HYPERLINK “http://www.ukrreferat.com/” www.ukrreferat.com – лідер
серед рефератних сайтів України!
ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ ІНСТИТУТУ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
В НЕЗАЛЕЖНІЙ УКРАЇНІ
1. Формування державного устрою незалежної України
24 серпня 1991 р. Верховна Рада УРСР на позачерговій сесії прийняла Акт
проголошення незалежності України. З цього часу на території республіки
почали діяти тільки її власні Конституція, закони, інші
нормативно-правові документи. В Україні розпочалося оновлення всієї
системи державного управління. Інтенсивно формується правова база,
створюються нові та реформуються чинні владні інститути.
Значний крок у реформуванні управління країною було зроблено 3 липня
1991 р. з прийняттям законів «Про заснування поста Президента
Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного
Закону) Української РСР», «Про Президента Української РСР», «Про вибори
Президента Української РСР». З часу введення Верховною Радою інституту
Президента України як глави держави та керівника виконавчої влади
Верховна Рада набула статусу єдиного органу законодавчої влади в країні,
а на Кабінет Міністрів було покладено функції вищого органу виконавчої
влади в Україні.
1 грудня 1991 р., згідно з рішенням Верховної Ради, в Україні було
проведено вибори Президента України, у результаті яких главою держави
було обрано Л. Кравчука. Одночасно був проведений всенародний
референдум, який переважною кількістю учасників (понад 90%) підтвердив
прагнення українського народу до побудови власної незалежної держави.
Після того як 7-8 грудня 1991 р. під Мінськом президенти Росії Б.
Єльцин, України – Л.Кравчук і Голова Верховної Ради Білорусії С.
Шушкевич підписали так звані Біловезькі угоди, Радянський Союз припинив
своє існування. Колишні радянські республіки почали самостійне життя.
Отже, з часу введення інституту президента центральна влада в Україні
була розподілена на три незалежні гілки: законодавчу, виконавчу і
судову. При цьому переважна кількість державних органів за структурою,
функціональним призначенням, стилем роботи залишалася, по суті, старою –
радянською. Відсутність чіткого перерозподілу повноважень між
Президентом і Верховною Радою призводила до гальмування змін у структурі
центральних органів державної влади. Аналогічною була ситуація на
місцях, де володарювали старі виконкоми рад та їхні голови. Правовою
основою реформування місцевої влади стали Закони України «Про
представника Президента України» (5 березня 1992 р.) і «Про місцеві Ради
народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» (26 березня
1992 р.). Згідно з цими законами, місцеві ради всіх рівнів були
роздержавлені та звільнені від виконання функцій державного управління
на місцях. Натомість було створено місцеві державні адміністрації на
чолі з представниками Президента в районах та областях, а також у містах
Київ і Севастополь, які були наділені повноваженнями репрезентувати
державну владу на місцях. Згідно із зазначеним законом, сільські,
селищні та міські ради суттєво просунулися на шляху перетворення на
повноправні органи місцевого самоврядування. Але районні й обласні ради,
що діяли на своїх територіях паралельно з державними адміністраціями,
втратили організаційну, правову та матеріально-фінансову автономію і
перетворилися на незначущі представницькі органи регіонального
самоврядування без власних виконавчих органів і фінансово-економічних
важелів управління в межах своїх територій.
Від 1992 р. до 1994 р. в Україні існувало три рівні виконавчої влади в
структурі управління. Перший рівень утворювали центральні урядові
установи: Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи із
загальнонаціональними владними повноваженнями. Другий рівень складався з
представників Президента України в областях, районах і містах Київ і
Севастополь. Представники Президента управляли місцевими державними
адміністраціями як адміністративними органами. Третім рівнем урядової
структури була система органів місцевого самоврядування в межах
делегованих їм державою повноважень.
Чергові зміни в управлінні країною сталися після прийняття 3 лютого 1994
р. Закону «Про формування місцевих органів влади та самоврядування». У
цьому законі було закладено ідею про впровадження на обласному рівні
інституту місцевого самоврядування. У результаті було ліквідовано посади
представників Президента та місцеві державні адміністрації, а натомість
засновані виконкоми обласних і районних рад з повноваженнями органів
регіонального самоврядування, на які було покладено також додатково
функції органів державної влади. Було введено й прямі вибори голів рад
усіх рівнів, які мали очолювати виконавчі комітети відповідних рад. Але
система органів державної влади не могла бути повністю ототожнена із
системою органів місцевого самоврядування, особливо в умовах перехідної
економіки та соціально-економічної кризи, в якій перебувала на той час
Україна. Унаслідок цього виник конфлікт між органами державної
виконавчої влади та місцевого самоврядування, оскільки закон від 3
лютого 1994 р. фактично ліквідував управлінську вертикаль органів
державного управління.
Після виборів 1994 р. Президента, яким було обрано Л. Кучму, та
депутатів Верховної Ради України з метою ліквідації кризи державного
управління, що виникла після впровадження закону від 3 лютого 1994 р.,
та протистояння законодавчої та виконавчої гілок державної влади,
Президент і Верховна Рада 8 червня 1995 р. ухвалили Конституційну угоду.
