Реферат
на тему:
Зарубіжний досвід міграційної політики – чинник боротьби з організованою
злочинністю
Процеси зародження та розвитку сучасних міграційних потоків є такими ж
значущими загальнопланетними процесами, як розвиток індустріалізації,
інтенсифікація виробництва і споживання, зміна екосфери.
Особливої актуальності набуває дана проблема в Україні в умовах
сьогодення у сенсі вирішення проблеми мігрантів, яка є, на наш погляд,
одним із чинників боротьби з організованою злочинністю.
По-перше, міграційні процеси в останні роки стали глобальним викликом
перспективам подальшого розвитку людства у ХХІ столітті. Достатньо
зауважити, що щорічна кількість мігрантів (від 2 до 4 млн. осіб), по
суті, випереджає світовий приріст населення. А в цілому, поза межами
країни свого громадянства, за даними Міжнародної організації з міграції,
проживає понад 125 млн. осіб, а на планеті налічується близько 1 млрд
внутрішніх мігрантів.
По-друге, міжнародна міграція пов’язана з безпрецедентними соціальними
переміщеннями біженців, репатріантів, змушених покидати свою країну
внаслідок війн, етноциду, геноциду, масового брутального поводження, а
також – грубого порушення прав людини.
По-третє, Україна не має досвіду врегулювання міграційних проблем, вона
взагалі була відірвана від загальносвітових тенденцій становлення
національних правничих інституцій і лише зараз, будучи на перехресті
масових потоків соціальних переміщень людей, вона починає своє
“входження” у складний міграційний простір, бурхливе міграційне буття.
Виходячи з цього, дослідження досвіду зарубіжних країн з регулювання
міграційних процесів є необхідним і актуальним.
Ціль дослідження полягає в тому, щоб проаналізувати досвід Італії, нової
серед приймаючих іммігрантів європейських країн, і шляхом порівняння
спробувати визначити, які уроки можна використати для України, що,
незважаючи на величезні відмінності, має ряд загальних рис з Італією.
Цьому передує короткий огляд міграційної політики в Європі.
В останнє десятиліття імміграція в Європі зайняла більш важливе місце
порядку денного урядів, ставши темою “високої політикис”. У час з 1945
по 1973 рр. міграційна політика була другорядним питанням, переважно
залишалася за межами політичної сфери і бала віддана на відкуп
бюрократії [1]. Ні про яке обговорення зближення і координації політики
не було й мови, оскільки контроль над потоками міграції вважався
можливим, простим та з обмеженим структурним впливом [2]. Іноземні
робітники ввозилися на основі систем ротації, а їх присутність вважалася
тимчасовою та корисною для підтримки економічного росту і зниження
попиту на власну робочу силу. Держави віддавали пріоритет потребам
економічної системи [3].
Корінна зміна систем міграції в Європі відбулася після нафтової кризи
1973 р.: усього за кілька років всі основні приймаючі країни заморозили
програми в’їзду. Це було рішенням, прийнятим на основі помилкового
припущення про те, що попередніми роками в’їзд іноземних робітників був
цілком ротаційним, і що всі вони вважали себе тимчасовими робітниками.
На підставі цього припущення були розроблені програми надання допомоги в
репатріації, що закінчилися повним провалом. У багатьох випадках,
замість ротації іноземних робітників, підприємці стали залишати у себе
тих самих робітників, почалося утворення родин, що свідчило про
репатріацію, яка була типовим прикладом прийняття бажаного за дійсне
[4].
Ці рішення призвели до скорочення сукупного обсягу міграційних потоків,
однак вони мали і несподівані парадоксальні наслідки. По-перше, останні
запустили процес влаштування на постійне проживання: через перекриття
каналів в’їзду іноземні робітники вирішували не повертатися додому,
почався процес возз’єднання родин. По-друге, – закривши єдиний канал, що
дійсно забезпечував можливість управління і планування імміграції
робочої сили, вони змусили потенційних іммігрантів обрати три нові
канали, якими через різні причини набагато важче керувати політичними
засобами: возз’єднання родин; політичний притулок; міграція без
документів.
