Види державного контролю

Внутрішній адміністративний контроль

У сфері виконавчої гілки влади внутрішній адміністративний контроль
здійснюється самими органами виконавчої влади та їх посадовими особами.
Об’єктом такого контролю можуть бути будь-які дії й рішення, що їх
здійснюють і приймають інші органи виконавчої влади, дотримання та
виконання правових приписів, законність та доцільність управлінської
діяльності. Внутрішній адміністративний (далі — внутрішній контроль)
контроль спрямований на удосконалення діяльності органів виконавчої
влади, забезпечення законності в державному управлінні.

До основних об’єктів внутрішнього контролю слід віднести діяльність
органів виконавчої влади щодо забезпечення:

о реалізації єдиної державної політики у різних сферах;

о дотримання прав і законних інтересів громадян;

о надання адміністративних (управлінських) послуг органами виконавчої
влади, їх посадовими особами;

о відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади
визначеному законом обсягу їх повноважень;

о раціонального використання фінансових, матеріальних і трудових
ресурсів, економічності та ефективності діяльності управлінського
апарату;

о сумлінного виконання службових обов’язків та підвищення професійної
підготовки державних службовців.

Внутрішній контроль може здійснюватися за ініціативою самого органу
виконавчої влади, посадової особи або може бути ініційований ззовні —
іншим державним органом, громадською організацією чи на підставі
звернення громадян.

Контроль у сфері виконавчої влади має ієрархічний характер, проводиться
вищим органом (посадовою особою) щодо підпорядкованого органу чи
підлеглої посадової особи. Такий контроль може стосуватися доцільності,
необхідності та ефективності дій підконтрольного суб’єкта; при його
здійсненні вищий орган може зупиняти, змінювати чи скасовувати
неправомірні рішення.

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим
органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує і координує
роботу міністерств, інших органів виконавчої влади і здійснює контроль
за всіма ланками виконавчої влади. Такий контроль має загальний
інформаційно-аналітичний характер.

Контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади
(ЦОВВ), має певні особливості порівняно з контролем уряду. Такий
контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, службової
дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері
державного управління.

Контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади —
державними адміністраціями та територіальними органами міністерств та
інших ЦОВВ, має значно менший обсяг, але він найбільш наближений до
контрольованих об’єктів, а отже, і значення його досить вагоме.

Контроль в органах виконавчої влади не зводиться лише до перевірки
виконання відповідних повноважень та функцій, а передбачає врахування і
якості виконання, своєчасне виявлення проблем, а також концентрацію
зусиль на коригуванні ситуації, застосуванні заходів щодо забезпечення
виконання завдань. Особлива увага до контролю в сфері виконавчої влади
зумовлена характером діяльності її органів, потребою в постійному
зворотному зв’язку щодо динаміки розвитку суспільних відносин у різних
сферах.

За змістом та напрямами здійснення державний контроль поділяється на
загальний і спеціальний. Загальний контроль здійснюють органи виконавчої
влади загальної компетенції: Кабінет Міністрів України, місцеві державні
адміністрації. Спеціальний (або спеціалізований, функціональний)
контроль здійснюється органами, для яких контроль є основним чи одним з
основних напрямів діяльності.

Залежно від галузей, сфер діяльності та суб’єктів, що здійснюють
спеціальний контроль у системі виконавчої влади, виділяють і відповідні
його види: фінансовий контроль, який, в свою чергу, поділяється на
банківський, податковий і бюджетний; контроль за виконанням
управлінських рішень та дотриманням виконавчої дисципліни; контроль у
сфері природоохоронної діяльності; митний, статистичний,
антимо-нопольний та інші.

Спеціальний контроль, що здійснюється вищим органом щодо нижчого, може
мати відомчий і надвідомчий характер. Поділ на відомчий та надвідомчий
контроль є типовим для виконавчої системи.

В Україні побудова системи контролю у сфері державного управління
відбувається переважно шляхом розвитку складних і розгалужених систем
надвідомчого контролю. Завдання таких систем контролю полягає в
забезпеченні комплексних рішень, що стосуються декількох галузей
управління чи реалізації окремих функцій управління. Такий вид контролю
не пов’язаний з організаційною підпорядкованістю суб’єктів.

Система надвідомчого контролю охоплює фінансово-бюджетні відносини,
антимонопольну діяльність, податкову та митну сфери, приватизацію та
роздержавлення майна, навколишнє природне середовище, державну службу
тощо. Цей перелік не є вичерпним, оскільки триває процес структурної
перебудови державного управління та визначення його головних завдань і
напрямів, а отже, формування відповідних систем органів надвідомчого
контролю.

Відомчий контроль здійснюється в системі управління з вертикальною
організаційною підпорядкованістю суб’єктів.

