проект, який передбачено затвердити за узгодженням з іншими
органами, після його підготовки надсилається на офіційне узгодження їх
керівництву.

2.5. При підготовці нормативного акта, який має міжвідомчий характер,
слід визначити коло міністерств, на які буде поширюватися дія цього
акта, та, у необхідних випадках, ступінь їх участі у підготовці проекту.

3. Складання проекту нормативно-правового акта

3.1. Складання проекту починається з визначення кола питань, які слід
вирішити у новому акті. До нього включаються правові норми, які
відносяться до одного чи декількох питань, безпосередньо пов’язаних між
собою змістом. Необхідно також визначити вид акта (наказ, положення,
інструкція тощо).

3.2. З початку роботи над проектом доцільно вивчити законодавчі акти
України, які відносяться до його теми, практику застосування цих актів
для виявлення оптимальних напрямів їх вдосконалення, уточнити, які з них
зберігають чинність, встановити прогалини, протиріччя та інші недоліки
нормативних актів, визначити проблеми, що можуть виникнути на практиці у
зв’язку з прийняттям нового акта, та врахувати їх при підготовці
проекту.

3.3. Структура проекту повинна забезпечити послідовний розвиток теми
правового регулювання, а також правильне розуміння та застосування
нормативного акта, що складається.

Текст нормативно-правового акта повинен містити аргументовану
інформацію, викладену стисло, грамотно, зрозуміло та об’єктивно, без
повторень та вживання слів і зворотів, які не несуть змістового
навантаження.

3.4. Проект повинен мати відповідну його змісту коротку назву.

Якщо є потреба у роз’ясненні мети та мотивів прийняття акта, у проекті
подається вступна частина. Положення, що мають нормативний характер, до
вступної частини не включаються.

Залежно від змісту та обсягу проект може складатися з розділів та
підрозділів, які, як правило, мають заголовки.

Розділи і підрозділи нумеруються відповідно однією чи двома арабськими
цифрами та складаються із пунктів, які нумеруються у розділах двома, а у
підрозділах трьома цифрами. Пункти можуть поділятися на абзаци. При
визначенні порядкового номера абзацу враховується кожна правова норма,
яка написана з абзацу.

3.5. Текст проекту викладається державною мовою, однозначною, чіткою та
зрозумілою термінологією. Коли якийсь термін має різні значення, то з
тексту повинно бути зрозуміло, в якому з них застосовується він у даному
акті.

J

L

P

?

N

P

?

(

oe

*TH*a*uOueO?U?UthUU?UeoiaeiaeioiUeiaeiaeioioioiaeioiaeiaeioioiaeioioioio
ioiUeioioioioioiUeOUeioioioiaeiaeioioiaeioioioioi

A

A

Ae

AE

6

eeeeeeeeesseeeeeeeeeeeeeeee

:

