HYPERLINK «http://www.ukrreferat.com/» www.ukrreferat.com – лідер
серед рефератних сайтів України!

Поняття та зміст методології правового забезпечення державного
управління

План

1.1. Державно-управлінські відносини та їх правове регулювання

1.2. Концепція, зміст, структура, рівні методології правового
забезпечення державного управління

1.3. Спеціальні методи та методики, які використовуються в правовому
механізмі управління

1.4. Роль права в державному управлінні та його управлінська цінність

1.1. Державно-управлінські відносини та їх правове регулювання.

Сутність поняття «державне управління»

У вітчизняній юридичній літературі тривалий час дискутується питання про
співвідношення так званого “широкого“ та “вузького“ тлумачень поняття
“державне управління“. Широке тлумачення державного управління як
сукупності усіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації
державної влади в цілому) – правомірно лише на рівні аналізу в цілому
системи соціального управління, виявлення її відносно самостійних
підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу
відокремити державні інститути управлінського впливу на суспільство від
недержавних.

На іншому рівні аналізу загальний суб’єкт управління – держава –
представлений вже диференційовано, тобто як сукупність державно-владних
органів, між якими розподілені різні види державної діяльності. Тут
категорія державного управління має використовуватися у вузькому, у
більш спеціалізованому значенні – як особливий та самостійний різновид
діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних
органів, які відомі як органи державної виконавчої влади.

Державне управління – вид діяльності держави, що полягає у здійсненні
нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі
суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом
використання повноважень виконавчої влади. В той же час державне
управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади,
наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій.
Завдяки цьому поняття “державне управління“ за змістом є ширшим, ніж
поняття “виконавча влада”.

Традиційне протиставлення вузького та широкого визначення поняття
державного управління може бути вирішено за рахунок застосування
принципу системності розгляду державного управління, яке може бути
представлено в двох значеннях:

а) як управління, здійснюване державою. Тоді під державним управлінням
розуміється спеціальна діяльність органів державної влади щодо предметів
свого відання і у межах своєї компетенції з метою забезпечення
життєдіяльності держави і суспільства в цілому;

б) як управління, здійснюване від імені держави окремими державними
органами. Тоді державне управління визначається як підзаконна,
юридично-владна діяльність виконавчо-розпорядчого, організаційного
характеру, спрямована на виконання законів, практичне виконання завдань
і функцій держави з безпосереднього та оперативного керівництва
економікою, правоохоронною сферою, соціально-культурним і
адміністративно-політичним будівництвом.

Вузьке розуміння державного управління зводить його лише до
виконавчо-розпорядчої діяльності. Однак у багатьох випадках сенс
теоретичного аналізу проблематики державного управління полягає
насамперед у тому, щоб виявити основоположні закономірності сукупної
регулюючої взаємодії всіх систем, які утворюють державну владу з
суспільними інститутами та окремими громадянами. У цьому випадку стає
необхідним застосування широкого підходу до тлумачення поняття
державного управління.

Проблема визначення змісту та сутності державного управління складає
одну з ключових проблем не тільки в сучасних дослідженнях в галузі
адміністративної теорії (теорія управління, адміністративне право), а й
в юридичній науці як такій. Саме тому, з огляду на співіснування в полі
наукових юридичних досліджень цілого ряду концептуальних методологічних
підходів щодо визначення змісту й сутності феномену державного
управління, видається необхідним провести загальну їх класифікацію,
вказати на ті сучасні проблеми, які вирішують теоретики і практики в
процесі реалізації того чи іншого способу аналізу поняття державного
управління.

Всього виділяються чотири способи тлумачення державного управління:

негативістський підхід,

редукція державного управління до виконавчо-розпорядчої діяльності
органів державної влади,

вузька і широка інтерпретації поняття державного управління.

Таким чином, дослідження науково-теоретичних проблем визначення сутності
державного управління дає підстави твердити про об’єктивно зумовлене
існування в сучасній юридичній науці одразу декількох можливих підходів
до визначення сутності державного управління. У найбільш загальному
вигляді всі вони можуть бути розглянуті як співіснування “широкої” та
“спеціальної” моделей державного управління, хоча при цьому в межах
кожної з цих двох моделей ми також спостерігаємо значну варіативність
різноманітних методологічних програм.

Базуючись на визначенні, що управління – це вид суспільної діяльності,
який передбачає систему скоординованих дій суб’єкта на об’єкт з метою
досягнення певної організаційної мети, можна виділити окремі характерні
риси державного управління.

1. Державне управління – це управління персоналом державної служби, а
також суспільними сферами (економікою, правовим процесом, соціальним
забезпеченням, культурою), суспільними групами, організаціями та
інститутами.

2. У широкому розумінні поняття «державне управління» поширюється на всі
види державної влади – законодавчу, виконавчу і судову, а у вузькому –
тільки на виконавчу.

3. Державне управління на відміну від приватного є масштабнішим і
різноманітнішим, поширюється на сфери, які не можуть бути об’єктом
ринкових відносин (оборона і національна безпека) і зазнає значно
більшого впливу різноманітних суспільних чинників при прийнятті рішень.

4. Державне управління є найважливішою функцією органів державної влади,
але його суть не зводиться до забезпечення панування з допомогою
насильства, примусу, ідеології (що є характерним для суспільних владних
відносин), а полягає у досягненні певних результатів, спираючись на
мотиваційну структуру (потреби та інтереси людей).

5. Державне управління України ґрунтується на Конституції України,
Законах про Кабінет Міністрів, державні адміністрації, місцеве
самоврядування, державну службу. Державно-адміністративне управління
включає інститут глави держави, уряд, загальнодержавні відомства, які не
входять до складу уряду, регіональні, місцеві державні адміністрації.

6. За ступенем цивілізованості суспільства, рівнем його політичної
культури виділяються такі управлінські моделі: американська, японська,
європейська, соціалістична, країн перехідних суспільств.

Наукою і практикою управління доведено необхідність формування
національної моделі державного управління, основними ознаками якої є
форма і режим правління, територіальний устрій, система органів
державної влади, ціннісні та цільові настанови. Майже кожна країна має
свою таку модель, що враховує історичні традиції та національні
уподобання. В той же час є низка найбільш досліджених національних
моделей державного управління, що стали немовби еталонами як з
теоретичної, так і з практичної точок зору.

На пострадянському просторі найбільшої уваги привертають дві з них – це
так звані американська та європейська моделі державного управління. В
основу першої покладено “людину економічну” й акцент зроблено на
створенні у державі максимальних умов для отримання прибутку в
результаті діяльності такої людини, а в основу другої покладено “людину
адміністративну” й зроблено акцент на пріоритет права, тобто на
максимально можливе правове врегулювання будь-яких суспільних відносин
та чітке дотримання такою людиною у процесі діяльності встановлених норм
права. Вважається, що американська модель державного управління
зорієнтована на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень
держави, коли державне управління розглядається як галузь, що включає
законодавчу, виконавчу і судову владу. В європейській моделі державне
управління фактично розглядається як підгалузь права. Інакше кажучи, у
першій моделі передбачається поєднання політичних, правових та
адміністративних функцій, а в другій – їх розмежування, тобто визначення
державного управління як всієї не законодавчої та не судової діяльності
держави, або як підзаконної виконавчо-розпорядчої діяльності органів
держави.

У спрощеному розумінні європейська модель державного управління
характеризується розгалуженою й дуже розвиненою системою права, коли
кваліфікований управлінець, в першу чергу, повинен мати добру юридичну
підготовку. Як її типові приклади, достатньо добре відомі в Україні,
можна навести німецьку та французьку моделі державного управління. Вибір
Україною шляху європейської інтеграції автоматично призводить до
необхідності орієнтації на впровадження європейської моделі державного
управління.

Пристосування національного законодавства до дуже розвиненого
європейського законодавства безумовно внесе певні й суттєві корективи у
підходи до формування управлінського персоналу. В першу чергу, йдеться
про необхідність значного підвищення його правової та загальної
управлінської культури. По-друге, процес європейської інтеграції
супроводжуватиметься збільшенням обсягів управлінської роботи,
підвищенням її інтенсивності, а відповідно й необхідністю залучення
додаткових та підвищення кваліфікації вже працюючих кадрів. В умовах
спочатку трансформації, а потім й застосування європейського
законодавства різко зростатиме попит на фахівців з юридичною освітою,
причому не взагалі, а саме таких, що підготовлені до цієї роботи. Не
останню роль у цьому процесі відіграватиме знання іноземних мов, в першу
чергу англійської й тих країн, що допомагатимуть Україні прискорити шлях
в ЄС.

Підвищення ефективності державного управління, його дієвості особливо
актуальне у контексті вибору України шляху євроінтеграції, оскільки
виникає необхідність у осмисленні моделі управління, притаманної ЄС, та
пристосуванні до неї власної моделі державного управління. Навряд чи є
сумніви у тому, що європейська трансформація національної моделі
державного управління потребує величезних фінансових витрат й без доброї
волі та допомоги ЄС може затягнутися на десятки років. Одним з серйозних
проявів прагнення України до європейської інтеграції є започаткування в
ній політичної реформи, основним очікуваним результатом якої є зміна
форми державного правління з президентсько-парламентської на
парламентсько-президентську, характерну для низки провідних країн ЄС.
Таким чином відбуваються не тільки зовнішня, а й внутрішня зміни
національної моделі державного управління.

7. Державному управлінню України характерні риси перехідних суспільств.
Нині це зумовлюється тим, що через відсутність адміністративної реформи
органи державного управління виявилися не здатними до суспільних реформ,
а також через активне лобіювання владними структурами інтересів
аграрних, промислових і фінансових олігархій у сфері вигідного розподілу
бюджетних і кредитних ресурсів, державної власності, створення пільгових
податкового і митного режимів взамін на отримання тіньових доходів.

Отже, державне управління є різновидом суспільної діяльності, до якого
віднесено:

систему органів державного управління, що є його суб’єктами;

процеси здійснення ними організуючого, регулюючого та контролюючого
впливів на об’єкт державного управління;

сам об’єкт державного управління, що охоплює всі сфери суспільної
діяльності.

Ключовими поняттями для державного управління є держава і державна
влада, оскільки державне управління є способом функціонування і
реалізації державної влади з метою становлення і розвитку держави.

Базовою для розуміння функціонування суб’єкта у процесі державного
управління є циклічна модель процесу управління, яка містить загальні
функції управління для всіх суб’єктів управління, а саме: планування,
організацію, мотивацію, контроль, комунікацію та прийняття управлінських
рішень, а також певну послідовність їх виконання.

Під функціями державного управління слід розуміти основні завдання, які
виконують державні органи, їхні структурні підрозділи та посадові особи
в процесі здійснення керівництва державою і суспільством.

Планування передбачає визначення стану суспільства в певній політичній
ситуації; визначення векторів і мети майбутнього розвитку; визначення
правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію та
коригування щодо запланованої мети. До державного планування слід
віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції
різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, формування
державного бюджету, директивні та індикативні перспективні плани,
президентські послання тощо.

Планування – це загальна функція управління, що пов’язана з досягненням
бажаних майбутніх станів, які є малоймовірними без втручання людини;
містить формування як сучасних, так і майбутніх подій шляхом найкращого
розміщення наявних ресурсів; пов’язана з вибором раціональних дій з
певного набору альтернатив. Планування охоплює цілепокладання,
програмування (розробка програм і планів) та проектування. Інколи до
цієї функції відносять передбачення та прогнозування, частіше останні
розглядаються як частина цілепокладання.

Поняття «організація» охоплює структуру і функції державних органів, а
також пряме виконання ними державних рішень. Основною організаційною
структурою на державному рівні є бюрократія, сутність якої ґрунтується
на професіоналізмі управління та ієрархічному розподілі службових
повноважень. Процес виконання управлінських рішень передбачає визначення
змісту роботи і розподіл посадових повноважень, коригування структури і
функцій організації відповідно до суспільних змін.

Організація, як загальна функція управління, пов’язана зі створенням або
зміною структури, субординацією й координацією взаємодії підрозділів та
управлінням персоналом. Ця функція фактично забезпечує перехід від
намірів (планів) до конкретних дій, оскільки визначає
організації-виконавці, виконавців в самих організаціях, забезпечує
розподіл між ними завдань, а також формує і підтримує кадровий
потенціал.

Комплектація кадрів включає декілька систем кадрової політики:

за принципом покровительства (партійного або бюрократичного), коли
керівник на власний розсуд призначає службовців, та принципом заслуг,
коли добір кадрів здійснюється на основі здібностей, знань і навичок в
умовах відкритого змагання (конкурсу);

за процедурою формування і перспективою службової кар’єри (кадрова, що
передбачає призначення на державну посаду на постійній основі, здачу
конкурсних екзаменів, наявність управлінської елітарної освіти,
залежність просування по службі від вищих керівних органів; наймана –
набір на посаду за контрактом, здебільшого на тимчасовій основі, із
застосуванням спеціалізованих тестів, персональна відповідальність
керівника за кадрову політику; змішана, яка поєднує кадрову і найману
системи);

за ступенем соціальної мобільності і доступу до неї (відкрита і
закрита).

До функції мотивації в державному управлінні слід віднести:

владні (кратичні) відносини,

престиж,

перспективу просування по службі,

матеріальну винагороду і певні привілеї,

прагнення реалізувати свої професійні надбання для суспільної мети,

політичні переконання,

зворотний зв’язок між керівниками і підлеглими.

Мотивація, як загальна функція управління, відіграє важливу роль тоді,
коли плани та завдання розподілені й починають реалізовуватися,
Мотивація завдяки спрямованості на задоволення потреб людей призводить
до формування певних їх цілей та подальшої адекватної поведінки щодо їх
досягнення.

Загальна функція управління – контроль – спрямована на виявлення
(моніторинг) та порівняння показників досягнення цілей (результатів) з
плановими для своєчасного використання механізму коригування планів та
впливів, для ефективного вирішення поставлених завдань. Контроль
поділяється на попередній, поточний та заключний. Фактично йдеться про
своєчасність та адекватність контролю. Ця функція має тісно поєднуватися
з плануванням (планування – оцінювання), оскільки для ефективного
контролю мають бути закладені певні планові вимірювальні показники. У
державному управлінні контроль проявляється у таких видах:
конституційний контроль, підконтрольність органів держави законам,
адміністративне судочинство, прокурорський нагляд, контроль
фінансово-ревізійних органів, громадський контроль через опозиційні
партії, пресу, групи тиску, референдуми, вибори тощо.

Особливу роль у процесах управління відіграє функція прийняття
управлінських рішень, яка фактично виконується в процесі реалізації
будь-якої іншої загальної функції управління. За визначенням фахівців з
менеджменту, прийняття рішень – це вибір альтернативи. Звідси прийняття
управлінських рішень – це вибір альтернативи при здійсненні
управлінської діяльності. У сучасному менеджменті відбувається
трансформація поняття прийняття управлінських рішень, що ґрунтується на
більш чіткому визначенні місця таких рішень в управлінській діяльності.
Прийняття управлінських рішень розглядається як суттєва частина
управлінського процесу з послідовними етапами виявлення та
діагностування проблемних ситуацій, розробкою альтернатив та вибором
однієї з них, що найбільше задовольняє.

Комунікаційна функція охоплює суб’єкти управління, інформацію, засоби та
шляхи її доставки й відіграє роль сполучної ланки, яка пов’язує вузли
управління або одного, або різних рівнів. Чим більше у суб’єкта
державного управління релевантної інформації про соціальну систему як
об’єкт управління та її зовнішнє середовище, чим ця інформація точніша,
тим ефективніше управління такою системою й більша ймовірність
досягнення очікуваних результатів.

Цілеспрямована управлінська діяльність органів державної влади дозволяє
здійснювати реалізацію основних функцій держави практично у всіх без
виключення сферах суспільного і державного розвитку, що значно підвищує
роль і значущість державного управління, оскільки в цьому контексті
дієздатність системи державного управління фактично означає ніщо інше,
як дієздатність держави в цілому. Тому, надаючи функціонального
визначення поняттю державного управління, його можна витлумачити як
спосіб реалізації основних функцій держави, що, з одного боку, робить
державне управління своєрідною “мета-функцією” стосовно інших функцій
держави, а, з іншого боку, дозволяє говорити про нього, як про основний
механізм державного впливу на всю гаму суспільних відносин.

Разом з тим, необхідною умовою реалізації функцій держави в тій чи іншій
сфері, у випадку такого типу держави, якій притаманні властивості
правової та демократичної держави, є чітка правова регламентація
принципів, механізмів, форм та способів здійснення цих функцій в ході
управлінського впливу на конкретні суспільні відносини. Внаслідок цього
правовий фактор впорядкування відносин управління (юридичне встановлення
сфери і меж компетенції органів державного управління, визначення їх
прав, повноважень, цілей, обов’язків, відповідальності тощо) набуває
вирішального значення в процесі перетворення функціональних завдань
державної влади в конкретні управлінські дії.

Водночас, незважаючи на специфіку правового забезпечення державного
управління по відношенню до сприяння реалізації окремих функцій держави,
чи то йдеться про економічне регулювання, чи про забезпечення
національної безпеки, чи про управління в сфері інформаційних,
етнонаціональних відносин і т.д., необхідно відмітити незмінність його
основоположних принципів, до яких належать: верховенство права,
пріоритет прав людини і громадянина, адекватність управлінських заходів
суспільним потребам, демократичний контроль за всіма діями органів
державного управління, додержання балансу інтересів особи, суспільства
та держави і їх взаємна відповідальність, чітке розмежування повноважень
органів державного управління.

Проблеми державного управління

В процесі державного управління в силу його надзвичайної складності та
масштабності виникають численні проблеми, які потребують вирішення. Під
проблемою розуміється невідповідність між бажаним та існуючим станами
системи, в даному разі державного управління. За іншим визначенням
проблема – це невідповідність у будь-якій діяльності між цілями та
ситуацією, що склалася. У повсякденній практиці часто поняття ”проблема”
розуміється як певні різноманітні й нерідко непередбачені негаразди, які
необхідно подолати.