Також можна виділити безпосередній контроль, який здійснюється
спеціальними органами шляхом перевірок, ревізій, експертиз, і
опосередкований контроль, що застосовується в тих випадках, коли держава
не може прямо контролювати ті чи інші дії підприємницької чи інших видів
діяльності та застосовувати адміністративний примус. Отримуючи
інформацію з інших джерел (статистичні дані, фінансові звіти, аналіз
ситуації), вона застосовує інші важелі. Так, держава всіляко сприяє
розвитку та підвищенню конкурентоспроможності вітчизняних товарів
суб’єктів підприємницької діяльності різних форм власності. Володіючи
інформацією про стан справ у виробництві цих товарів, держава шляхом
зниження податків, відрахувань до бюджету, надання кредитів та інших
заходів сприяє їх розвитку, може контролювати виробництво.

В Україні відсутня структурно впорядкована система органів контролю у
сфері державного управління. Існують окремі контролюючі органи з
надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутні
організаційні, інформаційні зв’язки. Органи контролю не мають єдиного
центру, який би об’єднував, координував, здійснював інший організуючий
вплив на їхню діяльність.

Водночас при реалізації повноважень органами виконавчої влади, виконанні
поставлених перед ними завдань нерідко мають місце їх перевищення,
втручання у діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень
та порушення вимог чинного законодавства. Все це певною мірою спричинене
відсутністю чіткої структури та визначеності механізму взаємодії
координуючих ланок, які могли б відігравати стримуючу роль і не лише
надавати інформацію про певний стан, але й запобігати неправомірним діям
та застосовувати заходи примусу.

Отже, необхідно створити цілісну систему органів контролю в сфері
виконавчої влади з організаційним центром, який здійснюватиме
регулювання і координацію діяльності органів контролю в сфері державного
управління.

§ 2. Контроль з боку Президента України

Президент України відповідно до Конституції України має широкі
повноваження з контролю у сфері державного управління. Такі права йому
надані як главі держави, гаранту державного суверенітету, територіальної
цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини
і громадянина. Вони стосуються як формування організаційних засад
системи виконавчої влади, так і змісту її функціонування.

Конституція України не містить прямої вказівки щодо президентського
контролю, але здійснення його якнайтісніше пов’язане з правами
Президента України:

0 припиняти повноваження Прем’єр-міністра України та приймати рішення
про його відставку; 0 призначати на посади членів Кабінету Міністрів,
керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів
місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження; 0
скасовувати акти Кабінету Міністрів та Ради міністрів Автономної
Республіки Крим (п. 9, Ю, 16 частини першої ст. 106 Конституції України)
та ін.

Президентський контроль у сфері виконавчої влади здійснюється як
безпосередньо, так і з допомогою відповідних структур. Безпосередній
контроль здійснюється при доборі кадрів і призначенні на посади та
звільненні з посад міністрів, голів державних комітетів (державних
служб), голів місцевих державних адміністрацій, призначенні та
звільненні представників у іноземних державах, вищого керівництва
Збройних Сил України тощо.

Вирішуючи питання про призначення на посаду, Президент контролює і
діяльність посадових осіб, що здійснюють підбір кандидатур на відповідну
посаду. За таких умов контроль слід розуміти в його широкому значенні,
коли під час співбесіди, ознайомлення з інформацією, характеристиками,
аналізом різних ситуацій формується уявлення про потреби кадрового
забезпечення, і не лише з точки зору формальних вимог, а й багатьох
інших обставин, які мають значення для функціонування виконавчої влади.

Призначаючи за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра та за його
поданням — членів Кабінету Міністрів, Президент України має право
скасовувати постанови та розпорядження уряду.

Важливі функції із забезпечення реалізації контрольних повноважень
Президента України здійснює Головне контрольне управління Адміністрації
Президента України. Відповідно до повноважень, закріплених у Положенні
про Головне контрольне управління, воно здійснює перевірку виконання
органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також організаціями
указів та розпоряджень Президента України. На це управління покладено
здійснення контролю за виконанням доручень Президента України на всіх
рівнях виконавчої влади.

Головне контрольне управління здійснює координацію заходів щодо
забезпечення контролю за виконанням актів та доручень Президента
України, Кабінету Міністрів, доручень Глави Адміністрації Президента
України та методичне керівництво діяльністю відділів контролю в апараті
обласних державних адміністрацій. Такі відділи діють на основі Типового
положення про відділ контролю апарату обласної, Київської та
Севастопольської міської державної адміністрації (затвердженого
Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2002 р.). До основних
завдань цих відділів віднесено:

а) здійснення контролю за виконанням законів України та інших
нормативно-правових актів, актів і доручень Президента України, Кабінету
Міністрів, глави Адміністрації Президента;

б) аналіз причин порушень та підготовка пропозицій щодо їх усунення;

в) підготовка інформаційних довідкових та інших матеріалів з питань
виконання згаданих актів та доручень тощо.

Отже, президентський контроль у сфері виконавчої влади має
конституційно-правове підґрунтя і відповідне закріплення в
нормативно-правових актах. Здійснення контрольної функції, крім
правового, має відповідне організаційне забезпечення. Тому
президентський контроль, що здійснюється у межах конституційних
повноважень Президента України, з організаційно-правової точки зору має
достатні підстави для дійового впливу на стан функціонування виконавчої
влади.