На підставі цієї угоди в країні шляхом реорганізації обласних і районних
виконавчих комітетів на державні адміністрації з покладенням на них
функцій органів регіонального управління була створена управлінська
вертикаль. Головами відповідних адміністрацій було призначено голів рад
із наданням їм державних повноважень.
Угода була чинною до прийняття нової Конституції України. Вона була
ухвалена Верховною Радою 28 червня 1996 р. Процес прийняття Конституції
був політично складним, тому її зміст містив багато компромісних
формулювань і неузгодженостей. Проте вона виконала свою головну місію –
здійснила впорядкування політичного життя країни та визначила основні
принципи, за якими відбувається державне будівництво. Подальші
трансформації в системі державного управління відбувалися після
ухвалення таких важливих законодавчих актів, як Закони «Про місцеве
самоврядування в Україні» (1997 р.), «Про місцеві державні
адміністрації» (1999 р.) та ін.
Ідея місцевого самоврядування була на найвищому законодавчому рівні
закріплена Конституцією України. Але факт існування в Україні 12 тис.
суб’єктів місцевого самоврядування та 30 тис.
адміністративно-територіальних одиниць за умови ратифікації у 1997 р.
Верховною Радою України Європейської хартії про місцеве самоврядування
послугувало причиною прийняття Закону «Про місцеве самоврядування в
Україні», який визначив політико-правовий статус органів місцевого
самоврядування, в яких на той час в Україні працювало 53,2 тис.
посадових осіб.
Прийняття Закону «Про місцеві державні адміністрації», який законодавчо
закріпив організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих
державних адміністрацій, дозволило остаточно розмежувати функції
державного управління та місцевого самоврядування на обласному та
районному рівнях.
Більша частина державних службовців країни вийшла із радянської
партійно-номенклатурної системи. Тому процес державотворення й утілення
державної політики на різних рівнях управління постійно стикався зі
старими поглядами на роль і місце апарату в керуванні державою, спробами
встановити його верховенство в суспільстві. Відсутність якісно
підготовлених кадрів для всіх гілок влади загострила проблему
некомпетентності, популізму, поверховості й непослідовності в прийнятті
рішень. Процес реформування економіки в умовах відсутності жорсткого
державного контролю, що затягнувся, створював підґрунтя для зрощення
державної бюрократії, представників бізнесу і кримінальних структур,
поширення корупції. Ці негативні явища стали наслідком непослідовності
дій законодавчої гілки влади, її популістських підходів до формування
правової бази країни. Традиційно сильна виконавча влада та старі
авторитарні підходи до її реалізації значно посилили бюрократизм в
органах державної виконавчої влади й органах самоврядування. Зволікання
з підготовкою і прийняттям Конституції теж негативно вплинуло на темпи
законотворчої роботи, особливо щодо формування правової бази для
діяльності владних структур. Така ситуація вимагала рішучих змін.
Відчуваючи нагальну потребу в подальшому реформуванні системи управління
країною та її адаптації до умов ринкової економіки, Л. Кучма прийняв
рішення про створення державної комісії з проведення адміністративної
реформи. 22 липня 1998 р. був опублікований проект заходів щодо
впровадження запропонованої комісією концепції адміністративної реформи
для його широкого обговорення. Згідно з цією концепцією, в країні
передбачалося нове визначення завдань і функцій системи органів
виконавчої влади починаючи з Кабінету Міністрів України як вищого органу
цієї системи.
Передусім питання стосувалося реформування структури органів влади й
усієї системи державного управління. Задекларований у першій половині
1990-х рр. перехід від галузевого принципу державного управління до
функціонального майже десять років залишався більше бажанням, ніж
реальністю. Тільки наприкінці 1999 р. низкою указів Президента України
були реформовані центральні органи виконавчої влади. Реформа одночасно
зі скороченням чисельності міністерств, переважно галузевих, державних
комітетів і управлінь орієнтувала саму систему управління тільки на
виконання державних функцій без суттєвого втручання у виробничу сферу. З
метою забезпечення професіоналізму, послідовності та наступництва в
роботі уряду був упроваджений інститут державних секретарів. У новому
вигляді Кабінет Міністрів став дійсно політичним органом, що формував
стратегію розвитку економічної, політичної і соціальної сфер життя
суспільства та забезпечував виконання цієї стратегії.
2. Утворення інституту державної служби
Після проголошення незалежності України перед її політичним керівництвом
постало питання щодо долі українського чиновництва: чи воно буде
існувати поза законом, без об’єднання в загальнодержавний штат державних
управлінців, без правової регламентації прав, обов’язків, повноважень,
відповідальності тощо, як це було за радянських часів, чи воно має
перетворитися на професійний управлінський штат, діяльність якого буде
унормована окремим законом?
Важливим кроком до розв’язання цієї дилеми було утворення за моделлю
Національної школи управління Франції згідно з указом Президента України
Л. Кравчука від 4 березня 1992 р. Інституту державного управління і
самоврядування при Кабінеті Міністрів України (ІДУС), який очолили два
співдиректори: громадянин Канади, українець за походженням, професор Б.