Проблеми державного управління виникають відповідно при реалізації
суб’єкт – об’єктних, суб’єкт – суб’єктних та об’єкт – суб’єктних
відносин. Перші з них безпосередньо пов’язані з управлінськими впливами
на різноманітні види суспільної діяльності, основними з яких є
політична, економічна, соціальна та гуманітарна, другі – з
управлінськими впливами, спрямованими на вдосконалення самої системи
державного управління та державної служби, а треті – з впливами самих
суспільних відносин та суб’єктів громадянського суспільства на розвиток
системи державного управління. За будь-яких з цих впливів основними
механізмами їх реалізації є політичний, правовий, організаційний та
ресурсний (фінансовий, матеріально-технічний, кадровий, інформаційний,
часовий тощо).

Вдосконалення суб’єкт-об’єктних державно-управлінських відносин
пов’язано з вирішенням проблем, які виникають внаслідок невідповідності
існуючого та бажаного станів цих відносин. Сутність першої з них у тому,
щоб відповідно до закону необхідної різноманітності забезпечити
охоплення суб’єктом державного управління різноманітності об’єктів, на
які спрямоване управління. Як підхід до її вирішення пропонується
обмеження втручання державного управління в суспільну діяльність за
принципом його достатності. Друга проблема полягає в необхідності
підвищення управлінських можливостей суб’єктів державного управління за
умов зниження при цьому ресурсних витрат, тобто підвищення ефективності
діяльності власне суб’єкта управління. Сутність третьої проблеми – в
необхідності удосконалення врегулювання різноманітності системи
державного управління.

Державне управління – це управління через систему відповідних органів
держави широким спектром суспільних відносин, що фактично робить
неможливим виділення всіх можливих проблем, що його супроводжують.

На верхніх рівнях державного управління виникнення проблем насамперед
пов’язано з незадоволенням поточним станом розвитку держави та/або
основних сфер суспільної діяльності й постановкою нових цілей розвитку
(проблема розвитку), а також внаслідок кризового розвитку подій в них
(проблема кризи). При нормальному режимі управління, як показує сучасна
світова практика, процес державного управління, здебільшого набуває
характеру стратегічного, а при кризовому управлінні він забезпечується,
в рамках чинних законів політичної боротьби, обмеженням прав і свобод
громадян, а також значним звуженням дії механізмів саморегуляції.

Процеси як розвитку держави, так і виходу її з кризи, в першу чергу,
пов’язані з вирішенням проблем самоорганізації, тобто подоланням
невідповідності стану суб’єктів державного управління та громадянського
суспільства сучасному світовому рівню й вимогам їх організації та
функціонування. У сучасній Україні вирішення цих проблем здійснюється
шляхом зміни форми правління (з президентсько-парламентської на
парламентсько-президентську республіку), режиму правління (розвиток
процесів демократизації), державного устрою (пропозиції
адміністративно-територіальної реформи).

У свою чергу, зазначені невідповідності призводять до неефективного
вирішення суб’єктами державного управління та громадянського суспільства
проблем функціонування, зокрема стратегічного, тактичного та
оперативного управління (планування, організації, мотивації, контролю,
комунікації, прийняття рішень), вибору шляхів розвитку, забезпечення їх
пріоритетності, реформування суспільних відносин та самореформування,
забезпечення стабільності, врахування ризику, досягнення адекватності,
якості, ефективності, економічності та результативності (дієвості)
управління.

Найбільш значна частина проблемного поля державного управління пов’язана
з реалізацією механізмів управління. Це проблеми законотворчості,
правового регулювання, фінансування, забезпечення кадровими та
матеріально-технічними ресурсами, застосування нових управлінських
технологій, інформаційного забезпечення й відповідно підвищення рівня
інформатизації державного управління, зменшення рівня невизначеності у
постановці завдань. Потреба у технологізації управління очікує нових
підходів до вирішення проблем структуризації, модернізації,
систематизації, стандартизації, надання належної динамічності. Такий
ресурс, як час, проявляється при вирішенні майже всіх проблем, зокрема
із застосуванням програмно-цільового підходу, а також у їх часовій
оцінці як епізодичних, постійних або періодичних.

Для запобігання виникнення проблем субординації, координації,
відповідності, раціональності, дублювання необхідно чітко й помірковано
розподілити функції та завдання управління між різними суб’єктами
управління на всіх його рівнях та в них самих.

На часі вирішення проблеми реалізації потенціалу інноваційності у
сучасному державному управлінні, яка безпосередньо пов’язана з
проблемами його наукової обґрунтованості та більш ефективного
використання кадрового потенціалу.

Державне управління є різновидом соціального управління й на нього дуже
суттєво впливають проблеми людського фактора. Серед них відомими є
проблеми патріотизму, професійності, порядності, керівництва та
лідерства, відповідності, здатності, відповідальності, ініціативності,
орієнтації на загальнолюдські цінності, гармонізації відносин, іміджу.

Серед проблем, які можна віднести до групи негараздів, виділяються
проблеми: конкретності, ґрунтовності, доцільності, здійсненності,
достовірності, досягнення, реалізованості, існування, технологічності,
терміновості, раптовості, вимірюваності.

Проблеми державного управління – це не застиглі утворення, вони
змінюються у процесі розвитку суспільства і держави. Змінюється й
пріоритетність проблем. Позитивною тенденцією є все більша
зорієнтованість державного управління на процеси демократизації,
вирішення проблем людини і громадянина, запровадження та надання
безпосередніх управлінських послуг.

Виявлення проблем державного управління

Проблеми, що виникають у державному управлінні переважно належать до
неструктурованих та слабко структурованих. Основною їх особливістю є
опис, як правило, в якісній формі, що призводить до необхідності
використання методів аналізу політики та системного аналізу.

Основним методологічним підходом до вирішення неструктурованих проблем є
аналіз державної політики, який включає такі етапи:

визначення, перевірку та деталізацію проблеми;

вибір критерію оцінювання ефективності вирішення проблеми;

розробка та порівняння альтернативних варіантів вирішення проблеми та
вибір прийнятного варіанту;

визначення засобів досягнення цілій та шляхів реалізації;

моніторинг (поточний) дієвості впровадження політики;

підсумкову оцінку економічних, політичних, соціальних наслідків
вирішення проблеми (вплив політики на сфери суспільства);

конкретні пропозиції державним органам.

При проведенні аналізу державної політики досліджуються:

законодавчі акти, розклад політичних сил у зв’язку з запланованими
державними заходами;

національні, державні, регіональні, галузеві програми;

плани заходів уряду;

державний бюджет;

стан у різних сферах суспільної діяльності;

потенційні конфлікти цілей і заходів, що пропонуються, з іншими цілями і
заходами;

політичні наслідки рішень, їх впливи на суспільство, економіку і
навколишнє середовище;

питання інформаційного забезпечення та проблеми впровадження.

Аналіз державної політики завжди спирається на ситуаційний та системний
аналіз.

Ситуаційний аналіз базується на сукупності прийомів і методів осмислення
ситуації, її структури, визначення факторів впливу, тенденцій розвитку
тощо. Основними складовими ситуаційного аналізу є: діагностика,
здійснення проблемного структурування, що передбачає виділення комплексу
проблем ситуації, їх типології, наслідків, шляхів вирішення; визначення
характеристик ситуації, її структури, функцій, взаємодії з навколишнім і
внутрішнім середовищем; встановлення причин, що призвели до виникнення
даної ситуації і наслідків її розгортання; діагностика змісту діяльності
в ситуації, її моделювання та оптимізація; побудова системи оцінок
ситуації, її складових, умов, дійових осіб; підготовка прогнозів щодо
ймовірного, потенційного і бажаного майбутнього; вироблення рекомендацій
щодо поведінки дійових осіб у ситуації; розробка програм діяльності в
даній ситуації.

У державному управлінні діагностика застосовується для аналізу стану
об’єктів та процесів з метою виявлення проблем їх функціонування та
розвитку. Вона включає у себе комплексне обстеження стану справ в
органах державного управління або їх структурних підрозділах, пошук
організаційних протиріч, труднощів функціонування та розвитку,
невизначеності у цілях, нормах, функціях, завданнях. До завдань
діагностики, зокрема, відносяться виявлення шляхів проходження
документів, стан виконання рішень. Такий аналіз дозволяє оперативно
вирішувати низку питань раціоналізації діяльності організації.

При вирішенні проблем державного управління спостерігається широке
застосування системного підходу і безпосередньо пов’язаного з ним
системного аналізу. Системний підхід у державно-управлінських
дослідженнях виступає одним із провідних шляхів наукового пізнання
суспільних явищ і як такий перебуває у стані початкового осмислення.

Цей підхід виходить з того, що держава є системою, кожний з елементів
якої має свої певні і обмежені цілі. Для дослідження такої системи
застосовуються принципи системного аналізу, а саме: процес прийняття
рішень повинен починатися з виявлення та чіткого формулювання конкретних
цілей; необхідно розглядати всю проблему як ціле, як єдину систему і
виявляти усі наслідки та взаємозв’язки кожного рішення; необхідне
виявлення і аналіз можливих альтернативних шляхів досягнення цілей; цілі
окремих підсистем не повинні вступати у конфлікт з цілями всієї системи;
сходження від абстрактного до конкретного; єдність аналізу і синтезу,
логічного та історичного; виявлення в об’єкті різноякісних зв’язків та
їх взаємодії; розгляд системи з позиції «чорної скриньки» та ін.

Важливою особливістю системного аналізу є використання формалізованих та
неформалізованих методів і засобів досліджень. Основною процедурою в
системному аналізі є побудова узагальненої моделі, що відображає
взаємозв’язки реальної ситуації. Технічну базу системного аналізу
складають комп’ютерні інформаційні системи і технології. У зв’язку з
посиленням уваги до програмно-цільових принципів в плануванні системний
аналіз став практично невіддільний від термінів «цілеутворення» і
«програмно-цільове управління».

При розгляді державного управління як системи діяльності дуже важливим є
розуміння одного з найважливіших системних принципів, а саме, що така
система не просто утворюється складенням всіх управлінських зусиль, а
набуває якісно нових властивостей. Це, зокрема, означає, що система
державного управління в цілому має такі властивості, що перебільшують
суму властивостей окремих органів державного управління.

У державно-управлінських дослідженнях доцільно оперувати визначенням
поняття системи як цілісного утворення з новими інтегративними якостями,
що не властиві його компонентам окремо, а виникають завдяки їх взаємодії
в системі.

Уся сукупність системних категорій, що виражають складний зміст
будь-якої реальної системи, розподілена на певні групи, кожна із яких
характеризує відносно самостійні аспекти системного підходу. Основними
такими аспектами у загальному плані прийнято вважати розгляд:

а) структурної побудови (структурний аспект);

б) процесів функціонування (функціональний аспект);

в) розвитку (прогнозуючий аспект) системного об’єкта.

В цілому ж більш цілеспрямоване застосування системного підходу у
державно-управлінських дослідженнях є гостро актуальним завданням
розвитку теоретико-методологічних засад державного управління.

Звичайно, проблематика системного підходу далеко не вичерпує напрямки
поглиблення методологічного аспекту державно-управлінських досліджень.
Зокрема, доцільно привернути увагу до деяких найменш розроблених
проблем. Наприклад, надзвичайно актуальною і практично важливою є
потреба вивчення такого поняття, як діалектичні суперечності у
державному управлінні. Вчення про суперечності, як відомо, складає
основу діалектичного методу наукового пізнання. Категорія суперечностей
має вирішальне значення для адекватного тлумачення сутності
управлінських явищ та процесів. Виділення суперечностей у державному
управлінні поглиблює розуміння об’єктивних закономірностей його
функціонування, розвитку та удосконалення. Тому аналіз суперечностей
необхідний у кожному дослідженні, яке спрямоване на виявлення суттєвих
ознак пізнавального об’єкта, зовнішньої та внутрішньої обумовленості
його розвитку, методів та засобів вирішення актуальних проблем.

Окрім свого суто гносеологічного аспекту, проблема суперечностей у
державному управлінні має здійснюватися у тісному зв’язку з аналізом
конкретних управлінських явищ та процесів. Обов’язково слід мати на
увазі розгляд суперечностей, у яких виражається внутрішня природа того
чи іншого самостійного об’єкта аналізу та практичного впливу.

Враховуючи це, доцільно звернути увагу на вирішення ряду невідкладних
методологічних завдань. По-перше, необхідно із діалектичних позицій дати
наукову інтерпретацію суперечностей як специфічного явища у державному
управлінні, а також органічно включити її до методологічного арсеналу
теорії державного управління. По-друге, важливо виявити та
ідентифікувати об’єктивно існуючі суперечності за типами, видами й
формами прояву з метою обґрунтованого їх врахування у ході
цілеспрямованого удосконалення державного управління. По-третє, треба
розкрити динаміку розвитку суперечностей, аби покращити наукове
прогнозування цього розвитку, врахувати вплив на нього економічних,
організаційно-правових та інших об’єктивних та суб’єктивних факторів
соціального середовища, у якому здійснюється державне управління.
Нарешті, доцільно зробити центральним напрямком досліджень державного
управління обґрунтування дійових методів і засобів своєчасного
розв’язання суперечностей.

На цій основі вдалося б виробити практичні висновки і рекомендації щодо
ефективного впливу на суперечності, враховуючи характер, гостроту прояву
та прогнозні оцінки їх подальшого розвитку. Іншими словами, йдеться про
необхідність створення наукових засад урахування та розв’язання
діалектичних суперечностей у державному управлінні як складової частини
заходів з формування демократичної, соціальної, правової держави.

Дуже важливим й ефективним способом вирішення завдань розвитку держави,
території, галузі, зокрема руху до поставленої мети, є
програмно-цільовий підхід, в основу якого покладено парадигму: мета (
програма ( результат. Основна ідея такого підходу полягає в концентрації
та спрямуванні наявних ресурсів (фінансових, кадрових,
матеріально-технічних, інформаційних, правових, часу) на вирішення
пріоритетних проблем шляхом розроблення та реалізації програм та в
ефективному використанні цих ресурсів. Таким чином, ключовими питаннями
постановки і реалізації програмно-цільового підходу є виділення
пріоритетних проблем, їх системний аналіз з метою конкретизації завдань
та розподіл наявних ресурсів між цими завданнями. Логічну схему його
впровадження можна відобразити у вигляді: стратегія ( цілі ( пріоритети
( завдання ( проекти ( розподіл ресурсів ( реалізація проектів (
поточний контроль ( корекція завдань ( заключний контроль ( корекція
цілей.

Реалізація програмно-цільового підходу охоплює наступні засоби та
прийоми: структурування проблеми на підпроблеми та заходи таким чином,
щоб розкрити проблему; виділення підпроблем, що дозволяє визначити склад
комплексу заходів з її вирішення; розчленування проблеми на завдання й
заходи, що дозволяє розробити програму; оцінювання пріоритетності та
послідовності виконання заходів, що використовуються для розробки
технології виконання робіт за всією програмою у вигляді мережевого
графіка, а також розподілу ресурсів між організаціями-виконавцями;
задіяння механізму управління виконанням комплексної програми вирішення
проблеми, зокрема методів оптимізації термінів виконання робіт,
використання ресурсів, стимулювання й санкцій; створення організаційної
системи управління вирішенням проблем.

На сьогодні програмно-цільовий підхід є найбільш поширеною формою
спрямування ресурсів держави на вирішення актуальних проблем її
розвитку. Такий підхід є сучасним засобом перетворення державних
стратегій і політик у конкретні, забезпечені ресурсами дії. Саме тому
його удосконалення переважно досягається шляхом підвищення ефективності
розроблення і реалізації програм. Програма розробляється, коли необхідне
комплексне вирішення певної проблеми, і, образно кажучи, являє собою
проект проектів. Як правило, розробці будь-якої програми передує
розробка її концепції.

У зв’язку з широким застосуванням у державному управлінні
програмно-цільового підходу заслуговує на особливу увагу метод
програмного аналізу, який полягає в оцінюванні програм в аспекті
відповідності їх характеристик програмним вимогам. Програмний аналіз
здійснюється в різноманітних формах, в тому числі із застосуванням
«програмної оцінки», «аналізу політики» і деяких інших нових методів, та
залишається одним з центральних елементів програмно-цільового підходу
разом з побудовою програмних структур і використанням програмно-цільових
систем управління. Процес програмного аналізу спрямований на виявлення
співвідношень між «входом» (тобто витратами) і «виходом» (тобто
результатами) різних варіантів програми, що досліджується. Таким чином
з’ясовується ефективність, економічність та результативність програм.

Для вирішення низки важливих завдань державного управління, зокрема
розвитку його теорії та методології, прогнозування і планування,
нормотворчості перспективним є застосування морфологічних методів,
зокрема методу систематичного покриття поля. Останній передбачає
порівняльний аналіз поля проблем та результатів їх вирішення, наприклад
стану правового врегулювання, й знаходження таким чином прогалин у
вирішенні проблем, невідповідностей вирішення проблем сучасній їх
ситуації, а також невідповідностей локального та глобального вирішення
певних проблем. Результати такого аналізу далі використовуються для
внесення коректив у діючі програми, проекти та державну політику.

У сучасних умовах проведення адміністративних реформ у розвинених
країнах Заходу набув поширення підхід під назвою «нове державне
управління», в якому робиться акцент на результат. Основними ознаками
такого підходу є такі:

наголос не на формулюванні державної політики, а на управлінні,
управлінських навичках;

перехід від контролю за вкладеними ресурсами і бюрократичними
процедурами й правилами до використання індикаторів кількісної оцінки
кінцевих результатів і показників продуктивності;

спрощення управлінського контролю у поєднанні з розвитком нових
механізмів моніторингу та підзвітності;

спрощення складних бюрократичних процедур, зокрема, розмежування
комерційних і некомерційних функцій, консультативних та імплементаційних
послуг;

віддання переваги контрактуванню і конкурентності в наданні громадських
послуг;

копіювання певних управлінських методів приватного сектору, зокрема
підписання короткотермінових трудових угод та угод, що залежать від
результатів виконаної роботи, розробка стратегічних планів і прийняття
комплексного плану завдань організації, впровадження системи оплати, що
залежить від результатів роботи;

розвиток управлінських інформаційних систем й більша турбота про
підтримання репутації організації;

перевага матеріальних стимулів;

наголос на скороченні витрат, управлінського штату й підвищенні
ефективності роботи.