§ 3. Парламентський контроль

У системі державного контролю парламентський контроль має суттєві
особливості, які зумовлені статусом суб’єкта контролю — Верховної Ради
України як представницького органу держави. Це є підставою для визнання
парламентського контролю особливою формою державного контролю, котра
виходить за межі традиційного уявлення про державний контроль як засіб
забезпечення законності у державному управлінні. Метою парламентського
контролю є:

0 встановлення не тільки відповідності діяльності на території України
або в межах її інтересів за кордоном Конституції і законам України, а й
доцільності, соціально-економічної та політичної обгрунтованості
діяльності; 0 виявлення відхилень від конституційних вимог, державних
програм; 0 визначення причин незаконної або недоцільної діяльності та
засобів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об’єкта
контролю; 0 виявлення передумов притягнення винних до відповідальності.
Парламентський контроль здійснює Верховна Рада України, яка діє без
будь-яких доручень, безпосередньо на підставі Конституції і законів
України, в межах власної компетенції щодо будь-яких об’єктів контролю —
за виключенням судів та правоохоронних органів при провадженні
оперативно-розшукової роботи, досудового слідства, здійснення правосуддя
за окремими справами.

Щодо цих об’єктів здійснюється непрямий парламентський контроль при
призначенні шести суддів Конституційного Суду України, обранні суддів у
системі судів загальної юрисдикції (в тому числі спеціалізованих судів),
наданні згоди Верховної Ради України на затримання чи арешт судді,
призначенні трьох членів Вищої ради юстиції.

Непрямий парламентський контроль Верховна Рада здійснює також щодо
діяльності Президента України при:

—  заслуховуванні щорічних та позачергових послань Президента про
внутрішнє і зовнішнє становище України і затвердженні рішень про надання
Україною займів та економічної допомоги іноземним та міжнародним
організаціям, про одержання Україною від іноземних держав, банків та
міжнародних фінансових організацій займів, не передбачених Державним
бюджетом України, здійсненні контролю за їх використанням;

— схваленні рішень про згоду щодо надання військової допомоги іншим
державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України в іншу
державу або допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію
України;

— затвердженні указів Президента України про введення воєнного або
надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну
або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами
надзвичайної екологічної ситуації;

— обговоренні подання Президента України про стан війни і укладення
миру, рішення Президента України про використання Збройних Сил України
та інших військових формувань;

— наданні згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та
денонсації міжнародних договорів України;

— прийнятті рішення про направлення до Президента України запиту на
вимогу народного депутата, групи народних депутатів, комітету Верховної
Ради України;

—  здійснення процедури усунення Президента України з поста в порядку
імпічменту.

Прямий (безпосередній) парламентський контроль Верховна Рада України
здійснює щодо:

0 забезпечення конституційних прав, свобод та обов’язків людини і
громадянина; 0 діяльності Кабінету Міністрів України, Генерального
прокурора України, інших державних органів та посадових осіб, які
обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або на
призначення яких потрібна її згода; 0 фінансово-економічної діяльності
держави.

Парламентський контроль за забезпеченням прав, свобод та обов’язків
людини і громадянина здійснюється Верховною Радою України безпосередньо
та через Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, через деякі інші
державні органи, у формуванні складу яких Верховна Рада бере
безпосередню участь (наприклад, Конституційний Суд України, Вища рада
юстиції тощо).

Парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України
здійснюється при:

— розгляді та прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності
Кабінету Міністрів України;

— затвердженні загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку,
охорони довкілля;

—  наданні згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра
України;

—   щорічних та позачергових обговореннях звіту Кабінету Міністрів
України;

—  звіті членів Кабінету Міністрів України за вимогою комітету Верховної
Ради України, але не менш однієї п’ятої від її конституційного складу;

—  розгляді питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та
прийнятті резолюції недовіри Кабінету Міністрів України;

—  обговоренні проекту Закону про Державний бюджет України і доповіді
про хід виконання Державного бюджету України;

—  затвердженні загальної структури, чисельності, визначенні функцій
Збройних Сил України, Служби безпеки, інших військових формувань,
Міністерства внутрішніх справ.

Щодо діяльності Генерального прокурора України, інших державних органів
та посадових осіб, які обираються (призначаються, затверджуються)
Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода,
парламентський контроль здійснюється при: виконанні Верховною Радою
України номінаційних функцій; обговоренні звітів та інформації вказаних
посадових осіб; висловленні довіри (недовіри) Генеральному прокуророві
України; наданні згоди на призначення та звільнення посадових осіб,
визначених п. 24 частини першої ст. 85 Конституції України.

Парламентський контроль за фінансово-економічною діяльністю держави
здійснюється безпосередньо Верховною Радою України: під час обговорень
на всіх етапах бюджетного процесу; шляхом затвердження переліку об’єктів
права державної власності, що не підлягають приватизації, визнання
правових засад вилучення об’єктів права приватної власності; через
Рахункову палату, яка діє на підставі відповідного закону; при наданні
згоди на призначення Президентом України на посади та звільнення з посад
Голови Національного банку, Голови Антимонопольного комітету, Голови
Фонду державного майна, призначенні половини складу Ради Національного
банку України.