< AE \ b /n/a/U/n/n/U/U/U/U/n/n/n/U/n/U/U/n/n/U/n/U/U/U/U/U/n/U/U/n/n/n/n/n/U/n/U /U/?E? eeeeeeeeeeeeeeeeeeesseeeeee hA QCJ & oiaiUioiUi?Ae?1/2?1/2?Ae?Ae?Ae?1/2?Ae?1/2?Ae?1/2?1/2?1/2?1/2?1/2?Ae?1/2? Ae?Ae?1/2?1/2?1/2?Ae?1/2?1/2?1/2?1/2?1/2?Ae?1/2?Ae?1/2 & & eeesseeeeeeeeeeeeeeesseeeeee ue th \ ^ E E O Oe . 2eeeeeeeaIIIIAeeeeeeeee & z | ? ? ер акта, назву органу, що видав акт, а також дату та номер державної реєстрації (відомчого акта). 3.7. Кожний пункт проекту повинен містити, як правило, одну правову норму. Декілька пов’язаних між собою правових норм доцільно вміщувати до одного пункту в тих випадках, коли це необхідно для їх правильності розуміння та застосування. Кожний самостійний пункт акта повинен мати повний та закінчений зміст. Викладати правові норми у зносках не допускається. 3.8. Якщо у проекті необхідно навести переліки (осіб, органів, робіт тощо), таблиці, графіки, карти, зразки документів, бланків, схем, вони як правило, містяться у додатку. У відповідних пунктах проекту нормативного акта на додатки даються посилання. 3.9. Найменування організацій та інших об’єктів вказуються у проекті у точній відповідності з їх офіційним найменуванням, передбаченим статутами та положеннями про їх правовий статус, рішеннями про їх утворення та іншими актами. Використання їх скорочених найменувань допускається у тих випадках, коли вони є офіційними (передбачені відповідними актами). 3.10. У випадках, коли при підготовці нового акта необхідно внести зміни до раніше прийнятого акта, доцільно дати нову редакцію відповідних пунктів чинного акта. Якщо пункти, які потребують зміни, немає необхідності повністю викладати в новій редакції, до їх тексту вносяться уточнення (зокрема, шляхом виключення, доповнення або заміни окремих слів, речень). Можуть бути також викладені у новій редакції окремі частини пунктів, абзаців. Доповнення, що містять нові правові норми, оформляються, як правило, у вигляді окремих пунктів та абзаців. У проекті нового акта не рекомендується передбачати правові норми із зазначенням про те, що вони приймаються «на зміну», «у часткову зміну», «на додаток» відповідного пункту чинного акта. 3.11. Якщо є значна кількість актів, які підлягають визнанню такими, що втратили чинність, або до яких необхідно внести зміни чи доповнення (більше трьох), їх переліки доцільно викладати у додатку. 3.12. При підготовці пропозицій про визнання актів такими, що втратили чинність, або про зміни чи доповнення раніше прийнятих актів та їх частин, необхідно встановити, чи поширювалася їх дія наступними актами на інші організації, категорії працівників та врахувати ці обставини для того, щоб скасувати також акти про їх поширення. 3.13. Відомчі нормативні акти, видані спільно чи за узгодженням з іншими органами, змінюються, доповнюються або визнаються такими, що втратили чинність, спільно або за узгодженням з відповідними органами. 3.14. Нормативно-правовий акт затверджується розпорядчим документом та розміщується на чистих аркушах паперу, без титульного аркуша. 3.15. Під час затвердження нормативного акта розпорядчим документом на акті зазначається гриф за такою формою: Затверджено наказ Міністерства фінансів України 20 січня 1998 р. N 15 3.16. Гриф затвердження розміщується у правому верхньому куті першого аркуша нормативно-правового акта. 3.17. Під грифом затвердження необхідно залишити місце для напису про державну реєстрацію нормативно-правового акта (6х10 см). 4. Підготовка розпорядчого документа 4.1. Розпорядчий документ виготовляється на бланку, який повинен мати обов’язкові реквізити і стабільний порядок їх розміщення: найменування установи – автора документа, назву виду документа, дату і номер, заголовок, текст, підпис, візи, напис про державну реєстрацію акта. 4.2. Найменування установи повинно відповідати найменуванню, зазначеному у положенні (статуті) про неї. Скорочене найменування вживається тільки у разі, коли воно офіційно зафіксовано у положенні про установу. На бланку скорочене найменування розміщується слідом за повним. 4.3. Датою розпорядчого документа є дата його підписання, яка проставляється у лівій верхній частині бланка і оформляється словесно-цифровим способом: 30 травня 1997 р. або 3 січня 1998 р. 4.4. Номер документа проставляється у правому верхньому куті. 4.5. Заголовок документа повинен містити короткий виклад змісту документа, відповідати на питання «про що?» та розміщуватись з лівого боку бланку під датою документа. Якщо у заголовку йдеться про кілька питань, заголовок може бути узагальненим. 4.6. Паралельно заголовку з правого боку під номером документа слід залишити вільне місце для запису про його державну реєстрацію. 4.7. Текст розпорядчого документа складається з двох частин. У першій зазначається підстава (компетенція органу, що видає акт) та обгрунтування для складання документа, в другій – рішення, розпорядження. 4.8. У другій частині, як правило, вирішуються питання про затвердження певного нормативного акта, коло осіб, на яких поширюється його дія, у разі потреби визначається час, з якого акт набирає чинності, визначається перелік нормативних актів, що втрачають чинність або не застосовуються на території України, вносяться зміни і доповнення в інші акти з аналогічного питання, встановлюється контроль за виконанням акта, а також можуть регламентуватись інші питання. 4.9. Друга частина складається із пунктів і підпунктів, які нумеруються арабськими цифрами. 4.10. Розпорядчий документ підписується керівником установи або його заступником відповідно до їх компетенції. Підпис складається з найменування особи, яка підписує документ, особистого підпису, ініціалів та прізвища. 4.11. Для визначення доцільності прийняття документа, його обґрунтованості та відповідності чинному законодавству здійснюється погодження нормативного акта як в установі (посадовими особами, які відповідно до їх компетенції займаються питаннями, порушеними в документі) – внутрішнє, так і за її межами – зовнішнє. 4.12. Внутрішнє погодження здійснюється на зворотному боці останнього аркуша документа шляхом візування і включає в себе візи заступника міністра, до компетенції якого відноситься вирішення питань, що регламентуються актом, керівника підрозділу, що готує акт, керівників, інших заінтересованих підрозділів, юридичної служби та літредактора. Віза складається із найменування посади, підпису, ініціалів і прізвища особи, яка візує документ. 4.13. Зовнішнє погодження здійснюють заінтересовані міністерства і оформляється грифом, який ставиться нижче підпису на лицьовому боці останнього аркуша розпорядчого документу і включає в себе слово «ПОГОДЖЕНО», найменування посади особи, з якою погоджується документ (включаючи найменування установи) особистий підпис, ініціали, прізвище та дату погодження, а також засвідчення печаткою. 4.14. У разі, коли зміст документа стосується більше ніж трьох установ, складається «Аркуш погодження», про що робиться відмітка у самому документі на місці грифу погодження, наприклад: Аркуш погодження додається. Аркуш погодження оформляється за такою формою: АРКУШ ПОГОДЖЕННЯ назва документа Найменування посади Найменування посади (Підпис) (Ініціали, прізвище) (Підпис) (Ініціали, прізвище) дата дата печатка печатка 4.15. Якщо посадова особа, підпис якої зазначений на документі погодження, відсутня, то документ підписує особа, яка виконує її обов’язки, або її заступник. При цьому обов’язково зазначається посада особи, яка підписала документ і її прізвище. Виправлення вносяться чорнилом або машинописним способом, наприклад: «в.о.», «заст.», не допускається підписання документа з прийменником «за» або проставлення косої риски перед найменуванням посади. 4.16. У разі потреби, міністерства видають спільні нормативно-правові акти. 4.17. Спільні розпорядчі документи викладаються на чистому аркуші, у верхній частині якого розміщуються найменування органів, що видають акт. 4.18. Спільний розпорядчий документ видається за однією датою. Номер цього документа складається із порядкових номерів, органів, що видають акт, і проставляється через дріб. 4.19. У разі підписання розпорядчого документа кількома особами однакових посад, їх підписи розміщуються на одному рівні, наприклад: Міністр юстиції України Міністр внутрішніх справ України (Підпис) (Ініціали, прізвище) (Підпис) (Ініціали, прізвище) Якщо вказаний документ підписується особами різних посад, їх підписи розміщуються один під іншим у послідовності до посад. Наприклад: Міністр юстиції України (Підпис) (Ініціали, прізвище) Заступник Міністра внутрішніх справ України (Підпис) (Ініціали, прізвище) 5. Оформлення додатків до документів 5.1. Додатки доповнюють, пояснюють окремі питання нормативно-правового акта або акт в цілому. Про наявність додатків зазначається у тексті. Назва додатка у тексті акта повинна відповідати назві самого додатка. 5.2. Додатки можуть бути таких видів: додатки, що затверджуються розпорядчим документом і в тексті позначаються грифом «ЗАТВЕРДЖЕНО» – це нормативно-правові акти; додатки, що вводяться в дію розпорядчим документом і позначаються грифом «Додаток» – це зміни і доповнення до нормативних актів, переліки актів, що визнаються такими, що втратили чинність тощо; додатки, що пояснюють або доповнюють зміст основного нормативного акта – це додатки до нормативного акта, що затверджений розпорядчим документом і позначаються грифом: Додаток до пункту 2.13 Положення про діяльність підприємств, які здійснюють декларування на підставі договорів 5.3. Додатки оформляються на стандартних аркушах, гриф розміщується у правому верхньому куті, сторінки додатка нумеруються окремо. У разі кількох додатків, на них зазначаються порядкові номери. Знак N перед цифровим позначенням не ставиться. Наприклад, Додаток 1, Додаток 2 тощо. 5.4. Додатки до розпорядчих документів повинні підписуватись керівниками структурних підрозділів установи на лицьовій стороні останнього аркуша. 6. Подання нормативно-правового акта на державну реєстрацію 6.1. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що видаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, відділами, управліннями, іншими службами обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а також центральними і місцевими органами господарського управління і контролю. 6.1.1. Органи господарського управління – це підприємства, їх об’єднання, інші суб’єкти господарювання, самоврядні органи, що здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність з метою виконання покладених на них завдань і функцій, мають у сфері свого управління відокремлені підрозділи незалежно від їх правового статусу та здійснюють управлінську діяльність шляхом видання розпорядчих документів. 6.1.2. Органи контролю – це органи, що відповідно до наданих їм повноважень збирають, перевіряють та оцінюють інформацію про виробничу, господарську, фінансову та іншу виконавчо-розпорядчу діяльність підприємств, установ, організацій та громадян і вживають, у разі необхідності, запобіжних, відновлювальних і примусових заходів. До органів контролю відносяться також органи, які здійснюють нагляд за додержанням підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановлених правових норм в цілому або в окремій галузі. 6.2. Прийнятий нормативно-правовий акт передається юридичній службі міністерства для визначення необхідності його державної реєстрації, яка робить поряд з візою юридичного підрозділу відмітку «підлягає державній реєстрації». 6.3. Нормативний акт, що подається на державну реєстрацію, супроводжується листом, який підписується керівником органу, що видав акт, або його заступником. Спільно прийнятий акт подається на реєстрацію органом, підпис якого стоїть першим. Зразок супровідного листа додається (додаток 3). 6.4. Супровідний лист повинен містити такі дані: обґрунтування підстав для видання нормативного акта чи окремих його норм; відомості про чинні акти з цього питання, інформацію про строки приведення їх у відповідність з нормативним актом, поданим на державну реєстрацію, а також про акти що втрачають чинність у зв’язку з прийняттям цього акта; відомості про офіційне погодження акта із заінтересованими органами незалежно від того чи є таке погодження обов’язковим. На лицьовому або зворотному боці супровідного листа повинна бути відмітка про безпосереднього виконавця документа, яка складається з його імені, по батькові, прізвища і номера службового телефону. 