РЕФЕРАТ

На тему:

Загальна теорія і стан парламентаризму

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА І ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ ПАРЛАМЕНТІВ.

Нині парламенти діють у понад 160 країнах світу. За змістом діяльності
вони є насамперед органами законодавчої влади, легіслатурами (від
латинського — закон). Водночас у їх діяльності значне місце посідають й
інші, окрім законодавчої, функції, зокрема представницька, установча,
парламентського контролю, бюджет-но-фінансова, міжнародних зв’язків
тощо.

Парламенти як інститути державної влади за формою е всенародними зборами
(конгресами, асамблеями) або зборами представників народу (депутатів).
Це своєрідні постійно діючі форуми, зібрання, на яких обговорюються і
вирішуються найважливіші суспільні та державні справи. Вони мають різні
назви — Верховна Рада (Україна), Федеральні збори (Росія, Швейцарія),
Конгрес (США), стортинг (Норвегія), альтинг (Ісландія), Генеральні
кортеси (Іспанія), Генеральний конгрес (Мексика), кнесет (Ізраїль),
Національні збори (Єгипет), Все-китайські збори народних представників
тощо, — але для усіх них властиві загальні принципи парламентаризму.

Сучасний парламентаризм характеризується наявністю кількох усталених
видів парламентів, що різняться своїм статусом, порядком формування,
структурою, функціями та іншими ознаками. Зокрема, за своїм статусом
розрізняють парламенти президентських, парламентських, і змішаних
(напівпрезидентських, парламентсько-президентських) республік та
монархій.

Статус парламентів країн з президентською формою правління визначається
жорстоким розподілом влад в організації державної влади; це характерно
для США та ряду країн Латинської Америки (Бразилія, Венесуела, Мексика
та ін.). У цих країнах не існує інститутів розпуску парламентів, вотуму
недовір’я урядові та відповідальності уряду перед парламентом. Чіткий
розподіл законодавчої, виконавчої і судової влади, забезпечується
конституційною системою стримувань і противаг. (Наприклад, в СІЛА
законодавча влада належить конгресові, а виконавча — президенту.) У цій
країні, як зазначалось, не існує інституту розпуску конгресу, але
президенту належить право відкладального вето, яке, у свою чергу, може
бути подолано конгресом. Деякі призначення президента вимагають
узгодження із законодавчою владою. Конгрес не може змусити президента
піти у відставку, але може прийняти рішення про відсторонення президента
від посади в порядку імпічменту. В силу цих та деяких інших причин за
президентської форми правління законодавча влада є нерідко послабленою і
підпорядкованою президенту.

Особливість статусу парламенту за парламентської форми правління полягає
насамперед в існуванні Інститутів розпуску парламенту і відповідальності
уряду (принцип парламентського, відповідального правління). Парламент за
цієї форми правління відіграє надзвичайно важливу, практично вирішальну
роль у формуванні уряду. Такий статус парламенту характерний для Великої
Британії й ряду інших розвинених демократичних країн, які свого часу
подолали ті чи інші форми диктатури (Австрія, Італія., Німеччина та
ін.), а також для окремих країн як Східної Європи (Болгарія, Угорщина та
ін.), такі СНД.

У країнах зі змішаною формою правління поєднуються елементи
президентської і парламентської систем. Тут існує інститут
парламентської відповідальності уряду, а президенту належить право
розпуску та ряд інших прав щодо парламенту. Ця система характерна для
Франції і ряду країн СНД, зокрема для Росії. Загалом вона
характеризується сильною президентською владою.

У більшості країн, що розвиваються, особливо з президентською формою
правління, роль парламенту значно принижена. Певною мірою це стосується
і тих держав СНД, в яких їх глави провели референдуми щодо продовження
своїх повноважень до 2000 року (Узбекистан, Казахстан, Туркменистан та
ін.).

Істотно відрізняється від названих видів статус парламентарів країн
соціалістичної орієнтації (КНР, КНДР, В’єтнам, Куба). В них значною
мірою зберігається організація державної влади, у тому числі
законодавчої, яка існувала в колишньому Союзі РСР і в країнах Східної
Європи. В основі такої організації, як відомо, лежав принцип єдності
державної влади, повновладдя рад та керівної ролі відповідних правлячих
партій. Вона офіційно не визначала принципу розподілу влади, хоча
частково втілювала його і проголошувала верховенство представницьких
органів державної влади.

Ілюстрацією може служити система організації законодавчої влади у
Китайській Народній Республіці. Зокрема, у ст. 57 Конституції КНР (1982
р.) зазначається, що Всекитайські збори народних представників є вищим
органом державної влади; постійно діючим органом є Постійний комітет
Всекитайських зборів народних представників. Ці органи за даною
Конституцією (ст. 58) здійснюють законодавчу владу в країні2.

У деяких країнах має місце істотне приниження ролі парламентарів,
перетворення їх у дорадчі, консультативні та інші допоміжні органи.
Зокрема, консультативні парламенти передбачені конституціями деяких
мусульманських країн, де існують абсолютні монархії (Бахрейн, Бруней,
Катар, Кувейт, ОАЕ). До того ж у деяких з цих держав парламенти час від
часу розпускаються у разі «надмірного», з точки зору монархів, прагнення
до самостійності.

За часом виникнення і функціонування сучасні парламенти можна умовно
поділити на чотири види або покоління, а саме: 1) давні (середньовічні)
парламенти; 2) часів нової історії; 3) ті, що виникли після другої
світової війни; 4) новітні парламенти.

Перша група — це ті парламенти, які мають давній родовід, зокрема
парламент Ісландії, який виник понад тисячу років тому (930 р.), чи дещо
«молодший» парламент Великої Британії, якому понад 700 років. Ці
інституції мають великий досвід, є носіями багатьох демократичних
традицій. Вони сприяли утвердженню демократизму своїх суспільств.

Водночас ці парламенти справили і справляють історичний вплив на
становлення і розвиток інших парламентів як сусідніх держав, так і з
числа колишніх колоній, а також на інші органи державної влади.