Поряд з Верховною Радою, яка безпосередньо здійснює парламентський
контроль, функціонують спеціалізовані суб’єкти парламентського контролю
— комітети Верховної Ради України, тимчасові спеціальні комісії,
тимчасові слідчі комісії, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради
України з прав людини, які діють на підставі спеціальних законів у
порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Спеціалізовані контрольні органи парламенту — Рахункова палата,
Уповноважений Верховної Ради з прав людини — не обіймають весь обсяг
діяльності відповідних об’єктів контролю. Так, компетенція
Уповноваженого з прав людини не поширюється на права
військовослужбовців, на стосунки у військових формуваннях України.
Завдання Рахункової палати обмежені виконанням видаткової частини
Державного бюджету.

§ 4. Здійснення парламентського контролю через Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини і Рахункову палату

Контроль через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Важливим напрямом парламентського контролю є контроль за додержанням
прав і свобод людини і громадянина в усіх сферах діяльності держави, в
тому числі у сфері державного управління, здійснення якого відповідно до
ст. 101 Конституції України покладено на Уповноваженого Верховної Ради
України з прав людини (далі — Уповноважений).

Правовий статус Уповноваженого та правові основи його діяльності
визначені Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з
прав людини».

Згідно з чинним законодавством до сфери контролю з боку Уповноваженого
потрапляють відносини, що виникають при реалізації прав і свобод
громадянином України незалежно від місця його перебування, іноземцем або
особою без громадянства, які знаходяться не території України, з одного
боку, і органами державної влади, місцевого самоврядування, їх
посадовими і службовими особами — з іншого. Тобто компетенція
Уповноваженого з прав людини обмежується лише відносинами між особою та
органами влади.

® ?

????¤?¤?$???????E?Уповноважений наділений винятковими повноваженнями
давати оцінку стану дотримання та захисту прав і свобод людини і
громадянина в Україні. Реалізація цих повноважень відбувається шляхом
підготовки та представлення Уповноваженим Верховної Ради України
щорічних доповідей про стан додержання та захисту прав і свобод людини і
громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого
самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами,
організаціями незалежно від форм власності та їх посадовими особами, які
порушували своїми діями (бездіяльністю) зазначені права і свободи та про
виявлені недоліки в законодавстві щодо їх захисту.

Крім щорічної доповіді, у разі необхідності Уповноважений на свій розсуд
може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з
окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина.

На підставі щорічної та спеціальних доповідей Уповноваженого Верховна
Рада України приймає постанову. Тобто доповіді Уповноваженого не можуть
бути просто взяті до уваги, без належної оцінки та парламентського
реагування. До того ж щорічна та спеціальні доповіді разом з прийнятою
постановою Верховної Ради публікуються в офіційних виданнях Верховної
Ради України.

Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі звернень громадян,
іноземців, осіб без громадянства чи їх представників, народних депутатів
України та за власною ініціативою. Після ознайомлення зі змістом
звернення Уповноважений:

а) розпочинає провадження у справі про порушення прав і свобод людини і
громадянина;

б) відмовляє в розгляді звернення;

в) направляє звернення до органу, до компетенції якого належить
вирішення питання, і контролює розгляд цього звернення.

Для проведення всебічного розгляду звернень Уповноважений наділений
певними повноваженнями:

—  безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого
самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми
власності;

— знайомитися з документами і отримувати інформацію, яка стосується
справи.

За результатами проведеного розслідування Уповноважений може приймати
акти реагування, які не мають юридично-владного характеру. Такими актами
реагування є конституційне подання Уповноваженого до Конституційного
Суду України та подання Уповноваженого до органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, інших органів і організацій незалежно
від форми власності та їх посадових осіб.

Уповноважений не має імперативних (тобто обов’язкових до виконання)
розпорядчих і юрисдикційних повноважень і не може застосовувати
примусові заходи щодо державних органів і посадових осіб. Він не
наділений правом скасовувати чи змінювати незаконні рішення. І тому, щоб
здійснювати вплив та захищати права громадян від неправомірних дій
органів та посадових осіб, Уповноважений повинен мати моральний
авторитет, заснований на компетентності, кваліфікова-ності та
справедливості його оцінок і висновків. При порушеннях, виявлених у
діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування,
недержавних утворень, він може повідомляти засоби масової інформації,
парламент, його органи.

Отже, Уповноважений виступає в механізмі державного контролю за
діяльністю органів виконавчої влади важливим субсидіарним (доповнюючим)
інститутом, діяльність якого спрямована на захист прав і свобод людини і
громадянина специфічними методами і засобами.

Контроль через Рахункову палату

Серед напрямів парламентського контролю важливе місце належить контролю
за викори-

станням коштів Державного бюджету України. Такий контроль здійснює
Рахункова палата, яка відповідно до Конституції України утворюється
Верховною Радою України і від імені Верховної Ради здійснює контроль за
використанням коштів Державного бюджету України.

Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який
підпорядковується, підзвітний Верховній Раді України і здійснює свою
діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.
Правова основа організації та діяльності Рахункової палати визначається
Конституцією України та Законом України «Про Рахункову палату».