Особливе місце серед сучасних методів державного управління займає
експертиза. Й це не дивно, оскільки цей метод фактично є основним при
вирішенні складних і нових проблем, коли перед органом державної влади
виникає проблема, яка вимагає при її осмисленні високого рівня
компетентності. Такі ситуації виникають у зв’язку з кризовим розвитком,
впровадженням нововведень, майбутньою реорганізацією та ін. Під
експертизою розуміється процедура оцінки об’єкта, процесу або явища
експертами (індивідуальна експертиза) або їх групами (колективна
експертиза) згідно з певною методикою оцінки. Особливо велика роль
експертизи у прогнозуванні, в побудові моделей майбутнього і з’ясуванні
шляхів їх досягнення. Технологічна схема експертизи включає три етапи:
підготовку експертизи, її проведення та аналіз результатів.

Шляхи вирішення проблем державного управління

Виходячи з особливостей сучасного державного управління в Україні, для
вирішення його проблем доцільно визначити наступні шляхи (суттєві цілі
та напрями дій з їх досягнення):

виділення сучасної парадигми державного управління в Україні, розвиток
методології державного управління, врахування сучасних факторів вибору;

формування та розвиток ефективної національної моделі державного
управління, моделювання системи, підсистем та процесів державного
управління;

прогнозування розвитку суспільних відносин, врахування ризиків,
запровадження аналізу політики, стратегічного управління та планування,
програмно-цільового підходу до вирішення пріоритетних проблем розвитку,
оцінювання програм;

розроблення та реалізація стратегій розвитку та державної політики;

врахування закономірностей та тенденцій світового розвитку, насамперед
процесів глобалізації, інтеграції, переходу до постіндустріального
інформаційного суспільства, геополітичного впливу, інноваційності;

захист національних інтересів та сприяння формуванню національної
самосвідомості;

забезпечення суспільної стабільності, орієнтація на процеси
демократизації суспільних і, зокрема, державно-управлінських відносин,
дотримання загальнолюдських цінностей;

створення умов становлення громадянського суспільства як регулятора
розвитку державного управління;

підвищення культури державного управління на всіх його рівнях;

дотримання системи базових принципів державного управління, зокрема:
об’єктивності, універсальності, випереджаючого стану, демократизму,
розподілу влади, законності, правової захищеності управлінських рішень,
єдності економіки та політики зі збереженням пріоритету останньої,
поєднання загальних та локальних інтересів за пріоритету інтересів більш
високого рівня, а також надання державному управлінню наукового
характеру;

вдосконалення суб’єкт – об’єктних, суб’єкт – суб’єктних та об’єкт –
суб’єктних відносин;

підвищення ефективності, результативності та економічності державного
управління, його дієвості, впровадження нових управлінських технологій;

вдосконалення механізмів державного управління, адміністративне
реформування, вдосконалення організаційно-функціональних структур та
організаційних відносин у системі та окремих органах державного
управління;

вдосконалення правового регулювання та законотворчого процесу, зокрема
прогнозування та планування нормотворчості, актуалізація (систематичне
оновлення) діючих і створення нових проблемно-орієнтованих
нормативно-правових баз.

Способи вирішення проблем державного управління

Поширені способи вирішення проблем державного управління можна поділити
на дві групи відповідно до переважної спрямованості державних впливів на
об’єкти чи суб’єкти державного управління.

Серед способів вирішення проблем державного управління, які переважно
спрямовані на об’єкти державного управління, в першу чергу заслуговують
на увагу наступні:

реформування суспільних відносин (політичних, економічних, соціальних,
гуманітарних, екологічних);

реалізація стратегій;

реалізація політик;

реалізація концепцій;

реалізація бюджету;

прогнозування;

стратегічне планування;

реалізація програм (національні, державні, регіональні);

реалізація проектів;

контроль за дотриманням законодавства та виконанням управлінських
рішень;

забезпечення суспільної стабільності;

підвищення рівня ефективності, економічності, результативності,
динамічності, стабільності, прогнозованості розвитку сфер і галузей
суспільної діяльності;

розширення та спрощення доступу до державно-управлінських послуг;

розвиток громадянського суспільства;

демократизація суспільних відносин;

забезпечення умов інтеграції;

розвиток інформатизації, підвищенню рівня інноваційності;

стандартизація;

екологізація суспільних відносин;

моделювання суспільних відносин;

застосування державних механізмів (способів, методів, технологій,
засобів, інструментів) управління та регулювання.

Серед способів вирішення проблем державного управління, які переважно
спрямовані на суб’єкти державного управління, виділимо наступні:

удосконалення форми правління;

удосконалення державного устрою;

удосконалення режиму правління;

контроль за дотриманням законодавства та виконанням управлінських
рішень;

реформування суб’єкт-суб’єктних та суб’єкт-об’єктних відносин;

перерозподіл владних функцій між гілками влади;

конституційна реформа;

політична реформа;

адміністративна реформа;

судова реформа;

розроблення та затвердження стратегій;

розроблення та ухвалення політик;

розроблення та затвердження концепцій;

формування та прийняття бюджетів;

розробка прогнозів;

запровадження стратегічного планування;

розроблення та затвердження програм (національні, державні, регіональні,
галузеві);

розроблення та прийняття нормативно-правових та
організаційно-розпорядчих актів;

забезпечення суспільної стабільності;

створення умов підвищення ефективності, економічності, результативності,
динамічності, стабільності, прогнозованості розвитку сфер і галузей
суспільної діяльності;

організація, надання та спрощення доступу до державно-управлінських
послуг;

сприяння розвитку громадянського суспільства;

демократизація суспільних відносин;

врахування світових глобалізаційних та інтеграційних процесів і
тенденцій, створення відповідних умов розвитку суспільних відносин;

сприяння розвитку інформатизації, підвищенню рівня інноваційності та
наукоємкості у всіх видах суспільної діяльності;

розроблення та впровадження стандартів;

врахування тенденцій стійкого розвитку та чинника екологізації
суспільних відносин;

моделювання системи та підсистем державного управління, державної
служби;

застосування державних механізмів управління та регулювання;

інституалізація суспільних відносин;

розвиток та підвищення ефективності державної служби;

вдосконалення організаційних відносин в суб’єктах державного управління
та між ними;

підвищення ефективності, економічності, результативності управлінської
діяльності;

розроблення та впровадження стандартів управлінської діяльності;

розроблення та впровадження нових методів та технологій управлінської
діяльності, її регламентація (інструкції, положення, регламенти).

Наведені способи вирішення проблем можуть застосовуватися як окремо, так
і комплексно, в певній послідовності або незалежно один від одного. Лише
оперативне реагування на всі нові проблеми, їх освоєння та ефективне
застосуванням окремих способів їх вирішення забезпечить належний рівень
державного управління.

Будь-який спосіб вирішення проблем реалізується шляхом прийняття і
виконання управлінських рішень. При цьому на державному рівні завжди
необхідно враховувати низку важливих аспектів впливу, основними з яких
є: ціннісний, політичний, інноваційний, функціональний та мотиваційний.
Пріоритети цих аспектів зазначені в послідовності їх викладу.

Ціннісний аспект безпосередньо пов’язаний з культурою організації, він є
найбільш суттєвим її рівнем. Оскільки можна розглядати європейський
вибір України як реакцію держави на потребу адаптації та виживання у
сучасному світі й на потребу у внутрішній інтеграції, то внаслідок
такого вибору слід очікувати зближення національної культури з
європейською. Такий результат скоріш за все сприятиме прискоренню
соціально-економічного розвитку країни, так як відомо, що культура
більшої спільноти впливає на культуру організацій, які діють у її межах.
Найбільш суттєвим рівнем такої культури безумовно є європейські
цінності.

Політичний аспект пов’язується, з одного боку, з процесами отримання,
утримання, передачі влади, боротьби за неї, а, з другого боку, з
розробленням і реалізацією державної політики. У практиці на рівні
державного управління аналітична доцільність, як правило, поступається
політичній доцільності. Це пов’язується з певними платформами
(політичною, економічною та соціальною) тих сил, що прийшли до влади.
Безумовно, що управлінське рішення, яке йде у розріз з програмами та
ціннісними установками таких сил, підтримуватися ними не буде.

Інноваційний аспект характеризує формування та реалізацію потенціалу
нового в системі державного управління. Він забезпечує випереджаючий
характер державного управління та включає дві складові, а саме:
здатність системи державного управління приймати принципово нові,
нетрадиційні управлінські рішення з позиції функціонально-технологічного
підходу, а також здатність системи державного управління підтримувати
інновації, стимулювати їх впровадження в життя. Інноваційний характер
державного управління активізують процеси європейської інтеграції, які
передбачають прискорення впровадження в українську практику державного
управління не тільки європейських норм та цінностей, а також досягнень
Європи: наукових, технологічних та економічних інновацій. Необхідність
впровадження інноваційної моделі державного управління не суперечить
процесам формування раціональних норм, диктує значні зміни в механізмах
підготовки та прийняття управлінських рішень, підготовки кадрів
державних службовців.

Функціональний аспект пов’язаний з технологією прийняття рішень. Остання
завжди передбачає наявність певної логічної моделі прийняття рішень та
необхідної інформації, зокрема, про ситуацію прийняття рішення; час для
прийняття рішення; ресурси, необхідні для реалізації рішення; ресурси,
які є в розпорядженні організації (або особи, що приймає рішення);
систему управлінських параметрів; систему зв’язку між контрольованими і
неконтрольованими параметрами; альтернативні варіанти рішень; систему
критеріїв (оціночну систему) для оцінки очікуваних результатів рішень.
Найбільш поширеним підходом до формування управлінських рішень є їх
розгляд у складі єдиного управлінського процесу, що забезпечує модель
раціонального прийняття рішень.

Мотиваційний аспект пов’язується з теоріями мотивації, що базуються на
аналізі потреб та процесу. Ключовими поняттями теорій мотивації є
зусилля, організаційні цілі та індивідуальні потреби. Застосовується
така схема дій: задовольняються потреби працівників ( вони докладають
енергійних зусиль ( в результаті забезпечується досягнення цілей. Саме
задоволення потреб працівників є основною метою мотиваційних зусиль.

Базові моделі процесу державного управління

Процеси управлінської діяльності системи державної влади та її окремих
органів з метою досягнення цілей держави складають предмет державного
управління. Система державного управління охоплює такі складові
елементи:

суб’єкти державного управління, тобто систему органів державної влади;

об’єкти державного управління, тобто сфери та галузі суспільного життя,
що перебувають під організуючим, регулюючим і контролюючим впливом
держави;

державно-управлінська діяльність (процес), тобто певного роду суспільні
відносини (суб’єкт-суб’єктні та суб’єкт-об’єктні), через які
реалізуються численні прямі та зворотні зв’язки між суб’єктами і
об’єктами державного управління.

Базовою для розуміння місця і ролі суб’єкта та об’єкта державного
управління є модель циклу державного управління, що представлена на
схемі:

Державно-управлінські впливи являють собою суспільну потребу, інтерес і
мету в управлінні, які усвідомлені суб’єктом державного управління,
юридично і нормативно визначені та практично здійснюються в його
рішеннях й діях. Ці впливи дуже різноманітні за своєю природою,
спрямованістю, термінами та ступенем впливу на суспільство, наприклад,
ідеї, концепції, технологічні послідовності дій та інші способи
реалізації управлінських рішень.

Характер впливів пов’язаний безпосередньо з основними формами
державно-управлінської діяльності, серед яких політична, що проявляється
у розробці та реалізації державної політики, правова, за допомогою якої
управлінські рішення і впливи набувають характеру встановлення та
застосування правових норм, і організаційна, яка охоплює різноманітні
впливи, спрямовані на реалізацію оперативних завдань та
матеріально-технічних операцій. Всі інші форми є похідними від них.
Наприклад організаційною формою, яка пріоритетно орієнтує ресурси на
конкретний результат, є програмно-цільове управління. Існують також
процесуальні форми управління, пов’язані з регламентацією та типізацією
державно-управлінської діяльності.

Впливи суб’єктів державного управління в межах певної державної
стратегії та політики здійснюються, як правило, системно і комплексно.
Під державною політикою, насамперед, розуміють напрям дій або утримання
від них, обрані органами державної влади для розв’язування сукупності
взаємопов’язаних проблем у певній сфері суспільної діяльності. Вона є
засобом, що дозволяє державі досягнути у встановлений термін певної мети
у цій сфері, використовуючи політичні, правові, економічні, соціальні та
адміністративні методи впливу, спираючись на ресурси, які є в її
розпорядженні.

Розроблення і реалізація державної політики безпосередньо пов’язані з
методами та механізмами державного управління. Якщо методи державного
управління – це способи владного впливу державних органів на процеси
суспільного і державного розвитку, на діяльність державних структур і
конкретних посадових осіб, то механізми державного управління – це
практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи
державної влади впливають на будь-які суспільні відносини з метою
досягнення поставлених цілей. Коли приймається управлінське рішення,
щоразу формується певний механізм управління шляхом узгодження всіх
елементів управління.

Механізм державного управління виконує роль механізму суспільного
самоуправління. Він може бути відображений наступною ланцюговою схемою:

цілі ( завдання ( рішення ( впливи ( дії ( результати.

При цьому фактори, що впливають на процеси державного управління, можуть
бути політичними, економічними, соціальними, культурними відповідно до
основних сфер суспільної діяльності. Також відповідно до основних форм
державно-управлінської діяльності вони можуть мати політичний,
адміністративний і правовий характер. Найчастіше у державному управлінні
застосовується комплексний механізм, який є системою політичних,
адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних, організаційних
та правових засобів цілеспрямованого впливу органів державного
управління.

Державно-управлінські відносини

Державно-управлінські відносини є складовою частиною правових відносин.
Правові відносини – це суспільні відносини, врегульовані нормами права.
Вони виражаються у взаємних правах і обов’язках суб’єктів права.

Розрізняють такі види правовідносин:

за галузевою ознакою конституційні, цивільні, трудові, сімейні,
кримінальні та ін.;

залежно від кількості суб’єктів загальні (кількість уповноважених або
зобов’язаних суб’єктів не визначена),

конкретні (кількість їх точно визначена);

за кількісним складом суб’єктів прості (правові відносини лише між двома
суб’єктами),

складні (правові відносини між трьома і більше суб’єктами);

залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції), на
підставі якого виникають правові відносини регулятивні,

охоронні;

за характером дії зобов’язаного суб’єкта активні (зобов’язаний суб’єкт
мусить вчинити певні дії),

пасивні (зобов’язаний суб’єкт повинен утриматися від вчинення певних
дій);

залежно від розподілу прав і обов’язків між сторонами односторонні
(кожна із сторін має права або обов’язки),

двосторонні (сторони мають і права, і обов’язки).

Державно-управлінські відносини є видовим проявом управлінських відносин
у суспільстві, на які поширюється характеристика суспільної природи
державного управління. Державно-управлінським відносинам властивий
свідомо-вольовий характер.

Управлінські відносини за необхідності виникають практично в усіх сферах
суспільства (економіці, політиці, науці, культурі, побуті, сім’ї). З
цього випливає те, що дані відносини займають, так би мовити, «підлегле»
положення у кожній з названих сфер, оскільки вони покликані забезпечити
організоване, ефективне функціонування тих відносин, які є провідними у
відповідних сферах (наприклад, в економіці – економічних, в політиці –
політичних і т.ін.).

Об’єктом управлінських відносин є забезпечення (в кінцевому підсумку –
створення) оптимальних організаційних умов спільної, комбінованої
діяльності людей, спрямованої на досягнення певного загального
результату. Це означає, що управління, управлінські відносини виникають
там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та й сама
управлінська) спільна праця.

Становище сторін управлінських відносин будується на засадах владної
субординації (підпорядкованості), яку розуміють (в широкому суспільному
плані) як втілення принципів «влада – підпорядкування» або
«розпорядження – виконання» у системі «суб’єкт управління – об’єкт
управління». А тому становище суб’єкта й об’єкта управління «по
вертикалі» є необхідною якістю цих відносин, що дає змогу визначити їх
як власне управлінські.

Своєрідність взаємного становища сторін управлінських відносин
передбачає і специфічний метод їх регулювання. Ним є, як відомо, метод
адміністративно-правового регулювання, суттю якого є владні приписи.
Завдяки цьому більшість управлінських відносин, що перебувають в сфері
правового регулювання, набувають правової форми.

1.2. Методологія правового забезпечення державного управління.

Державне управління у своєму розвитку спирається на відповідну
методологію, що являє собою систему способів організації та здійснення
пізнавальної й практичної діяльності у сфері державного управління.
Концепції, закономірності, моделі й теорії у державному управлінні не
лише виконують функції опису, пояснення, передбачення виникнення,
існування і розвитку певних державно-управлінських явищ, а й виконують
також методологічні функції, а саме, надають наукову обґрунтованість
практиці державного управління та виступають як його теоретична основа.

Методологія державного управління охоплює обґрунтування, систематизацію,
класифікацію і описи категорій, створення категорійного апарату
державного управління; формулювання принципів державного управління;
визначення норм пізнавальної, оціночної і практичної діяльності в
державному управлінні; дослідження системи цінностей, їх зміни і ролей в
державному управлінні; вивчення парадигмальності державного управління,
процесів зміни, кризи і розвитку парадигм; аналіз теоретичного арсеналу
державного управління, тенденцій розвитку і методологічних функцій;
обґрунтування методів державного управління, їх специфіки; забезпечення
цілісності пізнавальної і практичної методологій, їх прозорості для
методологічних інновацій.