До другої групи — часів нової історії — відносять парламенти, виникнення
яких пов’язано з буржуазними революціями та прийняттям перших
конституцій. Вони сформувались понад два століття тому. Такі з них, як
конгрес СІЛА, парламент Франції та ряду інших країн теж можуть вважатись
каталізаторами становлення і розвитку органів державної влади не тільки
своїх, а й інших країн. Зокрема, конгрес СІЛА відіграв певну роль у
становленні парламентів країн Латинської Америки, а парламент Франції —
у парламентському будівництві ряду європейських і франкомовних держав
інших континентів. Щоправда, стабільність цих парламентів, як і перших
конституцій, була далеко не однаковою. Парламент СІЛА, як і її
конституцію, більшість державознавців схильні вважати символом
стабільності, оскільки істотних змін тут не вводилось з 1787 р. Цього не
скажеш про Францію, парламентові та конституціям якої характерні
неодноразові і часом радикальні зміни. Проте двопалатний парламент
Франції як унітарної держави й досі привертає увагу багатьох політиків і
вчених.

Для переважної більшості парламентів новітньої історії характерні
демократичні принципи і значна роль в політичному житті своїх країн.
Слід, однак, мати на увазі, що ряд класичних парламентів пережили певний
занепад у першій половині XX ст., коли у багатьох країнах установились
диктаторські режими. Це мало місце як у парламентських, так і у
президетських республіках.

Друга половина XX ст. ознаменувалась відродженням та зростанням ролі
парламентів і парламентаризму. Після другої світової війни виникла
значна кількість нових парламентів у зв’язку з проголошенням
незалежності рядом країн Азії й Африки, ряд держав після повалення
фашистської диктатури стали на парламентський шлях розвитку (Німеччина,
Італія, Австрія та ін.), у багатьох країнах зміцнились конституційні
основи парламентаризму.

Звичайно, парламентаризм країн, що розвиваються, здебільшого тільки
почав своє становлення. Використовуючи досвід парламентів демократичних
держав, зокрема Великої Британії, Франції та інших, ці країни вводять
інститути парламентської відповідальності уряду, принцип розподілу
влади, верховенство парламенту, завдяки чому тут поступово утверджується
парламентська демократія, реальний парламентаризм, хоча в деяких із них
продовжують існувати авторитарні режими.

Групу новітніх, наймолодших парламентів становлять парламенти держав з
числа колишніх республік Союзу РСР та країн Східної Європи. У переважній
більшості тут вищі представницькі органи поступово перетворюються у
парламенти цих країн. Цьому сприяють прийняття нових, дійсно
демократичних конституцій, проведення на їх основі вільних виборів,
створення багатопартійних систем, здійснення на їх основі структуризації
парламентів тощо. Звичайно, колишні соціалістичні держави мають різні
парламентські традиції, статуси, а отже, різною мірою сприйнятливі до
впливів відомих своїми демократичними засадами парламентів західних
країн.

Таким чином, усі парламенти, незалежно від часу їх виникнення,
функціонують у єдиній загальносвітовій системі, збагачуючи один одного
набутим досвідом. У своїй сукупності вони визначають поняття сучасного
парламентаризму, окремі «опорні конструкції» якого є сенс розглянути
детальніше.

Вихідним у становленні парламентаризму більшості країн є спосіб
формування парламентів. Найпоширенішим способом є, як відомо, вибори.
Застосовується також принцип призначення та деякі інші.

Шляхом рівних, прямих, загальних виборів при таємному голосуванні
формуються, як правило, однопалатні парламенти, нижні палати двопалатних
і лише зрідка — верхні палати парламентів. У цілому ж способи формування
парламентів чи окремих палат шляхом прямих виборів залежать від виборчих
прав громадян, основних засад (принципів) виборів до парламентів чи
палат, передбачених конституціями та законами виборчих систем
відповідних країн, та від інших обставин.

Нині активне виборче право, тобто право обирати (брати участь у
голосуванні під час виборів до парламенту та в інших виборах) мають, як
правило, громадяни тих чи Інших країн при досягненні ними на день
голосування 18 років. У деяких країнах, зокрема в Туреччині, Швейцари та
Японії, віковий ценз активного виборчого права становить 20 років.

Існує відмінність між віковими цензами активного і пасивного виборчого
права. Пасивне виборче право, тобто право балотуватись, право бути
обраним до парламенту мають, як правило, громадяни віком від 18 до 40
років. Зокрема, право «увійти» у нижні палати парламентів Бельгії,
Великої Британії, Росії громадяни цих країн набувають при досягненні
ними 21 року, у Франції і Румунії — 23 років, в Італії, Канаді, США,
Японії — 25 років. У деяких країнах віковий ценз для активного і
пасивного виборчого права збігається, наприклад, за виборчим
законодавством Данії, Нідерландів, Фінляндії, Швейцарії, Угорщини і
Словенії.

Водночас віковий ценз на виборах до верхньої палати парламенту, там, де
він існує, для пасивного виборчого права значно виший, ніж до нижньої. У
США право бути обраним до палати представників мають громадяни при
досягненні 25 років, а в сенат — ЗО років. В Італії відповідні цензи
становлять 25 і 40 років, у Чехії — 21 і 40, у Франції — 23 і 25, у
Румунії — 23 і 35, у Японії — 25 і ЗО.

Поряд із віковим цензом для реалізації активного або пасивного виборчого
права передбачається ценз осідлості. У США він дорівнює одному місяцю, в
Австралії, ФРН і Японії— трьом, у Бельгії і Франції — шести, у Канаді і
Фінляндії — дванадцяти місяцям. Не зайве уточнити, що такий ценз
передбачає необхідність проживання громадянином протягом встановленого
строку на території відповідного виборчого округу або
адміністративно-територіальної одиниці.

Іноді ценз осідлості взагалі стосується часу проживання у даній країні.
Наприклад, за Конституцією Ісландії для участі у голосуванні на
парламентських виборах потрібно проживати в країні не менше п’яти років.
У Норвегії аналогічний ценз для активного виборчого права — п’ять років,
для пасивного — 10 років.

Крім принципу загальності, правові засади якого щойно окреслено,
конституції і законодавство більшості країн передбачає також принцип
рівного виборчого права, який означає, що кожен виборець має один голос
і що громадяни беруть участь у виборах на рівних засадах.