6.5. При поданні акта на державну реєстрацію заслуховуються, у разі необхідності, пояснення посадової особи, якій було доручено розробку проекту акта, та працівника юридичної служби, який завізував проект. 6.6. До супровідного листа, що надсилаються Мін’юсту, додаються: оригінал нормативного акта, 3 завірені копії (з них одна – в перекладі на російську мову), а також дискета із записами зазначених текстів нормативного акта, яка повертається після державної реєстрації нормативного акта. До супровідного листа, що надсилається управлінням юстиції додаються: оригінал нормативного акта і 2 завірені копії. 6.7. Разом з нормативним актом до реєструючого органу подаються законодавчі матеріали в контрольному стані, які використовувалися під час його розробки, акти, що втрачають чинність у зв’язку з його прийняттям, а також акти, на які містяться посилання у тексті. 6.8. Якщо на державну реєстрацію подається нормативний акт про затвердження тарифів за надані послуги, до нього також додається калькуляція цих тарифів. 6.9. Якщо у нормативний акт вносяться зміни чи доповнення, то разом з ними подається також і акт, до якого вони вносяться. 6.10. Нормативний акт подається на державну реєстрацію у п’ятиденний термін після його прийняття. 7. Державна реєстрація нормативно-правового акта 7.1. Державна реєстрація нормативно-правового акта здійснюється шляхом проведення його правової експертизи. 7.2. Державна реєстрація нормативно-правового акта проводиться протягом 10, а якщо акт має великий обсяг – 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до реєструючого органу. 7.3. Реєструючий орган у разі потреби може залучати вчених та фахівців центральних або місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій для проведення аналізу і підготовки експертного висновку щодо підставності прийняття поданого на державну реєстрацію нормативно-правового акта. 7.4. У разі проведення аналізу нормативного акта та при потребі вивчення значної кількості актів законодавства, термін здійснення державної реєстрації може бути продовжений керівником реєструючого органу ще на 10 робочих днів, про що повідомляється орган, який надіслав акт на реєстрацію. Форма повідомлення довільна. 7.5. При виявленні порушень чинного законодавства та інших недоліків нормативний акт після висловлених реєструючим органом зауважень на прохання органу, що його видав, може бути повернутий на доопрацювання. Термін доопрацювання визначається реєстручим органом за погодженням з органом, що подав акт. 7.6. По закінченні строку доопрацювання нормативний акт знову подається на державну реєстрацію з обов’язковим зазначенням, що акт подається після доопрацювання, які зауваження не враховані та мотивація неприйняття зауважень. 7.7. Внаслідок проведеної правової експертизи у державній реєстрації може бути відмовлено, якщо нормативно-правовий акт: а) не відповідає Конституції України; б) видано з порушенням чинного законодавства, зокрема акт: порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ, організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав: не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства; в) не узгоджено із заінтересованими органами, якщо таке узгодження відповідно до чинного законодавства є обов’язковим; г) викладено з порушенням правил правопису; д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт. 7.8. Про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта письмово повідомляється орган, що його видав, із зазначенням конкретних причин відмови, примірний зразок якої додається. 7.9. Рішення про відмову у державній реєстрації нормативно-правового акта може бути оскаржено у 10-денний термін з дня отримання рішення: до Кабінету Міністрів України – рішення Мін’юсту; до Міністерства юстиції – рішення управління юстиції. 7.10. Акт, у державній реєстрації якого відмовлено, у 5-денний термін з дня отримання рішення про відмову в реєстрації або висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації, підлягає скасуванню, про що повідомляється орган, що відмовив у державній реєстрації. 7.11. Якщо нормативно-правовий акт відповідає вимогам, зазначеним у пункті 1.10 цих Рекомендацій, реєструючий орган складає висновок, який затверджує керівник органу, та робить на оригіналі акта і копіях напис про дату державної реєстрації та номер акта за державним реєстром і заносить його до державного реєстру. 7.12. Оригінал зареєстрованого нормативного акта повертається органу, що його видав, наступного дня після державної реєстрації. 7.13. При розсилці і опублікуванні зареєстрованого нормативного акта посилання на номер і дату державної реєстрації є обов’язковим. 7.14. Зміни і доповнення, що вносяться до нормативних актів, підлягають підготовці і державній реєстрації у порядку, передбаченому цими Рекомендаціями. 7.15. Рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано, про що складається вмотивований висновок. 8. Організація обліку та підтримання у контрольному стані актів законодавства України 8.1. Один примірник всіх актів законодавства, як тих, що надходять від органів вищого рівня або з інших відомств, так і власних, підлягає зберіганню та обліку у юридичному підрозділі міністерства. 8.2. Порядок обліку, зберігання та підтримання у контрольному стані повинен бути закріплений розпорядчим документом установи, у якому також визначається форма ведення обліку на паперових чи магнітних носіях. 8.3. Нормативно-правові акти систематизуються за класифікатором, який складається із розділів, підрозділів, пунктів, розташованих у відповідності з системою права. Кожний розділ, підрозділ, пункт має свій цифровий індекс та найменування. Розділ позначається римськими цифрами – I, II, III; підрозділ – арабськими – 1, 2, 3, пункт – великими буквами у алфавітному порядку – А, Б, В. До класифікатора слід включити питання, актуальні, перш за все, для даного органу. Для системи органу рекомендується розробити єдиний класифікатор. Нормативному акту надається індекс того розділу, підрозділу, пункту класифікатора, найменування яких відповідає основній темі акта, що індексується. Індекс, за яким акт взято на облік в цілому, слід ставити на нижньому полі першої сторінки акта. Якщо на облік береться окрема частина акта, індекс ставиться проти цієї частини відомчого нормативного акта. 8.4. На кожний нормативний акт, а також на окрему його частину, якщо вона має свій індекс, заповнюється облікова картка. В ній слід зазначити найменування акта (основну тему акта, якщо акт не має найменування), дату та номер акта, орган, який видав акт, наявність грифу обмеження доступу до документа, у правому верхньому куті картки необхідно зазначити індекс акта. При записах можуть бути використані загальноприйняті, а також встановлені у даному органі скорочення. Заповнені належним чином облікові картки поміщуються у картотеку. Місце картки у картотеці визначається індексом акта. Облікові картки розміщуються у хронологічному порядку. Розділи, підрозділи та пункти класифікатора у картотеці виділяються спеціальними розділовими картками (вони робляться вище облікових). На розділових картках зазначаються індекс та найменування відповідного розділу, підрозділу, пункту. Індекс необхідно зазначити також і на картотечних ящиках. 8.5. Юридичний підрозділ, що здійснює юридичний облік, стежить за всіма змінами, які вносяться у нормативні акти, враховує їх та робить необхідні у кожному випадку відмітки: поширено, доповнено, втрачена чинність тощо. При цьому відтворюється точний текст вказівки про зміну акта та робиться посилання на вид, дату і номер акта, яким вносяться зміни. В акті, який містить вказівку про зміну іншого акта, доцільно підкреслювати номер та дату акта, щодо якого ця вказівка подається. Відмітки слід робити на тому примірнику акта, на якому поставлений індекс, наданий цьому акту при юридичному обліку. Цей примірник є контрольним. Відмітки рекомендується робити на верхньому полі першої сторінки акта. Якщо відмітка стосується окремої частини акта, її слід робити навпроти цієї частини нормативного акта. В разі відсутності на полях вільного місця, для відміток може бути використана вкладка. 8.6. Зміни, внесені до нормативного акта, повинні бути відображені в облікових картках. У них слід робити відмітки, аналогічні тим, що провадяться на актах у випадках їх змін. Облікову картку на акт, що втратив чинність, не рекомендується вилучати з картотеки, оскільки вона може бути використана у нормотворчій діяльності (наприклад, при вивченні історії конкретного питання). Таку картку доцільно ставити наприкінці відповідного розділу картотеки або у спеціальній картотеці (на акти, що втратили чинність). При цьому текст картки слід перекреслювати (по діагоналі). 8.7. Для забезпечення правильного та ефективного застосування нормативних актів рекомендується готувати та видавати збірники чинних нормативних актів, якими повинні бути забезпечені всі підприємства та організації галузі. Ці збірники слід систематично оновлювати (не рідше одного разу у 5 років). До видання збірників доцільно також систематично видавати окремими брошурами та надсилати на місця переліки чинних нормативних актів, бюлетені нормативних актів за певний період часу. 8.8. Підрозділу, який здійснює юридичний облік актів, іншим структурним підрозділам слід мати зазначені збірники (бюлетені) для контрольних відміток у випадках внесення змін у чинні нормативні акти. 8.9. Кожний отриманий структурним підрозділом збірник (бюлетень) необхідно звіряти з контрольними примірниками актів. До них переносяться всі відмітки про зміни, внесені у акти після їх видання. При цьому слід врахувати дату, за станом на яку акти включені у збірник (бюлетень). Після перевірки на внутрішній стороні обкладинки слід зазначити, що збірник перевірено, поставити дату та підпис відповідальної особи. Засвідчений таким чином збірник (бюлетень) є контрольним. Наступні (після перевірки) відмітки провадяться тільки у цьому примірнику. Відмітки у збірниках (бюлетенях) рекомендується провадити одночасно з відмітками у актах та облікових картках. 8.10. Структурному підрозділу, який здійснює юридичний облік, рекомендується на підставі аналізу облікових даних вносити керівництву міністерства, іншого органу пропозиції про видання доповнень до збірників (бюлетенів), а також до їх перевидання. 8.11. Примірники нормативних актів, на підставі яких ведеться юридичний облік, слід зберігати у підрозділі, який здійснює такий облік. При цьому рекомендується примірники актів, що надходять у цей підрозділ, групувати залежно від року їх видання (у хронологічному порядку). Згруповані за календарний рік акти рекомендується брошурувати у комплекти, аркуші яких слід пронумерувати. Комплект повинен містити повні тексти актів з усіма додатками. Доцільно складати описи актів, які містяться у комплекті. У них необхідно зазначити найменування актів, дати їх прийняття та номери, а також номери сторінок, на яких ці акти розміщені. Описи слід розміщати на початку комплекту. Аналогічно рекомендується оформляти обкладинки комплектів. На них необхідно зазначити найменування підрозділу, відповідального за зберігання комплектів, а також органів, які видали акти, вид актів, рік їх видання. 8.12. Для зберігання примірників нормативно-правових актів, на підставі яких провадиться їх юридичний облік (їх комплектів), повинні бути створені необхідні умови (виділені спеціальні приміщення, обладнані комп’ютерами, сейфами, шафами, що зачиняються тощо). 