При виділенні сучасної парадигми державного управління в Україні можна
враховувати досвід американських вчених З.Лана та К.Андерс, якими
виділено трирівневу парадигму, що відображає основні рівні досліджень у
сфері державного управління. (Парадигма (грец. paradeigma — приклад,
зразок): 1) поняття HYPERLINK
«http://uk.wikipedia.org/wiki/%D0%90%D0%BD%D1%82%D0%B8%D1%87%D0%BD%D0%B0
_%D1%84%D1%96%D0%BB%D0%BE%D1%81%D0%BE%D1%84%D1%96%D1%8F» \o «Антична
філософія» античної і HYPERLINK
«http://uk.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%A1%D0%B5%D1%80%D0%B5%D0%B
4%D0%BD%D1%8C%D0%BE%D0%B2%D1%96%D1%87%D0%BD%D0%B0_%D1%84%D1%96%D0%BB%D0%
BE%D1%81%D0%BE%D1%84%D1%96%D1%8F&action=edit&redlink=1» \o
«Середньовічна філософія (ще не написана)» середньовічної HYPERLINK
«http://uk.wikipedia.org/wiki/%D0%A4%D1%96%D0%BB%D0%BE%D1%81%D0%BE%D1%84
%D1%96%D1%8F» \o «Філософія» філософії , що характеризує сферу вічних
HYPERLINK «http://uk.wikipedia.org/wiki/%D0%86%D0%B4%D0%B5%D1%8F» \o
«Ідея» ідей як прототип, зразок, відповідно до якого бог-деміург
створює світ сущого; 2) у сучасній філософії науки – це система
HYPERLINK
«http://uk.wikipedia.org/wiki/%D0%A2%D0%B5%D0%BE%D1%80%D1%96%D1%8F» \o
«Теорія» теоретичних , HYPERLINK
«http://uk.wikipedia.org/wiki/%D0%9C%D0%B5%D1%82%D0%BE%D0%B4%D0%BE%D0%BB
%D0%BE%D0%B3%D1%96%D1%8F» \o «Методологія» методологічних і
HYPERLINK
«http://uk.wikipedia.org/wiki/%D0%90%D0%BA%D1%81%D1%96%D0%BE%D0%BB%D0%BE
%D0%B3%D1%96%D1%8F» \o «Аксіологія» аксіологічних установок, які взяті
за зразок розв’язування наукових задач).

Перший, найвищий рівень, відповідає опису особливостей та властивостей
державного управління; другий – систематизації пізнавальних підходів;
третій рівень представляє основні прикладні області (об’єкти), їх
концентрування.

Перший рівень передбачає деякі теоретичні припущення, визначення
елементів аналізу та основних проблем.

На другому рівні виділені найбільш поширені підходи до досліджень, а
саме – організаційний (менеджерський), політичний, правовий, етичний,
історико-пізнавальний, інтегрований.

Третій рівень містить основні області зосередження дослідницьких зусиль,
а саме: організаційний менеджмент, управління людськими ресурсами,
політичні і правові інститути, соціально-економічні питання, фінанси й
бюджет, адміністративний процес, розробку стратегії та аналізу політики,
удосконалення відповідних методів, технології їх використання.

Природно так склалося, що державне управління було і є об’єктом
дослідження насамперед юридичних наук (адміністративного та
конституційного права). Але на зламі другого і третього тисячоліть до
досліджень у цій сфері долучилася також новоутворена в Україні наука
державного управління.

Ключові аспекти юридичних досліджень державного управління –
адміністративно-правовий та організаційно-правовий. Збагачені завдяки
застосуванню різноманітних пізнавальних засобів інших наук – філософії,
соціології, системології, загальної теорії соціального управління тощо,
дані аспекти, хоча й не вирішують усіх завдань багатодисциплінарного
аналізу державного управління, проте всіляко сприяють поглибленню рівня
та більшій достовірності його наукового пізнання.

Зокрема саме використання багатьох пізнавальних засобів інших наук
сприяло формуванню власних понятійного та концептуального масивів теорії
державного управління, які мають велике методологічне значення як для
розвитку даної теорії, так і для застосування її результатів у
державно-правовій практиці.

Цілком природно, що центральне місце тут посідає аналіз суспільної
сутності державного управління та обґрунтування характерних властивостей
і ознак, що визначають його якісний стан в нових суспільних умовах
відповідно до вимог сьогоденного періоду історичного розвитку нашої
країни.

Теорія державного управління поки що формується як цілком самостійна
наука. Приналежність її до галузей сфери юридичних знань є
загальновизнаною. Але слід зазначити своєрідність умов, в яких
зароджувалася ця теорія. Це відбувалося хоч і в формальних рамках
юридичної науки, але фактично під інтенсивним впливом науки управління,
яка складається, як вже зазначалось, із сукупності управлінських наук.
Серед них спостерігається найбільший вплив на формування теорії
державного управління з боку загальної теорії соціального управління. А
вона відображає саме той рівень наукового узагальнення, на якому
доцільне застосування “широкого“ тлумачення державного управління. Це
цілком природно і позначилося на вказаній властивості предмета
однойменної теорії.

Незважаючи на всі відмінності у тлумаченні структури та методів
діяльності системи державного управління, практично всі теоретики
визнають як її основну ціль забезпечення точної, ефективної, швидкої та
адекватної реалізації управлінських рішень. Інакше кажучи, сутність та
основне призначення органів влади, які формують систему державного
управління, полягає в прийнятті необхідних рішень, а також забезпеченні
їх належного виконання. Проте зазначена ціль може реалізовуватися
завдяки різним типам побудови управлінської системи. У цьому плані
доцільно виділяти “класичну” модель  в основі якої лежить веберівська
теорія організації раціонального управління та “некласичну” модель, яка
розвивалась шляхом критики основних положень та принципів класичної
моделі адміністрування.

Аналіз основних ознак цих двох типів концепцій організації системи
державного управління дозволяє встановити взаємозв’язок між некласичним
підходом організації системи державного управління та “широким”
тлумаченням змісту поняття державного управління, і відповідно – між
класичним підходом та “вузькою” інтерпретацією сутності державного
управління. Зазначений зв’язок між вузьким тлумаченням державного
управління та класичним підходом до організації системи державного
управління особливо яскраво проявляється в концепції діяльності
виконавчої влади Ч.Бернарда. Справді, така ключова ознака класичної
моделі державного управління як неполітичність не дозволяє розглядати
дії законодавчої гілки державної влади як частину загального процесу
державного управління. Внаслідок цього для класичної моделі видається
вкрай складною проблемою питання щодо пояснення тих існуючих в
управлінській практиці ситуацій, коли політичні зміни чи політичні
мотиви впливають на, так би мовити, суто “технічні” управлінські
рішення. Тобто, згідно неї система управління взаємодіє з політичною
системою тільки в момент отримання завдання, після чого вона вже діє
відповідно до своїх внутрішніх норм і правил.

Для багатьох теорій походження держави та становлення державної влади
характерне тлумачення первинної потреби у виникненні державних
інституцій саме в термінах необхідності впорядкування та регулювання
відносин між окремими індивідами та їх групами. Зазначений процес
впорядкування суспільних відносин визначається як владний вплив держави
на суспільство, який, в свою чергу, визначається поняттям управління.
При цьому важливим моментом є те, що державне управління визначається не
як одна з функцій держави, що існує поряд з такими функціями, як
законотворення та здійснення правосуддя, а як вихідний спосіб взаємодії
державної влади і суспільства. Тоді як способами реалізації державного
управління є вже такі дії, як законодавча діяльність, виконавча
діяльність та правосуддя. Внаслідок цього можна констатувати, що у
досліджених теоріях походження держави поняття державного управління
вживається у двох значеннях: загальному (як прояв будь-якого впливу з
боку держави на суспільство) та спеціальному – як діяльність спеціально
уповноважених органів державної влади щодо виконання законів та інших
нормативно-правових актів. Разом з тим, історико-правовий аналіз теорій,
які пояснюють генезу державної влади, виявляє його тісний зв’язок з
розвитком державного управління. Фактично, між цими двома явищами можна
встановити чітку кореляцію, оскільки формування як державної влади в
цілому, так і її окремих інститутів з необхідністю супроводжується
вдосконаленням і розвитком системи державного управління.

Практично у всіх без винятку теоріях генези державної влади специфічною
властивістю державного управління, здійснюваного органами виконавчої
влади порівняно з законодавчою діяльністю, є те, що воно має постійний
характер. Тому основною причиною, яка послужила підставою для
ототожнення державного управління з діяльністю саме виконавчої влади,
виступило наступне: оскільки державна влада існує постійно, то їй має
відповідати і постійно діюча система органів влади. А такою системою
державних органів є саме органи виконавчої влади.

При цьому для переважної більшості проаналізованих концепцій генези
державної влади є справедливою теза, що ступінь розвитку державного
управління виступає чітким індикатором рівня сформованості державної
влади. У цьому плані “найкраща” державна влада, у переважній більшості
випадків, визначається такою, якій відповідає найбільш досконала система
державного управління. Сказане дозволяє зробити обґрунтований висновок
про ключову роль і значення державного управління в процесі здійснення
державної влади.

Методологічний аспект державно-управлінських досліджень за своїм змістом
охоплює використання гносеологічних (тобто теоретико-пізнавальних) знань
різного рівня. Як відомо, методологічні знання (на відміну від
онтологічних) – це знання щодо принципів, методів, шляхів й інших
засобів вивчення, пізнання досліджуваних об’єктів. Тому розмежування
методологічних (гносеологічних) і онтологічних знань має умовний
характер, оскільки не може бути онтології (тобто пізнання безпосередньо
реально існуючих явищ і процесів) поза гносеології, рівно як і навпаки.
Одночасно кожен з цих різновидів знань набуває відносної самостійності.

Розробка методологічних аспектів має надзвичайно важливе значення для
кожної науки, оскільки не тільки знання, а й шляхи їх здійснення мають
бути істинними, обґрунтованими та раціональними. Така розробка є досить
складною й охоплює величезне коло проблем, вимагає значної наукової
ерудиції, понятійно-термінологічної культури, широких узагальнень,
дисципліни мислення тощо.

Суттєво також і те, що саме тлумачення “методологічного аспекту” не є
однозначним. Оскільки пізнавальний арсенал, що використовується у
державно-управлінських дослідженнях, має різноманітний характер,
доцільно виділяти різні рівні (інакше кажучи, “поверхи“) методологічних
знань щодо пізнання управлінських об’єктів.

Насамперед слід виокремити найбільш високий рівень, тобто систему
філософських знань, що служать теоретичною базою, методологічним
орієнтиром для усіх суспільних наук, у тому числі для
державно-управлінських досліджень. Це рівень загально-методологічних
основ даних досліджень.

До зазначеного рівня наближається також використання широких наукових
принципів та понять, але нефілософського значення, наприклад,
пізнавальних методів кібернетики, загальної теорії систем тощо.
Методологічна цінність цих засобів майже така ж, як і філософських
категорій, які в даному випадку відносяться переважно до загальної
соціології.

Наступний рівень методологічних знань пов’язаний із теоретичними
положеннями науки управління. Нагадаємо, що за суттю цей термін є
узагальнюючим поняттям і визначає певну систему конкретних управлінських
наук, кожна з яких вивчає управління в рамках свого предмету
дослідження. До речі, українські дослідники одними з перших у колишній
радянській юридичній науці розробили досить обґрунтовану класифікацію
управлінських наук.

Теоретичні положення науки управління виконують значну методологічну
роль у державно-управлінських дослідженнях як окремо-наукові методи
пізнання. Тому доцільно визначити знання як окремо-методологічні основи
відповідних досліджень.

Аналіз структури управлінських відносин дає змогу стверджувати, що,
по-перше, сфера суспільних управлінських відносин ширша від сфери даних
відносин, врегульованих нормами адміністративного права, тобто
вертикальних адміністративних правовідносин, по-друге, сфера
управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими
нормами, вужча від сфери адміністративних правовідносин в цілому,
оскільки останні включають й горизонтальні адміністративні
правовідносини.

Ще один рівень методологічних знань можна характеризувати як
спеціально-методологічні основи державно-управлінських досліджень. Мова
йде про такі розробки у рамках власне теорії державного управління, які
відіграють роль спеціальної методології щодо змісту даної науки.
Важливість даного рівня обумовлюється насамперед тим, що в силу
специфіки формування вказаного змісту, в ньому досить суттєве місце
посідають окремі пізнавально значимі, але, на жаль, не досить досконалі
теоретичні результати деяких суміжних наукових дисциплін, зокрема
загальної теорії соціального управління, теорії держави та теорії права,
науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо. Тому
при розробці проблематики спеціально-методологічного рівня гостро
відчувається потреба у використанні багатодисциплінарного
(міжгалузевого) підходу.

Поряд з цим не слід недооцінювати проблематику
спеціально-методологічного рівня, характерну саме для юридичних наук. Не
претендуючи на вичерпний перелік таких проблем, звернемо увагу на один з
ключових напрямів поглиблення спеціально-методологічного аспекту
державно-управлінських досліджень. Він пов’язаний з проблемою соціальної
природи відносин в державному управлінні, тобто з
державно-управлінськими відносинами, які складають головний предмет
правового регулювання у даній сфері.

Взагалі поняття “соціальне управління“ служить саме для відзначення
сукупності реально існуючих управлінських відносин, які визначають
сутність управління як суспільного феномену. Тому аналіз управлінських
відносин слід вважати найглибшим за ступенем проникнення до сутності
явища і найвищим за рівнем теоретичного узагальнення аспектом пізнання
державного управління. Державно-управлінські відносини є видовим
вираженням в цілому управлінських відносин, на які поширюється
характеристика суспільної природи управлінських відносин. В тому числі й
така суттєва властивість, як їх свідомо-вольовий характер. Тому доцільно
визначити ці знання як окремо-методологічні основи відповідних
досліджень.

Як відомо, державно-управлінські відносини є видовим вираженням в цілому
управлінських відносин у суспільстві або, інакше,
суспільно-управлінських відносин, на які поширюється характеристика
суспільної природи управлінських відносин. В тому числі й така суттєва
властивість, як їх свідомо-вольовий характер. Але його визнання ще не
вирішує питання про, так би мовити, “гносеологічну кваліфікацію“
управлінських відносин, тобто про віднесення їх або до матеріальних
(базисних), або до ідеологічних (надбудовчих) суспільних відносин.

Адже у суспільстві взагалі немає конкретних відносин, які будувалися б
інакше, ніж в ході свідомої, вольової діяльності людей. Тому, на наш
погляд, діалектика взаємозв’язку матеріального та ідеального (а також
об’єктивного та суб’єктивного) зовсім не рівнозначна діалектиці
свідомого й несвідомого, вольового й невольового.

Протистояння матеріальних та ідеологічних відносин правомірне лише на
найвищому гносеологічному рівні і є результатом суто абстрактного
мислення. На цьому рівні приналежність управлінських відносин до
категорії ідеологічних, надбудовних, тобто таких, що виникли, пройшли
через свідомість та волю їх учасників, – безсумнівна. Це випливає з
того, що за своїм змістом та призначенням управлінські відносини
принципово відрізняються від матеріальних, базисних – (по виробництву та
обміну життєво необхідних благ) – тобто виробничих (або економічних)
відносин. Адже виробництво матеріальних благ і управління ним – далеко
не одне й те саме.

Об’єктом управлінських відносин є забезпечення (в кінцевому підсумку –
створення) оптимальних організаційних умов спільної, комбінованої
діяльності людей, спрямованої, як відомо, на досягнення певного
загального результату. Це означає, що управління, управлінські відносини
виникають там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та
й сама управлінська) “безпосередньо суспільна або спільна праця“, яка
має форму “суспільно-комбінованого процесу і не є роз’єднаною працею
самостійних виробників“. Таке розуміння об’єкту управлінських відносин
дає змогу, на наш погляд, не лише визначити їх відносно самостійне і
своєрідне місце в будь-якій системі суспільної праці, а й вказує на
необхідність пошуку специфічних особливостей правової регламентації цих
відносин.

Наступним методологічно важливим аспектом розкриття соціальної природи
управлінських відносин є їх відмежування від споріднених з ними відносин
в державно-правовому житті. Для цього необхідно звернутися до
структурної побудови даних відносин.

Становище сторін управлінських відносин будується на засадах владної
субординації (підпорядкованості), яку розуміють (в широкому суспільному
плані) як втілення принципів “влада-підпорядкування“ або
“розпорядження-виконання“ у системі “суб’єкт управління – об’єкт
управління“. Завдяки своєму суспільному призначенню суб’єкт управління
перебуває начебто над керованим об’єктом. На наш погляд, лише в такому
розумінні можна говорити про так званий “вертикальний“ характер
управлінських відносин. Звідси становище суб’єкта й об’єкта управління
“по вертикалі“ є необхідною якістю цих відносин, що дає змогу визначити
їх як власне управлінські. Саме в цьому полягає одна з головних
структурних особливостей управлінських відносин. Без неї вони втрачають
своє соціальне значення, не виправдовують свого місця в сукупності
суспільних відносин. Але керований об’єкт аж ніяк не пасивний. Він бере
активну участь у формуванні характеру та спрямованості управлінського
впливу, що охоплюється поняттям “зворотний зв’язок“.

B D d n ”

i

?

b

i

?

&

F

gd 0i

&

gd©,Y

gd©,Y

&

gd 0i

&

ooooooaeaeoIIIooooooaeooA

&

F

gd©,Y

gd©,Y

gd©,Y

h©,YCJ Mни“ тлумачиться розширено. Вона, мовляв, охоплює не лише
відносини, що безпосередньо відбивають владно-субординаційний характер
взаємовідносин суб’єкта й об’єкта управління, але й суміжні з ними
суспільні відносини, які не мають такого характеру (зокрема типу
“суб’єкт – суб’єкт“). Це й спонукає до виділення так званих
“горизонтальних“ (несубординаційних) управлінських відносин і
протиставлення їх “вертикальним“.