Основними виборчими системами при прямих виборах до однопалатних
парламентів та нижніх палат парламентів є мажоритарна, пропорційна і
змішана виборчі системи.

Вибори до парламентів більшості країн світу (точніше, 83) відбуваються
за мажоритарною виборчою системою абсолютної або відносної більшості по
одномандатних округах. Зокрема, за мажоритарною виборчою системою
проводяться вибори в США, Великій Британії, Франції.

За пропорційною виборчою системою проводяться вибори до парламентів в 57
країнах світу, зокрема в Італії,, Німеччині та інших країнах. Однак
загальною тенденцією у розвитку виборчих систем є збільшення кількості
країн, де впроваджуються змішані системи із різними співвідношеннями
мажоритарних і пропорційних виборів щодо однієї або обох палат.

Шляхом непрямих виборів формуються, як зазначалось, верхні палати деяких
парламентів. Зокрема, у такий спосіб формується сенат парламенту
Франції, забезпечуючи представництво «територіальних колективів»
республіки, а також французів, що проживають за межами країни. Сенатори
обираються спеціальними колегіями, що утворюються в департаментах —
одиницях адміністративно-територіального поділу. Ці вибори вважаються
дво- і триступеневими. Шляхом непрямих ви борів формується верхня палата
парламенту Нідерландів на основі двоступеневих виборів.

З використанням непрямих виборів відбувається заміщення більшості місць
в сенаті Ірландії, у верхніх палатах Австрії, Словенії та всіх або
частини місць у верхніх палатах парламентів деяких інших країн.

Що ж до принципу призначення парламентаріїв, то це правило
застосовується при формуванні верхніх палат парламентів. Є і винятки:
Єгипет, Кенія, Республіка М’янми, Королівство Бутан та інші країни — в
них парламентарії призначаються і до однопалатних парламентів. Щоправда,
в одних призначаються всі парламентарії (Єгипет, Кенія), а в інших —
частина, до того ж нерідко — від певних соціальних груп.

Найпоширенішим є часткове призначення парламентаріїв до верхніх палат
при загальному принципі виборності обох палат, що характерне для
парламентів Італії, Індії, Малайзії. Члени верхньої палати канадського
парламенту призначаються у повному складі. Призначення парламентаріїв
цих палат здійснюється, як правило, главами держав.

Серед верхніх палат парламентів, які формуються шляхом призначення,
найбільш розмаїтою за підставами призначення парламентаріїв, їх
чисельністю і статусом є верхня палата парламенту Великої Британії —
палата лордів. Більшу частину складу палати становлять світські спадкові
лорди, яких тут близько 800 осіб. Свої титули — герцогів, маркізів,
графів і віконтів — вони передають у спадщину разом із місцем у палаті.
З кінця 50-х років XX ст. поступово утворилась значна група довічних
лордів (перів), їх понад 350. Титул довічного лорда надається, як
відомо, монархом за поданням прем’єр-міністра відставним політичним
діячам, а також діячам науки, культури тощо. Свій титул і місце в палаті
вони зберігають довічно, не маючи права передавати нащадкам. Довічні
лорди є найбільш динамічною частиною палати, вони беруть активну участь
у роботі парламенту.

Членами палати лордів є також судові лорди, або лорди-юристи. Вони
призначаються монархом здебільшого з числа членів однієї з вищих судових
установ країни — апеляційного суду.

Лорди-юристи формально наділені тими ж самими правами, що й інші члени
палати. Проте фактично вони не беруть участі в загальних засіданнях
палати, якщо там не розглядаються питання судоустрою і судочинства.
Засідання ж самих лордів-юристів визначаються як форма діяльності вищої
судової інстанції — суду палати лордів1 .

Крім того, до складу палати входять лорди з числа ієрархів церкви, які
репрезентують її в парламенті. Духовними лордами є 28 архиєпископів і
єпископів.

Палата лордів є найчисленнішою серед верхніх палат парламентарів країн
світу. До її складу входять майже 1200 чоловік. Однак таке
представництво лише частково підтверджує свою назву — на засіданнях
палати присутні, як правило, не більше кількох десятків лордів, що
значною мірою пов’язано з фактичним статусом палати, яка не має вагомих
владних повноважень, її конституційне «розташування» чи не найумовніше
серед верхніх палат парламентів.

Цікаво, що в окремих країнах верхні палати формуються з числа осіб
певного державного чи суспільного статусу. Наприклад, за Конституцією
Російської Федерації до складу верхньої палати входять по два
представники від кожного суб’єкта федерації: по одному від
представницького і виконавчого органів державної влади.

Терміни, на які обираються або призначаються парламентарії до нижніх і
верхніх палат в різних країнах мають істотну відмінність.

Нижні палати обираються в середньому на 4—5-річ-ний строк. Іноді — на
значно менший або значно більший. Зокрема, до нижньої палати конгресу
СІЛА парламентарії обираються на два роки, а до відповідної палати
парламенту Аргентини — на дев’ять років. Іноді обидві палати обираються
на один і той же термін. Але, як зазначалось, верхні —
«довготерміновіші». У США члени палати представників конгресу США
обираються на два роки, а сенату — на шість років. У Франції члени
національних зборів і сенату обираються відповідно на п’ять і 9 років. У
Японії члени палати представників і радники — на чотири і шість років.

Досить поширеним є часткове оновлення верхніх палат, що сприяє
наступності, професійності і стабільності з роботі відповідних палат і
парламентів у цілому. Оновлення стосується, як правило, третини чи
половини складу палати і здійснюється кожні 2—3 роки. У СІЛА і Франції
оновлення стосується третини складу верхніх палат їх парламентів і
здійснюється кожні три роки. В Австралії, Нідерландах, Японії оновлення
стосується половини складу відповідних палат парламентів.

Однією з основних тенденцій демократизації парламентів і порядку їх
формування є утвердження принципу виборності обох палат. Зокрема, цей
принцип у СІЛА діє з 1913 р. у вигляді прямих виборів, в Японії — з 1947
р. Обидві палати, як зазначається в конституції Японії, складаються з
виборних членів, які представляють народ. Щоправда, залишається
неоднаковим порядок виборів до нижніх і верхніх палат.