3. Прогалини в управлінському законодавстві та засоби їх подолання і заповнення Поняття прогалин в праві та законодавстві. Питання про прогалини в праві в юридичній науці виникає переважно у зв’язку із застосуванням і тлумаченням правових норм, а також під час вирішення загальнометодологічних завдань правотворчого і правозастосовного процесу. Основними критеріями встановлення прогалин виступають: Потреба правового регулювання. Несуперечність вимогам чинного законодавства і нормам права. Наукова і правова політика законодавця в якості критерію встановлення прогалин. Воля держави на створення відповідних норм. Прогалини в праві об’єктивно можливі, а в деяких випадках просто неминучі. Разом з тим, діє правило, що якщо існує прогалина, то не можна на цій підставі відмовити в офіційній правовій оцінці поведінці осіб, що опинилися в ситуації, яка знаходиться в сфері правового регулювання. Прогалина в праві – це недосконалість права, відсутність реального змісту, який повинен бути необхідним його компонентом. Деякі бачать в праві і навмисні прогалини, а це означає, законодавець свідомо залишив питання, що знаходиться в полі його зору, відкритим з метою надати його вирішення перебігу часу або віддавав його на розсуд практики. В цьому випадку необхідна теоретична розробка підстав залишення законодавцем тих або інших питань без уваги. Прогалини в праві – це свого роду дефекти у волевиявленні законодавця, коли не усвідомлюються об’єктами правового регулювання інститути, що підлягають закріпленню в праві. Прогалини – це дефекти системи права, коли відсутні окремі норми, а можливо і цілі їх сукупності. Існують дійсні і уявні прогалини в праві. Дійсна прогалина – відсутність норми права, регулюючої конкретні суспільні відносини, у тому випадку, коли такі відносини входить в сферу правового регулювання. Її слід відрізняти від уявної прогалини. Дійсна прогалина в праві може виникнути з початку правового регулювання або внаслідок розвитку нових відносин, які не могли бути передбачені законодавцем. Дійсна прогалина в праві існує тоді, коли певне питання повинно розв’язуватись юридичними засобами, але правом таке розв’язування не передбачено. Уявною є прогалина, коли певне питання не регулюється правом, хоча, на думку тієї або іншої особи, групи осіб, повинні бути врегульовані нормами права. Уявні прогалини витікають з таких ситуацій, коли вважають, що суспільні відносини повинні бути врегульовані правовою нормою, хоча насправді вони взагалі знаходиться поза тією сфери, яка регулюється правом (любов, дружба і т.п.). Звичайно, такі уявлення характерні для людей, нетямущих в праві. В юридичній літературі розрізняються первинна і наступна (подальша) прогалинність в праві. Перша обумовлюється тим, що законодавець не зміг охопити формулюваннями нормативного акту всіх життєвих ситуацій, що вимагають правового регулювання, а друга викликається появою нових суспільних відносин, які не могли бути передбачені законодавцем. Розуміння поняття прогалина в законі або праві достатньо складне. Змішування фактичних суспільних відносин з правовідносинами і, особливо, їх включення в поняття права, затруднює з’ясування питання про прогалини. Прогалини в праві – це відсутність норм права (або їх частин), що регулюють конкретні суспільні відносини у тому випадку, якщо вони підлягає сфері правового регулювання. Дійсна прогалина в праві існує тоді, коли певне питання повинно розв’язуватись юридичними засобами, але правом таке розв’язування не передбачено. Прогалина в праві – це відсутність конкретного нормативного розпорядження відносно фактичних обставин, що знаходяться в сфері правового регулювання, відсутність норми права для врегулювання якого-небудь виду суспільних відносин. Прогалини в праві виникають, як правило, там, де є суперечливість норм однакової сили, коли одна з них «знищує» іншу. За необхідності врегулювати певні суспільні відносини, які, очевидно, для їхніх учасників повинні бути врегульовані правом, може виявитися, що в законодавстві відсутня відповідна правова норма, яка б регулювувала дані відносини. В даному випадку говорять про прогалину в законодавстві. Прогалина в законодавстві – це відсутність нормативно-правової регламентації певної групи суспільних відносин у сфері правового регулювання, окреслюваній основними принципами права. Або, іншими словами, це відсутність правової норми, яка б регулювала суспільні відносини даного виду, які потребують правового регулювання. Прогалиною законодавства про освіту може бути визнана відсутність норм, що встановлюють відповідальність батьків, які затруднюють своїм дітям можливість відвідувати школу. Прогалиною кримінального права є відсутність норми про відповідальність жінок за зловживання алкоголем або наркотиками в період вагітності чи годування дитини, яке призвело до смерті або каліцтва дитини. Прогалина у законі – це повна або часткова відсутність необхідних юридичних норм у даному законі. Прогалини в управлінському законодавстві – це повна або часткова відсутність необхідних юридичних норм у сфері державного управління. Причини прогалин: 1) невміння законодавця чи органів державного управління відобразити в нормативних актах усе різноманіття життєвих ситуацій, сучасних управлінських ситуацій та суспільних відносин, що вимагають правового регулювання (первісна прогалинність); 2) невміння законодавця чи органів державного управління передбачити появу нових життєвих ситуацій у результаті постійного розвитку суспільних відносин, здійснити щодо них певні законодавчі дії чи застосувати до них управлінські дії (подальша прогалинність); 3) технічні помилки законодавця чи прорахунки органів державного управління, допущені при розробці законів (або інших нормативних актів) і у використанні прийомів юридичної техніки. Прогалина відрізняється від помилки, коли дані фактичні відносини врегульовані, але через умови часу, що змінилися, через нові потреби і інтереси правове регулювання виявляється неправильним. Прогалину в праві не можна ототожнювати з «помилкою в праві» як результат невірної оцінки об’єктивних умов і вияву не тієї законодавчої волі, котру слід було б втілити в нормативно-правовому акті. «Помилка в праві» можлива у випадках, коли правотворчий орган: 1) помилково вважає якісь відносини такими, що не підлягають правовому регулюванню; 2) помилково покладається на конкретизацію права в ході його застосування; 3) помилково передає питання на розсуд того, хто застосує право; 4) видає норму, яка не потрібна; 5) помилково вирішує питання в установленій нормі. У перших трьох випадках «помилка в праві» домислює наявність прогалин. Прогалина в праві є завжди мовчанням права. Невірно вважати прогалинами такі випадки: • кваліфіковану мовчанку законодавця, коли він умисно залишає питання відкритим, утримується від прийняття норми, відносить вирішення справи за межі законодавства; • свідоме віднесення питань на розсуд правозастосувача, коли законодавець розраховує на конкретизацію його законодавчої волі правозастосовними та іншими правовими актами. Правові наслідки не наступають у випадках кваліфікованого мовчання. Якщо законодавець не проявив позитивної волі на їх регулювання, це зовсім не означає, що він проявив негативну волю. Способи усунення прогалин у праві і законодавстві. При встановленні юридичної основи справи – виборі та аналізі юридичних норм – виникають ситуації, коли правозастосувач не знаходить норм, які регулюють встановлені факти. Досягнення кінцевої мети права затруднено і ефективність діючих норм знижується, коли повністю відсутній необхідний нормативний акт. В даному випадку в наявності прогалина в праві. Говорити про повну відсутність необхідних правових актів можна тоді, коли нормодавець не врегулював певну сукупність суспільних відносин, що вимагають закріплення правом, і тому відсутні конкретні норми права. Якщо на регулювання якихось обставин державна воля не проявлена, то можна говорити про прогалини в праві як про повну відсутність нормативних актів. Про повну відсутність норм як про прогалину в праві можна судити і на основі аналізу діючих норм, якщо розглядати їх в системі. Розглядаючи право як систему, пройняту єдністю і взаємообумовленістю в своїх частинах, ми повинні визнати дефектність системи, якщо із яких-небудь причин відсутня ланка, що забезпечує разом з іншими функціональний зв’язок суспільних відносин і права. В сучасній державі в умовах трансформації політичного і економічного життя країни поява нових інститутів господарювання і нових типів суспільних відносин, не охоплених правовим регулюванням, є неминучим явищем. Ми живемо за ситуації, коли законодавець не встигає за швидкозмінними реаліями буття, що надзвичайно затруднює працездатне функціонування суспільного організму. Різним категоріям громадян регулярно доводиться зустрічатися з нетиповими і украй спірними ситуаціями. Заплутаність і невизначеність, іншими словами, прогалини в праві нашої країни є однією з істотних проблем періоду реформування. Наявність прогалин сприяє виникненню не тільки шахрайства, але й цілеспрямованим економічним злочинам. Соціальна цінність права виражається, перш за все, в таких його об’єктивних властивостях як нормативність і формальна визначеність, тому, якщо законодавець проявив волю на врегулювання певного типу суспільних відносин, але є в наявності не всі необхідні норми, відчувається неповнота видаваних нормативних актів. Про волю законодавця може свідчити і сам факт видання нормативного акту. Якщо виражений намір законодавця не у всьому отримав формальну визначеність, то у такому разі можна говорити про неповноту акту. Кажучи про прогалини в праві як про неповноту чинних актів, (йдеться про дефекти в оформленні державою своєї волі, про неповне її вираження за допомогою юридичних норм), не можна констатувати неповноту закону, якщо розуміти її як невідповідність змісту, логічного значення і буквального значення, вираженого в його текстуальній формі, що усувається шляхом тлумачення. Ніякі прийоми тлумачення не здатні усунути діючі застарілі закони, тлумачення яких лише підлегле цілі з’ясування волі законодавця, укладеної в нормах права. За допомогою різних прийомів тлумачення з’ясовується воля законодавця, а за допомогою розширювального або обмежувального тлумачення буквальне значення норм приводиться відповідно до чинного законодавства. Прогалиною в праві буде така неповнота законодавства, коли зміст норм права не дає підстави для вирішення певного випадку, коли ні буквальним текстом, ні його значенням цей випадок не охоплюється. Тільки абсолютно неясні і взаємовиключаючі норми можуть свідчити про прогалину. При встановленні неповноти актів необхідно визначати, чи входять фактичні обставини в сферу правової дії. Саме це і характеризує творчий характер правозастосовної діяльності. Проблема усунення прогалин по-різному розв’язується в різних галузях права. Проблема прогалин в праві пов’язана з визначенням меж правової дії на суспільні відносини, з поняттями правотворчості, застосування і тлумачення права. Механізми заповнення прогалин повинні розроблятися юридичною наукою в першу чергу тому, що законодавча влада не в змозі в одну мить вирішити величезний зростаючий спектр прогалин законодавства. Одним з механізмів усунення прогалин, крім законотворчої діяльності, в юридичній практиці виступають рішення Конституційного Суду України. За наявності прогалини в законі законодавець пропонує правозастосувачу різну поведінку. Наприклад, за наявності прогалини в галузі кримінального законодавства і законодавства про адміністративні правопорушення виходом для юриста-практика є відмова у порушенні провадження в справі, тобто ухвалення виправдувального рішення. Юрист-практик у такому разі повинен керуватися принципом, відомим ще з часів римського права: «Немає злочину і немає вини, немає покарання і немає стягнення, якщо немає закону». Прогалини в законодавстві та в нормативно-правовому регулюванні органів державного управління повинні усуватися в процесі правотворчості шляхом внесення змін і доповнень до законів, видання нових, досконаліших юридичних актів. Виходячи з того, будь-яка прогалина – це відсутність або неповнота норми в змісті діючої системи права, при усуненні прогалин необхідно керуватися певними поняттями і процедурами. Найперше, слід довести, що наявний зміст не охоплює собою тих суспільних відносин, які покликана регулювати дана система. Для встановлення прогалини недостатньо знайти відсутність або неповноту норм. Слід довести необхідність їх існування в діючій системі права. Необхідно встановити, що факти, покликані бути врегульованими, знаходяться в сфері правової дії, під якою розуміються, в широкому значенні, всі форми впливу держави на поведінку і діяльність людей. Правова дія у вузькому значенні – це вплив на суспільні відносини через норми права. І в тому, і в іншому випадку використовуються засоби правового характеру: засновані на нормах права індивідуальні правозастосовні акти або акти реалізації правоздатності. Сфера нормативної правової дії за своїм змістом – це коло суспільних відносин, подій, фактів і обставин, які потребують правового регулювання. Межі правового регулювання і рамки чинних