Уявляється, що така думка є результатом не завжди виправданого
перенесення відомих висновків вчення про адміністративні правовідносини
на управлінські відносини взагалі.

Адже сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних
адміністративних правовідносин нерівнозначна аналогічному підходу до
поділу управлінських відносин. Якщо справедливість першої очевидна, бо
вона адекватно відбиває реально існуючі відмінності між двома великими
групами відносин, які підлягають класифікації, то другий підхід не
завжди послідовний, оскільки неможливо охопити єдиним родовим поняттям
явища, що принципово різняться за своєю суттю. Будь-яке визнання
“горизонтальності“ управлінських відносин (зрозуміло, лише в плані
протиставлення їх “вертикальним“, владно-субординаційним відносинам)
призводить до втрати останнім їх якісної визначеності. Отже, на відміну
від характеристики адміністративних правовідносин, щодо відносин
управління термін “горизонтальні“ не несе науково-класифікуючого
змістовного навантаження.

Таким чином, аналіз структури управлінських відносин дає змогу
стверджувати, що, по-перше, сфера суспільних управлінських відносин
ширша від сфери даних відносин, врегульованих нормами адміністративного
права, тобто вертикальних адміністративних правовідносин і, по-друге,
сфера управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими
нормами, вужча від сфери адміністративних правовідносин у цілому,
оскільки останні включають й горизонтальні адміністративні
правовідносини.

Нарешті, ще один методологічно важливий аспект, пов’язаний з розглядом
структури управлінських відносин. Своєрідність взаємовідносин сторін
таких відносин передбачає і специфічний метод їх регулювання. Ним є, як
відомо, метод адміністративно-правового регулювання, суттю якого є
владні приписи. Завдяки цьому більшість управлінських відносин, що
перебувають в сфері правового регулювання, набувають
адміністративно-правової форми.

Говорячи про специфіку правового регулювання управлінських відносин,
слід враховувати, що в управлінні значну роль відіграють елементи
творчості, що мають як раціональний, так і емоційний характер: інтуїція,
ризик, діловитість, винахідливість і т.ін. Вони властиві певною мірою
обом сторонам управлінських відносин. Як і будь-яка творчість, ці
елементи неможливо повністю фіксувати, нормувати, а тому вони лишаються
за межами правового регулювання. У цьому плані важливу роль в
регулюванні управлінських відносин відіграють й інші суспільні норми та
правила неюридичного характеру.

Словом, правова форма не охоплює усієї різноманітності властивостей й
особливостей управлінських відносин, що перебувають у сфері правового
регулювання, а закріплює й регламентує лише найбільш загальні та
суттєві. В цьому зв’язку важливе методологічне значення дістає
з’ясування оптимальних співвідношень між тими елементами управлінських
відносин, котрі за необхідності вимагають правового оформлення,
регламентації та тими, які доцільно забезпечувати іншими, неправовими
засобами й методами.

1.3. Спеціальні методи та методики, які використовуються в правовому
механізмі управління.

У державному управлінні застосовується низка механізмів, що забезпечують
його реалізацію. Серед них виділимо наступні:

створення правової бази, що регулює та регламентує суспільні відносини
та систему державного управління;

формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів
здійснення державного управління;

кадрове забезпечення системи державного управління;

зміцнення та формування фінансово-економічних основ державного
управління;

наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління,
формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її
функціонування.

Особливу роль серед механізмів державного управління відіграє правове
регулювання, оскільки держава має монопольне право на його застосування.

Розвиток державного управління часто пов’язується з поняттями
управлінської культури та управлінських технологій. У перше з цих понять
вкладається розуміння історично визначеного рівня розвитку управління,
сучасних знань і вмінь людини-управлінця, що знаходить відображення у
методі та стилі управлінської діяльності. Управлінська культура
проявляється через комплекс уявлень про систему цінностей і цілі
організації, у відношенні до справи, у правилах й нормах ділової
поведінки, й, як наслідок, у характері та змісті управлінських рішень і
відповідних управлінських впливів. Одним з типових проявів сучасного
стилю управління на державному рівні є реалізація функції зв’язків з
громадськістю.

Управлінські технології є різновидом соціальних технологій, сукупністю
методів та процесів управління, а також науковим описом способів
управлінської діяльності, що спрямовані на досягнення цілей організації.
За визначенням В.Афанасьєва, управлінські технології є важливим
елементом механізму управління, засобом переводу вимог об’єктивних
законів на мову практики соціального управління та конкретних рішень
(правових актів, нормативів, наказів, вказівок, регламентуючих
документів), які стимулюють людей на досягнення поставлених цілей.

Розвиток управлінських технологій йде шляхом типізації управлінських
ситуацій, виділення найбільш характерних процедур і операцій.
Актуальними напрямками удосконалення управлінських технологій державного
управління є такі: забезпечення інноваційності, надання належної
організованості, необхідної регламентації та ефективності розвитку
міждержавних, національних, державних, галузевих, міжгалузевих,
територіальних цільових програм; розроблення науково обґрунтованих
технологій підготовки, прийняття і реалізації управлінських рішень;
розвиток технологій для організаційних форм управлінської діяльності;
розроблення технологій зворотних зв’язків управлінських процесів.

Велика роль серед сучасних управлінських технологій відводиться
стратегічному управлінню, що охоплює стратегічне планування, реалізацію
стратегії та стратегічний контроль. Стратегічне планування поєднує в
собі постановку довгострокових цілей розвитку об’єкта управління, а
також розробку стратегії – сукупності визначених у загальному вигляді
оптимальних шляхів досягнення поставлених цілей з урахуванням реальних
ресурсних та інших обмежень.

Існують два різновиди підходів до стратегічного планування. За
нормативного підходу планування починається з жорсткого визначення
цілей, під які розробляється стратегія, що задає таку модель цього
процесу:

місія розвитку об’єкта управління SYMBOL 174 \f «Symbol» \s 12 ® цілі
розвитку об’єкта управління SYMBOL 174 \f «Symbol» \s 12 ® аналіз
стану об’єкта управління та зовнішнього оточення SYMBOL 174 \f «Symbol»
\s 12 ® прогнозування тенденцій та можливостей їх розвитку SYMBOL 174
\f «Symbol» \s 12 ® розробка та аналіз стратегічних альтернатив SYMBOL
174 \f «Symbol» \s 12 ® вибір стратегії.

Адаптивний підхід передбачає спочатку оцінку стану об’єкта управління та
можливостей його розвитку, на основі якої відбувається постановка цілей
і формування стратегії. Тут модель стратегічного планування буде такою:

аналіз стану об’єкта управління та зовнішнього оточення SYMBOL 174 \f
«Symbol» \s 12 ® прогнозування тенденцій та можливостей їх розвитку
SYMBOL 174 \f «Symbol» \s 12 ® місія розвитку об’єкта управління
SYMBOL 174 \f «Symbol» \s 12 ® цілі розвитку об’єкта управління SYMBOL
174 \f «Symbol» \s 12 ® розробка та аналіз стратегічних альтернатив
SYMBOL 174 \f «Symbol» \s 12 ® вибір стратегії.

У державному управлінні використовуються обидві моделі стратегічного
планування. Перша з них використовується, як правило, у випадках, коли
необхідно докорінно змінити цільову орієнтацію розвитку держави з метою
подолання кризи або виходу на якісно новий рівень. Друга модель
переважно відповідає стратегії сталого розвитку держави з незмінними
довгостроковими цілями. Практичними результатами стратегічного
планування є розробка різноманітних концепцій та стратегій розвитку
держави, її окремих регіонів та галузей діяльності.

В процесі виділення та аналізу проблем державного управління, як
правило, значна роль відводиться врахуванню факторів вибору, що
виникають у процесі управління у зв’язку з необхідністю вибору подальших
рішень та дій. Ступінь їх знання та адекватне реагування на них значною
мірою є ознакою кваліфікації управлінця. Серед основних факторів, що
впливають на прийняття рішень, є економічні, політичні, а також особисті
інтереси суб’єкту прийняття рішення. Аналіз кожної управлінської
ситуації починається з так званої центральної проблеми рішення, сутність
якої полягає у в дилемі: вибрати новий, чи продовжити існуючий, вибраний
раніше напрям дій. Вибір нового курсу, нової стратегії здебільшого
пов’язаний зі значними потребами в ресурсах та створенням певних умов,
передусім, правових.

Для цілепокладання характерні такі основні фактори вибору: чітке
виділення головної мети (місії); поміркована та обґрунтована
структуризація цілей, тобто розклад головної мети на підцілі, реалізація
яких сприяє її досягненню, а також своєчасне виявлення побічних цілей,
що відволікатимуть ресурси від досягнення головної мети.

При організації управлінської діяльності виділяють такі фактори вибору,
як максимальне скорочення її терміновості, надання їй, де це тільки
можливо, характеру плановості з виділенням цілей, дій по їх досягненню,
термінів, відповідальних осіб, необхідних або наявних ресурсів;
забезпечення відповідності завдань управління можливостям їх виконавців;
використання різноманітних форм і методів реалізації завдань залежно від
ситуацій; підтримка управлінських рішень сучасними напрацюваннями науки
управління та засобами інформатизації та комп’ютеризації; врахування
факторів соціальної адаптації учасників управлінських процесів та ін.

При розробці організаційної структури основними факторами вибору є:
приведення структури у відповідність визначеним функціям організації;
чітке визначення ланцюгів підпорядкування з певними центрами прийняття
рішень; раціональний розподіл компетенції по горизонталі та повноважень
по вертикалі; вилучення зайвих ланцюгів з урахуванням рекомендацій щодо
норм безпосереднього підпорядкування; встановлення чітких взаємозв’язків
між центрами прийняття рішень.

Серед факторів вибору доцільно зазначити фактор невизначеності, який,
зокрема, проявляється в поширеній схильності людей перетворювати
припущення у факти, сумніви у впевненість та переглядати уявлення про
ситуацію в бік задоволення потреби у визначеності, оскільки
невизначеність ситуації не дає змоги приймати обґрунтовані, а тому й
впевнені рішення. Найбільший потенціал невизначеності характерний для
політичної, культурної та наукової діяльності.

У сучасній теорії прийняття рішень велика увага приділяється такому
фактору вибору, як урахування ризику. Найбільше він проявляється при
оцінці ефективності та складності досягнення визначених цілей. За
спостереженнями фахівців, величина ризику може бути головним фактором
впливу на вибір альтернативних рішень. У практиці управління здебільшого
через брак об’єктивної аналітично обґрунтованої інформації ймовірність
розвитку певних подій, оцінювання проблемної ситуації та реалізації
відповідних рішень здійснює керівник, виходячи з власного досвіду.
Виявлення і дослідження факторів вибору є важливим напрямом підвищення
ефективності управлінських рішень. Одним з основних його результатів, як
і при дослідженні закономірностей, є визначення принципів здійснення
управлінської діяльності та прийняття управлінських рішень.

Основним механізмом впливу громадянського суспільства на державне
управління є стримування державної влади шляхом створення не
підпорядкованих державно-управлінському впливу організацій, суспільних
рухів, незалежних ЗМІ, аж до здійснення акцій відкритої непокори
антидемократичним діям влади, як це показала помаранчева революція.
Результатом цієї діяльності є зміцнення демократичних принципів,
посилення контролю за діяльністю органів державної влади і навіть зміни
у державній політиці. Демократична держава та громадянське суспільство
мають не протистояти, а доповнювати одне одного у забезпеченні потреб
суспільства, захисті інтересів його громадян.

Методи державного управління

Форми державного управління та методи державного управління на суто
теоретичному рівні варто розмежовувати. Кожній формі державного
управління властиве використання характерних методів державного
управління. Тому методи державного управління треба розглядати не тільки
з суто технічних позицій (коли для всіх без виключення систем державного
управління пропонується універсальна сукупність методів управління), а й
брати до уваги цілі діяльності державної влади, її основні цінності,
характер і динаміку розвитку її взаємовідносин із суспільством.

Водночас застосування окремого поняття форми державного управління
видається доцільним з огляду на те, що воно дозволяє встановити більш
чіткий теоретико-методологічний зв’язок між політичним режимом та
методами державного управління. Встановлення такої опосередковуючої
ланки, як форма державного управління, дозволяє розбудувати теоретичну
модель впливу політичного режиму на безпосередні методи державного
управління. Оскільки ж для кожної форми державного управління характерно
утворення специфічної для неї моделі співвідношення різних методів
державного управління, то результати аналізу цієї моделі можуть
виступити надійним критерієм при визначенні типу політичного режиму, з
яким ми маємо справу в кожному конкретному випадку.

У загальноприйнятому розумінні термін «метод» означає спосіб чи прийом
здійснення чого-небудь.

Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти
способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення
поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності. А методи державного
управління – це різноманітні способи, прийоми і засоби цілеспрямованого
впливу органів управління та їх посадових осіб на свідомість, волю і
поведінку керованих.

Саме методи управління виражають змістовий бік керівного впливу. Вони й
є волею держави, конкретизованою відповідним управлінським органом у
рамках наданих йому юридично-владних повноважень. Тому методи державного
управління, як правило, фіксуються в нормативно-правових актах.

Узагальнення та наукове осмислення усього масиву відомих практиці
методів державного управління дозволяє визначити їх конкретне
призначення, а саме:

1. Встановлення правил поведінки у сфері державного управління, тобто
встановлення обов’язкових для учасників управлінських відносин
нормативів.

2. Видання індивідуальних приписів на адресу конкретних учасників
управлінських відносин.

3. Вирішення в односторонньому порядку питань, які виникають з
ініціативи керованих об’єктів.

4. Нагляд і контроль за поведінкою учасників управлінських відносин.

5. Застосування стимулюючих засобів впливу на керовані об’єкти.

6. Застосування при потребі офіційних заходів примусового характеру з
метою забезпечення належного порядку у сфері державного управління.

Методи державного управління численні та різноманітні. Пояснюється це
багатоманітністю функцій усієї системи суб’єктів державного управління,
призначенням і змістом діяльності державно-управлінських, а також
підлеглих їм структур. Проте хоч якими б різноманітними в конкретних
виявах вони не були, існують особливості, характерні як для всієї
системи методів державного управління, так і для окремих їх видів.

Особливості методів державного управління в тому, що:

вони реалізуються в процесі державного управління;

вони виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб’єктів управління на
об’єкти управління, становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм
адресатом конкретний об’єкт (індивідуальний чи колективний).

в них завжди міститься керівна воля держави, яка міститься у
державно-владних приписах органів управління. В них виражаються
повноваження владного характеру, що належать цим органам;

вони використовуються суб’єктами державного управління як засіб
реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила
методів завжди знаходиться в межах повноважень того органу, який їх
використовує;

вони мають свою форму, своє зовнішнє вираження. Для методів державного
управління засобом зовнішнього вираження є форми державного управління.

Отже, за головними характеристиками метод управління є засобом
цілеспрямованого керуючого впливу. Дана обставина зближує його з методом
правового регулювання суспільних відносин. Під методом регулювання,
звичайно, розуміють систему прийомів і способів, за допомогою яких норми
галузі права впливають на конкретні суспільні відносини, впорядковують
їх щодо цілей і завдань правового регулювання.

Проте, цілком очевидно, що метод управління і метод регулювання – це
різні правові явища. Відмінності між ними такі:

метод правового регулювання метод державного управління

містить у собі веління законодавчої влади. Єдине джерело закладеної в
ньому юридичної сили – норми законів; воно рівнозначно поширюється на
всіх учасників суспільних відносин, у тому числі й на органи державного
управління вищих рівнів; містить у собі веління виконавчої влади,
джерело його юридичної сили – підзаконна діяльність органів державного
управління. Юридична сила і сфера дії методів управління прямо залежать
від того органу, який їх застосовує. Так, методи управління, що
застосовуються місцевими державними адміністраціями, не поширюються на
Кабінет Міністрів і поступаються за своєю юридичною силою методам, які
застосовує Кабінет Міністрів;

виражається в нормативах, бо правове регулювання завжди нормативне;
методи державного управління в найтиповішому варіанті індивідуалізовані,
тобто часто містяться в ненормативних (індивідуальних) правових актах;

функція адміністративного права; функція суб’єкта адміністративного
права, причому не кожного, а тільки того, який одночасно є й суб’єктом
державного управління.

Проблема методів державного управління нині надзвичайно актуальна.
Багато в чому це пов’язано з активними спробами прискорити перехід до
цивілізованих відносин ринкового типу й тими змінами, які у зв’язку із
цим відбуваються в механізмі державного управління. Серйозні зміни
спостерігаються в організаційно-правовому статусі як суб’єктів, так і
об’єктів управління, а також у зв’язках між ними. Значне послаблення, а
в багатьох випадках й усунення прямої залежності між підприємствами й
міністерствами, зміщення центру ваги в бік господарських структур нового
типу (концерни, корпорації), підвищення значущості регіональних
управлінських структур цілком слушно поставило питання про межі
використання в управлінській роботі односторонніх юридично-владних
приписів і ролі загальнорегулюючих засобів впливу на економіку та інші
галузі життя суспільства.

Спроби позбутися бюрократичних перекручень у державному управлінні
призвели, на жаль, до інших перекосів – прагнення усунути з цієї сфери
будь-яке адміністрування, в тому числі й адміністрування як нормальний
управлінський вплив адміністративно-правовими методами. Точніше кажучи,
саме адміністративно-правові методи через недостатнє розуміння їх
об’єктивної необхідності за будь-якої системи управління замість
очищення їх від бюрократичних нашарувань були оголошені неприйнятними в
наших умовах. Водночас об’єктивні наукові дослідження проблем державного
управління й виконавчої влади цілком очевидно свідчать, що ігнорування
адміністративно-правових методів стало однією з причин виникнення й
поглиблення кризових явищ у громадському й державному житті.