Перші два канали не тільки важко планувати, вони мають юридичні та
конституційні наслідки, що роблять спроби їх регулювання важкими і
ризикованими, з політичної точки зору у зв’язку з необхідністю
дотримуватися права людини і нормативних принципів ліберальної
демократичної держави. Третій канал, за визначенням, перебуває за межами
можливостей планування і регулювання та викликає тривогу в суспільстві й
нерішучість урядів перед громадською думкою.
На сучасну міграційну політику в Європі, як і раніше, впливають наслідки
політичного вибору, зробленого в 70-их роках, і виробленої тоді точки
зору. Сформульоване тогочасне положення про те, що Європі більше не
потрібна іноземна робоча сила, вважається сьогодні аксіомою. Виходячи з
досвіду другої половини 70-их років, у тому числі з провалу програм
репатріації, європейські держави виробили думку про те, що імміграція не
піддається управлінню і постійна присутність іммігрантів в країні є
проблемою, що має наслідки світового значення. В результаті, як помітив
Д. Холіфілд [5, с. 379], імміграція в Європі стала предметом політичних
зіткнень, що ведуть до широких дебатів з питань національної
приналежності й громадянства, у той час як такі практичні питання, як
кількість іммігрантів, звідки і з якою професійною кваліфікацією повинні
щорічно одержувати дозвіл на в’їзд, майже не обговорюються.
Все це призвело до появи в Європі в 90-их роках ортодоксальної точки
зору на міграцію, основними складовими якої є обмеження легального
в’їзду мігрантів; новий обмежувальний підхід до політичного притулку, з
проханням про надання якого звертаються; боротьба з імміграцією без
документів; підвищення уваги органів безпеки до міграції; міжнародна
координація і контроль у країнах походження іммігрантів і в транзитних
країнах. У 90-их роках була побудована “міцність за назвою Європа”, для
якої характерне суттєве зближення міграційної політики держав-членів ЄС.
З 1991 по 1994 роки у рамках ЄС був обговорений, розроблений і прийнятий
ряд нових документів і принципів: переліки “безпечних країн” для
значного скорочення числа тих, хто звертається з проханням про надання
політичного притулку; документи про “безпечне небо” (або “безпечні
охоронювані зони”), тобто зони, де утримуються біженці у державах, що не
входять у ЄС; узгодження переліків країн, для яких потрібні візи;
створення європейських інформаційних систем для ідентифікації осіб, які
звертаються з проханням про надання політичного притулку, щоб виключити
випадки повторних звертань; уведення санкцій проти тих, хто перевозить
осіб, які не мають документів іммігрантів з передачею функцій контролю,
наприклад, авіакомпаніям; створення буферних зон на сухопутних границях
ЄС.
Результатами цих зусиль є два протилежні аспекти.
За словами деяких авторів, здатність європейських і в цілому західних
держав контролювати міграцію і запобігати великомасштабній небажаній
міграції досить значна і з часом збільшується [6]. Існуюча система
контролю, якщо порівняти її зі зростаючою кількістю прохань про дозвіл
на в’їзд, представляється дійсно здатною різко скоротити чисельність
осіб, які прибувають. Ця група аналітиків стверджує, що особи, які
визначають політику, у цілому здатні запобігти численному припливу
мігрантів навіть у разі надзвичайних геополітичних потрясінь, що держави
Західної Європи вже продемонстрували в останні роки [6; 4].
Інші аналітики, навпаки, підкреслюють, що міграційні потоки не
відповідають політичним цілям [7], що система контролю перебуває скрізь
у стані кризи [8] і демократичні уряди не здатні упоратися з нелегальною
міграцією [9]. Прихильники тези про “кризу системи контролю” зазначають,
що чисельність іммігрантів по всій Європі й в інших західних державах
зросла за останні роки: тільки протягом 80–90-их рр. іноземне населення
в країнах ЄС збільшилося на 4 млн. Іншими словами, ця група вчених
вважає, що міграція знаходиться поза межами досяжності політичного й
адміністративного “розуму”; говорячи відвертіше, оскільки іммігранти
краще уявляють собі, що таке міграція, вони завжди здатні обійти
обмежувальні дії, що починаються особами, які визначають політику [9, с.
3].