До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати, перший
заступник і заступник Голови, головні контролери та секретар Рахункової
палати. Питання планування і організації роботи, визначення методології
контрольно-ревізійної діяльності, прийняття колегіальних рішень і
підготовку звітів та інформаційних повідомлень здійснює Колегія
Рахункової палати, яка також затверджує структуру і штатний розпис
апарату Рахункової палати, що створюється для забезпечення її
діяльності.

Основними завданнями Рахункової палати є:

0 організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової
частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому
числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою
та їх цільовим призначенням;

0 здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і
зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності
видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;

0 контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку,
охорони довкілля;

0 контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і
економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям,
передбачених у Державному бюджеті України;

0 контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету
України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку
України та уповноважених банках. Для виконання покладених на неї завдань
Рахункова палата має право:

— здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види
діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів
загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за
цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів під час
здійснення загальнодержавних програм;

— проводити фінансові перевірки в апараті Верховної Ради, органах
виконавчої влади, Національному банку, Фонді державного майна, інших
підзвітних Верховній Раді органах, а також на підприємствах і в
організаціях незалежно від форм власності в межах, визначених статтею 16
зазначеного Закону;

— отримувати від керівників установ та організацій, що перевіряються,
всю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську
діяльність;

— організовувати і проводити оперативний контроль за використанням
коштів Державного бюджету України за звітний період;

—  проводити комплексні ревізії, тематичні перевірки окремих розділів і
статей Державного бюджету України, у тому числі бюджетів
загальнодержавних цільових фондів;

— готувати і подавати висновки до Верховної Ради та її комітетів щодо
виконання Державного бюджету України, у тому числі доходів і видатків
загальнодержавних цільових фондів, фінансування загальнодержавних
програм за звітний рік;

— направляти матеріали перевірок, ревізій та обстежень Кабінету
Міністрів, відповідним центральним органам виконавчої влади,
Національному банку, Фонду державного майна, підприємствам, установам і
організаціям для розгляду і вжиття необхідних заходів;

—  порушувати перед Верховною Радою, Президентом України, а також
органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності
посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України,
внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі;

— у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обстежень фактів
привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань
передавати матеріали перевірок, ревізій та обстежень до правоохоронних
органів з інформуванням про це Верховної Ради України.

Рахункова палата наділена також деякими іншими повноваженнями, що разом
з наведеними вище дають їй можливість виконувати основні завдання, що
стоять перед парламентським контролем щодо органів виконавчої вади в
частині їх фінансової діяльності.

§ 5. Судовий контроль

У стислому вигляді сутність судового контролю можна визначити як
використання судом своїх повноважень у випадку встановлення факту, що
державний орган здійснив незаконну, необгрунтовану або несправедливу дію
чи прийняв подібне рішення (акт). Важливо підкреслити, що мета судового
контролю полягає не в тому, щоб оскаржити законність того чи іншого
рішення. Судовий контроль, як це випливає із самої назви, — це не
апеляція на винесене рішення: суд розглядає не тільки питання про
законність процесу прийняття рішень, а й питання про законність самого
рішення, акту, дії, про відповідність їх Конституції чи законам.

Згідно з частиною третьою ст. 124 Конституції України судочинство в
Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної
юрисдикції. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що
виникають у державі. Відтак судовий контроль щодо діяльності органів
виконавчої влади можуть здійснювати як суди загальної юрисдикції, у тому
числі господарські й інші спеціалізовані, так і Конституційний Суд
України.

Контроль судів загально! юрисдикції за діяльністю органів виконавчої
влади має свої особливості. Головним завданням цих судів є розгляд
кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ. Контрольна
функція здійснюється ними не окремо, а в процесі розгляду зазначених
справ.

Функція судового контролю набуває особливого змісту при вирішенні
адміністративних справ, зокрема тих, що виникають з
адміністративно-правових відносин. Це пов’язано з перевіркою законності
актів управління у зв’язку зі зверненнями заінтересованих осіб, зокрема
заявами чи скаргами громадян. Під час вирішення таких справ суд
обов’язково перевіряє доцільність, законність, обґрунтованість рішень
або дій відповідних органів (місцевих державних адміністрацій, органів
місцевого самоврядування), їх посадових осіб.

Судовий контроль за законністю актів (дій) органів виконавчої влади має
місце й тоді, коли вона не є спеціальним предметом судового розгляду, а
досліджується, перевіряється у зв’язку з вирішенням віднесених до
компетенції суду кримінальних та інших судових справ, при розгляді яких
суд оцінює дії органів управління з точки зору їх відповідності закону.

При розгляді кримінальних справ, особливо про посадові злочини, суд
досліджує не тільки дії підсудного як посадової особи органу виконавчої
влади, а й умови, що сприяли вчиненню злочину. За вчинений злочин винний
притягується до відповідальності, про що ухвалюється вирок. Формою
реагування суду на виявлені недоліки в роботі органу виконавчої влади,
які зумовили те чи інше порушення або злочин посадової особи, може бути
окрема ухвала, в якій звертається увага відповідного органу виконавчої
влади або посадової особи на факти недодержання закону, інші причини
вчинення злочину й умови, що цьому сприяли, і порушується питання про
вжиття заходів до їх усунення.