нормативних актів перехрещуються, але не співпадають. Завжди є частина суспільних відносин, життєвих ситуацій і обставин, які знаходяться в сфері правового регулювання, але не регламентовані правом. Таким чином, в певний проміжок часу окремі факти і відносини залишаються не охопленими діючим правом, а інші втрачають своє юридичне значення, хоча продовжують залишатися закріпленими у формально не відмінених актах. В цей час реально виникає об’єктивна потреба в правовому регулюванні. Вона розповсюджується на дані фактичні відносини, які входять в предмет правового регулювання, і охоплюються його межами. Правовій дії піддаються лише ті суспільні відносини, регулювання яких об’єктивно можливо, економічно доцільно і політично необхідно. У кожному окремому випадку застосування діючих норм до непередбачених ними фактів або незастосування норм, що фактично втратили силу, повинно бути конкретно і чітко визначено законодавством. На користь законності потрібна чітка регламентація умов і сфери використовування аналогії закону і права. Головним шляхом усунення прогалин є правотворчість, тобто прийняття відповідних змін і доповнень до певного нормативно-правового акту, яким вводиться нова норма права. Найбільш ефективним засобом усунення прогалин у праві є видання компетентним органом правових норм, яких бракує. Однак такий шлях правотворення не завжди прийнятний, адже він досить складний і займає великий проміжок часу. Але в деяких випадках, зокрема, коли дані суспільні відносини є нетиповими чи потрібно оперативно врегулювати спір, що виник, прогалини в законодавстві усуваються за допомогою: - застосування аналогії закону та аналогії права; - субсидіарного застосування норм права; - застосування ділових звичаїв. Аналогія закону і аналогія права. За наявності прогалини у галузі цивільного законодавства суди не можуть відмовити у правосудді, посилаючись на відсутність закону. У разі прогалин у цивільно-правових відносинах застосовується аналогія двох видів: аналогія закону і аналогія права. «Дві речі схожі в декількох властивостях, отже, і в даній властивості» – такий доказ по аналогії. Аналогія закону – це застосування для урегулювання певних відносин закону, що регулює аналогічні (близькі за змістом) відносини. Іншими словами – це вирішення конкретної справи або окремого юридичного питання на основі правової норми, яка розрахована на подібні випадки або яка розрахована на регулювання подібних суспільних відносин, близьких за своїм значенням і характеру. Так, Кримінально-процесуальним кодексом не передбачена можливість відводу громадського обвинувача. Але він містить статтю щодо регулювання порядку відводу державного обвинувача. На її основі і вирішується перше питання. Аналогія виключається, якщо вона прямо заборонена законом або якщо закон пов’язує настання юридичних наслідків з наявністю конкретних норм. У випадках, коли суспільні відносини прямо не врегульовані ніякими нормами права і відсутні норми, що регулюють схожі відносини, застосовують аналогію права, тобто вирішення конкретної справи на основі загальних ідей і принципів права (гуманізму, справедливості, рівноправ’я і т. ін.). Аналогія права застосовується тоді, коли, немає норми, яка прямо передбачає даний випадок або немає норми, яка передбачає подібний випадок. Аналогія закону, і особливо аналогія права, мають обмежену сферу використання. Прогалини в праві можуть заповнюватися шляхом аналогії лише в тому випадку, якщо це прямо дозволено законом. У ряді областей правового регулювання застосування аналогії повністю виключено. Так, аналогія закону і права не застосовується при залученні до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної і майнової відповідальності, що служить гарантією недоторканності особи, забезпечує стабільність правового регулювання, служить припиненню свавілля і суб’єктивізму. У той же час аналогія припустима в цивільному, трудовому і в деяких інших галузях права. Але в кожному конкретному випадку рішення, що було прийняте за допомогою використання аналогії закону чи права має значення виключно для даного конкретного випадку. Разом з тим, слід зазначити, що і в кримінальному праві виключити вірогідність виникнення прогалин практично не можливо. Зловживання аналогією в галузі кримінального законодавства мало місце у фашистській Німеччині, де законом від 28 червня 1935 р. був скасований принцип «немає злочину без закону» і тим самим на законодавчому рівні відкритий шлях для судової сваволі і розправи з політичними супротивниками. IV з’їзд Міжнародної асоціації кримінального права (Париж, 1937 р.) засудив аналогію в кримінальному праві і виступив проти її застосування. У кримінальному законодавстві України інститут аналогії відсутній. Стаття 58 Конституції України проголошує: «Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення». Аналогія закону – це застосування правової норми, яка регулює схожі, однотипні відносини. Аналогія права застосовується тоді, коли неможливе використовування аналогії закону, і означає застосування до даного випадку загальних принципів права і принципів галузі права, до якої відноситься цей випадок. Застосування права по аналогії не ліквідовує прогалини, вона тільки долається в конкретному випадку. Прогалину в праві може заповнити і ліквідувати тільки законодавчий орган. При вирішенні справи за аналогією закону і аналогією права необхідно додержуватися таких умов: 1) аналогія допустима тільки у випадку повної відсутності або неповноти правових норм; 2) суспільні відносини, до яких застосовується рішення за аналогією, повинні бути врегульовані хоча б у загальній формі, тобто перебувати у сфері правового регулювання; 3) наявність подібності (аналогії) аналізованих обставин і обставин, передбачених наявною нормою, повинна бути в істотних, юридично рівнозначних ознаках; розбіжність – у деталях, у неістотному; 4) пошук норми, яка регулює аналогічний випадок, має відбуватися спочатку в актах тієї ж самої галузі права, у разі відсутності такої – в іншій галузі та у законодавстві в цілому; 5) вироблене в ході використання аналогії правове рішення не повинно суперечити дії розпоряджень закону, його меті; 6) обов’язково мусить бути вмотивоване пояснення причин застосування рішення за аналогією до даного випадку. При застосуванні аналогії права істотне значення мають принципи права, які закріплюються в конституції. Оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії, то правозастосувач, виходячи із власною правосвідомості, може мотивувати рішення в справі, посилаючись на конституційні норми. Окремо вартує зауважити, що в деяких правових системах поняття прогалинності права відсутнє. Зокрема, в англосакській. Тут суддя ліквідовує прогалину в праві в процесі вирішення конкретної справи шляхом створення судового прецеденту. Субсидіарне застосування норм права Для заповнення прогалин у законі використовується також субсидіарне застосування норм права – додаткове застосування одного інституту або галузі права до відносин, що регулюються іншим інститутом або галуззю права. Субсидіарне застосування правових норм до різних відносин, як правило, закріплене в законі. Є випадки субсидіарного застосування, які прямо законом не передбачені. Теоретичним підґрунтям субсидіарного застосування є системність права, поділ його на взаємозалежні галузі та інститути. Так, сімейне право виділилося в самостійну галузь з цивільного права і перебуває з ним у тісному зв’язку завдяки подібності регульованих суспільних відносин і методу їх правового регулювання. У сімейному праві, зокрема, закріплюється, що правозастосувач повинен керуватися розпорядженнями норм цивільного права, які встановлюють строки давності позову. Загальні положення і норми цивільного права застосовуються до: 1) відносин, що регулюються трудовим правом, якщо ті чи інші питання не врегульовані трудовим законодавством; 2) регулювання відносин, які виникають у зв’язку з охороною довкілля, якщо вони не врегульовані екологічним законодавством; 3) відносин, що регулюються сімейним законодавством, якщо ті чи інші питання ним не врегульовані. Слід зважити на те, що в деяких галузях права субсидіарне застосування норм цивільного права скасоване самим законодавцем, а в інших випадках, незважаючи на відсутність прямої заборони в законодавстві, воно недопустимо. Так, до норм власне трудового, сімейного, екологічного права загальні положення цивільного права в порядку субсидіарності не можуть застосовуватися. Субсидіарне застосування можливе лише до норм, включених як додаткові до законодавчих актів про сімейні, трудові та деякі інші відносини. Регулювання суспільних відносин будь-якою галуззю права здійснюється, як правило, лише власними галузевими засобами. Субсидіарне застосування норм права є винятком із загального правила. Ділові звичаї. Ще одним способом усунення прогалин в праві є ділові звичаї. Цивільні відносини, окрім законів, указів Президента України, постанов уряду, актів міністерств, договорів, регулюються діловими звичаями (тобто вимогами, що пред’являються), які розраховані виключно на підприємницькі відносини. Під діловими звичаями розуміються сформовані, стійкі і достатньо визначені в своєму змісті, широко вживані в підприємницькій діяльності, не передбачені законодавством правила поведінки. Названі ознаки, можуть викликати при вирішенні практичних питань неясності, які у разі суперечки повинні вирішуватися судом. Поняття області підприємництва слід тлумачити розширювально: це може бути і галузь економіки, і окрема її підгалузь; не виключені і міжгалузеві звичаї ділових взаємин; можливі так звані локальні ділові звичаї, діючі в крупних територіальних регіонах, для яких характерний розвиток і розповсюдження підприємницької діяльності певного виду (текстильній, вугледобувній і т.д.). Звичай – це додаткове джерело права. Питання про застосування і зміст звичаїв повинні розв’язуватися правозастосовчим органом з урахуванням широкого круга чинників, у тому числі господарських можливостей боржника і кредитора. Звичай ділового обороту не обов’язково повинен бути зафіксований в письмовому документі, хоча нерідко вони присутні і є бажаними, бо це вносить визначеність у відносини сторін і виключає виникнення комерційних суперечок. Правозастосовчий орган зобов’язаний, знайшовши в нормативному (правовому) акті прогалину, яка не заповнюється договором, застосувати ділові звичаї. Вони використовуються не тільки як джерела права (правила поведінки), але і як обставина, яка повинна враховуватися при тлумаченні права. При цьому діловий звичай, відтворений в договорі, набуває правову силу умов договору і займає місце договору. 4. Експериментальна право(нормо)творчість в управлінні Забезпечення правотворчої діяльності Правотворчість являє собою особливий вид діяльності. Її здійснення повинне бути забезпечене різними засобами і способами. У іншому випадку процес прийняття правових актів перетворився б скоріше у формальне заняття, позбавлене реальних способів вироблення правових впливів і їхньої ефективності. Тому правотворчість спирається на систему засобів забезпечення, що сприяють його організації і функціонуванню. У цю систему входять: правила інформаційного забезпечення, планування правотворчої діяльності, демократична підтримка, юридико-організаційне забезпечення. Розглянемо докладніше елементи забезпечення правотворчості. Почнемо з інформації, використовуваної в процесі правотворчості. Запитувана і надана інформація повинна бути об’єктивною і достовірною, своєчасною і повною (але не надлишковою), бути безупинною, її обсяг і характер повинні відповідати стадіям законодавчого процесу, бути доступною і зручною для користування. Природно, інформаційне забезпечення правотворчого процесу припускає використання інформації різних видів: - про фактичний стан регульованої сфери суспільних відносин, а також про можливі тенденції і перспективи їхнього розвитку (правова, соціологічна); - про стан законодавства, про наявність актів у даній сфері; - про закордонний досвід правового регулювання даної сфери; - наукова інформація (концепції, теоретичні пророблення проблем, аналітичні розробки); - розрахункова інформація (економічна, комерційна, фінансова, демографічна, технічна); - прогнозна інформація про можливі наслідки чинності закону, акту чи його бездіяльності; - соціальна інформація (суспільна думка); - альтернативні проекти і варіанти рішень; - експертні оцінки і висновки. Тематична інформація використовується з метою досягнення предметної змістовності правового акту з перевагою того виду, що відповідає його виду, меті і змісту в сполученні з іншими видами інформації. Повнота і погодженість видів інформації – запорука обґрунтованості правових норм, глав, розділів закону. Особливе значення надається роботі з інформацією на різних стадіях законодавчого процесу. Складання будь-якого проекту закону повинно систематично супроводжуватися збором зазначених видів інформації. У цих цілях формується «інформаційне досьє» законопроекту, що готується комітетом, комісією, робочою групою, відповідальними за розробку проекту закону, при сприянні відповідних підрозділів парламенту. Зазначене досьє є «рухомим», безупинно поповнюваним і змінюється в міру просування законопроекту по стадіях законодавчого процесу. На початковій стадії законодавчого процесу – реалізації законодавчої ініціативи – пріоритет віддається: інформації про наявну чи аналогічну законодавчу ініціативи; обґрунтуванню необхідності видання закону; даним соціологічних досліджень; інформації про можливі перспективи розвитку даної сфери; характеристиці загальної мети пропонованого правового регулювання; інформації про стан законодавства в даній сфері; прогнозній інформації про можливі наслідки пропонованого закону. На стадії підготовки початкового варіанту законопроекту пріоритетними є: інформація про рівень теоретичної розробленості проблеми, перелік наявної наукової літератури по темі, наукові рекомендації, підготовлені вченими доповідні записки, наукові концепції і т.