Нижні палати обираються, як правило, шляхом прямих виборів, а верхні —
непрямих (Франція). У федеральних державах представництво визначається
суб’єктами федерацій (Австрія, Індія, Німеччина та ін.).

СТРУКТУРА І СКЛАД ПАРЛАМЕНТІВ

За структурою розрізняють два види парламентів: однопалатні і
двопалатні. Виникнення, функціонування і розвиток кожного з цих видів
органів законодавчої влади зумовлені насамперед державним ладом (формою
державного устрою), традиціями, рівнем розвитку держави і суспільства та
іншими факторами.

Двопалатні парламенти діють, як правило, у великих демократичних та
федеративних державах (Велика Британія, СІЛА, Італія, Німеччина, Росія,
Індія, Швейцарія та ін.).

Однопалатні парламенти властиві переважно унітарним державам з числа
середніх і малих за розміром територій, а також країнам, що
розвиваються.

Звичайно, структура парламентів з часу їх виникнення не залишається
незмінною. Після другої світової війни у ряді країн, що мали двопалатні
парламенти, внаслідок конституційних реформ утвердилися однопалатні
парламенти (Греція, Данія,, Португалія, Швеція, Нова Зеландія та ін.).
Одночасно виникли двопалатні парламенти в ряді країн, що розвиваються
(Індія, Малайзія та ін.)1, а в останні роки — у країнах Східної Європи
(Польща, Румунія, Чехія, Словенія, Хорватія). З цієї загальної та
традиційної класифікації парламентів (за їх структурою) зроблено ряд
винятків.

Передусім є країни, де до складу парламентів входять не лише палати, а й
глави держав. Зокрема, у Великій Британії під парламентом розуміють не
лише палату громад і палату лордів, а й монарха. Це характерно і для
інших країн Співдружності, наприклад Індії2.

Структура парламентів деяких країн є умовною, конституційно не
визначеною і формується після виборів до парламенту. В одному з
найдавніших парламентів — альтингу Ісландії 1/3 його членів після
виборів утворює верхню палату, 2/3 — нижню. У Норвегії спочатку
обирається весь склад стортингу (155 депутатів). Потім із цього складу
1/4 депутатів обирається в ластінг, а решта утворює одельстинг. Іноді цю
структуру називають двопалатною, іноді «однопалатною двопалатністю».
Офіційно ж парламент Норвегії вважається однопалатним. Дискусійним є
питання про структуру парламенту Німеччини. Бундесрат, відповідно до
конституції, не є другою палатою, тому навіть фахівці з конституційного
права Німеччини стверджують, що парламент Німеччини — це бундестаг3,
хоча законодавча функція як головна функція парламенту не може
здійснюватися без бундесрату. Це завуальована двопалатність.

Сучасному парламентаризмові відомі й багатопалатні парламенти. Зокрема,
трьохпалатний парламент існував за конституцією Південно-Африканської
Республіки 1983 р. Він складався з палати зборів, палати представників і
палати делегатів, а в основі його формування лежав принцип расового
представництва. До шести палат налічувалось у колишній Югославії (Союзне
віче, Віче виробників тощо).

Палати парламентів мають, як правило, різні назви, статус, кількісний
склад, порядок формування, компетенцію та інші відмінності. Наприклад,
палати двопалатних парламентів мають такі назви: палата громад і палата
лордів (Велика Британія); палата представників і сенат (СІЛА);
Національні збори і сенат (Франція); конгрес депутатів і сенат
(Іспанія); Національна рада і Федеральна рада (Австрія); Державна Дума і
Рада Федерації (Росія); Народна палата і Рада штатів (Індія); палата
депутатів і палата радників (Мексика) тощо.

Палати поділяються, як правило, на нижню (або першу) і верхню (або
другу). Основною складовою частиною парламенту вважається нижня палата.
З нею іноді ототожнюється весь парламент.

Кількісний склад парламентів та їх палат зумовлюється переважно
кількістю населення країни, її конституційним ладом, традиціями та
іншими обставинами. Найбільшим за числом членів органом законодавчої
влади (однопалатним парламентом) є Всекитайські збори народних
представників (3000 осіб). А одним із найкомпактніших парламентів світу
є законодавча асамблея Ліхтенштейну, у складі якої всього 15 депутатів.

Палати парламентів іноді мають однакову кількість членів. Але нижні, як
правило, численніші, В середньому кількість членів нижніх палат
становить від 200 до 600 чоловік. Кількісний склад верхніх палат
зумовлюється переважно кількістю суб’єктів федерації або основних
адміністративно-територіальних одиниць, кожна з яких пропорційно
представлена в парламенті певною кількістю осіб.

Палати двопалатних парламентів, як правило, незалежні. Вони засідають
окремо і самостійно приймають рішення. Кожна з них має свій керівний
орган — одноособовий або колегіальний — і свій регламент або закон про
регламент. Проте в будь-якому випадку парламент виступає як єдине ціле.
Жодна з палат не має права відмовлятися від обговорення законопроекту?
переданого їй іншою палатою, а акти, прийняті при здійсненні ними
законодавчої функції, вважаються виявом спільної волі обох палат.

Розрізняють два види статусу палат: з однаковим статусом і з нерівним
статусом. Традиційною е рівність палат у законодавчій сфері за умов
наявності спеціальних повноважень у кожної з палат. Загальновідомо,
зокрема, що в парламенті СІЛА обидві палати мають однакові права у
законодавчій сфері, але кожна з них має спеціальні повноваження: палата
представників, наприклад, _ у галузі фінансів, а сенат — щодо
ратифікації міжнародних договорів.

Загальною тенденцією у розвитку статусу палат є розширення кола
парламентів з однаковим статусом їх палат. До того ж процеси
демократизації парламентів, які відбулися після другої світової війни,
зумовили поширення принципу рівності палат й на інші їх функції. У
конституції Італії, наприклад, поряд із наданням законодавчих функцій
обом палатам парламенту, зазначається, що вони (палати) мають рівні
повноваження і в галузі контролю над урядом, на рівних умовах беруть
участь у виборах вищих посадових осіб держави тощо.