В умовах ринкової економіки особливу роль відіграє діяльність
господарських судів. Цей вид спеціалізованого судочинства дає змогу
встановити жорстку дисципліну договірних відносин, покласти край
економічній сваволі чиновників, цивілізовано здійснювати процес
банкрутства, захищати інтереси підприємців.

Контроль за діяльністю органів виконавчої влади господарські суди
здійснюють у специфічній формі на підставі Господарського процесуального
кодексу України.

Господарський суд здійснює судовий контроль шляхом вирішення спорів, що
виникають у процесі підприємницької діяльності й випливають із цивільних
правовідносин (економічні спори). Завданнями господарського суду є:
захист порушених або оспорюваних прав, а також інтересів організацій і
громадян, які здійснюють підприємницьку діяльність; сприяння правовими
методами запобіганню правопорушенням і зміцненню законності в
економічних відносинах.

Специфіка контролю господарського суду за додержанням законності
органами виконавчої влади полягає в тому, що суд визнає повністю або
частково недійсним акт, який не має нормативного характеру, і
постановляє рішення на підставі чинного законодавства.

Господарські суди провадять також роботу щодо запобігання порушенням
законодавства і з цією метою направляють керівникам органів виконавчої
влади й посадовим особам окремі ухвали, повідомлення про виявлені
порушення та обставини, що їм сприяли і тому потребують вжиття певних
заходів.

Що ж стосується такого виду спеціалізованих судів загальної юрисдикції,
як адміністративні суди, то вони в Україні тільки створюються.

Отже, одна з особливостей судового контролю полягає в тому, що він
здійснюється у сферах, які не доступні деяким іншим видам
контрольно-наглядової діяльності.

Другою особливістю судового контролю є те, що конституційність об’єктів
контролю перевіряє Конституційний Суд України. Він наділений спеціальною
юрисдикцією, яка здійснюється з допомогою самостійного виду судочинства
— конституційного судового провадження. Конституційна судова юрисдикція
і відповідне судочинство становлять конституційну юстицію (або
конституційне правосуддя).

Визнання органами конституційного правосуддя закону неконституційним
означає зупинення дії цього закону, тобто, по суті, його скасування.
Додаткового рішення парламенту з питання чинності неконституційного
закону не потрібно.

Конституційне правосуддя являє собою поєднання двох засад — сутності
(конституційний контроль) і форми (конституційне судове провадження), в
результаті чого виникає самостійний вид державно-владної контрольної
діяльності. Цей вид правосуддя має такі основні риси (ознаки):

а) наявність конституційних судів як спеціалізованих судових органів, що
здійснюють конституційний контроль;

б) автономне становище цих судів в ієрархії судових органів;

в) самостійна процесуальна форма;

г)  юридична сила рішення, прирівняна до юридичної сили Конституції;

д) особлива система законодавства, що його регулює.

Відтак конституційне правосуддя є окремою формою судового контролю.

Загалом конституційне закріплення права на судовий захист громадян у
стосунках з органами державної влади (ст. 55 Конституції України)
викликало помітне зростання кількості звернень громадян до суду за
захистом прав і свобод. Це свідчить, що громадяни, маючи часто
негативний досвід спілкування з державними органами, переконалися в
тому, що найкраще захистити свої права й законні інтереси від порушень з
боку цих органів, їх посадових осіб вони можуть саме у судовому порядку.

Водночас різні форми позасудового захисту прав громадян зберігають своє
важливе значення в системі засобів забезпечення законності у державному
управлінні. Тим більше в сучасних умовах, коли адміністративна юстиція
тільки запроваджується в Україні.

§ 6. Прокурорський нагляд

Згідно із ст. 121 Конституції України органи прокуратури здійснюють
специфічні контрольні функції у вигляді нагляду за:

0 додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову
діяльність, дізнання, досудове слідство;

0 додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних
справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру,
пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

При виявленні у процесі нагляду порушень законодавства прокурор реагує
на них шляхом видання актів прокурорського реагування. Формами такого
реагування є протест, припис, подання та постанова прокурора. Питання
застосування, змісту та дії актів реагування прокурора регламентуються
Законом України «Про прокуратуру».

Протест на акт, що суперечить закону, вноситься прокурором, його
заступником до органу, який його видав, або до вищого органу. У такому
самому порядку вноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової
особи.

У протесті прокурора ставиться питання щодо скасування акту чи
приведення його у відповідність до закону, а також припинення незаконної
дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акту і підлягає
обов’язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою в
десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду
протесту в цей же строк повідомляється прокурор.

При відхиленні протесту або ухиленні від його розгляду прокурор може
звернутися із заявою до суду про визнання акту незаконним. Подання такої
заяви зупиняє дію правового акту.

Припис щодо усунення порушень закону вноситься прокурором, його
заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або
вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які
правомочні усунути порушення.

