Реферат на тему:

Український омбудсман у структурі механізму державної влади

Сьогодні принцип поділу влади є основоположним у формуванні та
функціонуванні механізму державної влади. Без нього неможливо уявити
демократичний розвиток держави, належне забезпечення прав і свобод
людини та громадянина. Визначення місця інституту омбудсмана в механізмі
державної влади важливе як у теоретичному, так і в практичному аспектах,
оскільки стосується, по-перше, статусу самого інституту, його прав та
обов’язків щодо інших органів влади, по-друге, від місця знаходження
омбудсмана в системі органів державної влади залежить характер його
функцій, по-третє, визначення місця омбудсмана в структурі вищих органів
державної влади країни сприятиме вирішенню ряду існуючих проблем
взаємодії гілок державної влади, забезпеченню оптимального
функціонування державного механізму і практичної реалізації принципу
поділу влади.

Дослідженням місця українського омбудсмана в механізмі державної влади
займалися такі українські науковці, як Ю.М. Грошевий, В.Я. Тацій,
М.В.Цвік, Н.І. Карпачова, І.В. Процюк, К.О. Закоморна та інші. Проте
єдиної думки щодо визначення місця Уповноваженого Верховної Ради України
з прав людини у системі органів державної влади не має. Тому існує
потреба у подальшому вивченні цієї проблеми для того, щоб, урахувавши
світовий досвід місця омбудсмана у механізмі державної влади,
проаналізувавши думки різних вчених з цього питання, їх аргументи,
виробити концептуальний підхід у визначенні місця українського
омбудсмана у структурі механізму державної влади. Це і є метою нашого
дослідження.

Інститут омбудсмана виник у рамках парламентаризму і відповідно до
концепції поділу влади на першому етапі своєї діяльності був підлеглий
законодавчій владі, діяв у рамках парламенту і вважався його допоміжним
органом. У більшості країн такий підхід до визначення місця омбудсмана в
механізмі державної влади зберігся. Він призначається парламентом,
співпрацює з ним та його спеціальними комітетами і комісіями, які у свою
чергу активно впливають на його діяльність.

У країнах, де наявна більш-менш сильна виконавча влада, вони
запроваджуються в рамках виконавчої влади. Так, у ряді штатів США
відмовилися від сприйняття цього інституту тільки як структури
законодавчої гілки влади. Він запроваджений і при губернаторах штатів чи
згідно з своїм статусом підзвітний виконавчим органам влади штату. Це
пов’язано з тим, що представницькі органи влади цих штатів не проявили у
свій час належної зацікавленості в реалізації програми омбудсманівської
служби. Причиною цього була боязнь законодавців щодо того, що введення
інституту омбудсмана при законодавчому органі штату призведе до втрати
авторитету самих законодавців як захисників інтересів виборців.
Виконавчі органи штатів, губернатори навпаки виступали за запровадження
цього інституту, енергійно його рекламували в період виборчої
губернаторської кампанії, закріплювали у своїх виборчих програмах
спеціальні розділи, присвячені цьому правозахисному інституту. Виконавчі
омбудсмани діють також на регіональному рівні в Італії, Канаді,
Австралії, Російській Федерації та деяких інших країнах. І практика
підтверджує, що вони дійсно здатні функціонувати та захищати права
людини не менш ефективно чим законодавчі омбудсмани.

Хоча на думку деяких дослідників цього інституту, “урядові” варіанти
омбудсманівської моделі породжують проблеми і певною мірою обмежують
незалежність і неупередженість даної посадової особи. Особливо це
проявляється в тих державах, де виконавча влада наділена повноваженнями
регулювати бюджет омбудсманівської служби [1, 21]. Однак така претензія
може висловлюватись і до представницьких органів, які у випадку
підпорядкування їм інституту омбудсмана також законодавчо передбачають
певні важелі впливу на цей правозахисний механізм. Тому важко однозначно
сказати, яка із зазначених моделей омбудсмана є досконалішою. Будь-яка з
них відіграє позитивну роль як засіб позасудового захисту прав і свобод
людини та громадянина. Звичайно, парламентська модель збільшує
можливості омбудсмана впливати на органи управління і посилює позиції
парламенту в галузі контролю за виконавчою владою. З іншого боку,
виконавчі омбудсмани роблять виконавчу гілку влади демократичнішою,
гнучкішою, ліберальнішою в галузі прав людини. Тому останнім часом при
запровадженні інституту омбудсмана все більше використовується модель
квазіомбудсмана, який поєднує в собі риси виконавчої та представницької
схеми цієї інституції, що робить його більш незалежним від законодавчої
і виконавчої гілок влади. Прикладом цього є омбудсман Франції.
Омбудсмани Польщі, Російської Федерації, Угорщини, України, Грузії,
Данії та ряду інших країн також являють собою орган, незалежний від
будь-якої гілки влади.