Проте для більшості сучасних парламентів характерною рисою є нерівність
їх палат. Як уже було сказано, нижні палати, як правило, є основними
законодавчими органами відповідних країн, а верхні відіграють роль
органів представництва інтересів суб’єктів федерацій (у федеральних
державах) або органів регіонального (територіального) представництва (в
унітарних державах). Водночас у деяких країнах верхні палати покликані
виконувати й інші функції. Вони забезпечують представництво окремих
верств населення, противагу нижнім палатам, акумулюють у особі членів
палат зі значним досвідом тощо. Прикладом може служити палата лордів
Великої Британії, яка забезпечує представництво аристократії у
парламенті цієї країни, є органом консервативної опозиції та форумом для
обговорення найважливіших питань державного або суспільного значення.

Верхні палати нерідко формуються — частково або повністю — шляхом
призначення главою держави їх членів із числа осіб, які мають певні
заслуги перед державою і суспільством. Зокрема, в Індії президент має
право призначати до Ради штатів членів, які мають особливі знання або
практичний досвід щодо таких питань, як література, наука, мистецтво або
громадська служба. В Італії члени другої палати можуть призначатися за
видатні заслуги в соціальній, науковій, художній сферах. У інших країнах
призначення до верхніх палат пов’язується з заслугами на державній
службі, досягненнями у професійній діяльності, торгівлі, промисловості,
сільському господарстві, в галузі культури і громадської діяльності,
словом, у економічній, соціальній та інших сферах життя.

Отже, помітною є еволюція верхніх палат у напрямі зростання їх ролі як
представників суб’єктів федерацій, територіальних автономій,
національних меншин, фахівців різних галузей діяльності суспільства і
держави.

Можливість забезпечення різноманітного представництва суспільних
інтересів у парламенті багатьма теоретиками конституційного права
вважається однією з найважливіших позитивних рис двопалатної структури
парламентів. Проте в цілому питання про переваги і недоліки
двопалатності й однопалатності парламентської структури залишається
дискусійним в теорії і практиці сучасного парламентаризму. Очевидно, є
лише об’єктивна обумовленість структури більшості сучасних парламентів
суспільним і державним ладом, кількістю населення, територією,
традиціями та іншими рисами відповідних країн.

Поділ парламентів на палати є основним у їх структурі, але він далеко не
вичерпує їх організацію. У ряді країн існують надпарламентські структури
або підпорядковані парламентам органи законодавчої влади загальної
компетенції у вигляді президій, бюро, комітетів тощо. Крім того,
однопалатні парламенти та палати двопалатних парламентів мають внутрішню
структуру у вигляді постійних комісій, комітетів та інших органів і
посадових осіб.

Прикладом існування надпарламентських структур є і система органів
державної влади Індонезії. Вищим органом держави тут є Народний
консультативний конгрес, а законодавчу функцію здійснює парламент — Рада
народних представників. Конгрес складається із членів парламенту,
делегованих місцевими радами, і представників функціональних груп,
призначених президентом. За такої системи парламент стає складовою
частиною вищого органу держави, а конгрес виступає у вигляді своєрідного
надпарламентського органу щодо вищої законодавчої установи.

За конституцією Туркменистану, органом законодавчої влади країни є
парламент (меджліс), однак в країні функціонує також вищий
представницький орган (Халк маслахати), до складу якого, поряд з
депутатами меджлісу, входять президент, члени кабінету міністрів та інші
виборні і посадові особи.

Своєрідною є організація державної влади, в тому числі законодавчої, у
Китайській Народній Республіці. Законодавчу владу в країні здійснюють і
Всекитайські збори народних представників, і Постійний комітет
Все-китайських зборів народних представників. Зокрема, Постійний комітет
приймає закони і вносить до них зміни, за винятком тих, які повинні
прийматися Всекитайськими зборами народних представників. У період між
сесіями Всекитайських зборів народних представників Постійний комітет
вносить часткові доповнення і зміни до законів, прийнятих Всекитайськими
зборами народних представників, за умови, що ці доповнення і зміни не
суперечать основним принципам даних законів1.

У більшості парламентів, як однопалатних, так і двопалатних, існує
досить розгалужена система комітетів та комісій як основних елементів їх
внутрішньої структури. Терміни «комітети» і «комісії» використовуються
для назви як одних і тих же структур різних парламентів, так і різних за
своєю суттю і змістом структур в одних і тих же парламентах. У конгресі
СІНА, наприклад, комітети відіграють більш важливу роль, ніж комісії. До
того ж до комісій можуть входити особи, які не е членами конгресу.

Найбільш поширеним видом внутрішніх структурних одиниць парламентів є
комітети. Це має кожна палата двопалатних парламентів. Вони можуть
утворюватись як на весь строк повноважень парламенту, так і на одну або
кілька його сесій. Іноді утворюються тимчасові спеціальні і тимчасові
слідчі комітети (як і комісії) або комітети для зв’язків з урядом чи
спільні комітети палат.

Порядок формування комітетів, як і комісій, — процедура досить розмаїта.
Зокрема, члени комітету можуть призначатися головою палати (Аргентина,
Бразилія, Індія, Нідерланди), обиратися на пленарних засіданнях палат
(СІЛА, Німеччина, Італія), призначатися особливим комітетом палати
(Велика Британія, Ірландія, Мексика, Фінляндія) або самі об’єднуватися у
відповідні комітети. Але за всіх обставин вони формуються з урахуванням
партійного складу палат, кількості депутатських фракцій та груп і
співвідношення між ними в палатах. Як правило, комітети формуються на
основі пропорційного представництва партій. Щоправда, пропорційне
представництво партій іноді поширюється лише на постійні комітети або
комісії, а іноді — як на постійні, так і на тимчасові (спеціальні і
слідчі) комітети і комісії.

Очолюють комітети і комісії голови цих структур. Порядок заміщення посад
голів комітетів і комісій досить різноманітний. В одних парламентах вони
обираються палатами (СІЛА, Німеччина, Італія), в інших — комітетами
(Австралія, Ірландія). Іноді голови комітетів призначаються головами
палат (Велика Британія, Шрі-Ланка) або спеціальним парламентським
комітетом (Мексика). Подекуди постійні комісії очолюють голови палат або
колегіальні органи (бюро, тощо), що має місце, зокрема, в парламенті
Франції.