Розходження між цими двома точками зору досить значне – настільки, що
виникає запитання, чи про одні і ті ж країни і чи про одні і ті ж
питання говорять дослідники. Ми схильні стверджувати, що таке
розходження можна інакше сформулювати – як різні аспекти того самого
процесу: загальна здатність держав-членів ЄС контролювати міграцію
зростає, однак, у той самий час це не може дати всіх бажаних результатів
внаслідок особливостей сфери міграційної політики. Дослідження в галузі
суспільних наук насичені прикладами того, як збільшення загального
контролю над явищем обертається зменшенням контролю над його окремо
взятими складовими.
Досвід Італії. Протягом новітньої історії Італії (тобто, починаючи з
об’єднання в 1861 р.) вона була одним з основних джерел іммігрантів і
стала приймаючою країною тільки з кінця 70-их років. Разом з Іспанією,
Португалією і Грецією, Італія є однієї з так званих нових європейських
країн імміграції, що у 80-х роках почали приймати значну частину
іммігрантів, що прибувають до Західної Європи [10, с. 177].
Спільними для цих країн є одна суттєва соціальна особливість і
специфічний європейський контекст, у межах якого вони стали приймаючими
країнами і розробили режими міграційної політики.
По-перше, коли імміграція стала помітним явищем, для всіх цих країн був
характерним відносно високий рівень офіційного безробіття, що, однак,
супроводжувалося суттєвою кількісною вагою “тіньової” економіки (від 20
% до 40 % ВНП). В Італії сьогодні офіційне безробіття складає приблизно
11–12 %, у той час як “тіньова” економіка, за наявними оцінками,
виробляє від 20 % до 30 % ВНП. Більше того, офіційна економіка є
сегментованими двоїстими ринками праці.
По-друге, – вони відкрили для себе імміграцію як явище і зробили перші
кроки по її регулюванню в той час, коли будувалася “фортеця за назвою
Європа”, і оскільки вони пізно приєдналися до цього процесу, на політику
відчутно вплинули досвід і особливо вимоги північно-європейських
партнерів. Знаходячись на границях Європейського союзу і будучи
потенційно транзитними країнами для іммігрантів, що бажають переїхати до
Північної Європи, вони не могли оминути новий обмежувальний підхід до
імміграції, навіть незважаючи на те, що особливості ринків праці
надавали структурні можливості для використання дешевої й гнучкої
іноземної робочої сили.
У 1989 році, після десятиліття імміграції і перед першою великою
амністією 1990 р., в Італії перебувало приблизно 490 тис. іноземців, що
мали легальне посвідчення на проживання (26 % – громадяни ЄС і 11 % –
громадяни США). Внаслідок кількаразових кампаній по легалізації
іммігрантів неможливо статистично виміряти річний приплив мігрантів, і
єдиною більш-менш надійною цифрою є кількість виданих посвідчень на
проживання наприкінці року. Для підрахунку чисельності іммігрантів можна
також використовувати дані про реєстрацію населення, вірогідність яких,
однак, обмежена тим, що не всі легально проживаючі іммігранти
реєструються, а ті, хто реєструється і згодом виїжджає з країни, рідко
анулюють свою реєстрацію.
Головне, однак, полягає не в абсолютному, а у відносному вираженні. Ще
25 років тому сама ідея про іммігрантів в Італії, що була країною
еміграції протягом усієї своєї новітньої історії, представлялася
нереальною. Офіційне відкриття імміграції відбулося лише на початку
80-их років, коли перепис 1981 р. показав наявність значної кількості
іноземних робітників, що робило Італію приймаючою країною. Переломним
можна вважати 1981 р., тому що саме тоді імміграція стала законною темою
публічних дебатів.