Кравченко та громадянин України, професор В. Свінцицький. Прийняттю
такого рішення передував візит до Франції групи радників Президента Л.
Кравчука, які ознайомилися з системою навчання державних службовців і
вийшли з пропозицією щодо відтворення такої системи в Україні. Київська
вища партійна школа, яка за радянських часів переймалася проблемами
навчання партійних і радянських функціонерів, на той час була
ліквідована, тому й постало питання про створення закладу, який буде
здійснювати функцію навчання державних службовців. Крім навчання
українських управлінців, на Інститут державного управління і
самоврядування при Кабінеті Міністрів України було покладено також
завдання вивчення, узагальнення та впровадження світового досвіду в
організацію роботи установ влади, забезпечення умов переходу
управлінського апарату на професійну основу.
Після вивчення досвіду Франції з організації державної служби групою
українських посадовців на чолі з міністром Кабінету Міністрів В. Пєхотою
за результатами візиту, під час якого члени делегації ознайомилися з
роботою вищих урядових структур, була підготовлена доповідна записка,
основною темою якої став розгляд необхідності формування законодавчої
бази для державної служби України. Розуміючи потребу легітимізації
діяльності українських управлінців, Кабінет Міністрів України 27 червня
1992 р. створив робочу групу для розробки проекту закону про державну
службу в Україні на чолі з завідуючим сектором праці та соціального
захисту населення І. Харченком. До складу робочої групи було залучено
три категорії учасників: відповідальні працівники Кабінету Міністрів
(завідуюча сектором законодавства з питань гуманітарної допомоги КМУ Л.
Артамонова, заступник керівника групи експертів з питань освіти,
культури, охорони здоров’я і соціального забезпечення А. Богомолов),
керівники структурних підрозділів міністерств (заступник начальника
управління Мінфіну В. Воробйов, начальник відділу Мінпраці О. Товстенко,
начальник відділу Мінюсту М. Тонконог) і науковці (завідуючий відділом
державно-правових проблем управління Інституту держави і права Академії
наук України В. Авер’янов, завідуючий кафедрою адміністративного права
Української юридичної академії Ю.Битяк, доцент кафедри адміністративного
права Української юридичної академії В. Самсонов, науковий співробітник
Інституту держави і права С. Стригіна, завідуючий відділом регулювання
трудових відносин Українського НДІ праці В. Філіповський, співдиректор
ІДУС Б. Кравченко та його заступник В. Оксамитний). Перед робочою групою
було поставлено надзвичайно складне завдання – за три тижні підготувати
з необхідним обґрунтуванням проект закону і подати після погодження його
з відповідними міністерствами на розгляд до Кабінету Міністрів України.
На час роботи над законопроектом члени робочої групи були звільнені від
виконання посадових обов’язків за основним місцем роботи, а міністрові
Кабінету Міністрів було дозволено залучати до виконання окремих робіт з
підготовки законопроекту необхідних фахівців міністерств, відомств і
наукових установ.
Як свідчив учасник робочої групи Б. Кравченко, над документом почали
працювати «в умовах повної ізоляції на урядовій дачі без доступу до
бібліотеки або інших джерел». Згодом робоча група перебазувалася до
приміщень ІДУС, де на той час була зібрана гарна бібліотека, особливо
іноземних видань з питань державного будівництва. У процесі роботи над
законопроектом, за свідченням голови робочої групи І. Харченка, члени
групи вивчили досвід багатьох країн світу: Канади, Франції, Німеччини,
Великобританії, Угорщини, Іспанії, Швеції. Досліджувалася не лише
нормативно-правова база, їм була надана можливість відвідати ці країни,
де безпосередньо на місці вони вивчали практику організації державної
служби. Під час розробки законопроекту робоча група консультувалась із
закордонними фахівцями, зокрема з колишнім міністром юстиції Канади
Марком Лаладом, професором Гарвардського університету Шерлі Уільямс,
директором міжнародного центру державного управління при школі
державного управління університету Південної Каліфорнії Дональдом А.
Фулером та ін. Можливість порівняти різні підходи до організації
державної служби та її правового регулювання дозволила ефективно й
оперативно обрати найприйнятнішу для України модель. Була обрана
континентальна модель з орієнтацією на досвід унітарних країн, передусім
Франції й Іспанії.
Ще на стадії розробки проекту до обговорення його змісту широко
залучалися науковці, фахівці міністерств і відомств, народні депутати,
представники Федерації профспілок України, громадськості. Слід
зазначити, що реакція на зміст законопроекту була досить неоднозначною.
У першу чергу представниками галузевих міністерств ставилося питання
щодо віднесення тих чи інших категорій посад до посад державної служби,
адже на той час процес приватизації тільки набував обертів і значна
кількість як представників галузевих міністерств, так і керівників
державних підприємств стояли перед дилемою: або претендувати на
отримання статусу державного службовця і призупинити процес
приватизації, або відмовитися від цього статусу. Окремим питанням
розглядалася запропонована система управління державною службою, яка
передбачала створення Міністерства державної служби. Зокрема, міністр
освіти України П. Таланчук стосовно пропозиції щодо створення
Міністерства державної служби, яке б перебрало на себе всі питання,
пов’язані з координацією й регулюванням кадрової роботи в органах влади,
у своїх зауваженнях висловився проти, посилаючись на можливе негативне
ставлення до такого рішення з боку громадськості. Він запропонував
функції цього міністерства передати структурному підрозділу Кабінету
Міністрів. Активними опонентами проекту закону виступили профспілки, які
заперечували проти надання пільг державним службовцям, що передбачалося
законодавчо закріпити, наголошуючи на тому, що новий закон буде
дублювати Кодекс законів про працю і таким чином створить правові
суперечності.