З цих позицій не викликає сумніву той факт, що адміністративно-правові
методи невіддільні від процесу реалізації виконавчої влади, що державне
управління не може бути витіснене цивільно-правовими категоріями
договірного типу. Очевидно також, що ці методи відіграють вирішальну
роль у забезпеченні належного правового порядку, рівня державної
дисципліни.

Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні
засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять
актуальною проблему їх класифікації. В юридичній літературі можна знайти
найрізноманітніші варіанти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє їх на
дві групи: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу;
А. Лунєв – на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні,
адміністративно-директивні; Г. Атаманчук – також на чотири:
морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні.
Існують й інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегіальні,
колективні, комбіновані тощо.

Усі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати
засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у
процесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні і, до
певної міри, ефективні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою
суб’єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійснюється через
необхідність задоволення об’єктивних потреб. Тому і засоби, які
використовуються для такого задоволення, об’єктивно зумовлені.

Отже, потреби процесу управління є важливим критерієм класифікації
методів управління. У найбільш загальному вигляді ці потреби можна
поділити на три види потреб: переконувати, заохочувати, примушувати. Всі
ці потреби полягають у використанні економічних, політичних, моральних,
ідеологічних, адміністративних, організаційних, психологічних засобів.

Відмінність між цими потребами полягає тільки у цільовій спрямованості
при конкретному застосуванні того чи іншого прийому та в інтенсивності
використання тієї чи іншої групи прийомів.

Отже, йдеться про три найзагальніші, найбільш універсальні, а в
теоретичному розумінні найкраще визначені й детерміновані методи
державного управління: переконання, заохочення і примус.

Методи управління поділяються на адміністративні (позаекономічні,
прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як
критерій у даному випадку використовується вид конкретних засобів, які
застосовуються при розв’язанні управлінських завдань.

Метод прямого впливу характеризується наступними ознаками:

– прямий вплив на волю;

– директивність, наказовий характер;

– однозначність вказівки, яка, як правило, не дає виконавцям можливості
вибору варіанту поведінки;

– наявність великого адміністративного апарату, контролюючого виконання
вказівки і наділеного повноваженнями застосовувати примусові заходи за
невиконання.

Для методу непрямого впливу характерно:

– вплив на волю здійснюється через створення ситуації, яка зацікавлює в
необхідній поведінці через інтереси, запити виконавця;

– у виконавця є право вибору відповідного варіанту поведінки;

– нормами права передбачається діючий механізм стимулювання (одержання
прибутку, пільги та ін.).

Адміністративні методи – це засоби впливу на діяльність підприємств,
установ, організацій, посадових осіб і громадян з боку органів
управління шляхом прямого встановлення їх обов’язків, шляхом наказу, що
спирається на владні повноваження і стан підпорядкування. Це
односторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи
конкретного варіанта поведінки об’єкта управління.

При використанні адміністративних методів орган управління прямо
приписує керованому, що він повинен робити. Тут найбільш рельєфно
виявляється природа державного управління, що насамперед
характеризується відносинами влади і підлеглості.

Позаекономічний характер даних методів означає, що реальним об’єктом
управління є свідомо-вольова поведінка керованих (чи то громадянин, чи
то підприємство). При цьому використовуються необхідною мірою засоби
переконання й примусу.

Економічні методи – це такі способи впливу на поведінку трудових
колективів, посадових осіб і громадян, які орієнтуються на непрямий
вплив.

Застосування економічних методів означає створення таких економічних
умов, які викликають зацікавленість у виконанні певної роботи, у
підвищенні продуктивності праці. Тут не приписується прямо, що і як слід
робити.

Суб’єкт управління досягає належної поведінки керованих шляхом впливу на
їх матеріальні інтереси. З цією метою однаковою мірою можуть
використовуватися і перспективи матеріальних переваг, і загрози
матеріальних санкцій.

Проблема методів діалектична. Це означає, що між даними методами немає і
не може бути антагоністичних суперечностей з таких причин:

управлінська діяльність за своєю природою адміністративна. Через це
застосовувані методи не можуть бути неадміністративними, незалежно від
вкладеного в них змісту;

у названих методів єдина кінцева мета – реалізація управлінського
впливу;

ці засоби використовуються практично одними й тими ж суб’єктами
державного управління;

вони використовуються стосовно одних і тих же об’єктів, оскільки не
існує об’єктів, які потребували б лише адміністративного чи економічного
впливу;

і ті й інші засоби виступають як односторонні й владні волевиявлення
суб’єктів управління;

і ті й інші часто фігурують в одному й тому ж акті державного
управління.

Правильне застосування саме методів переконання, заохочення й примусу в
процесі здійснення державного управління забезпечує найбільшу
ефективність управлінської діяльності, її максимальну ефективність,
раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів,
непохитність правових основ у галузі управління.

Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління
застосовуються для того, щоб забезпечити:

1) цілеспрямованість управлінської діяльності;

2) правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

3) функціонування й захист режиму, встановленого державою, режиму за
якого б неухильно виконувались правові приписи усіх ланок управлінської
системи;

4) нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.

Для того, щоб ці завдання були виконані, методи переконання, заохочення
й примусу повинні розумно поєднуватись, тобто не протистояти одне
одному, а доповнювати, підпорядковуватись загальним завданням керівного
впливу.

Правильне розуміння принципу розумного поєднання методів переконання,
заохочення й примусу забезпечує досягнення максимально корисних
результатів у процесі здійснення державного управління.

При цьому поєднання методів переконання, заохочення й примусу повинно
бути гармонійним. Перебільшення ролі того чи іншого методу керівництва
неухильно призводить до соціальних дисонансів, до порушення норм
законності.

Гарантією правильного поєднання методів переконання, заохочення й
примусу є визнання головної ролі методів переконання і заохочення як
методів психічного впливу на свідомість, а через неї – на поведінку
людей. Ці методи виявляються в системі заохочувальних, виховних,
пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність
вчинків і дій учасників управлінських відносин.

Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять основу
функціонування апарату державного управління.

При здійсненні державного керівництва господарством,
соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, а також
у процесі правоохоронної діяльності органи державного управління
використовують найрізноманітніші прийоми і способи переконання і
заохочення як методи цілеспрямованого впливу. Органи держави найчастіше
використовують:

1) правове пропагування, пояснення сутності законів, правової політики
держави;

2) постійне інформування населення про стан справ;

3) стимулювання ініціативи громадськості;

4) забезпечення поширення позитивного досвіду;

5) проведення профілактичних заходів щодо недопущення правопорушень.

Зростання свідомості, організованості громадян робить методи переконання
й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулювання громадських
управлінських відносин. При цьому звужується сфера адміністрування,
невиправдане застосування адміністративно-примусових засобів впливу.

Останнім часом у правовій науці більше уваги приділяється такому методу,
як заохочення правомірної поведінки громадян.

Вважається, що цей метод досить ефективно використовується в ряді
розвинених країн (США, Японія, ФРН, Швеція та ін.). Передбачається, що з
побудовою правової економічно розвиненої і стабільної держави, він
пошириться і в діяльності наших органів управління.

Заохочення – це такий спосіб впливу, який через інтереси, свідомість
направляє волю людей на здійснення корисних, з точки зору суб’єкта
управління, справ. Даний метод характеризується такими ознаками, як:

– фактичною підставою для нього є заслуга, діяння, яке позитивно
оцінюється суб’єктами влади;

– воно пов’язане з оцінкою уже здійснених дій;

– воно персоніфіковане, застосовується у відношенні окремих
індивідуальних або колективних суб’єктів;

– воно проявляється у моральному схвалені, наділенні правами, пільгами,
матеріальними цінностями та іншими благами.

Примус належить до найбільш жорстких засобів впливу, тому в діяльності
органів управління та їх посадових осіб примус застосовується, як
правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами.

Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу – правоохоронна.
Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень.

Виділяють кримінальний, цивільно-правовий та адміністративний примус.

Так, наприклад, адміністративно-правовий примус є одним із видів
державно-правового примусу. Він характеризується тими ж ознаками, які
характерні для останнього: це правозастосовча діяльність, направлена для
охорони правопорядку, реалізується в рамках охоронних правовідносин та
ін. Адміністративний примус – це владне, здійснюване в односторонньому
порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від
імені держави до суб’єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження
правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень,
по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових
положень.

Поряд із цим адміністративно-правовий примус має особливості, які
притаманні тільки йому:

– регулюється нормами адміністративного права, яке передбачає види,
підстави, порядок їх застосування;

– застосовується не тільки до фізичних, але й до юридичних осіб;

– має багато суб’єктів, які здійснюють адміністративно-юрисдикційну
діяльність;

– здійснюється в рамках позаслужбового підпорядкування, при відсутності
організаційного підпорядкування між сторонами. При виясненні сутності
адміністративно-правового примусу слід мати на увазі, що його необхідно
відрізняти від примусу, передбаченого нормами адміністративного права,
оскільки останній містить у собі адміністративні, дисциплінарні
(наприклад, стосовно державних службовців), матеріальні (наприклад,
стосовно військовослужбовців) санкції.

Засоби адміністративно-правового примусу можна класифікувати на види:
адміністративного попередження, адміністративного припинення,
адміністративного покарання.

Метод конституційного регулювання

Визначення методу конституційного регулювання не вичерпується
встановленням способів правового впливу суб’єктів конституційного права
на суспільні відносини. Важливо також встановлювати коло та статус таких
суб’єктів, якими є народ, нація, особа тощо.

Сутність, структурні та функціональні особливості методу конституційного
регулювання визначаються характером і специфікою предмета регулювання.

1. За допомогою конституційного регулювання закріплюються не всі, а
найголовніші, кардинальні принципи й положення, які визначають зміст та
основні напрями розвитку суспільства. Роль цього регулювання полягає в
тому, щоб об’єднати волю Українського народу в одне ціле, спрямувати
народ на досягнення завдань і цілей, які стоять перед ним.

2. Максимально високий юридичний рівень – характерна особливість цього
методу. Конституція України на найвищому законодавчому рівні закріплює
відносини, що виникають і діють у процесі здійснення основ повновладдя
народу України. І це закономірно, оскільки Конституція має абсолютну
вищу юридичну силу, а всі інші акти повинні беззастережно їй
відповідати. Безпосереднє закріплення – визначальний метод галузі
конституційного права України.

3. У конституційному праві переважають методи імперативного,
централізованого регулювання, при якому відносини між суб’єктами права
ґрунтуються на засадах субординації, тобто підпорядкування одного
суб’єкта іншому. І це не випадково, оскільки об’єктом конституційного
правового впливу є основоположні відносини владарювання (влади)
Українського народу. Така імперативність відрізняє розглядувану галузь
від інших галузей, де міра категоричності приписів може бути значно
слабшою.

У зв’язку з цим поведінка суб’єктів конституційного права строго
програмується, а їхні права чітко й однозначно визначені. Вони не можуть
бути передані, наприклад, іноземним громадянам. Не можна й відмовитись
від них.

Існують, правда, винятки із цього загального права, тобто коли відносини
між суб’єктами конституційних відносин ґрунтуються на засадах рівності,
паритетності. Так, відносини між місцевими радами різного рівня з
приводу спільного проведення сесій, утворення господарських і
управлінських структур на паритетних засадах є типовим прикладом
рівноправних конституційних відносин.

4. Однією з особливостей методу конституційного регулювання є його
установчий характер. В суспільстві є багато відносин, які потребують
первинного правового впливу, тобто регулюються «вперше». Не випадково у
цьому відношенні виняткова роль Конституції, яка встановлює основи
конституційного ладу, принципи взаємовідносин особи й держави тощо. Саме
таким методом встановлюються порядок формування органів державної влади,
прийняття правових актів органів державної влади, конструкція правової
системи тощо.

5. Метод конституційного регулювання має універсальний характер. Його
дія в більшості випадків поширюється на всі сфери життєдіяльності, а
норми інших галузей регламентують конкретні сторони суспільного життя.

Універсальність методу конституційного регулювання полягає і в тому, що
його вплив поширюється практично на всі галузі системи національного
права. Загальне регулювання, таким чином, набуває в певній площині рис
конкретного, персоніфікованого регулювання.

6. Специфічною рисою цього методу є поєднання безпосереднього, прямого
регулювання суспільних відносин нормами конституційного права з непрямою
(опосередкованою) дією всієї Конституції, її інститутів та окремих норм.
Так, норми, що регулюють порядок обрання Президента України – це
абсолютно визначені, конкретні правові норми. Водночас норми-принципи,
норми, що закріплюють народовладдя, відповідальність суб’єктів
конституційних відносин, наповнюють практично всі норми галузі,
визначають їх основні структурні та функціональні характеристики.

7. Поєднання стабільності й динамізму – одна із специфічних ознак методу
конституційного регулювання. З одного боку, Конституція – це надзвичайно
постійний, стійкий політико-правовий документ, про що свідчить, зокрема,
порядок зміни її положень. Державознавці з цього приводу кажуть про
«жорсткість» Конституції. З іншого боку – Конституція не може не
враховувати розвиток суспільних відносин. Консерватизм Конституції –
явище небажане, оскільки перетворює її в гальмо соціального прогресу.
Життя владно вимагає вчасного внесення змін і доповнень до Конституції.
Завдання полягає в дотриманні раціонального співвідношення між
стабільністю і динамізмом Конституції. Це, природно, зумовлює
особливості методів правового регулювання. Саме вони в практичній
площині й розв’язують проблему узгодження сталості та динаміки
суспільних відносин.

Таким чином, конституційний метод правового регулювання є однією із
найважливіших кваліфікаційних ознак, які виокремлюють конституційне
право в самостійну ланку всієї системи національного права України.

1.4. Роль права в державному управлінні та його управлінська цінність.

Місце та роль права в управлінні.

Важливе теоретичне й практичне значення дістає з’ясування місця та ролі
права в управлінні як державному, так і суспільному в цілому (оскільки
перше є лише різновидом другого). Варто зауважити, що ця проблема
безпосередньо пов’язана з потребами сучасної державно-правової практики.
Адже право взагалі не усвідомлюється як об’єктивно детерміноване явище,
а оцінюється спрощено – лише як прояв сьогоденної волі законодавця,
інших державних інститутів. Інколи забувають, що, з одного боку –
джерелом, а з другого – наслідком правових актів завжди є суспільні
відносини, їх певний стан, міра розвиненості та впорядкованості.
Натомість закони, інші акти законодавства інколи сприймаються як суто
формальні документи, як допоміжні засоби управління, що в будь-який час
можуть змінюватись або взагалі припиняти дію. Саме таке ставлення
призводить, зокрема до зниження відповідальності службовців державного
апарату, поширення неповаги до законності та правопорядку.

Управління та право як фундаментальні суспільні явища мають значно
змістовніші взаємозв’язок та взаємодію, розкриття яких є необхідним і
плідним саме на спеціально-методологічному рівні державно-управлінських
досліджень.

Оскільки у даному контексті право визначається як об’єктивно
детермінована система загальнообов’язкових норм, правил поведінки,
офіційно встановлених або санкціонованих державою, в яких виражені
пануючі у даному суспільстві (через представництво у державно-владних
структурах) суспільні інтереси і цінності, слід зазначити, що таке право
за своєю сутністю означає застосування заходів однакового масштабу до
всіх людей.

При цьому держава гарантує реалізацію права та охорону його від
порушень. Завдяки своїм об’єктивним властивостям – нормативності,
загальнообов’язковості, формальної визначеності, можливості державного
примусу – право у демократичному суспільстві спрямоване, зрештою, на
забезпечення належної організованості і впорядкованості, доцільної
сталості й динамічності суспільних відносин. Тому право посідає провідне
місце серед засобів нормативного регулювання суспільних відносин, а саме
норм моралі, звичаїв, статутних норм громадських організацій тощо.

Право має складну внутрішню структуру, яка включає державне
(конституційне), адміністративне, цивільне, кримінальне та інші відносно
самостійні його галузі. Зовнішній вияв право дістає в юридичних актах,
які видаються повноважними державними органами, і сукупність яких
утворює чинне законодавство. Його структура співпадає зі структурою
права не повністю, а лише в основному, за принциповими ознаками.

У зв’язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин
вони опосередковуються нормами ряду галузей права, але домінуюче
значення має право адміністративне та державне.

Виходячи із узагальнюючої характеристики управління та права, слід
бачити певну функціонально-цільову близькість даних суспільних
інститутів.

По-перше, як управління, так і право спрямовані в кінцевому підсумку на
забезпечення чіткої організації, необхідної впорядкованості суспільного
життя. Тобто основою функціональної близькості цих явищ є спільна для
них соціально-організуюча роль. Виконуючи її, управління та право
органічно взаємодіють і певним чином доповнюють одне одного.

По-друге, як управління, так і право прямо пов’язані з категорією
владування, що трактується як здатність втілювати у життя пануючу в
певних суспільних умовах волю. Справді, маючи державно-владну природу, з
одного боку, право виражається у нормативно-правовій системі, оскільки
державна воля не може не бути виражена як закон (у широкому розумінні
цього терміну), що має державний захист, включаючи також заходи
державного примусу. З другого боку, зазначена природа управління
безпосередньо реалізується в самій виконавчій діяльності держави,
точніше – її відповідних органів.

Управління перебуває в органічній єдності з правом в цілому, з усією
системою його галузей. Тобто здійснення державного управління неможливе
поза правом, без застосування правових засобів у процесі управління, без
використання правової форми у межах окремих його функцій, стадій та
процедур.

У більш конкретному вигляді роль права в управлінні характеризується
неоднозначно, різноаспектно.

Насамперед право впливає на управління вже самим фактом свого існування,
підтримує належний рівень урегульованості та порядку всієї сукупності
суспільних відносин, які так чи інакше входять до сфери державного
управління. Даний аспект може бути визначений як загально-регулятивний,
оскільки мова йде щодо ролі права як універсального регулятора
суспільних відносин в цілому.