Хоча до середини 80-их років приплив транзитних і постійних мігрантів
залишався непоміченим, уже до 1989 р. було опубліковано близько 600
статей і книг, присвячених імміграції [11]. Вже в 1991 році уряд
заснував відомство, яке займається імміграцією. Такий високий рівень
постійної уваги, що виник буквально за кілька років, не можна розглядати
як суто механічну реакцію на обсяги явища. У порівнянні з Європою, в
цілому імміграція в Італії все ще залишалася явищем досить скромних
масштабів. Пильна увага до імміграції варто скоріше вважати, як показано
в роботах Д. Скортіно [4; 12], наслідком ранньої появи системи
тлумачення цього явища, що відрізняється такими особливостями:
а) підкресленням загальної актуальності імміграції для італійського
суспільства;
б) визначенням імміграції як епохального перелому в італійській історії
у сенсі розгляду її як ознаки розвитку та “європизації” Італії
(іммігранти приїжджають, тому що ми так само багаті, як і
північно-європейські країни);
в) зображенням імміграції в умовах недоліку достовірних даних як
нездоланного стихійного явища, подібного до повені.
Через певні причини непослідовна динаміка публічних дебатів призвела до
того, що імміграція перестала вважатися невідкладною соціальною
проблемою, хоча це суперечило фактичній актуальності даного явища.
Вивчення режиму міграції в Італії. Коли на початку 80-х років, як
говорилося вище, імміграція була офіційно відкрита в Італії як явище,
держава не мала практично ніяких законодавчих актів і адміністративної
практики, які дозволили б спокійно зустріти це відкриття. Передбачаючи
основні аспекти, проілюстровані в нижченаведеній аналітичній
реконструкції появи режиму міграції в Італії, варто зупинитися на двох
основних пунктах.
По-перше, можна стверджувати, що принаймні до прийняття в 1998 р. нового
закону про міграцію сама міграційна політика та її юридичний режим в
країні розвивалися ривками, які відрізнялися тим, що по-італійському
називається авральним підходом, а саме: серіями законодавчих ініціатив
“на даний випадок” у відповідь на приплив мігрантів і тиск з боку
суспільної думки замість спроб керувати міграцією, проводячи послідовну
політику і приймаючи комплексне законодавство.
По-друге, – приклад Італії наочно демонструє взаємодію між сприйняттям
імміграції і політикою. Перший закон був націлений на те, як сприймалася
імміграція робітників. Наступними заходами були такі, що вживалися під
потужним впливом широко розповсюдженої моральної паніки з приводу
імміграції і міркувань про те, що вона має масштаби стихійного лиха.
Взаємодія між сприйняттям імміграції як стихійного лиха й обмежувальною
політикою виражалося в тому, що вони були взаємозміцнювальними. Зокрема,
надмірно обмежувальний підхід до легальної імміграції в такій країні, як
Італія, з її ліберальною політикою стосовно туристичних віз і довгою
береговою лінією, яку важко охороняти, постійно призводив до появи
значної кількості нелегальних іммігрантів, що викликало необхідність
багаторазових амністій. Це, у свою чергу, зміцнювало сприйняття
іммігрантів як інакомислячих і думку про нездатність держави
контролювати міграцію, що підсилювало моральну паніку і сприйняття
імміграції як стихійного лиха. Тут утворилося типове порочне коло:
моральна паніка і представлення про імміграцію як про навалу ведуть до
прийняття нових обмежувальних заходів.
Як уже зазначалося, коли в середині 80-х років відбулося відкриття
імміграції, держава могла розраховувати тільки на закон 1961 р., що
фактично копіював систему, яка існувала в країнах Північної Європи.
Вона, однак, не могла діяти в Італії, тому що імміграція була наслідком
спонтанних процесів, що отримували законодавче оформлення в результаті
прийняття окремих рішень і стратегій.
Такий стан справ не міг довго тривати. І тому в 1986 році перший закон
про міграцію набув чинності. Закон 943/86, зосереджений на міграції
робочої сили, затвердив неокорпоративістську структуру (типову тріаду,
що включала Уряд, представлений Міністерством праці, профспілки й
асоціації підприємців), звичайну для Європи тих років. Закон реформував
систему внутрішнього контролю за двома відносинами. По-перше, термін дії
посвідчення на проживання був відділений від терміну дії трудової угоди.
По-друге, давши можливість мати вид на проживання, будучи безробітним,
закон пропонував центрам зайнятості скласти спеціальні списки
безробітних іноземних робітників, які шукають роботу.