Незважаючи на визначений Кабінетом Міністрів термін, перший законопроект
був готовий лише на початку листопада. Його зміст було публічно
розглянуто на семінарі в ІДУС за участі науковців, працівників різних
органів державної влади, переважно тих, хто опікувався питаннями
кадрової роботи, журналістів. Після обговорення й опрацювання зауважень
і пропозицій 5 квітня 1993 р. проект закону про державну службу надійшов
до Кабінету Міністрів України і питання щодо його розгляду було включено
до порядку денного засідання уряду. Після проходження процедур
доопрацювання, узгодження та схвалення 12 червня 1993 р.
прем’єр-міністром Л.Кучмою проект закону про державну службу було
направлено на розгляд до Верховної Ради України.
Під час обговорення законопроекту, який надійшов до Комісії з питань
законодавства та законності Верховної Ради України, було проведено низку
консультацій, дискусій, зібрано пакет заперечень і зауважень. Проект
закону було направлено також до місцевих органів влади, де він теж
активно обговорювався. Водночас здійснювалися підрахунки щодо ресурсних
потреб для забезпечення впровадження його в дію, адже пропозиції, що
висувалися, вимагали додаткових фінансових витрат із бюджету країни, які
торкалися переважно питань заробітної плати державних службовців,
пенсійного забезпечення й інших соціальних гарантій.
Попереду було обговорення в стінах Верховної Ради, внесення змін,
доповнень, редагувань, але вже по тому, як розроблявся, обговорювався і
просувався законопроект про державну службу в Україні, можна зробити
деякі висновки.
По-перше, залучення до розробки проекту закону як практиків, так і
теоретиків державного управління дозволило забезпечити за якісного
правового оформлення його практичну спрямованість, що підтвердила його
дія протягом 15 років.
По-друге, надання можливості членам робочої групи ознайомитися з
досвідом організації державної служби за кордоном дозволило не тільки
прискорити процес підготовки законопроекту такого масштабу, а й вибрати
модель, на якій він має будуватися.
По-третє, технологія організації роботи над законопроектом передбачала
систематичне обговорення його основних положень не тільки в складі
робочої групи, а й із залученням зовнішнього середовища – представників
різних зацікавлених сторін, громадськості, що сприяло його швидкому
ухваленню.
Перше слухання законопроекту відбулося 10 листопада 1993 р. Його
представив міністр юстиції В. Онопенко. Він означив не тільки основний
зміст проекту, а й навів порівняння зі світовим досвідом законодавчого
врегулювання діяльності посадових осіб, які виконують державні функції,
окреслив заходи, здійснені в Україні на шляху до професіоналізації
управлінського апарату. Відбулася дискусія, яка торкалася питань
переважно фінансового забезпечення реалізації закону, заробітної плати
державних службовців, їхнього соціального забезпечення, доцільності
створення центрального органу управління державною службою. Деякі
пропозиції носили суто політичний характер. Зокрема, депутат Ф.
Свідерський вніс пропозицію щодо введення в законопроект положення,
згідно з яким колишні працівники держбезпеки СРСР не мали б право
обіймати державні посади. Окремою темою ставилося питання кількості
штатів державних службовців, які пропонувалося скоротити або щонайменше
перерозподілити й упорядкувати (депутати О. Чернявський, М. Башкіров, В.
Романюк та ін.).
Слід ураховувати соціально-економічну ситуацію, яка існувала на той час
в Україні. Інфляція, криза в економіці, низький рівень заробітної плати,
страйки шахтарів вимагали виваженого ставлення до бюджетних витрат.
Проте переважна більшість доповідачів висловилася в підтримку проекту
закону й він був прийнятий у першому читанні. Під час обговорення
законопроекту було внесено значну кількість пропозицій щодо доповнення,
змін, уточнень окремих статей і положень (порівняльна таблиця до закону
становила 40 сторінок). Після внесення змін його було подано для
розгляду в другому читанні.
Після тривалого обговорення та внесення низки пропозиції та змін
Постановою Верховної Ради України № 3724-ХІІ від 16 грудня 1993 р. Закон
України «Про державну службу» було ухвалено. Він набув чинності від дня
опублікування, а частина четверта і п’ята ст. 33, частина перша ст. 34,
ст. 35 і частина друга-п’ята ст. 37 – з 1 січня 1994 р., частина перша
ст. 37 – з моменту прийняття законодавства України про соціальне
страхування.
3. Сучасний стан розвитку державної служби в Україні
Сучасний етап розвитку державної служби характеризується пошуком
оптимальної моделі державного управління та адаптацією цієї сфери до
європейських стандартів. З часу проголошення незалежності України
інститут державної служби пройшов низку важливих етапів у своєму
розвитку:
¶
p
®
i
?