Припис вноситься у випадках, коли порушення закону цілком очевидне і
може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи,
організації, а також громадянам, якщо воно не буде негайно усунуте.
Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.

Органи чи посадова особа можуть оскаржити припис вищому прокурору, який
зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення
вищестоящого прокурора є остаточним.

Подання з вимогами усунути порушення закону, причини цих порушень і
умови, що їм сприяють, вносяться прокурором, його заступником до
державного органу, громадської організації чи посадовій особі, які
наділені повноваженнями усунути порушення закону, і підлягає негайному
розгляду. В місячний строк мають бути вжиті заходи щодо усунення
порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а наслідки повідомлені
прокурору.

Постанова вноситься прокурором, його заступником у разі порушення закону
посадовою особою або громадянином. Залежно від характеру порушення
вноситься вмотивована постанова щодо дисциплінарного провадження;
провадження про адміністративне правопорушення. Вона підлягає розгляду
відповідним органом або уповноваженою особою у десятиденний строк після
її надходження. Результати розгляду повідомляються прокурору.

Прокурор у механізмі державного контролю посідає особливе місце ще й
тому, що, крім нього, ніхто не здійснює нагляд за додержанням законності
у діяльності самих контролюючих органів.

У цілому ж здійснення прокурорського нагляду в сфері державного
управління відповідає завданням, які покладаються на прокуратуру і
виконуються у багатьох зарубіжних країнах.

Література

АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. —
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.

Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. — М., 2003. — 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999. — 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

Б. Авер’янов. — К., 2003. — 600 с

Похожие записи

Види державного контролю

З урахуванням різноманітності змісту державного управління відбувається
формування окремих видів контролю. Залежно від критерію, який є
визначальним при класифікації на види, виділяють внутрішній і зовнішній
контроль, відомчий (галузевий) і надвідомчий, загальний і спеціальний.

Система внутрішнього контролю складається із відомчого (галузевого) та
надвідомчого контролю, які перебувають у безпосередній залежності від
співвідношення централізації й децентралізації у сфері державного
управління. Ці види контролю тісно переплітаються й при взаємодії дають
можливість отримати об’єктивну інформацію, всебічно проаналізувати стан
справ та попередити негативні наслідки. Провадяться вони стосовно
конкретної функції управління, або ж галузі.

Тісне поєднання цих видів контролю не дає підстав для їх ототожнення.
Між ними існують суттєві відмінності. Вони стосуються різних сторін
контрольної діяльності й самого характеру контролю

Так, для галузевого контролю характерною є організаційна
підпорядкованість того, хто контролює, з тим, кого контролюють. При
надвідомчому контролі така залежність відсутня. Відмінність цих видів
контролю полягає й у різних правових формах реалізації контролюючих
повноважень і правових методів впливу, та й обсязі їх здійснення. Якщо
відомчий контроль є суто внутрішнім і може стосуватися різних сторін
діяльності підпорядкованого суб’єкту, то надвідомчий контроль, як
правило, торкається конкретної функції чи певної сторони управлінської
діяльності.

За правовими наслідками галузевий та надвідомчий контроль також мають
свої відмінності. Якщо галузевий може обмежуватися заходами
адміністративно-організаційного впливу, то при надвідомчому контролі
контролюючий орган може вдаватися до примусових заходів, або ж
звертатися з поданням результатів контролю у відповідні державні органи,
які уповноважені застосовувати відповідні заходи впливу.

В Україні побудова системи контролю у сфері, державного управління
відбувається шляхом розвитку складних і розгалужених систем надвідомчого
контролю. Завдання таких систем контролю полягає у забезпеченні рішень
комплексного характеру, що стосується кількох, а то й багатьох галузей
управління чи реалізації окремих функцій управління. Тому цей вид
контролю не пов’язаний з адміністративною підпорядкованістю суб’єктів.

Правовою основою надвідомчого контролю с Конституція України та
законодавчі акти, що виділяють функцію контролю як один із основних
видів діяльності державних органів.

Слід зазначити, що в основу класифікації видів контролю можуть бути
покладені різні критерії. І якщо ми розглядали галузевий та надвідомчий
контроль, керуючись характером взаємовідносин між суб’єктом контролю й
підконтрольним об’єктом, то не менш важливо в основу виділення видів
контролю покласти зміст контролю чи напрями його здійснення. Відповідно
виділяють фінансовий контроль, банківський, податковий, контроль за
виконанням управлінських рішень та ін.

Законодавче забезпечення системи контролю та окремих його видів сприяє
активізації контрольної діяльності та удосконаленню механізму контролю.
У деяких видах контролю він не тільки відпрацьовується, але й починає
активно діяти. Так, наприклад, щодо податкової служби, яка
активізувалася як у напрямі виконання своєї безпосередньої роботи —
контролю за дотриманням податкового законодавства і своєчасною сплатою
податків, так і в плані гласності здійснення податкового контролю —
широкого інформування через засоби масової інформації про стан та зміни
у податковій політиці.