Основною формою роботи комітетів є засідання. Вони проводять відкриті і
закриті засідання. Для присутності депутата, який не є членом
відповідного комітету, на закритому засіданні іноді необхідно одержати
дозвіл цього комітету або голови палати.

Повноваження парламентських комітетів і комісій, як правило, досить
значні. Насамперед вони беруть участь у розгляді законопроектів. Іноді
вони мають право законодавчої ініціативи і гтпаво затверджувати
законопроекти. Поряд з цим комітети і комісії проводять парламентські
слухання, розслідування та здійснюють інші контрольні функції. При цьому
вони мають право викликати на засідання комітетів посадових осіб
міністерств і відомств, міністрів, політичних діячів, представників
громадських організацій. В цілому розрізняють парламенти, в яких роль
комітетів велика, і такі, де роль цих структур незначна. До першої групи
парламентів відносять насамперед конгрес СІЛА. Тут комітети є центрами
політики парламенту. Вони проводять слухання, засідання, до того ж не
лише під час сесій, але й у період між ними з будь-якого питання своєї
юрисдикції. У деяких парламентах комітети і комісії не відіграють
помітної ролі, що притаманне, наприклад, парламенту Великої Британії.

Загальною тенденцією у функціонуванні і розвитку комітетів та комісій є
зростання їх ролі, особливо в демократичних країнах. У деяких
парламентах їм надаються функції і повноваження палат, зокрема, коли
термін повноважень останніх закінчився або з окремих питань під час їх
роботи. В цілому комітети і комісії сприяють розвантаженню парламентів і
палат від розгляду значної кількості питань, сприяють прискоренню руху
законопроектів у парламенті.

Іншими елементами внутрішньої структури парламентів і їх палат є
депутатські партійні фракції або групи. Вони є ключовим елементом в
організації парламентів1. Поділ депутатів на фракції — основна риса
структури парламентів у демократичних країнах.

Найбільші групи або блоки партійних груп, які не входять в урядову
більшість, мають статус офіційної опозиції. Для утворення фракції
необхідне певне число депутатів, які належать до тієї чи іншої партії
(20—25 Депутатів), або певний відсоток від загальної кількості

депутатів парламенту, зокрема: 5 відсотків — у Німеччині, 10 — у
Бразилії. В Індії для утворення фракції парламенту необхідно 15
відсотків депутатів певної партії у верхній палаті і 30 — у нижній.
Утворені в установленому порядку фракції мають, як правило, отримати
офіційне визнання керівництва палат або виборчих органів.

Фракції беруть участь у формуванні керівних органів парламенту, в
заміщенні посад у палатах. Іноді представники партії більшості є
головами палат (спікерами). Фракціям також належить провідна роль у
формуванні постійних комітетів (підкомітетів) і комісій (підкомісій). У
деяких країнах урядова більшість здійснює керівництво найважливішими
парламентськими комітетами (Німеччина).

Відносини в парламентських фракціях мають ряд особливостей і моделей.
Основні з них мають назви «британської» і «американської». «Британська»
модель, поширена у країнах Західної Європи, характеризується тісним
зв’язком членів парламентської фракції, жорстким і суворим
підпорядкуванням партійній дисципліні. «Американській» моделі властиві
менш тісні партійні зв’язки парламентаріїв (конгресменів). Волевиявлення
депутатів при прийнятті законів не завжди зумовлюються їх партійною
належністю. Нині партійні фракції є основною ланкою в процесі формування
урядів. Вони визначають його склад і подальші відносини з парламентом. У
парламентських державах уряд має більший вплив у парламенті, оскільки
спирається на більшість у ньому. І навпаки — у президентських і
напівпрезидентських державах законодавча влада є більш незалежною по
відношенню до виконавчої.

Загальною тенденцією внутрішнього розвитку більшості парламентів є
зміцнення ролі партійних груп (фракцій) у функціонуванні парламентів, що
в теорії і практиці сучасного парламентаризму обґрунтовано оцінюється як
позитивне явище1.

ФУНКЦІЇ І ПОВНОВАЖЕННЯ ПАРЛАМЕНТІВ

Характер діючих парламентів (і сучасного парламентаризму) найбільш повно
виявляється у їх функціях і повноваженнях, які прямо чи опосередковано
визначаються більшістю конституцій (хоча деякі конституції визначають ці
функції і повноваження лише стосовно палат).

Основними функціями парламентів і їх палат вважаються представницька,
законодавча, установча парламентського контролю, фінансова
зовнішньополітична та деякі інші функції. Пріоритетною і основною
функцією парламентів є законодавча функція.

Наголос на законодавчій функції парламенту характерний для конституцій,
що закріплюють принцип жорсткого поділу влади (СІЛА, Мексика, Бразилія
та ін.). Щодо конституцій парламентських держав, то в них парламенти
визначаються як єдині органи законодавчої влади (Японія, Індія та ін.).
Це означає, що законодавчу владу в цих країнах здійснює лише один орган
державної влади — парламент, а інші органи державної влади не мають
права приймати акти вищої юридичної сили і що будь-які
нормативно-правові акти, прийняті іншими органами державної влади, не
можуть мати сили закону. Тобто парламенти в цих країнах є верховними,
універсальними органами законодавчої влади.

Одночасно у ряді держав існує розподіл законодавчих повноважень між
парламентами та іншими органами державної влади. Зокрема, у федеративних
державах існує розподіл компетенції між загальнонаціональними
законодавчими органами і законодавчими зборами суб’єктів федерації. У
двопалатних парламентах розрізняють загальну компетенцію і особливу
компетенцію кожної з палат.

За обсягом законодавчих повноважень парламенти поділяють на органи
законодавчої влади з необмеженою сферою законодавчих повноважень і
органи, що здійснюють законодавчу діяльність з визначеного кола питань.
Розрізняють також парламенти, які мають лише консультативні
повноваження.

До першої групи належать парламенти тих країн, в яких серед основних
засад державного і суспільного ладу проголошено принцип верховенства
(суверенітету) парламенту і відповідно йому надано право приймати закони
з будь-яких питань (Велика Британія, країни Співдружності). У цих
країнах лише парламент має право приймати, змінювати і скасовувати
закони.