Одночасно суспільство як складна динамічна система характеризується тим,
що підвищення різноманітності реально існуючих суспільних зв’язків
об’єктивно випереджає за часом збільшення різноманітності свідомого
регулюючого впливу на ці зв’язки. Для усунення такої невідповідності
потрібні постійне удосконалення всіх галузей законодавства, що регулюють
різні види суспільних відносин, а також зміцнення законності та
правопорядку в державі. Отже, найсуттєвішу рису процесу вдосконалення
законодавства слід бачити в тому, що воно спрямоване на підвищення рівня
керованості важливих сфер суспільного життя, а тим самим на створення
умов для ефективного управління цими сферами.

Інший аспект ролі права в управлінні пов’язаний з регулюючим впливом
права на ті суспільні відносини, через які здійснюється сама
державно-управлінська діяльність, тобто на власне управлінські
відносини. Саме за допомогою переважно правових норм забезпечується
змістовність управлінського впливу, взаємозв’язки учасників
управлінських відносин, розподіл між ними завдань, повноважень та
відповідальності, чіткість визначення компетенції кожного з них. Даний
аспект можна назвати службово-регулятивним, оскільки мова йде щодо
службової ролі права в підтриманні належного “режиму“ організації власне
управління.

Актуальним є акцентування на необхідності запроваджувати системність у
правову регламентацію управлінської діяльності. Для цього, зокрема
необхідно, аби усі поточні правові документи, які оформляють організацію
управління, цілком відповідали компетенційним актам як основним базовим
регуляторам діяльності кожного окремого органу.

Розглянуті аспекти ролі права в державному управлінні ґрунтуються на
характеристиці права як об’єктивно необхідної регулятивної основи, що
забезпечує зовнішні (загальнорегулятивний аспект) та внутрішні
(службово-регулятивний аспект) умови для ефективної державної
управлінської діяльності. Доречно нагадати, що методологічні підходи до
розуміння ефективності управління, управлінської діяльності, наукового
визначення його поняття та факторів забезпечення досі залишаються
недостатньо розробленими, хоча українські науковці-юристи одними з
перших в колишній радянській правовій науці звернули серйозну увагу на
цю проблематику.

Крім цього, є ще один аспект, який досить специфічно характеризує місце
та роль права в управлінні. Він полягає в тому, що право
використовується як об’єктивно необхідний інструмент
державно-управлінського впливу на керовані суспільні процеси. Причому
мова йде не щодо формальних критеріїв, завдяки яким управлінські рішення
виступають переважно у формі правових актів, а щодо змістовних
критеріїв, які відображають своєрідну дію саме права, його, так би
мовити, власну управлінську функцію.

Своєрідність управлінської функції права породжується цілепокладаючою
(програмною) дією права. Вона зводиться до того, що в правових актах
безпосередньо закріплюються цілі управління, які завжди визначають
напрями зміни, вдосконалення, перетворення існуючих суспільних відносин.
Дані управлінські цілі не співпадають за своїм змістом з цілями власне
правового регулювання, адже цілі управління значною мірою відмінні також
від цілей самих правових актів, оскільки реалізація власного цільового
призначення правового акту ще не означає здійснення управлінських цілей,
що містяться в ньому. З урахуванням сказаного даний аспект ролі права в
управлінні можна визначити як управлінсько-цілепокладаючий.

Управлінське цілепокладання властиве всім рівням правової системи та
здійснюється в ході правотворчої діяльності держави шляхом фіксації в
правових актах, і передусім у Конституції країни політичних, економічних
та інших суспільне значущих цілей. Цінність юридично-управлінського
цілепокладання залежить переважно від його наукової обґрунтованості,
відповідності фактичним умовам життя, об’єктивним закономірностям та
тенденціям суспільного розвитку. Тому поглиблення такої обґрунтованості
є важливою передумовою підвищення реальної ролі права в управлінні,
подолання недоліків у ставленні громадської думки до закону, зростання
довіри до правотворчих та правозастосовчих дій державних органів.

Отже, розглянуті аспекти місця та ролі права в державному управлінні
наочно підтверджують складність, комплексність характеру взаємозв’язку
та взаємодії управління та права у демократичному суспільстві.

Важливим є дослідження співвідношення об’єктивного і суб’єктивного
права. У теорії права під об’єктивним правом розуміється сукупність
чинних у країні юридичних норм.

Поняття суб’єктивного права може розглядатися у широкому значенні. Тоді
цей термін означає все те, що випливає з правових норм (об’єктивного
права) для особи і характеризує її як суб’єкт права. Визнання особи
суб’єктом права знаходить вираз у тому, що вона через норми об’єктивного
права виступає як його учасник. У вузькому (власному) значенні
суб’єктивне право розуміється як право (можливість певної поведінки)
особи, що передбачено правовою нормою (наприклад, право на освіту, право
на відпочинок і т. ін.).

Термін «об’єктивне» щодо права означає, що юридичні норми набули своєї
об’єктивації в офіційних державних актах і тому стають незалежними від
розсуду окремих індивідів. Термін «суб’єктивне» вказує на приналежність
права певному суб’єкту, на його певні юридично визнані можливості, якими
він на свій розсуд може скористатися або не скористатися.

Суб’єктивне право взаємопов’язане з об’єктивним правом, обумовлено його
змістом. Адже ті або інші юридичні права суб’єктів, що, власне, і
становлять сутність суб’єктивного права, формулюються у чинних юридичних
нормах, тобто в об’єктивному праві. Отже, суб’єктивне право не може
виникнути без об’єктивізації у нормах права об’єктивного. З іншого боку,
і об’єктивне право невід’ємне від суб’єктивного. Метою і призначенням
існування норм права (об’єктивного) врешті-решт є правове регулювання
суспільних відносин, а також забезпечення цього регулювання відповідним
правовим механізмом. А правове регулювання здійснюється через юридичні
права і обов’язки суб’єктів.

У загальному вигляді зміст будь-якого суб’єктивного права можна звести
до того, що воно надає уповноваженому суб’єкту такі можливості: а)
поводити себе відповідним чином (право на свої дії); б) вимагати
відповідної поведінки від інших суб’єктів (право на чужі дії); в)
звертатися до держави за захистом свого юридичного права. Для реального
юридичного забезпечення таких можливостей при закріпленні в об’єктивному
праві повноважень одного суб’єкта фіксуються відповідні обов’язки
зобов’язаного суб’єкта. І навпаки, при фіксації конкретних обов’язків
одного суб’єкта, закріплюються відповідні права іншого суб’єкта. Отже,
суб’єктивному праву (можливій поведінці) одного суб’єкта
(уповноваженого) з необхідністю кореспондують юридичні обов’язки іншого
суб’єкта (зобов’язаного). Невиконання цих обов’язків є правопорушенням і
тягне за собою застосування засобів державного примусу, зокрема того або
іншого виду юридичної відповідальності.

Суб’єктивне право слід розглядати в єдності з інтересами суб’єкта.
Суб’єктивне право – міра можливої поведінки уповноваженого.
Реалізовувати чи не реалізовувати цю можливість цілком залежить від
волевиявлення суб’єкта. Природно, що можлива поведінка буде
перетворюватися на реально здійснювану лише тоді, коли вона буде сприяти
задоволенню тих або інших потреб уповноваженого, тобто, коли певна
поведінка відповідатиме інтересам суб’єкта. Отже, інтерес виступає як
своєрідний «стартер» процесу реалізації суб’єктивного права.

Розглядаючи питання про сутність суб’єктивних прав, неможливо обійти
питання про їх джерела, а значить, і про потенційні можливості (всіх або
певної частини) фіксування, зміни змісту або скасування. Література
наводить декілька концепцій вирішення цієї проблеми. Найпоширеніші з них
обумовлені основними напрямами юридичної науки. Один із цих підходів –
природно-правовий – розглядає суб’єктивні права як такі, що виходять з
природи самої людини, існують незалежно від чиєїсь волі. Тому зміст прав
незалежний, і ніхто не може його змінювати або скасовувати. Юридичні
закони лише формулюють ці права. При цьому чіткість і певність цих
формулювань залежить від глибини проникнення у сутність суб’єктивного
права. Другий підхід – позитивістський – розглядає суб’єктивні права як
явища, що цілком і повністю залежать від держави: вона їх формулює,
визначає зміст, вимірює його або скасовує повністю. Отже, держава
творить суб’єктивне право безпосередньо через свої закони.

Не варто повністю відкидати будь-який з цих підходів. Суб’єктивне право
– це настільки складне явище, що кожна із наведених теорій має право на
існування. Так, природно-правовий підхід вірний щодо певної частини
суб’єктивних прав, а саме тих з них, без яких суб’єкт, людина,
громадянин не може нормально жити, працювати, розвиватись. Як природне
суб’єктивне право – це право на життя, недоторканність особи, на гідне
відношення, працю, охорону здоров’я та інші.

З позицій позитивістської концепції слід підходити до таких суб’єктивних
прав, які виникають і реально можуть здійснюватись лише за певних
(історичних, економічних і т. ін.) умов. Наявність таких умов і
здатність держави відповідним чином забезпечувати їх реалізацію
засвідчується шляхом видання нормативних актів, в яких фіксуються
відповідні суб’єктивні права. Такими правами слід вважати, наприклад,
право на купівлю автомобіля та на його водіння, права на різні пільги.

Правова література наводить різні формулювання поглядів щодо підстав
виникнення суб’єктивного права. Відповідно до одних – суб’єктивне право
виникає на основі об’єктивного права, правоздатності суб’єкта і
юридичного факту. При цьому вважається, що суб’єктивне право є складовою
правовідносин. Інша позиція полягає у тому, що суб’єктивне право може
виникнути і здійснюватись поза правовідносинами, а тому для його
виникнення досить об’єктивного права (норм права, в яких фіксуються
підстави виникнення, суб’єкти, зміст і порядок реалізації певного права)
і особи громадянина, який є або стає носієм певного права.

Більш обґрунтованою є друга позиція. Адже конкретне суб’єктивне право як
юридичне встановлена можливість поведінки, що спрямована на досягнення
певного соціального блага, не може існувати без відповідних норм
об’єктивного права, в яких воно знаходить свій юридичний вираз. Після
юридичної фіксації суб’єктивне право існує, насамперед, як можлива
поведінка, потенційна можливість суб’єкта поводити себе певним чином. І
ця можливість, за наявності її закріплення у нормах об’єктивного права і
суб’єкта, якому вона належить, існує потенційно, незалежно від того,
вступає суб’єкт у правовідносини для реалізації цієї можливості чи ні.
Крім того, суб’єктивне право як потенційне право на певне соціальне
благо, може не тільки існувати, але й реалізовуватись за межами
правовідносин.

Щодо проблеми класифікації суб’єктивних прав, тобто їх розподілу за
певними видами або групами, слід зауважити, що різні автори пропонують
різноманітні системи класифікації. Суб’єктивні права з погляду основних
аспектів суспільних відносин надають суб’єктам потенційні можливості для
одержання від держави і суспільства необхідних засобів існування
(соціально-економічні права), для задоволення культурних та духовних
потреб (культурні права), на участь в управлінні справами суспільства і
держави (політичні права), а також можливості суб’єкта вільно
розпоряджатися собою, свободу від втручання держави у сферу відносин, що
знаходяться поза межами обов’язків суб’єкта перед державою (особисті
права). Конкретні суб’єктивні права фіксуються у Конституції,
регламентуються у поточному законодавстві. У результаті цього
суб’єктивне право набуває конкретного змісту, під яким слід розуміти
конкретні повноваження, якими наділяється суб’єкт, стаючи володарем того
або іншого права. Прикладом такого правового акта може бути Конституція
України 1996 р., яка у розділі 2 встановлює широку систему суб’єктивних
прав громадян України та їх головні обов’язки.

Практична цінність суб’єктивних прав полягає у їх реальності, тобто у
можливості здійснення повноважень, які випливають із змісту того чи
іншого конкретного суб’єктивного права. Реальність суб’єктивних прав
забезпечується за допомогою гарантій, тобто засобів, способів і умов,
спираючись на які суб’єкт досягає повного і безперешкодного здійснення
своїх прав. Гарантії суб’єктивних прав поділяються на: економічні,
політичні, ідеологічні та юридичні.

Економічні гарантії – це сукупність економічних чинників (матеріальні
цінності суспільства, ринкова економіка, досконала система економічних
відносин і т. ін.), які сприяють повній і безперешкодній реалізації
суб’єктивних прав.

Політичні гарантії – це сукупність політичних чинників суспільного і
державного життя (політична система суспільства, плюралізм та гласність
у здійсненні політичного життя тощо), що забезпечують повну і
безперешкодну їх реалізацію.

Ідеологічні гарантії – це сукупність ідеологічних і світоглядних
принципів, що обумовлюють першочергові цінності і непорушність
суб’єктивних прав, їхню повну і безперешкодну реалізацію.

Юридичні гарантії – це сукупність тих правових інститутів, що
забезпечують можливість реалізації суб’єктивних прав, а також захищають
і охороняють їх від будь-яких обмежень і порушень.

Суттєве значення для глибокого і різнобічного вивчення суб’єктивних прав
має ціннісний (аксіологічний) підхід. Під соціальною цінністю
суб’єктивних прав слід розуміти значущість для суспільства і його
розвитку реалізації конкретних суб’єктивних прав. Вбачається доцільним
визначити соціальну і особисту цінність суб’єктивних прав з урахуванням
найголовніших сфер суспільних відносин, у яких ці права знаходять свою
реалізацію.

Соціальна цінність суб’єктивних прав з економічної точки зору вбачається
у тому, що їх наявність: а) відображає можливості держави матеріально
забезпечувати реалізацію певних суб’єктивних прав; б) забезпечує
суб’єктам можливість активної участі в економічному житті суспільства і
тим самим сприяє зміцненню його матеріального становища.

З політичної точки зору соціальна цінність суб’єктивних прав виявляється
у тому, що вони: а) є мірою досягнутого в суспільстві прогресу щодо
встановлення дійсного демократизму, визнання і забезпечення свободи
особи; б) забезпечують громадянам активну участь у всіх сферах
суспільного життя і тим самим активізують соціально-політичне життя
суспільства; в) фіксують певні повноваження, стимулюють суспільно
корисну поведінку суб’єктів.

Соціальна цінність суб’єктивних прав з ідеологічної точки зору полягає у
тому, що вони: а) є втіленням пануючих у суспільстві поглядів на
демократію, гуманізм, права особи; б) виступають дієвим засобом
пропаганди досягнень суспільства у гуманітарній сфері; в) є інструментом
викриття перекручень досягнень суспільства у гуманітарній сфері.

З юридичних позицій соціальна цінність суб’єктивних прав вбачається у
тому, що вони: а) є правовим інструментом розвитку демократії у
суспільстві на основі принципів гуманізму і свободи особи; б) визначають
систему взаємних юридичних прав та обов’язків держави і особи; в)
виступають регулятором поведінки громадянина шляхом фіксації певних
еталонів поведінки, які відповідають інтересам суспільства; г) є
інструментом поєднання порядку і організованості з активністю і
самостійністю поведінки громадян.

Під особистою цінністю суб’єктивних прав слід розуміти те, що має
цінність для людини, її розвитку, задоволення інтересів і потреб
наявність і реалізація певних повноважень, що виходять із суб’єктивних
прав.

Цінність суб’єктивних прав для особи з економічної точки зору вбачається
у тому, що вони надають можливість вимагати від держави відповідного
матеріального забезпечення у реалізації повноважень, що випливають з
певного суб’єктивного права.

З політичної точки зору цінність суб’єктивних прав для особистості
виявляється у тому, що вони: а) уможливлюють визначення реального
положення особи як вищої цінності у державі і суспільстві; б) вказують
особистості, в яких сферах і в якому просторі держава розглядає його як
вирішальну силу політичних процесів у суспільстві.

Цінність суб’єктивних прав для особистості з ідеологічної точки зору
вбачається у тому, що вони дають змогу індивіду уявити, якою мірою в них
виражено принципи демократії, гуманізму, справедливості, що мають
загальнолюдську цінність.

З юридичної точки зору цінність суб’єктивних прав щодо особистості
вбачається у тому, що вони: а) є засобом упорядкування суспільних
відносин і дозволяють громадянину планувати свою поведінку і
прогнозувати поведінку інших суб’єктів; б) визначають систему конкретних
повноважень громадянина у найважливіших сферах суспільних відносин; в) є
юридичним інструментом набуття громадянином тих чи інших соціальних
благ; г) слугують основою системи юридичних та інших засобів
забезпечення участі громадян у найважливіших сферах соціальних відносин.

Основні сучасні правові теорії та концепції

Сучасна юридична наука знає багато різноманітних концепцій права.
Такими, зокрема, є природно-правова, позитивістська, реалістична,
психологічна та ін. Суттєвою загальною рисою, що характеризує
різноманітні сучасні концепції права, є заперечення ними зв’язку між
державою і правом. Аналізуючи праці представників різних напрямів, можна
дійти висновку, що право в більшості випадків вони вбачають як явище
самостійне, яке існує автономно по відношенню до держави. Право
найчастіше подається як категорія, породжена суспільством, що досягло
певного рівня розвитку, яка захищає саме його інтереси, а тому, в
певному розумінні, стоїть над державою. У цьому зв’язку одностайної
критики зазнає концепція позитивізму за те, що вона пов’язує правотворчу
діяльність тільки з державою і основним джерелом права вважає закон. Її
представники – Б. Бентам, Д. Остін, Г. Кельзен – зазнали критики за
відрив права від моралі і розгляд права як замкненої системи, за
ігнорування проблеми «чи потрібно виконувати поганий закон».

Відірваність права від держави обумовлює широко поширене в наш час
твердження про те, що основним джерелом права є судовий прецедент і
звичай, а не нормативно-правовий акт. Панівне становище судового
прецеденту і звичаю як основних джерел права обґрунтовується тим, що
вони випливають з «природного права», «справедливості», «народного
духу», а держава зобов’язана лише санкціонувати їх застосування і
забезпечити захист.