Хоча Закон 943/86 став першим кроком до створення раціонального режиму
міграції й одержав позитивні відгуки в пресі та на парламентських
дебатах, цей законодавчий будинок почав швидко руйнуватися, зокрема,
внаслідок такої структурної особливості італійського суспільства, як
існування “тіньової” економіки. Іммігранти, зареєстровані в якості
безробітних, могли продовжувати користуватися посвідченням на
проживання, нелегально працюючи у сфері “тіньової” економіки, де вони не
мали соціального захисту. Більше того, права, надані цим Законом
робітникам-мігрантам (практично ті самі, якими користувалися італійські
робітники), створювали стимул як для робітників-іммігрантів, так і для
роботодавців ухилятися від сплати податків і внесків соціального
страхування для обопільної вигоди. З іншого боку, через збільшення
кількості іммігрантів, зареєстрованих безробітними, Міністерство праці
додатково заморозило легальний в’їзд, що спричинило його нелегальне
зростання. В результаті в 1986–1988 рр. була розпочата програма
амністій, спрямована на легалізацію постійно зростаючої кількості
проживаючих в Італії нелегальних іммігрантів. У цілому, Закон 943/86
став прикладом провалу політики, але в той самий час він досить довго
впливав на суспільну думку своїми несподіваними наслідками: легалізацією
значної кількості нелегальних мігрантів, включаючи знову прибулих і тих,
хто не підпадав під програму амністії, і наявністю великої кількості
мігрантів, зареєстрованих як безробітних.
Із закінченням амністії 1986–1988 років акцент у міграційній політиці
змістився з внутрішнього контролю (посвідчення на проживання і контроль
над ринком праці) на зовнішній, а також – на питання громадського
порядку, що одержало відображення в прийнятому в 1990 р. Законі 39/90,
більше відомому як “закон Мартеллі”. Прийнятий в результаті політичних
дебатів і внаслідок необхідності зберегти хитливий коаліційний Уряд, цей
Закон був компромісом між ліберальними й обмежувальними заходами. В
якості його ліберальних рис можна згадати поширення на всіх права на
притулок (раніше діяв лише стосовно тих, хто прибував із країн
радянського блоку) і початок нової програми амністії, цього разу
відкритої для будь-якого іммігранта незалежно від того, чи є в нього
робота. З іншого боку, цей Закон вводив досить тверді обмежувальні зміни
в системі зовнішніх засобів контролю, насамперед, встановлення щорічної
межі чисельності знову прибуваючих легальних іммігрантів і введення віз
для значної кількості країн. Більше того, він підкреслював, що
імміграція стає питанням громадського порядку. Нарешті, цей Закон був
спрямований на створення ефективної системи висилки з країни як основи
внутрішньої системи контролю: вигнання стало обов’язковим заходом у
відповідь на всілякі порушення. Хоча Закон 39/90 був певним позитивним
внеском у розвиток раціональної системи контролю над імміграцією, він
нічого не міг протиставити посиленню моральної паніки, пов’язаної з
питаннями міграції, що зростала протягом 90-их років. Нова амністія та
“албанська навала” 1991 р. посилили сприйняття суспільством імміграції
як повсюдно нелегального явища, збільшили недовіру до здатності держави
керувати міграцією і виробили уявлення про те, що Італія знову стала
країною, яка зазнала іноземної навали, хоча й дещо іншої, ніж та, що
мала місце в часи падіння Римської імперії. Недивно, що такі настрої
знову викликали потребу зробити міграційне законодавство більш твердим,
перекривши використовувані іммігрантами лазівки.
Однак, протягом 1992–1996 років спроби провести всеосяжну та органічну
імміграційну реформу зазнали невдачі через політичну кризу і перебудову
політичної системи. З огляду на тендітну політичну рівновагу і наявність
двох популістських антиіммігрантських партій (сепаратистської Північної
ліги і постфашистського Національного союзу), було досить небезпечно
ставити імміграцію на одне з перших місць у політичному порядку денному.
Імміграція була занадто “гарячою” темою, щоб нею у ті часи могли
займатися слабкі коаліційні уряди.
Показовим прикладом у цьому сенсі є спроба реформувати закони про
імміграцію, розпочата в 1995 р. тимчасовим урядом, очолюваним Л. Діні.