Другу групу складають країни, де сфера законодавчих повноважень
парламенту конституційно обмежена на користь інших органів державної
влади (Франція, Конго, Мадагаскар та інші франкомовні країни). За
Конституцією Франції 1958 р., парламент здійснює законодавчу діяльність
з певного, обмеженого кола питань. При цьому деякі з них регулюються
лише законами, отже, виконавча влада не може приймати нормативні акти з
цих питань. З інших визначених конституцією питань парламент приймає
лише так звані рамкові закони, якими встановлюються загальні засади, а
детальне регулювання здійснюється виконавчою владою (урядом). З питань,
які не віднесеш конституцією до сфери законодавчої діяльності,
нормативні акти можуть приймати органи виконавчої влади.

У ряді країн існують й інші обмеження законодавчих повноважень органів
законодавчої влади. У парламентських і напівпрезидентських республіках
та монархіях парламенти мають право передавати законодавчі повноваження
уряду (Італія, Іспанія, Німеччина), комітетам і комісіям парламенту
(Італія) або автономним утворенням (Іспанія). Глави держав і уряди в
багатьох з цих країн за уповноваженням парламенту можуть приймати акти,
які мають силу закону.

Характерною рисою сучасних парламентів є те, що поряд із законодавчою
функцією конституціями ряду країн закріплюється як одна із пріоритетних
функцій парламентів і представницька функція. Зокрема, у ст. 94
Конституції Російської Федерації зазначається, що Федеральні Збори —
парламент Російської Федерації — є представницьким і законодавчим
органом Російської Федерації. Аналогічні положення щодо функцій
парламентів містять конституції ряду інших країн СНД та Східної Європи
(Болгарії, Румунії, Польщі, Чехії, Словенії).

Представницька функція парламентів є їх природною, органічною функцією.
Адже вони формуються переважно на виборчих засадах, є
загальнонаціональними, вищими, верховними представницькими органами, які
можуть виступати від імені всього народу. Не випадково парламенти
нерідко називаються народними, національними зборами, або
загальнонаціональними зборами представників. Вони є насамперед
своєрідними форумами, на яких обговорюються найважливіші питання
загальнодержавного або загальносуспільного значення.

Не менш важливою за своїм змістом функцією парламентів є функція
парламентського контролю. Для її здійснення парламенти наділені, як
правило, великим колом повноважень. Вони здійснюють контроль за
діяльністю урядів, інших органів виконавчої влади, за виконанням
законів, бюджету тощо. Форми контрольної діяльності парламентів досить
багатоманітні — слухання, розслідування, інтерпеляції,, виявлення довіри
та ін.

Свої контрольні повноваження парламенти здійснюють як безпосередньо на
пленарних засіданнях, так і через спеціально створювані і підпорядковані
їм органи (рахункові палати, уповноважених парламентів з прав людини та
інші органи).

Чільне місце в діяльності парламентів має функція, яка умовно
називається установчою. Вона полягає в участі парламентів у формуванні
інших органів державної влади, призначенні чи обранні на вищі державні
посади і звільнення з них вищих посадових осіб.

До основних функцій парламентів нерідко відносять також фінансову
(бюджетну) і судову. Вони дійсно властиві парламентам, але як основні
сприймаються неоднозначно. Адже бюджет приймається як закон, і
відповідні повноваження щодо його реалізації, природно, є складовою
частиною їх законодавчих повноважень, а контроль за його виконанням —
складовою частиною парламентського контролю.

Судова функція стосується переважно відповідальності посадових осіб у
порядку імпічменту, який застосовується порівняно рідко,, а також
відповідальності парламентаріїв і непарламентаріїв, що вчинили злочини
проти парламенту та парламентських імунітетів (Велика Британія)1.

Досить значне місце в діяльності парламентів займає їх
зовнішньополітична функція. Зокрема, конституціями багатьох країн
передбачено право парламентів схвалювати укладені міжнародні договори й
угоди, а також право на ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів
і участь у цьому процесі.

Важливими повноваженнями парламентів зовнішньополітичного характеру е їх
право оголошувати війну та укладати мирні угоди.

Звичайно, функції парламентів не залишаються незмінними за своєю суттю,
змістом, формами і засобами здійснення.

Загальною тенденцією у розвитку функцій парламентів є розширення їх
кола, збагачення змісту, підвищення ефективності їх здійснення і тим
самим — зростання ролі цих функцій і парламентів у функціонуванні
суспільства й держави і водночас — певний занепад законодавчої і
контрольної діяльності парламентів. Це виявляється передусім у тому, що
парламенти передають (делегують) урядам значну частину своїх повноважень
у законодавчій сфері. Істотно зростає кількість законопроектів, що
вносяться урядами до парламентів, і кількість законів, прийнятих за їх
(урядів) ініціативою. У Великій Британії, наприклад, практично всі
законопроекти, що вносяться урядом (97—98 відсотків), стають законами, а
з числа законопроектів, що вносяться депутатами, лише третина стає
законами. У Німеччині уряд формує більшу частину законопроектів, які
проходять через парламент. У Франції 95 відсотків законів за їх
внесенням є урядовими. Проте залишаються сильними органи законодавчої
влади СІЛА, Швейцарії та ряду інших країн, завдяки системам розподілу
влади, отримань і противаг, розвинутій інфраструктурі цих парламентів. У
деяких парламентах відбувається трансформація їх традиційних функцій,
з’являються нові.

Під впливом цих процесів формується сучасна доктрина парламентаризму.
Вона полягає в посиленні представницької функції парламентів. Вони, на
думку фахівців, мають служити конгресом думок, великим жюрі нації,
місцем для обговорень (Дж. Стюарт Міль)1.

ПОРЯДОК РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Порядок організації і діяльності більшості парламентів (парламентська
процедура) визначається, як правило, конституціями і регламентами, які
приймаються самими парламентами або їх палатами. У двопалатних
парламентах кожна палата має свій регламент. Більшість парламентів мають
письмово зафіксовані регламенти. Вони регулюють організацію сесій,
порядок проведення засідань, голосування і прийняття рішень, порядок
підтримання порядку під час засідань, процедури здійснення окремих
парламентських функцій і повноважень.