L
N
’
U
Ue
“справ державних службовців, формування кадрового резерву, сформовано
систему професійного навчання та ін.; встановлено сім категорій посад та
15 рангів; кожна категорія включає кілька посад, а у межах однієї
категорії державні службовці можуть класифікуватися за трьома різними
рангами;
протягом 2000-2004 років Стратегією реформування системи державної
служби в Україні визначено напрями реформування та подальшого розвитку
державної служби. Змінено порядок ведення службового розслідування,
формування кадрового резерву, проведення конкурсу на вакантні посади,
введено атестацію державних службовців, удосконалено роботу кадрових
служб. Закладено підґрунтя для залучення молоді до державної служби та
створення умов для її професійного зростання. Концепція адаптації
інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу
заклала підвалини подальшої трансформації державної служби;
з 2005 року триває реалізація Програми розвитку державної служби на
2005-2010 роки, її адаптації до стандартів Європейського Союзу.
Затверджена та реалізовується Стратегія міжнародного співробітництва
Головдержслужби України на 2009-2011 роки. Залучена до реформування
державної служби України зовнішня допомога становить понад 60 млн. грн.
Станом на 1 січня 2009 року в Україні налічувалося 290 765
державних службовців. їх кількість за 2008 рік зросла на понад 14 тис.
осіб, збільшилося співвідношення чисельності державних службовців до
кількості населення України. Ці зміни відбулися переважно за рахунок
збільшення чисельності територіальних органів центральних органів
виконавчої влади та органів судової влади і прокуратури.Співвідношення
чисельності державних службовців в Україні до загальної кількості
населення одне з найнижчих у Європі – один чиновник на 200 чоловік.
Аналізуючи віковий склад державних службовців, можна констатувати
поповнення складу державних службовців молодими людьми при збереженні
досвідченої старшої частини. За останні роки в Україні частка державних
службовців віком до 27 років є стабільною і становить близько 25%, що є
вагомим показником
Серед об’єктивних труднощів варто вказати досить високий показник
керівників з нетривалим стажем роботи на посаді – понад 15 % керівників
мають стаж роботи до 5 років.
Сьогодні усі заінтересовані сторони – державні службовці,
громадськість, науковці – одностайно визнають необхідність реформи
державної служби.
Основні виклики державної служби, які потребують вирішення, були
визначені ще у 2003 році за результатами оцінювання за базовими
показниками програми SIGMA/ОЕCD. У першу чергу, це неефективне правове
регулювання відносин. Розроблені законопроекти, спрямовані на суттєве
реформування та оновлення державної служби, наразі залишаються
нереалізованими. Тому основним завданням сьогодення залишається
прийняття нової редакції Закону України «Про державну службу» та низки
інших нормативно-правових актів, спрямованих на впровадження
європейських принципів в організацію державної служби України.
Насамперед необхідно вирішити ключове питання, яке є основою
демократичного врядування: розмежування політичної діяльності і
професійної державної служби. Державні службовці повинні бути захищені
від політичних впливів.
Друга системна проблема – низька інституційна спроможність
державної служби. Державна служба є інструментом органів державної
влади, з допомогою якого держава виконує свої функції, тому для
організації державної служби важливим є чітке визначення на
законодавчому рівні функцій держави. Цим функціями повинна відповідати
структура органів державної влади, а з урахуванням пріоритетів державної
політики – конкретизуватися мета та завдання цих органів. Варто
зауважити, що штучне скорочення адміністративно-управлінського персоналу
або якісь разові дії не лише не покращують якість державного управління,
а зачасту мають зворотний ефект.
Незадовільним визнається управління персоналом у системі
державної служби. Однією з передумов цієї ситуації є неефективна система
класифікації посад державних службовців та міжвідомчі територіальні
розбіжності. Попри численні зміни до законодавства, досі остаточно не
визначений статус чиновників, питання кар’єри тощо.
Серед завдань, що потребують вирішення – забезпечення прозорості
та передбачуваності оплати праці, розмір якої не може залежати від волі
керівника, а також захист державних службовців від незаконних наказів
керівництва.
Один із визначальних принципів державної служби – професіоналізм,
не є поки що визначальним при доборі кадрів. Для залучення найбільш
компетентних і кваліфікованих спеціалістів необхідно гарантувати
призначення на посади виключно на конкурсній основі, за результатами
тестування, а також просування по службі на підставі здобутків і заслуг.
Для розвитку вищого корпусу державної служби потрібно
впроваджувати профілі компетенцій лідерства, які визначатимуть необхідні
для керівних кадрів на державній службі знання та навички.
Підвищення ефективності державного управління пов’язане також із
запровадженням електронного урядування. Це значно посилить публічний
нагляд над розробленням і реалізацією політики, відкриє нові можливості
комунікації між громадянами та представниками органів влади.
Важливим завданням є створення Національної бази особових
електронних справ державних службовців та посадових осіб місцевого
самоврядування. Електронний облік забезпечить надання інтерактивних
послуг щодо оголошень, пошуку вакантних посад, отримання повної
інформації з питань проходження державної служби, персональних даних з
особової справи через окремий веб-портал.