Після падіння уряду С. Берлусконі в грудні 1994 р. Л. Діні сформував
політично нейтральний кабінет, що цілком складався з непримиренних
технократів. Уряд Л. Діні поквапився опублікувати декрет (відомий як
“Декрет Діні”), що згодом повинен був перетворитися на новий закон про
міграцію, який знову виявився компромісом, що містив ряд протилежних
елементів. З одного боку, під тиском антиіммігрантської Північної ліги
він був спробою прискорити і зробити більш ефективними випадки відмови в
пропуску через кордон і висилки з країни. З іншого боку, щоб догодити
лівому і католицькому компонентам більшості, була введена нова (уже
третя за рахунком) програма їх легалізації. Декрет як політичний захід
зазнав повного провалу і не був перетворений на закон у межах
установленого Конституцією 60-денного терміну. Тому він кілька разів
перевидавався, іноді – в колишньому вигляді, іноді – зі змінами. У
процесі його перевидання кілька положень були з нього виключені,
оскільки були визнані неконституційними. Врешті-решт, реформа порядку
висилки виявилася настільки невдалою, що навіть поліція прийнялася
лобіювати повернення до колишніх норм. І знову єдиним результатом нової
програми легалізації іммігрантів, що спробував прийняти кабінет Л. Діні,
було подальше зміцнення у свідомості громадськості думки, що Уряд не в
змозі контролювати міграцію.
Описана низка часткових і повних провалів політики по відношенню до
міграції неминуче підсилила моральну паніку, а труднощі із законодавчим
оформленням імміграційної реформи широко тлумачилися як байдужість Уряду
до громадян, що стали “жертвами навали” іммігрантів та їх нібито
повсюдного нелегального проживання.
Проведений аналіз міграційної політики Італії дає змогу стверджувати про
деяку ідентичність зі становищем в Україні, де відмінністю, на наш
погляд, виступає лише те, що замість широкої берегової лінії в Україні
існує досить значна лінія кордону з країнами пострадянського табору.
Крім того, на сучасному етапі розвитку державності в Україні міграційна
політика перебуває лише на стадії становлення, тому досвід Італії може
виявитися дуже корисним, щоб не повторювати ті помилки, які вже були
допущені.
Список використаних джерел
1. Controlling Immigration. A Global Perspective / W.A. Cornelius, P.L.
Martin, J.F. Holifield (eds.). – Stanford: Stanford Univ. Press, 1994.
2. Kindleberger C.P. Europe’s Postwar Growth: The Role of Labor Supply.
– Cambridge: Harvard Press, 1992.
3. Holifield J.F. Immigrants, Markets and States: The Political Economy
of Postwar Europe. – Cambridge MA: Harvard Univ, 1992.
4. Sciortino G. The Flow and the Floods Making Italy a “New European
Immigration Country”. – Milan: Fondazione Cariplo-Ismu, 1997.
5. Holifield J.F. The Migration Crisis in Western Europe // Migration,
Ethnicity, Conflict / K. Bade (ed.). – Osnabruck: Universitatsverlag
Rasch, 1994. – P. 367–402.
6. Freeman G.P. Can Liberal States Control Unwanted Migration? // The
Annals of the AAPSS. – 1994. – Vol. 534. – P/17–30.
7. Amersfoort H. Migration: the Limits of Governmental Control // New
Community. – 1996. – Vol.22. – P. 243–257.
8. North D.S. Why Democratic Government Can’t Cope with Illegal
Migration: paper Presented at the OECD Conference on Migrations. – Rome,
1991. – March.
9. Massey D.S. The False Legacy of the 1995 Immigration Act // World on
the Move. – 1996. – № 2. – P. 2–3.
10. King R. Rybczuk K. Southern Europe and the International Division of
Labour: From Emigration to Immigration // The New Geography of European
Migrations / R. King (ed.). London: Belhaven Press, 1993.
11. Воронина Н. Правовое регулирование миграции в России // Вынужденные
миграции: интеграция и возвращение. – М., 1997.
12. Римаренко Ю.І. Міжнародне міграційне право. – К., 2000.
В.І. Олефір. Зарубіжний досвід міграційної політики – чинник боротьби з
організованою злочинністю. “Боротьба з організованою злочинністю і
корупцією (теорія і практика)” 10’2004.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