п., а також матеріали, що узагальнюють закордонний досвід законодавчого регулювання в даній сфері (переважно порівняльного характеру). Відповідно до предметної спрямованості змісту майбутнього закону на цій стадії використовується різна тематична інформація: фінансова, екологічна, технічна, демографічна і т.п. На стадії попереднього розгляду законопроекту використовуються переважно розрахункова інформація (можливі витрати, доходи, витрати, економія); матеріали порівняльного характеру (варіанти рішень того чи іншого питання, різного роду порівняльні таблиці текстів); альтернативні проекти, супроводжувані аналогічними інформаційними матеріалами, експертні оцінки. До стадії першого читання законопроекту повинен бути підготовлений «інформаційний пакет» до законопроекту, що містить певний (обмежений і разом з тим достатній) набір супроводжуючих проект інформаційно-довідкових матеріалів. У ньому міститься: а) коротке обґрунтування загальної ідеї й основних положень законопроекту, що представляється, висновки про передбачувані зміни в сфері суспільних відносин у зв’язку з його прийняттям; б) інформаційні матеріали по альтернативних проектах (довідки до наявних альтернативних проектів, обґрунтування їхніх основних положень, у тому числі розрахункова і прогнозна інформація, наявні варіанти рішень); в) короткий огляд закордонного законодавчого регулювання в даній сфері; г) висновок експертизи по даному законопроекті; д) інформацію про хід проходження законопроекту в комітетах і комісіях. На стадії другого читання законопроекту депутатам крім доробленого тексту законопроекту представляється інформація про результати обліку пропозицій і зауважень по проекту з обґрунтуванням їхнього прийняття чи відхилення; експертний висновок по законопроекту після його доробки. Для обґрунтування варіантів законопроектів, оцінки їхньої ефективності на всіх етапах законодавчого процесу використовуються різні джерела інформації. До їхнього числа відносяться: - інформаційний фонд парламенту (інформаційна довідкова служба, інформаційно-довідкова база даних інформаційно-обчислювальної системи, парламентська бібліотека, фонди юридичних наукових установ); - накопичувальна інформація комітетів і комісій палат парламенту про прийняті і підготовлені законопроекти з пропозиціями про їхню зміну, виправлення до них, включаючи альтернативні варіанти; - інформаційні матеріали закордонних парламентських і урядових органів і організацій; - інформаційні матеріали міжнародних організацій; - інформаційні матеріали громадських організацій; - матеріали засобів масової інформації; - інформаційні матеріали основних центрів інформаційної підтримки (наукові юридичні інститути, МЗС, МВС, Міністерство юстиції й ін.). Важливим елементом забезпечення правотворчості є її планування і програмування. Без цього парламентська й управлінська діяльність здобувають хаотичний характер, що негативно позначається на якості підготовлюваних законів і інших правових актів. Кожен правотворчий орган складає свій план підготовки проектів актів, причому, або як самостійний план (програми), або складової частини однієї цільової комплексної програми. Нерідко готуються загальні державні програми законопроектних робіт, підготовки правових актів, ув’язаних між собою в рамках досягнення тих чи інших цілей. Міністерство, державний комітет, інший орган виконавчої влади розробляє і затверджує план правопідготовчих робіт з відповідної галузі управління. У цей план включаються проекти законодавчих і урядових актів, указів, підготовка яких доручена даному міністерству, державному комітету, іншому центральному органу чи які воно має намір розробити за власною ініціативою, а також проекти нормативних актів даного міністерства, державного комітету й іншого центрального органу. При розробці проектів планів правопідготовчих робіт враховуються пропозиції зацікавлених органів держави, депутатів, наукових установ, а також думки громадян і їхніх об’єднань, висловлені в пресі чи в листах. Поточні плани правопідготовчих робіт складаються, як правило, терміном на один рік. При необхідності розробляються перспективні плани на довші терміни. У них визначаються напрямки розвитку законодавства; великі заходи щодо кодификації й іншого упорядкування нормативних актів; намічається підготовка систематизованих видань нормативних актів або їхнє перевидання на обновленій основі. Перспективні плани враховуються і конкретизуються в поточних планах законопідготовчих робіт. Плани правопідготовчих робіт передбачають розробку проектів найбільш важливих і трудомістких актів, але не виключають поточної роботи по підготовці проектів з доручення вищих органів чи за власною ініціативою. Демократична підтримка забезпечення правотворчості. У процесі правотворчості величезне значення має врахування суспільної думки і залучення громадськості для підтримки законопроектів. Цій стороні завжди приділялася велика увага в парламентській практиці, але, природно, з тими особливостями, що відображають традиції діяльності законодавчих органів і політико-правову культуру країни. Та й сама суспільна підтримка здобуває то систематичний, то разовий характер. Ефективність її дуже рухлива в залежності від політичного курсу. В іноземних парламентах суспільна оцінка закону формується головним чином широкою гласністю його обговорення. Присутність публіки на парламентських дебатах сприяє прямому «включенню» громадян у законотворчий процес, одержанню інформації і виробленню правових оцінок. Парламентські слухання відкривають завісу «законодавчої кухні». І особливо засоби масової інформації прагнуть віддати розголосу той чи інший законопроект, «зафарбувавши» його коментарями. В останнє десятиліття в діяльності парламенту з’явилося багато ефективних форм гласності в законотворчому процесі. Інформація в пресі, теле- радіорепортажі, парламентські слухання, широкі обговорення в комітетах – доступна публікація законів, указів, постанов і відомчих актів служать цій меті. Проте явно не вистачає добре організованих народних суспільних обговорень законопроектів. Досить часто підзаконні акти приймаються у вузькому апаратному колі. Суспільна думка враховується не завжди і часом формально. Тим часом, участь у правотворчості є вираженням конституційного права громадян на участь в управлінні державою. І потрібно сприяти його успішній реалізації. Влада не може обійтися без юридико-організаційного забезпечення, що містить у собі діяльність юридичних служб парламентів, урядів і інших учасників законодавчого процесу. Правова інформація, консультування і юридичні висновки на законопроекти допомагають поліпшити їхню якість і уникнути юридичних помилок. Особливе значення має проведення незалежних експертиз – у юридичному й інших наукових інститутах, в експертно-консультативних радах тощо. Експериментальна право(нормо)творчість в управлінні Експериментальний метод являє собою отримання знання за допомогою спеціально організованого досліду. Це найскладніший, трудомісткий, але водночас дуже ефективний і переконливий метод наукового пізнання. Під експериментом у науці розуміється таке дослідження об’єкта, у процесі якого ми створюємо умови (або знаходимо і групуємо існуючі), необхідні й достатні для вияву та вимірювання зв’язку явищ, що нас цікавлять. Науковий експеримент – це метод пізнання явищ шляхом предметно-практичного перетворення об’єкта з метою верифікації (встановлення істинності) гіпотез. Він відрізняється від інших методів пізнання активним вторгненням у природу об’єкта пізнання, яке дає можливість дослідити причинно-наслідкові зв’язки, глибоко проникнути в сутність явищ. Однак ці переваги експерименту нівелюються деякими недоліками, насамперед реальною небезпекою деформації або втрати об’єкта дослідження. Науковий соціальний експеримент об’єднує велику кількість конкретних різновидів експериментів, серед яких широко використовується управлінський експеримент як метод перевірки нових моделей організації суспільного життя та здійснення управління ними. Експеримент в управлінні відіграє досить різноманітні ролі: він може бути ефективним при перевірці соціальних технологій практичних процесів, випробуванні нововведень, у тому числі й управлінських інновацій; експеримент дуже корисний при ліквідації соціальних підсистем, коли цей процес може призвести до різноманітних непередбачуваних наслідків для суспільства; особливо необхідний експериментальний метод при виборі оптимального варіанта управлінського рішення та його випробуванні; експеримент доцільний при встановленні наслідків управлінських рішень як позитивних, так і негативних важко переоцінити значення експерименту для зондування ситуацій, що складаються в управлінні, з метою отримання їх детальної картини, при контролі за станом організаційної системи, проходженням потоку документів; одним із напрямів застосування експерименту є навчання управлінських кадрів умінням і навичкам діяльності, особливо в екстремальних ситуаціях. Управлінський експеримент своїм об’єктом і предметом має не соціальні відносини як такі, а приведення їх у відповідність з вимогами суспільного розвитку. Управління як процес варіювання взаємозв’язку елементів системи з метою зміни функціонального характеру властивостей цих елементів має три різновиди: прогресивне управління, що підвищує міру організованості системи; регуляція, яка підтримує первинний стан системи; регресивне управління, при якому послаблюється взаємозв’язок елементів. Експеримент застосовується в усіх різновидах управління. Його завдання в прогресивному управлінні полягає в конструюванні й перевірці соціальних систем. Регулятивний експеримент найчастіше застосовується для оптимізації навантажень на систему, щоб вона зберегла свою функціональність. Регресивно-управлінський експеримент орієнтований на послаблення функціональних характеристик. Це особливо важливо при ліквідації жорстких адміністративно-бюрократичних структур в управлінні, що перешкоджають реалізації функцій інших систем. Потреба в експерименті виникає тоді, коли позитивний результат здійснення управлінського нововведення заздалегідь не очевидний. Тобто, суть експерименту – в подоланні непередбаченого. Великий досвід проведення управлінських експериментів, що накопичений в сучасному світі, дає змогу сформулювати їх типові недоліки, а саме: 1. Відсутність чіткості в постановці цілей і завдань експерименту. Не випадково Дж. Кемпбелл сформулював жартівливий закон експерименту: “Природа ненавидить безцільного експериментатора”. 2. Недостатня чіткість моделі, що перевіряється, яка істотно не відрізняється від колишніх уявлень про об’єкт. 3. Нечіткість методики експерименту, процедур, показників, схем спостереження, вимірювання, порівняння. 