Сьогодні проводиться робота щодо модернізації системи управління
персоналом на державній службі, зокрема, розроблення нової системи
класифікації посад та удосконалення процедури щорічного оцінювання
державних службовців. Розбудова державної служби на засадах європейської
демократії та власного досвіду демократичного врядування сприятиме
розв’язанню низки системних проблем на державній службі України.
Свою справу кожен повинен робити професіонально та гідно,
усвідомлюючи свою відповідальність за доручену справу. Це насамперед
актуально для тих, від кого залежить добробут держави та суспільства.
Олена Шапран, переможець Всеукраїнського конкурсу «Кращий державний
службовець» 2008 року, у своєму виступі побажала державним службовцям
«мати силу духу, мужність і мудрість особистим прикладом перекреслювати
ті ганебні ярлики, які навішуються на державну службу через випадкових
людей, які напевно помилилися з професією, прийшовши у наші лави».
4. Європеїзація державного управління в Україні
Термін «європеїзація», як і багато інших неукраїнських термінів, стає
сьогодні чи не найпоширенішим у нашому науково-практпчному вжитку
стосовно будь-яких питань – політики, економіки, управління, освіти і т.
ін.
Географічне положення України в центрі Європи та сусідство з
Європейським Союзом справляють певний вплив європеїзаційного характеру
на різні сфери її суспільного життя, включаючи й сферу державного
управління. Вони також відкривають цілком реальну перспективу спочатку
асоційованого, а потім і повноцінного членства в Європейському Союзі, що
відображено в державних стратегіях європейського вибору України. Ці та
інші ключові обставини загострюють сьогодні потребу в посиленні
державної політики європейської інтеграції, активізації практичних дій
щодо виконання завдань, передбачених Угодою про партнерство й
співробітництво між Україною та Європейським Союзом та Планом дій
Україна – Європейський Союз.
5 березня 2004 р. Указом Президента України була схвалена Концепція
адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів
Європейського Союзу (далі – Концепція), яка визначила шляхи
вдосконалення державної служби в Україні відповідно до загальних засад
її функціонування у державах Європейського Союзу. Схвалення цього
документа є реальною дією у комплексі заходів «європеїзаційного»
характеру у сфері державного управління, ключовим елементом якого, як
наголошується у Концепції, є державна служба.
Враховуючи визначення та спрямування Концепції та Програму розвитку
державної служби України на 2005-2010 роки, схвалену постановою Кабінету
Міністрів України, можна стисло позначити основні проблемні питання
функціонування державної служби України, які потребують першочергового
вирішення, в тому числі, шляхом адаптації цього інституту до стандартів
ЄС:
По-перше, відсутність поділу на політичні та адміністративні посади. Це
призводить до політизації державної служби, залежності державних
службовців від політичних змін у суспільстві, а також до їх
незахищеності від певного політичного впливу.
По-друге, обмежена участь державних службовців у розробленні та
впровадженні державної політики. Державні службовці, як правило,
працюють над виконанням готових політичних рішень. Відповідно до
викликів часу нова роль державної служби полягає, перш за все, у
підготовці таких рішень, що включає аналіз проблеми, визначенні
зацікавлених у її вирішенні груп, розгляд декількох можливих шляхів
розв’язання проблеми та оцінки можливих наслідків прийняття того чи
іншого рішення.
По-третє, відсутність єдиної системи оцінювання та заохочення державних
службовців. Це призводить до формального виконання покладених
обов’язків, низького рівня відповідальності та неефективності роботи
державних службовців. Необхідно запровадження єдиної системи оцінювання,
в першу чергу, результативності діяльності державних службовців та
створення відповідних механізмів її стимулювання.
По-четверте, низькій рівень матеріального забезпечення та соціальної
захищеності державних службовців. Середній рівень оплати праці державних
службовців залишається доволі низьким у порівнянні з країнами ЄС. Також
проблемою залишається розрив у заробітній платі керівників І-ІІ
категорій посад та рядових державних службовців. Це призводить до
низької конкурентоспроможності державної служби на ринку праці.
По-п’яте, відсутність нормативного врегулювання вимог професійної етики
державних службовців. Відповідний Кодекс, метою впровадження якого є
підвищення професійного та морального рівня державної служби, до цього
часу ще не набрав чинності.
По-шосте, непрозора система добору і просування по службі державних
службовців. Відсутність прозорості при вступі на державну службу, чітких
кар’єрних перспектив підривають її авторитет та призводять до високого
рівня плинності кадрів.
По-сьоме, домінування академічної складової над практичною в освітніх
послугах для державних службовців. Існуюча система професійного навчання
державних службовців не здатна забезпечити практичну адаптацію для
успішного виконання посадових повноважень, оскільки відсутня практика
гнучкого стандарту освіти, який враховує необхідність засвоєння
професійних навичок та отримання шляхом різноманітних тренінгів
професійної спроможності виконувати практичні завдання, які відповідають
викликам часу.