Фінансовий контроль здійснюється за витрачанням коштів і матеріальних
цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку
та звітності у міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних
фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях,
які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів.
На основі ревізій та перевірок робиться глибокий аналіз, який дає
можливість подавати пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і
порушень та запобігання їм у подальшому. При проведенні фінансового
контролю керуються Конституцією України, Законом України «Про державну
контрольно-ревізійну службу», актами Президента України та Кабінету
Міністрів України.

Важливе місце в сфері державного управління посідає банківський
контроль, який здійснює Національний банк України у сфері
кредитно-грошових відносин.

ue

????S?????????S?онтроль за дотриманням антимонопольного законодавства
щодо захисту інтересів підприємців га добросовісної конкуренції.
Правовим забезпеченням цього виду контролю є Закон України «Про
обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції в
підприємницькій діяльності» та Закон України «Про Антимонопольний
комітет України». У відповідність з цими законами приведена вся
нормативна база: рішення уряду України, центральних органів виконавчої
влади, що регулюють відносини в цій сфері.

Конкретизація функцій такого виду контролю у практичній діяльності може
бути зведена до протидії монопольним зазіханням окремих видів
виробників, дотримання законів про демонополізацію суб’єктів
господарювання, підготовки рекомендацій уряду чи органів законодавчої
влади на основі детального аналізу виробничих процесів, контроль за
проведенням приватизації й роздержавлення, контроль за дотриманням
законодавства про банкрутство, де мова йде про прийняття своєчасних
рішень стосовно переорієнтації чи ліквідації збиткових виробництв чи
навіть окремих галузей.

Зважаючи на складну ситуацію в сфері економіки України, важливого
значення набув митний контроль. Такий вид контролю існує в усіх країнах,
але наші умови накладають на нього свої особливості, більш жорсткі
підходи до обсягів при вивезенні за межі митної території України та
ввезенні на неї товарів та інших предметів.

Окреме місце в системі контролю посідає статистичний контроль, який
разом з тим може використовуватися при здійсненні інших видів
контрольної діяльності.

Сама система контролю у сфері управління та системи різних видів
контролю, що до неї входять, не є статичними, раз і назавжди визначеними
за змістом, обсягом, формами й методами. Вони керуються єдиними
принципами в своїй роботі. Однак, виходячи з умов та ситуацій, що
виникають, змін у пріоритетах державного регулювання, змінюється й
система контролю, форми та методи роботи органів, що його здійснюють.

Правове забезпечення системи контролю у сфері державного управління
складається з масивів законодавчих актів, що регулюють окремі види
контролю. Немає єдиного акту, який би охоплював усі ланки діяльності
держави щодо здійснення контрольних повноважень. Такий акт необхідний і
ним міг би бути Закон України «Про державний контроль у сфері виконавчої
влади». В зміст цього закону слід включити основні принципи і напрями
здійснення цієї важливої функції держави. Прийняття його дало б
можливість сформувати правові засади цілісного механізму здійснення
контролю органами усіх гілок державної влади

Слід зауважити, що йдеться про державний контроль, який здійснюється
органами виконавчої влади у процесі управлінської діяльності за
законністю та доцільністю роботи органів виконавчої влади, дотриманням
державної дисципліни, ефективністю управлінської діяльності. Тому такий
контроль, що здійснюється всередені системи органів виконавчої влади, є
внутрішнім.

Контроль, що його здійснюють інші державні органи стосовно органів
виконавчої влади, є зовнішнім. До таких видів контролю належать:
парламентський, президентський, судовий контроль, прокурорський нагляд.
Для цих видів державного контролю єдиними є мета та об’єкт контролю
діяльність органів виконавчої влади. Та перед ними стоять різні завдання
й різноманітними є форми та методи контролю, а також наслідки його
здійснення.

Література

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание й управление. — М., 1981.
—С.19

Див. напр.: Аверьянов В. Б. Организация аппарата государственного
управленим (структурно-функциональньїй аспект). — К., 1985. — С. 68-78.
У колишній радянській літературі до проблеми суперечностей у державному
управлінні звертались лише окремі автори. Див., напр.: Герасимов А.П,
Противоречия й закономерности государственного управлення // Сов. госуд.
й право. — 1986. — X» 4.

У вітчизняній юридичній літературі цьому аспекту почали приділяти
цілеспрямовану увагу з середини 70-х років. Див.: Аверьянов В.Б.
Некоторьіе вопро-сьі гносеологической характеристики
социально-управленческих отношений // Пра-вовьіе проблеми управлення
народним хозяйством. — К., 1976. — 15с.; Социаль-ньіе й
государственно-правовие аспекти управлення в СССР. — К., 1978. — 426 с.

Див.: Козлов Ю.М. Административние правоотношения. — М., 1976. — С. 152.

Алексеев С.С. Право й управление в социалистическом обществе
(общетео-ретические вопросьі) // Сов. госуд. й право. — 1973. — № 6. —
С. 13.

Див.: Цветков В. В. К вопросу об зффективности й качестве управлення //
Сов. госуд. й право. — 1980. — № 6; Зффективность й качество
управленческой деятельности (государственно-правовой аспект). — К.,
1980.

Похожие записи