4. Слабкість аналітичного забезпечення експерименту, аналізу його гіпотез, визначення досягнень і недоліків, обґрунтування рекомендацій. 5. Нерозвиненість ціннісного і морального контексту експериментальної діяльності. Більшість авторів, які досліджували експеримент, або попереджали про небезпеку експериментальної практики, або не звертали на це уваги, оскільки вважалося, що шляхетна мета досягнення прогресу виправдовує не завжди гуманні засоби для цього. Для соціального експерименту, на відміну від інших методів пізнання, властива висока активність, перетворення об’єкта дослідження, втручання дослідника в його структуру. Це забезпечує, з одного боку, високу ефективність даного методу, а з другого – зберігає небезпеку матеріальних та моральних втрат і негативних залишкових деформацій об’єкта. З точки зору технології соціальний експеримент – це спосіб отримання інформації про кількісні та якісні зміни показників діяльності й поведінки соціального об’єкта внаслідок впливу на нього деяких керованих чинників (змінних), що контролюються. Він передбачає предметно-практичне перетворення об’єкта відповідно до гіпотези в керованих умовах керованого мікромасштабного буття. Експеримент принципово відрізняється від усіх інших методів своєю високою активністю, проникненням у сутність того, що пізнається. Це метод глибинного, а не поверхового пізнання, яким є, наприклад, спостереження. Він дає змогу дістати уявлення про причинно-наслідкові зв’язки, складні залежності. Експеримент завжди пропонує вибір між малим злом і великим добром. Однак цей вибір зробити завжди важко, оскільки критерії вибору недостатньо чіткі, а наслідки вибору для майбутнього не завжди помітні сьогодні. Для того, щоб мінімізувати дисфункціональні наслідки від управлінського експерименту, необхідно: здійснювати експериментальні процедури згідно із законом, дотримуватися правових і етичних норм; включати в технології експериментальної діяльності спеціальні операції, що забезпечують узгодження інтересів, цінностей управлінців, експериментаторів і учасників експерименту; забороняти експерименти, що зумовлюють погіршення життя людини та порушують її права і свободи; проводити експерименти з людьми за їх згодою; у разі невдачі експериментів компенсувати людям втрати і забезпечувати повернення до колишніх форм життя. Тільки таким чином можна значно підвищити ефективність управлінського експерименту, відносно безпечно впровадити його в державне управління. Українське законодавство має приклади експериментальної діяльності в системі управлінської діяльності. Так, наприклад, у 2001 році був прийнятий Закон України «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області», який відповідно до Конституції України, на основі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає засади державно-правового експерименту щодо розвитку місцевого самоврядування, особливості дії законів України на цій території в період здійснення експерименту. Державно-правовим експериментом розвитку місцевого самоврядування в цьому законі вважається випробування на практиці за державного сприяння поряд з традиційними нових форм організації місцевого самоврядування на території Ірпінського регіону, де проводиться експеримент, з метою можливого застосування набутого досвіду в діяльності органів місцевого самоврядування на всій території України; Метою даного експерименту є: 1) вивчення на базі органів місцевого самоврядування Ірпінського регіону ефективності застосування в сучасних економічних умовах поряд з традиційними формами діяльності територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування інших форм, спрямованих на розвиток демократичних засад місцевого самоврядування; 2) прискорення соціально-економічного розвитку відповідної території на основі вдосконалення системи управління, і зокрема управління об’єктами комунальної власності територіальних громад, розширення доходної бази місцевих бюджетів та ефективного використання місцевих фінансових та матеріальних ресурсів, активізація підприємницької діяльності; 3) залучення до вирішення соціально-економічних проблем міста та селищ на засадах, передбачених законом, підприємств, установ, організацій державної та інших форм власності; 4) зміцнення дисципліни і організованості в усіх ланках місцевого господарства, а також законності та правопорядку на відповідній території. Особливостями застосування законодавства України на території, де здійснюється експеримент, є те, що у своїй діяльності територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування, а також підприємства, установи, організації, що знаходяться в Ірпінському регіоні, під час проведення експерименту керуються Конституцією України та згаданим законом. Закони та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому закону. Для координації діяльності суб’єктів, які беруть участь у проведенні експерименту, Верховною Радою України за поданням комітету Верховної Ради України, до відання якого належать питання місцевого самоврядування, утворюється Координаційно-наглядова рада державно-правового експерименту у складі голови, заступника голови, секретаря та 10-12 членів ради. Координаційно-наглядова рада працює на громадських засадах. До складу Координаційно-наглядової ради включаються народні депутати України, представники Кабінету Міністрів України, Київської обласної та міської рад, Київської обласної та міської державних адміністрацій, Ірпінський міський голова, а також науковці, посадові особи органів місцевого самоврядування. Пропозиції щодо кандидатур до складу Координаційно-наглядової ради подаються комітету Верховної Ради України, до відання якого належать питання місцевого самоврядування і який готує відповідне подання на розгляд Верховної Ради України. Координаційно-наглядова рада: 1) координує діяльність центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, пов’язану з проведенням експерименту; 2) здійснює контроль за ходом експерименту, щоквартально аналізує його соціально-економічні наслідки, періодично, але не рідше одного разу на рік, інформує з цих питань комітет Верховної Ради України, до відання якого належать питання місцевого самоврядування, і Кабінет Міністрів України; 3) вносить до відповідних органів державної влади пропозиції щодо поліпшення організації, підвищення ефективності експерименту, продовження або скорочення строків його проведення; 4) готує відповідно до вимог цього Закону матеріали і документи за підсумками експерименту; 5) у межах своєї компетенції розглядає звернення, що стосуються проведення експерименту, та в разі необхідності надсилає їх для вирішення згідно із законом до відповідних органів; 6) залучає у разі потреби до своєї роботи відповідних експертів; 7) здійснює в межах компетенції, наданої цим Законом, інші функції, пов’язані з проведенням експерименту. Координаційно-наглядова рада має право одержувати від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб необхідні їй для здійснення передбачених законом функцій і повноважень статистичні, інформаційні, довідкові та інші матеріали. Основною формою роботи Координаційно-наглядової ради є її засідання, які проводяться за необхідністю, але не рідше одного разу на квартал. Скликає і веде засідання голова Координаційно-наглядової ради або його заступник. Засідання вважається правомочним, якщо в ньому бере участь більше половини загального складу ради. Рішення Координаційно-наглядової ради приймаються простою більшістю присутніх на засіданні осіб, які входять до її складу, та мають рекомендаційний характер. Організаційно-технічне забезпечення діяльності Координаційно-наглядової ради здійснюється виконавчим апаратом Київської обласної ради в порядку, встановленому частиною другою статті 67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Експеримент здійснюється на основі узгоджених з Координаційно-наглядовою радою та затверджених Ірпінською міською радою основних заходів з проведення експерименту, які мають передбачати: 1) підвищення ролі у вирішенні питань соціально-економічного розвитку місцевих рад, їх постійних комісій, виконавчих органів, обговорення питань, пов’язаних з проведенням експерименту, на пленарних засіданнях міської та селищних рад, засіданнях їх виконавчих комітетів, нарадах, науково-практичних конференціях тощо; 2) реорганізацію системи управління містом і селищами, вдосконалення структури і штатів органів місцевого самоврядування; 3) проведення аналізу стану об’єктів комунальної власності територіальних громад міста і селищ з метою визначення перспектив їх дальшого використання; 4) вирішення в установленому законом порядку питань передачі до комунальної власності відповідних територіальних громад, у тому числі їх спільної власності, об’єктів інших форм власності, які мають важливе значення для задоволення потреб цих територіальних громад; 5) зміцнення кадрів, залучення фахівців, підвищення кваліфікації працівників сфери управління та матеріального виробництва, зростання ефективності праці в усіх галузях місцевого господарства шляхом впровадження сучасних технологій, поліпшення умов і оплати праці, підвищення заінтересованості працівників у результатах праці (впровадження досконаліших оціночних норм, тарифів і ставок, дієвої системи заохочень тощо); 6) посилення контролю за підприємствами, установами та організаціями комунальної власності, відповідальності їх керівників, інших посадових осіб, скорочення непродуктивних витрат, виключення можливостей для зловживань, нецільового використання комунального майна, інших матеріальних і фінансових ресурсів тощо; 7) внесення пропозицій до відповідних органів виконавчої влади, установ та організацій з удосконалення діяльності розташованих на території міста та селищ підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності у питаннях здійснення природоохоронних заходів та з поліпшення соціально-побутових умов для своїх працівників; 8) сприяння розвитку підприємництва; 9) створення умов для збільшення державних замовлень на виробництво продукції, надання послуг підприємствами, установами і організаціями регіону, залучення інвестицій у місцеве господарство; 10) ефективне використання наданих законом можливостей з встановлення і справляння місцевих податків і зборів; 11) забезпечення регулярних надходжень до бюджетів міста і селищ коштів з усіх джерел, передбачених законом, систематичного контролю за ефективним використанням бюджетних та інших коштів, що перебувають у віданні органів місцевого самоврядування; 12) зміцнення законності, правопорядку, поширення правових знань серед населення відповідної території; 13) залучення до участі у вирішенні питань соціально-економічного розвитку міста і селищ органів самоорганізації населення, громадськості, зокрема в охороні навколишнього природного середовища, забезпеченні належного санітарного стану, благоустрої відповідних територій, підтриманні громадського порядку; 14) вивчення, узагальнення та реалізацію пропозицій з удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування, підвищення ефективності заходів, спрямованих на забезпечення соціально-економічного розвитку регіону; 15) систематичний аналіз ходу експерименту, його соціально-економічних наслідків; 16) здійснення в межах закону інших заходів, спрямованих на вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування, соціально-економічний розвиток регіону. Загальна компетенція місцевих рад та їх виконавчих комітетів 1. Міська, селищні ради, що діють на території проведення експерименту, мають право з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом, розглядати і вирішувати всі питання, віднесені Конституцією та законами України до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня, за винятком питань, які згідно із законом вирішуються виключно місцевими референдумами. 2. Виконавчі комітети міської, селищних рад мають право розглядати і вирішувати будь-які питання, віднесені законом до відання виконавчих органів відповідних рад. 3. Рішення міської, селищних рад, їх виконавчих комітетів, прийняті у межах компетенції, наданої їм законом, обов’язкові для виконання всіма органами, підприємствами, установами і організаціями, їх посадовими особами, а також громадянами відповідно на території міста і селищ. Рішення Ірпінської міської ради, її виконавчого комітету, що стосуються спільних інтересів територіальних громад Ірпінського регіону, прийняті в межах компетенції, наданої цим Законом, є обов’язковими для виконання на всій території регіону. 