Аналіз положень Концепції показує прагнення вищого керівництва держави
активно здійснювати реформування державного управління, і, зокрема,
державної служби як її ключового елемента відповідно до Копенгагенських
і Мадридських критеріїв. Про це чітко йдеться в «Загальних засадах», де
говориться, що з огляду на стратегічне завдання України щодо здійснення
комплексу системних перетворень та створення реальних (внутрішніх)
передумов для вступу до Європейського Союзу наближення державної служби
до загально-прийнятих її засад для країн-членів ЄС набуває особливо
актуального значення. Проте, в Концепції відсутній принаймні перелік цих
засад, що певною мірою збіднює цей важливий документ.
Своєчасність і важливість Концепції підтверджується тим, що фактично
вона спрямована на подальше вдосконалення інституту державної служби в
Україні у рамках адаптації його до стандартів Європейського Союзу, що,
зрештою, сприятиме більш повній реалізації конституційних прав, свобод
та законних інтересів громадян, наданню їм у належному обсязі якісних
державних послуг.
Концепцією також визначені пріоритетні напрями, за якими має
здійснюватися адаптація інституту державної служби в Україні до
стандартів Європейського Союзу. Ними, зокрема, є такі як: вдосконалення
правових засад функціонування державної служби; реформування системи
оплати праці державних службовців; встановлення порядку надання
державних послуг та вдосконалення нормативного регулювання вимог
професійної етики державних службовців; вдосконалення та підвищення
ефективності управління державною службою; професіоналізація державної
служби.
Незважаючи на деякі недоліки Програми, у цілому, вона є надзвичайно
важливим нормативно-правовим документом, який зміцнив політико-правову
базу євроінтеграційного курсу України, що підтверджується наступними
аргументами.
По-перше, Програма визначає мету адаптації законодавства України до
законодавства Європейського Союзу. Її суть полягає у досягненні
відповідності правової системи України acquis соmmunautairе з
урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом) правовій
системі держав, які мають намір вступити до ЄС. Варто наголосити, що
фактично вперше на офіційному рівні, тобто, в законі України, вжито
словосполучення acquis communautaire, яке вже давно є нормою
науково-практичного вжитку в країнах Європи
По-друге, Програма визначає механізм досягнення Україною відповідності
третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в
Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства.
утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для
ефективного правотворення та правозастосування.
По-третє, у Програмі наголошується, що адаптація законодавства України
до законодавства ЄС є пріоритетною складовою пронесу інтеграції України
до Європейською Союзу, що, у свою чергу, є пріоритетним напрямом
української зовнішньої політики.
По-четверте, передбачається планомірний процес адаптації законодавства
України. Він включає кілька послідовних етапів, на кожному з яких
повинен досягатися певний ступінь відповідності законодавства України до
acquis Європейського Союзу. З урахуванням етапів адаптації законодавства
визначаються етапи виконання Програми.
По-п’яте, запропонований Програмою інституціональний механізм,
складовими якого визначені парламент та уряд, передбачає пріоритетну
роль Верховної Ради України у розробці та реалізації програмних
положень, а органом, що координує роботу з виконання Програми, є
уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері адаптації
законодавства України до законодавства Європейського Союзу [8].
Європеїзація як прояв закономірності світового розвитку, який має певний
політичний, eкoномічний, правовий і культурний наслідки в
державах-членах, державах-кандидатах і державах-претендентах на вступ до
ЄС, поширюється й на державне управління в Україні. Виявляючись через
процес європейської інтеграції і, зокрема, за допомогою дій інституцій
наднаціонального рівня європейського управління, європеїзація хоч і не
упорядковує національні системи державного управління, проте досить
інтенсивно впливає на них так: завдяки виконанню і навіть примусовому
здійсненню національними системами державного управління законодавства
ЄС; через переговори, ухвалення рішень і процеси їх виконання системами
державної служби на національному й наднаціональному рівнях; у формі
управлінської співпраці в рамках національних систем державного
управління й державної служби; за допомогою прецедентного права ЄС та
через створення відповідних структур у сфері національних державних
служб.
Виходячи з цих міркувань, перспективні напрями реформування державного
управління в Україні доцільно пов’язувати із сучасними формами правління
та формами (типами) державного устрою в державах-членах ЄС. Такий підхід
забезпечує чітке розуміння того, що реформування державного управління
можна досягти шляхом удосконалення форми державного правління, тобто
завдяки конституційній (політичній) та адміністративній реформам, та
форми державного устрою, зокрема завдяки територіальній реформі.
Європейський вимір у реформуванні державної служби як ключового елемента
системи державного управління може бути запроваджений через застосування
взаємодоповнюваних дій за такою логічною схемою: європеїзація –
гармонізація – наближення – адаптація.