Все частіше представники різних концепцій права, обґрунтовуючи
автономність права стосовно держави, звертаються до аналізу
співвідношення права в цілому і норм, що діють у додержавних
суспільствах, – те, що нині називається «передправом». Виник навіть
певний напрямок в юридичній науці – юридична етнологія, яка вивчає
родові і племінні звичаї, обряди, різні форми регульованої поведінки.
Звідси й випливає висновок, що право виникло до утворення держави, а не
з її появою, розвинулось зі звичаїв, обрядів, інших правил поведінки.
Так, соціологічна концепція права розрізняє три його форми, що існують у
суспільстві: звичаєве право, бюрократичне право і правопорядок. Витвором
держави є тільки бюрократичне право, воно охоплює всі види
нормативно-правових актів, що видаються державними органами. Але
основною формою, вважають представники цієї концепції, є звичаєве право
і правопорядок, які за умов демократичної будови суспільства обмежують
вплив на нього бюрократичного права.

Багатогранність права також є загальною рисою всіх сучасних концепцій
права. Право при цьому «розчиняється» у системі соціального регулювання
і розглядається як система, складовими якої є справедливість, мораль,
гуманізм, система цінностей і т. ін., на протиставлення закону. Так,
незважаючи на протилежність щодо підходів історичної школи права і
природного права, основою їх було уявлення про право як явище, що
виражає відповідно до першої з названих теорій історичні традиції, а
відповідно до другої – природжені права людини. Кожна з цих теорій
розглядає право як виразник моралі, справедливості тощо, а закон – як
закріплення волі держави (пануючого класу). Порушена ще в працях стоїків
і софістів теорія розрізнення «закону» і «права» знайшла розвиток у
багатьох сучасних концепціях права.

Природно-правові теорії відіграли вирішальну роль у підготовці Великої
французької революції, тому що теорія природних (природжених) прав і
свобод була ідеологічною основою боротьби проти феодальних привілеїв за
встановлення формальної юридичної рівності. Широкого поширення
природно-правові теорії набули у Росії і в Україні. Науковці
стверджували, що право не створюється законодавцем, що не закон дає силу
праву, а право утверджує закон, що закон творить не монарх, а тільки
представницькі органи. Отже, стверджувалось, що право – це не тільки
норми, санкціоновані державою, а й інші правила поведінки, похідні
моралі, справедливості, ідей гуманізму, що має безумовно позитивне
значення.

У подальшому у рамках теорії позитивного права розвивалися різні напрями
природно-правової теорії, які особливу увагу приділяли дослідженню форми
права, етатичні теорії, за якими вважалось, що обмеження держави правом
переслідує, насамперед, її ж інтереси. Цей інтерес може спонукати
державу відступати від чинного права, де вона вважає за потрібне.
Етатичний підхід до права інтенсивно розробляв Л. Гумплович, який
вважав, що право – це лише атрибут державної влади. Проте етатичні
теорії проіснували недовго. Нині вони зазнають критики з боку
представників різних концепцій права.

Найважливіше місце серед сучасних концепцій права займають соціологічні
теорії. Вони розглядають право в нерозривному зв’язку з суспільними
відносинами, які є об’єктом правового регулювання. Право аналізується
спільно з усією системою економічних, політичних і соціальних умов, що
склалися і в яких діє та чи ішла правова система. Право пов’язується із
правосвідомістю, правовими уявленнями, різними соціальними нормами, з
чого випливає висновок, що суд, органи адміністрації та громадяни не
зобов’язані виконувати закон, який вважають недосконалим, не повинні
застосовувати норми, що суперечать суспільним інтересам або іншим
соціальним нормам і цінностям.

Отже, можна стверджувати, що сучасна правова наука характеризується
«плюралізмом» концепцій права, причому зміст права становлять не тільки
норми закону, підзаконних актів, судова правотворчість, а й мораль,
традиції, звичаї, звички, етикет, правосвідомість різних соціальних
груп. Норми, зокрема й норми закону, можуть і не виконуватись. Суддя або
певний орган, громадянин повинні погоджувати свої дії не тільки з
нормами законів і підзаконних актів, пріоритетним можуть бути і принципи
справедливості, гуманізму; звичаї можуть виявитись сильнішими за закон.

Теорія природного права виникла в XVII–XVIII ст., у період бурхливого
процесу становлення буржуазних суспільств країн Західної Європи.
Незважаючи на велику різноманітність учень школи природного права, можна
виділити деякі загальні риси та основні положення цієї школи. На думку
представників школи природного права, право виникло з природи людини, з
розуму і існує незалежно від держави. «Мати природного права, – писав
Гуго Гроцій, – є сама природа людини”. Природне право притаманне всім
людям, воно вічне і незмінне, не залежить від держави і позитивного
права, історично передує їм. Воно пов’язане і випливає із загальної
справедливості і вічної правди. Згідно з цією теорією, природними і
невідчужуваними правами людини будуть такі, як право на свободу,
рівність, власність. «Свобода є наслідком людської природи». «Природними
законами, – писав Вольтер, – називаю такі закони, на які природа вказує
людям в усі часи для підтримування справедливості. Це водночас закони,
відповідні людським інтересам і розуму».

Прихильники теорії природного права стверджували, що право, яке
твориться державою, має значення лише тоді, коли воно відповідає основам
природного права; якщо ж закон у будь-чому суперечить природному праву,
він перестає бути законом і стає проявом сваволі. Концепція природного
права мала, безумовно, прогресивний характер, тому що була спрямована
проти феодальних устоїв, відстоювала демократичні реформи. Свого
подальшого розвитку вона набула у XX ст. як теорія «відродженого
природного права». Міркування сучасних теоретиків природного права мають
багато спільного з ідеями класиків цієї теорії. Стверджується, що
природне право породжується не державою, воно випливає з природи людини
і має відповідати «духові справедливості», «вищому розумові»,
«природному станові душі». Отже, джерело природного права вони вбачають
у людській природі. Сучасні теоретики природного права поділяють його на
постійне природне право і тимчасове позитивне право, причому позитивне
право залежить від природного і має відповідати йому.

Критерієм диференціації різних доктрин сучасного природного права є
погляд на те, як і з чого виникають природні права людини. Залежно від
цього розрізняють такі доктрини: неотомізм, протестантизм та інші,
згідно з якими природні права походять від утвореного Богом порядку
буття; неогегельянство, за яким вважається, що вони є результатом
гармонії об’єктивного розуму та ідеї права; неокантіанство, за яким їхнє
джерело – «чисте» мислення, яке охоплює і «належне», і «суще»;
феноменологічна концепція – ці права випливають з правових цінностей;
екзистенціалістська теорія – з існування абстрактної людини;
герменевтика – з історичного праворозуміння.

З критикою природного праворозуміння виступили прибічники історичної
школи права. Представниками її були Г. Гроцій, Ф. Савіньї, Г. Пухта.
Вони доводили, що природне право тотожне позитивному, а останнє – це не
тільки право, що породжується державою. Право, на їх думку, виникає
стихійно в результаті діяльності людей, а законодавча влада тільки
систематизує і доповнює його. Отже, позитивне право розвивається із
звичаєвого права, а останнє, у свою чергу, відповідає свідомості народу,
«народному духові». Представники цієї школи визнавали еволюцію права,
котра, на їх думку, здійснювалась автономно і не вимагала втручання
людей. При цьому зазначалося, що право в своєму історичному розвитку
проходило два послідовних етапи: перший – у формі звичаїв, другий – у
формі матеріалу для опрацювання його законодавцем. На їх думку, будь-яке
право, правова система не можуть функціонувати відчужено від стану
історичного розвитку суспільства, національного і культурного духу
народу. Головне призначення права – охорона існуючих порядків. На цій
підставі ідеал права вони вбачали в минулому.

Представниками концепції позитивізму в праві, що виникла і оформилась у
XIX ст., були – Д. Остін (Англія), К. Берг (Німеччина), М. Коркунов, Г.
Шершеневич (Росія, Україна) та ін. Започаткувала розвиток теорії
позитивізму критика школи природного права, але позитивісти, на відміну
від прихильників історичної школи, підійшли до цієї критики зовсім
по-іншому. Вони виступили проти дуалізму теорії природного права, тобто
уявлення про те, що поряд з позитивним правом існує більш високе за
своєю значущістю право природне, яке є мірилом цінностей законодавства.
Юристів вони закликали до вивчення тільки позитивного права, виключаючи
при цьому необхідність його оцінки і критики, водночас відкидаючи
можливість пізнання сутності права. Завдання науки вони вбачали в
простому описі або систематизації норм права, їхньому формальному
аналізі.

Право, на їх думку, – це сукупність норм, даних об’єктивно, які не
потребують ідеологічного обґрунтування. Його роль у суспільстві полягає
у забезпеченні соціального компромісу. «Право являє собою рівнодію двох
сил, – писав Г. Шершеневич, – джерелом однієї з них є інтереси
володарюючих, а іншої – інтереси підвладних». Вихідний елемент права –
норма права, розглядалась позитивістами як раз і назавжди усталена
догма, а єдиним джерелом права визнавалась державна влада, наділена
примусовою силою.

Позитивізм як концепція права набув свого подальшого розвитку в теорії
нормативізму. Конструктивні риси позитивізму полягають у тому, що його
теоретики зробили значний внесок у розробку теоретичних і практичних
питань, пов’язаних з формою права, правовими відносинами, юридичним
процесом, іншими суттєвими питаннями правової науки.

Ідейне джерело нормативістської концепції права, або «чистої» теорії
права, становлять неокантіанська доктрина природного права і позитивізм,
найбільш яскравим представником якого є Ганс Кельзен. Юридична наука, на
думку Кельзена, повинна займатися формою права, а не його змістом, тим
самим обмеживши себе вивченням норм права, його структури, елементів. У
подальшому вона повинна виключати вивчення ідеологічних і цінних
аспектів права, моральних і політичних його оцінок. «Чисте» вчення про
право, – заявляє він, – безпартійне, надкласове. Кельзен вимагає повного
відокремлення права від справедливості і соціального аналізу. Цим він
відмежовується від соціології, політики, психології і історії.

Право, вважає Кельзен, – це сукупність правил поведінки, які регулюють
суспільні відносини з точки зору належного і сущого, незалежно від
реального життя. Право виникає безпричинно, з самого себе, з першої
(основної) норми, котра і забезпечує єдність і узгодженість права.
Основна (первинна) норма постулюється як така, що існує незалежно від
реальних суспільних відносин. Зміст її невідомий, відомо тільки те, що
вона виголошує: «Ти повинен». Кельзен захищає так звану
«багатоступеневість» у праві, суть якої у тому, що вищі норми є базою
відносно нижчих норм. Найнижчий ступінь складають індивідуальні норми,
які утворюються судом та органами управління. Кельзен визнавав
можливість судової і адміністративної правотворчості (це зближує його з
представниками соціологічної юриспруденції) і вважав суд головним
інститутом динаміки права.

Соціологічна концепція права. Засновником цієї концепції, або теорії
«вільного права», був Є. Ерліх. На його думку, право корениться не в
законах, а в самому суспільстві. Тому джерело його слід шукати в
поведінці людей, які реалізують право. З цих позицій він висунув ідею
«живого права союзів», котра віддавала перевагу судовій і
адміністративній правотворчості. Право має вивчатись юриспруденцією
системно, з урахуванням його функціонування, у тісному зв’язку з
суспільством, як інструмент забезпечення гармонії між державою,
корпорацією, родиною, людиною і різними спільностями людей. Як і
представники школи природного права, Ерліх вважав, що законодавець
тільки виявляє і закріплює право, вже знайдене суддями і
юристами-практиками.

Соціологічна концепція у сучасній юридичній науці представлена, в
основному, Гарвардською школою права (Р. Паунд) і «реалістами» (Д.
Френк, К. Ллевелін, М. Коген). Гарвардська школа права вивчає право в
тісному зв’язку і взаємодії з суспільством, використовуючи історію,
психологію, етику, соціологію. Право оголошується головним інструментом
соціального компромісу, який функціонує у суспільстві з метою
забезпечення загальної єдності. Право Паунд та його послідовники
розуміли, переважно, як правопорядок, протиставляючи його праву в
законі.

На відміну від Гарвардської школи, реалістична концепція права не
визнавала норм поведінки, виражених у законах і прецедентах. Прибічники
цієї концепції ототожнювали право з практикою діяльності суддів і
посадових осіб адміністративного апарату, тому що саме там створюється,
на їх думку, реальне право (звідси і назва всього напряму). Таке право
не може мати властивості нормативності і є категорією непізнаванною,
залежною від почуттів, емоцій, симпатій і антипатій, біологічних
процесів особи, яка реалізує своїми діями норму права. Нормативність
права як його основна ознака відкидається реалістами на тій підставі, що
загальне правило поведінки завжди абстрактне і формальне, тоді як
конкретна життєва ситуація індивідуальна і рухлива. Неможливо її
вирішити на підставі «застиглої функції», тобто норми права. Суд або
адміністративний орган, вирішуючи ту чи іншу проблему, кожного разу
творить право заново.

Близьким до Гарвардської школи права було правове вчення солідаризму.
Його головним представником був Л. Дюгі, котрий, згідно із розробленою
ним концепцією соціальної солідарності, суть якої у ствердженні, що
кожний клас у суспільстві виконує свою місію, є історично необхідним для
забезпечення гармонії і солідарності, виводить норму соціальної
солідарності. Суть її відображує принцип, згідно з яким будь-який член
суспільства не повинен робити нічого, що може порушити соціальну
солідарність. Якщо право випливає з соціальної солідарності, то воно
стоїть над державою і є обов’язковим для неї. Як і інші представники
соціологічної юриспруденції, Дюгі відстоює стихійність виникнення права,
роль законодавця зводить до фіксації і закріплення норм; захищає широку
свободу тлумачення закону, можливість відступу від нього. Дюгі був
послідовним критиком поділу права на об’єктивне і суб’єктивне.
Останнього, на його думку, взагалі не існує. А об’єктивне право створює
для суб’єкта тільки певну юридичну ситуацію, котру він реалізує своїми
діями, погоджуючи власну поведінку з нормами соціальної солідарності.

Психологічна теорія права виникла в XIX ст., а найбільшого поширення
досягла на початку XX ст. Її засновниками були в Україні та Росії – Л.
Петражицький, у Західній Європі – Г. Тард, Л. Кнапп та ін. «Наше
розуміння права, – писав Л. Петражицький, – випливає із заперечення
реального існування того, що юристи вважають реально сущим у галузі
права (сукупність норм права або об’єктивне право). Правові явища – це
особливого роду складні емоційно-інтелектуальні психічні процеси, які
здійснюються у сфері психіки індивіда”. Це визнання свідчить, що
представники психологічної школи права перетворюють його в психологічний
процес, вважаючи джерелом права переживання і емоції людини. При цьому
Л. Петражицький відкидав будь-які спроби обґрунтувати взаємозв’язок
людських емоцій і об’єктивного світу, що привело до висновку про
незалежність права відносно політики, економіки, держави. Право
розглядалось ним у кількох аспектах: як право офіційне, тобто таке, що
застосовується державною владою, і неофіційне, тобто право взагалі,
право соціальних груп, різних спільнот. Крім того, як позитивне право
(викладене в кодексах, законах і т. ін.) і інтуїтивне право (право, що
склалося у психіці індивіда як результат його самовизначення у
суспільстві). На основі цього Л. Петражицький дійшов висновку, що існує
стільки систем, скільки індивідуальних правосвідомостей. Головним
проголошувалось інтуїтивне право, тому що воно є динамічним і завжди
виражає інтереси людини. Офіційне і позитивне право мають відповідати
інтуїтивному, за відсутності ж між ними гармонії у суспільстві виникають
непорозуміння. Для забезпечення відповідності офіційного, позитивного та
інтуїтивного права варто розробити особливу юридичну науку – політику
права, завдання якої, до того ж, вдосконалювати психіку людини.

Теорія інтегративної юриспруденції подається у вченні Д. Холла. Суть її
полягає у спробі поєднати окремі елементи теорії природного права,
позитивізму, соціологічної школи права, створивши тим самим нову школу,
що відповідала б духові часу. Так, Д. Холл запозичує з позитивістських і
нормативістських теорій вчення про юридичні поняття і терміни, зі школи
природного права – вчення про моральну цінність права, з соціологічної
юриспруденції – теорію соціальних умов виникнення права і розуміння
права в процесі його функціонування. Згідно з таким підходом уся
структура права перебуває одночасно в стані, з одного боку, статики, з
іншого – динаміки. Статична – норма права, динамічні – правовідносини. І
те, й інше містять у собі певний комплекс цінностей. Д. Холл намагається
примирити представників різних шкіл і щодо питання про джерела права,
вважаючи джерелами права і законодавчу діяльність держави, і правотворчу
діяльність суду.

Всі наведені погляди, характерні для різних правових шкіл, є свідченням
того, якою складною є природа права. Поділяючи зміст одних з цих теорій
і відхиляючи інші, слід і у цих останніх бачити те раціональне зерно,
яке допомагає краще усвідомити основні ознаки права.

HYPERLINK «http://www.ukrreferat.com/» www.ukrreferat.com – лідер
серед рефератних сайтів України!

PAGE

PAGE 30

HYPERLINK «http://www.ukrreferat.com/» www.ukrreferat.com – лідер
серед рефератних сайтів України!

СУБ’ЄКТ

ОБ’ЄКТ

ВПЛИВИ

ЗВОРОТНІЙ ЗВ’ЯЗОК

Суб’єкт державного управління – система

державної влади у вигляді спеціально утворених органів влади.

Об’єкт державного управління – суспільство, різноманітні суспільні
відносини.

Впливи — організуючі, регулюючі та контролюючі дії органів влади.

Зворотній зв’язок — реакція суспільства на впливи (інформація для
моніторингу та контролю).

ЦИКЛ УПРАВЛІННЯ

Похожие записи