4. Міська рада може скасувати рішення будь-якого утвореного нею органу, а з мотивів невідповідності рішення Конституції і законам України – зупинити дію рішення селищної ради, її виконавчого комітету з одночасним зверненням до цієї ради з пропозицією про перегляд прийнятого нею рішення, скасування відповідного рішення виконавчого комітету. Селищна рада має розглянути звернення міської ради на черговій (позачерговій) сесії і дати міській раді вмотивовану відповідь. У разі відмови селищної ради переглянути (скасувати) відповідне рішення питання може бути вирішено в судовому порядку. 5. Міська, селищна рада може скасувати розпорядження відповідно міського, селищного голови. Рішення ради з цього питання вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше двох третин загального складу депутатів відповідної ради. Особливості здійснення виключної компетенції міської та селищних рад: 1. Виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються питання, визначені частиною першою статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». 2. До виключної компетенції міської ради також належить: 1) затвердження основних організаційних заходів щодо проведення експерименту; 2) затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку Ірпінського регіону, цільових регіональних програм з інших питань; 3) прийняття рішення про проведення місцевого референдуму на всій території Ірпінського регіону; 4) розгляд за поданням виконавчого комітету або постійної комісії міської ради спірних питань щодо реорганізації системи управління, реалізації права комунальної власності, прийняття в межах наданої законом компетенції рішень з цих питань; 5) зупинення дії рішень селищних рад, їх виконавчих комітетів, скасування розпоряджень міського голови у випадках, передбачених частинами четвертою та п’ятою статті 13 цього Закону. 3. Виключно на пленарних засіданнях селищних рад вирішуються питання, передбачені частиною першою статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за винятком пунктів 24, 26, 28, 36, 37, 39, 42, 44, 46, вирішення яких належить до виключної компетенції міської ради. У розгляді цих питань міською радою беруть участь з правом дорадчого голосу відповідні селищні голови, депутати селищних рад, інші представники органів місцевого самоврядування селищ. Пропозиції селищних рад, їх виконавчих комітетів із зазначених питань підлягають обов’язковому розгляду міською радою. 4. Міська, селищні ради за взаємною згодою можуть перерозподіляти між собою власні повноваження. Передача повноважень має супроводжуватися передачею коштів та матеріальних ресурсів, необхідних для їх здійснення. Особливості здійснення повноважень виконавчими органами міської та селищних рад: 1. Виконавчі органи міської та селищних рад здійснюють повноваження, визначені статтями 27-40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». При цьому здійснення власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів, передбачених підпунктом 2 пункту «а» статті 28, підпунктом 10 пункту «а» статті 30, підпунктом 7 пункту «а» частини першої статті 31, підпунктом 1 пункту «а» частини першої статті 33, підпунктом 1 пункту «а» частини першої статті 38 зазначеного Закону, належить до компетенції виконавчого комітету міської ради. Відповідні питання виконавчий комітет міської ради розглядає і вирішує з урахуванням пропозицій виконавчих комітетів селищних рад. 2. Виконавчі комітети міської та селищних рад можуть приймати узгоджені рішення про перерозподіл між ними окремих наданих їм законом повноважень. 3. Виконавчі комітети селищних рад представляють виконавчому комітету міської ради необхідні показники, статистичні, інформаційні та інші матеріали, подають пропозиції до програми соціально-економічного розвитку регіону, інших регіональних програм, бюджету місцевого самоврядування. 4. Виконавчий комітет міської ради координує діяльність виконавчих органів місцевого самоврядування на території регіону. 5. Виконавчий комітет міської ради може звернутися до селищної ради з пропозицією скасувати рішення її виконавчого комітету з мотивів його невідповідності законодавству, рішенням міської ради, прийнятим у межах наданої їй законом компетенції. Відповідна селищна рада має розглянути питання на черговій або позачерговій сесії ради і про прийняте рішення у триденний термін повідомити виконавчий комітет міської ради. Особливості повноважень міського і селищних голів: Окрім повноважень, визначених статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Ірпінський міський голова на всій території Ірпінського регіону: 1) здійснює загальне керівництво експериментом; 2) забезпечує виконання рішень місцевих референдумів, що проводяться на всій території регіону; 3) забезпечує виконання регіональних програм соціально-економічного розвитку та регіональних цільових програм; 4) забезпечує виконання рішень міської ради, її виконавчого комітету з питань, віднесених цим Законом до їх компетенції; 5) вносить на розгляд міської ради пропозиції про зупинення рішень селищних рад, їх виконавчих комітетів у випадках, передбачених частиною четвертою статті 13 цього Закону; 6) веде прийом громадян, які проживають на території регіону; 7) регулярно інформує населення про стан справ у регіоні, хід експерименту; не рідше одного разу на рік звітує перед населенням регіону про свою діяльність; 8) вирішує інші питання, віднесені законом до його компетенції. Особливості взаємовідносин органів місцевого самоврядування Ірпінського регіону та міста Києва: 1. Органи місцевого самоврядування міст Ірпеня та Києва можуть спільно вирішувати окремі питання соціально-економічного характеру в інтересах відповідних територіальних громад. 2. За вмотивованим поданням Ірпінської міської ради або її виконавчого комітету Київська міська рада може приймати рішення про виділення цільових коштів з міського бюджету для здійснення заходів, спрямованих на розвиток соціальної сфери Ірпінського регіону, облаштування та благоустрій місць масового відпочинку, поліпшення транспортного сполучення між Києвом та населеними пунктами приміської зони, вирішення інших питань, що становлять взаємний інтерес, або про участь у здійсненні таких заходів на договірних чи інших законних засадах. 3. Органи місцевого самоврядування Ірпінського регіону та міста Києва відповідно до законодавства України можуть створювати на території Ірпінського регіону об’єкти спільної власності відповідних територіальних громад, за взаємною згодою визначати порядок володіння, користування та розпоряджання такими об’єктами відповідно до закону. 4. Органи місцевого самоврядування Ірпінського регіону та міста Києва всебічно сприяють посиленню економічних, науково-освітніх, культурних та інших взаємовигідних зв’язків між підприємствами, організаціями, установами, розташованими на відповідних територіях. Повноваження щодо володіння, користування та розпоряджання об’єктами комунальної власності територіальних громад міста і селищ, які входять до складу Ірпінського регіону, здійснюються цими територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законодавчих актів, що регулюють зазначені правовідносини, з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Міська, селищні ради мають право від імені та в інтересах відповідних територіальних громад здійснювати всі повноваження щодо їх комунальної власності, передбачені законом, у тому числі виконувати всі майнові операції, передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах і договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Стосовно об’єктів спільної комунальної власності територіальних громад повноваження, зазначені в частині другій цієї статті, здійснює міська рада. При цьому рішення про ліквідацію, продаж таких об’єктів, використання їх як застави приймається не менш як двома третинами голосів загального складу депутатів міської ради. Управління комунальною власністю здійснюється виконавчими комітетами відповідних рад згідно із статтею 29 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». У разі необхідності міська та селищні ради можуть прийняти рішення про передачу окремих повноважень щодо управління комунальною власністю іншим утвореним ними органам або їх структурним підрозділам, визначивши межі цих повноважень та умови їх здійснення. Міська рада може порушувати питання перед відповідними органами державної влади, юридичними і фізичними особами, які мають об’єкти права власності на території регіону, про продаж або передачу таких об’єктів на інших законних підставах у спільну комунальну власність територіальних громад міста і селищ, якщо ці об’єкти мають важливе значення для забезпечення соціально-економічного розвитку Ірпінського регіону, задоволення колективних потреб територіальних громад регіону. Питання розглядається відповідними органами, організаціями в місячний строк, і про результати повідомляється раді в установленому порядку. Особливістю формування місцевих бюджетів при проведенні даного експерименту стало те, що відповідно до нормативів, визначених міською радою за погодженням з селищними радами, певна частина коштів з бюджетів селищ передається до бюджету міста і використовується за рішенням міської ради для фінансування загальнорегіональних програм та заходів, утримання бюджетних установ і організацій, сфера діяльності яких поширюється на всю територію регіону, а також для утворення резервного фонду бюджету міста, вирішення інших питань місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні. Рішення про встановлення нормативів зазначених відрахувань приймається міською радою до прийняття селищними радами бюджетів і діють протягом бюджетного року. Ірпінська міська рада і селищні ради відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори. Кошти від справляння місцевих податків і зборів зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. У період проведення експерименту до міського, селищних бюджетів також зараховуються в повному обсязі податки на доходи фізичних осіб, на промисел, що справляються на відповідній території. Ставки зазначених податків встановлюються Ірпінською міською радою, селищними радами в межах їх граничного розміру, визначеного законом. У разі забезпечення органами місцевого самоврядування Ірпінського регіону перевиконання на відповідній території планових надходжень до Державного бюджету України від податку на додану вартість 50 відсотків сум перевиконання планових доходів додатково зараховуються до міського бюджету. Ці кошти не включаються до розрахунків доходної бази місцевого бюджету в процесі фінансового вирівнювання. Окрім того міська, селищна рада може мати позабюджетні кошти, до яких включаються: доходи від місцевих позик і місцевих лотерей, а також прибуток, одержаний від проведення громадських робіт на добровільних засадах; добровільні внески і пожертвування громадян, підприємств, установ і організацій; інші кошти, одержані в порядку, визначеному законом. У межах позабюджетних коштів рада може утворювати цільові фонди. Кошти позабюджетних фондів перебувають на спеціальних рахунках в установах банків і вилученню не підлягають. Позабюджетні кошти витрачаються в порядку, передбаченому положенням про ці кошти, що затверджується рішенням відповідної ради. Про використання позабюджетних коштів міський, селищний голова інформує відповідну раду на чергових сесіях. Не рідше одного разу на рік рада заслуховує і затверджує звіт з цього питання. На вимогу не менше однієї третини депутатів від загального складу ради звіт міського (селищного) голови про використання позабюджетних коштів має бути внесений на розгляд ради у запропонований депутатами, які ініціювали розгляд питання, термін. Про проведення експерименту повинні бути підведені підсумки про результати експерименту і внесені пропозиції щодо його наслідків на розгляд Верховної Ради України. За підсумками експерименту Верховна Рада України приймає відповідне рішення. HYPERLINK "http://www.ukrreferat.com/" www.ukrreferat.com – лідер серед рефератних сайтів України! PAGE PAGE 37 HYPERLINK "http://www.ukrreferat.com/" www.ukrreferat.com – лідер серед рефератних сайтів України!

Похожие записи