Пріоритетне значення в регламентах надається регулюванню порядку
скликання сесій, їх початку, закінченню і тривалості, а також розпуску
парламенту, тобто достроковому припиненню його повноважень. Щоправда,
існує два підходи до регулювання сесій парламентів. Перший, який є
авторитарним за своєю суттю, полягає в тому, що він обмежує свободу
парламенту, оскільки питання про скликання сесій, їх терміни і
тривалість вирішуються урядом. Інший підхід, демократичний, ґрунтується
на визнанні суверенітету парламенту, передбачає самостійний вибір
парламентом часу проведення своїх засідань.

Скликання сесій парламентів має три основних форми. Перша: для скликання
не потрібен окремий акт глави держави чи уряду, і парламент може
засідати у будь-який час. Це принцип постійно діючих зборів (Німеччина,
Італія та ін.). Інша форма скликання сесій полягає в тому, що для цього
необхідний акт глави держави — президента чи монарха (Велика Британія,
Японія, Індія, Австрія). Набуває поширення й така форма скликання сесій,
як нормативно-правова. Вона полягає в тому, що початок і закінчення
сесій визначається конституцією (Бразилія).

Кількість парламентських сесій протягом року далеко не однакова. Вони
проводяться: один раз на рік (СІЛА, Японія), два рази (Франція, Іспанія)
і навіть три або чотири рази (Індія). Але сесії не можуть тривати
протягом усього року. Вони перериваються на парламентські канікули
(літні) й офіційні свята. У разі необхідності можуть скликатися
позачергові (надзвичайні) сесії. Право на скликання цих сесій мають
глави держав, голови однопалатних парламентів, голови палат, уряди і
постійні комітети палат.

Конституціями і регламентами передбачається також процедура розпуску
парламентів та палат. Цей інститут існує в більшості монархічних і
республіканських держав, за винятком президентських. Розпускається, як
правило, нижня палата парламенту, хоча у зв’язку з цим іноді припиняє
свою роботу і верхня палата. У деяких країнах допускається розпуск обох
палат (Італія). Право розпуску парламенту належить главі держави (Велика
Британія, Іспанія, Японія, Австрія, Німеччина), глава держави здійснює
розпуск за пропозицією уряду, або після консультацій з прем’єр-міністром
і головами палат. У деяких країнах практикується як розпуск парламентів,
так і їх саморозпуск.

Засідання парламентів є, як правило, відкритими. Вони постійно і широко
висвітлюються пресою, радіо і телебаченням. Для проведення закритих
засідань необхідне особливе рішення парламенту або його палат.

Оскільки палати є самостійними структурами парламенту, їх засідання
проходять в основному роздільно. Випадки проведення спільних засідань
обумовлюються конституціями: присяга президента та інші церемоніальні
події; оголошення війни або надзвичайного стану; вибори і призначення
глави держави (в парламентських державах); послання і політичні заяви
уряду тощо.

Засідання парламентів і палат вважаються правомочними при наявності
передбаченого конституціями і регламентами кворуму. Як правило,
вимагається присутність більшості (СІЛА, Франція, Італія, Іспанія) або
певної частини депутатів: І/З депутатів (Японія), 1/10 (Індія). В цілому
ж парламентська дисципліна щодо присутності депутатів на засіданнях
забезпечується партійними структурами. Порядок денний засідань
визначається попередньо партійними фракціями (групами)»

Програми роботи сесій і порядок денний визначаються самими парламентами,
їх органами, або урядами. Процедура парламентських дебатів визначається
палатами, їх організація покладається на голову палати і його
заступників чи на колегіальний орган.

Рішення в парламентах (палатах) приймаються шляхом голосування. Як
правило, для прийняття рішення потрібна проста більшість від загальної
кількості поданих голосів, або від фактичного числа членів парламенту чи
палат, або від їх конституційного складу, або від кількості присутніх
тощо.

Голосувати парламентаря мають особисто, про що зазначається іноді в
конституціях. Зокрема, в конституції Іспанії зафіксовано, що голосування
членів палати «є особистим і не може передаватися іншим особам» (ч. З,
ст. 79).

В цілому роботу парламенту та його палат забезпечує голова парламенту
або палати (спікер, маршал тощо). Загальнопарламентські керівні органи у
двопалатних парламентах, як правило, не утворюються. Кожна палата має
свої органи. Органи однопалатних парламентів та палат двопалатних
парламентів можна поділити принаймні на три види: одноособові голови
парламентів або палат, які мають заступників; колегіальні органи
(президії тощо); голови однопалатних парламентів (палат), утворювані
ними колегіальні органи.

Загальною тенденцією у розвитку статусу керівних органів парламентів і
палат є виборність голів і заступників голів з числа депутатів.
Обираються відповідні голови, як правило, таємним голосуванням на весь
строк роботи парламенту, хоча іноді на одну чи кілька сесій або на один
чи кілька років.

Голова парламенту або голови палат керують роботою парламентів,
дебатами, стежать за дотриманням регламенту. Крім того, голова є
посередником у взаємовідносинах парламенту з іншими органами державної
влади.

Таким чином, попри всі недоліки і нерідко справедливі нарікання на
парламенти вони на сьогодні є Рушійним фактором демократичного розвитку
держав і гарантією проти диктатури. Організація влади на засадах
парламентаризму дає можливість залучити до участі в управлінні державою
найбільш підготовлених для цього представників народу. Парламенти діють
від імені народу, виражають його волю й інтереси.

На відміну від органів виконавчої і судової влади, органи законодавчої
влади приймають свої рішення відкрито, публічно. Парламенти теж
допускають помилки. Але безсумнівним є те, що без парламентів, без
парламентаризму — демократія неможлива. Тому питання нині полягає не у
доцільності парламентаризму як такого, а у його вдосконаленні.

Розвиток сучасного українського парламентаризму здійснюється у руслі
зазначених вище загальносвітових процесів і тенденцій. Одночасно йому
властиві і певні національні особливості. Вони обумовлені не тільки
специфікою сучасних соціально-економічних процесів і державного устрою
України. Важливе значення тут мають також історичні передумови і
традиції становлення українського парламентаризму.

Похожие записи