Європейський вимір у реформуванні державної служби передбачає створення
державним службовцям належних умов для набуття та розвитку відповідних
навичок, необхідних для активних дій на європейській арені. Йдеться,
передусім, про надання державним службовцям комплексної
міждисциплінарної освіти, розвиток у них управлінської культури, що
дасть їм змогу засвоїти практику держав-членів щодо процесу прийняття
рішень у їх національних політико-адміністративних системах та
наднаціональній інституційній системі ЄС. Теоретична підготовка стосовно
особливостей становлення та розвитку інституцій ЄС, правової системи ЄС,
правових актів у різних сферах внутрішнього ринку ЄС та практична
здатність виконувати системний аналіз з урахуванням досвіду вирішення
аналогічних питань у державах-членах і державах-претендентах Євросоюзу
дадуть можливість державним службовцям незалежно від їх місця роботи й
посади швидко й ефективно вирішувати питання, пов’язані з реалізацією
політики європейської інтеграції, знаходити шляхи й альтернативні
варіанти розв’язання можливих спірних питань.
Серед основних заходів, які можна вважати базовими у позитивному
вирішенні проблем у адаптації системи державної служби України до
європейських стандартів:
1. Розроблення відповідно до стандартів ЄС нормативно-правової бази у
сфері державної служби з метою її законодавчого врегулювання системи.
2. Проведення функціональних обстежень центральних і місцевих органів
виконавчої влади з метою підготовки на основі зробленого аналізу системи
державного управління пропозицій щодо підвищення її ефективності
3. Об’єктивізація механізму службової кар’єри аби забезпечити зрозумілі
всім і прозорі процедури, пов’язані із просуванням по службі і
матеріальним заохоченням державних службовців на підставі їх особистих
заслуг і відкритої оцінки.
4. Нормативне визначення етичних вимог щодо діяльності державного
службовця.
5. Сприяння запобіганню проявам корупції, партійної та конфесійної
прихильності з метою забезпечення нейтральності державних службовців
(проведення цільових перевірок та підвищення кваліфікації державних
службовців з питань протидії корупції).
Подолати недоліки державної служби і забезпечити її гармонізацію до
європейських стандартів дозволить спільна робота всіх владних інституцій
з урахуванням єдиного бачення важливості реформування, що має на меті
отримання гарантій для суспільства у якості державних послуг.
Список використаної і рекомендованої літератури
Абетка законодавства Європейського Співтовариства. – К.: ТОВ Вірксам,
2001. –112 с.
Бурдяк В. Політична культура країн Європи в контексті інтеграційних
процесів: Моногр. / В. Бурдяк, Н. Ротар. – Чернівці: Рута, 2004. – 328
с.
Всемирная иллюстрированная энциклопедия. / Пер. с фр. – М.: ООО Изд-во
АСТ; ООО Изд-во Астрель, 2004. – 1392 с.
Грицяк І.А. Управління в Європейському Союзі: теоретичні засади:
Монографія. – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – 238 с.
Європейські принципи державного управління. / Пер. з англ. О.Ю.
Куленкової. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 52 с.
Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів
Європейського Союзу // Уряд. кур’єр. – 2004. – 17 березня. – № 50
(2713).
Копійка В.В. Європейський Союз: заснування і етапи становлення: Навч.
посіб. для студ. вищ. навч. закладів. / В.В. Копійка, Т.І. Шинкаренко. –
К.: Вид-ий Дім Ін Юре, 2001. – 448 с.
Крушинський В.Ю. Європейський Союз: Історія і сучасність: Конспект
лекцій. – К.: Ін-т міжнар. відносин, 2000. – 70 с.
Національна стратегія інтеграції України до ЄС (Указ Президента України,
червень 1998) // Політика і час. – 2000. – № 3-4 (спецвипуск). – С.
15-26.
Нинюк М., Нинюк І. Підвищення кваліфікації як один із чинників
формування професіоналізму державних службовців у регіоні // Вісник
державної служби України. – 2004. – № 3. – С. 54-58.
Оболенський О., Сороко В. Професіоналізація державної служби та служби в
органах місцевого самоврядування // Вісник державної служби України. –
2005. – № 1. – С. 20-27.
Олуйко В.М., Саєнко В. Зарубіжний досвід організації державної служби //
Вісник державної служби України. – 2004. – № 3. – С. 28-30.
Олуйко В.М. Кадри в регіоні України: становлення та розвиток. – К.:
Наук. світ, 2001. – 237 с.
Опанасюк Г.О. Тенденції підготовки державних службовців у країнах
Центральної та Східної Європи: Моногр. – К.: Вид-во УАДУ 2001. – 284 с.
Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Програми розвитку
державної служби на 2005-2010 рр.» від 8 червня 2004 р. – HYPERLINK
“http://zakon.rada.gov.ua” http: // zakon.rada.gov.ua .
Світова та європейська інтеграція: Навчальний посібник. / За заг. ред.
д-ра іст. наук, проф. Я.Й. Малика. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2005. – 540 с.
Спірос Паппас. Європейське управління: Навч. посіб. – К.: ІМВ КНУ ім.
Тараса Шевченка, 2004. – 191 с.
Таман А. Право Європейського Союзу: Підруч. для студ. вищ. навч. закл.
– К.: Абрис, 1998. – 424 с.
Україна на шляху до Європейського Союзу / Редкол. Ян Хофмокл, К. Смик,
А. Амброзяк, О. Марковіч. – Варшава, 2004. – 189 с.
Україна на шляху до Європи. / Упоряд.: В.І. Шкляр, А.В. Юричко. – К.:
Етнос, 2006. – 496 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