І все більше авторів, говорячи про природу інституту омбудсмана,
підкреслюють, що дана інституція повинна бути незалежною від будь-яких
органів державної влади. Тільки при такому підході, з таким статусом, на
їх думку, омбудсман зможе належно виконувати покладені на нього
зобов’язання. У науковій літературі починають з’являтися роботи, автори
яких відстоюють думку, що омбудсман повинен бути не тільки незалежним і
діяти неупереджено відповідно до точних приписів і правил, встановлених
законодавством, але й не входити в жодну з гілок влади, оскільки він є
достатньо впливовим інститутом, здатним самостійно істотно впливати на
функціонування органів державної влади з метою недопущення ними порушень
прав людини. На таких позиціях стоять перш за все вчені- працівники
країн колишнього соціалістичного табору. Хоча і деякі їх колеги країн
Західної Європи та Америки дотримуються такої думки. Так, на думку

Т. Флейнера-Джерстера, інститут омбудсмана можна віднести до спеціальних
інститутів публічно-правового нагляду [2, 83]. В. Бойцова,
характеризуючи інститут медіатора-посередника, пише, що яка б не була
повага до ідеї Монтеск’є, теза про те, що французька конституція
базується на існуванні трьох влад, застаріла. Необхідно говорити про
появу нової, четвертої влади – дипломатичної, до якої і
потрібно віднести омбудсмана Франції [3, 132–133]. Інший дослідник цього
інституту стверджує, що медіатора-посередника потрібно назвати sui
generis, тобто владою особливого роду [4].

Підтвердженням саме такого підходу до визначення місця омбудсмана в
системі органів державної влади стало закріплення його статусу в
постсоціалістичних країнах. “Виходячи з класичної теорії принципу поділу
влади, – стверджує В. Комарова – орган тієї чи іншої гілки влади не
повинен мати компетенцію, що належить іншій гілці влади. У російському
варіанті визначити належність Уповноваженого до тієї чи іншої гілки
влади дуже складно: це конгломерат переплетінь” [5, 66]. О. Соколов
уточнює, що Уповноважений з прав людини в Російській Федерації не
належить ні до судової, ні до виконавчої, ні до законодавчої, хоча і
призначається останньою [6, 99].

Ряд авторів теоретично обґрунтовують думку, що сьогодні омбудсман
повинен бути самостійним, незалежним органом, який не входить до жодної
з гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової), а разом з
Конституційним Судом, прокуратурою, а також Рахунковою палатою утворює
систему незалежних контрольно-наглядових органів або ж
контрольно-наглядову гілку влади [7, 35–42; 8, 60–68; 9, 10–18; 10,
301–316]. В. Процюк, аналізуючи таку ситуацію з статусом Уповноваженого
з прав людини в Україні, також зазначає, що, на його думку, науковий
аналіз показує, що українського омбудсмана не можна віднести до трьох
класичних гілок влади, проте очевидно, що він виконує
контрольно-наглядові функції і займає своє самостійне місце в механізмі
реалізації влади [8]. Його підтримує перший український омбудсман Н.
Карпачова, яка констатує: “Особливість статусу Уповноваженого з прав
людини полягає в тому, що він не належить до будь-якої з гілок державної
влади, а є органом sui generis, особливого роду, з унікальним статусом.
Реалізація його мандату в умовах сучасної України ускладнюється тим, що
він не вписується у традиційно існуючу систему влади” [9]. Така ж думка
щодо російського омбудсмана у радника міжнародного відділу апарату
Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації А. Лєбєдєва, який
стверджує, що призначення Уповноваженого в державному механізмі полягає
в тому, щоб контролювати баланс між трьома центрами влади в державі:
законодавчим, виконавчим і судовим [10].

Як бачимо, ці автори виходять за рамки класичного підходу щодо теорії
поділу державної влади на три гілки. На їх думку, поряд з законодавчою,
виконавчою та судовою владами, які є фундаментальними гілками влади,
доцільно визнати і контрольно-наглядову гілку влади, в систему якої
разом з омбудсманом входять Конституційний Суд, прокуратура, Рахункова
палата та деякі інші контрольно-наглядові органи. Так, на думку
В.Чіркіна, у будь-якій державі є універсальна контрольна функція …,
яка реалізується особливою гілкою влади – контрольною [11]. “Можна
припускати наявність нового різновиду влади поряд з законодавчою,
виконавчою і судовою… Напевно, слід погодитися з тими авторами, які
вважають контрольну владу особливою…” – стверджує також Ю. Шульженко
[12]. А І. Процюк підсумовує, що існування цієї гілки влади
підтверджується системним характером її структури і спільним
функціональним призначенням усіх елементів структури, а саме здійсненням
контролю [13].

Обґрунтовуючи думку щодо контрольно-наглядової гілки влади, її
прихильники говорять, що за сучасних умов оптимальним є гнучке розуміння
теорії поділу влади. Її втілення в життя у різних країнах має свої
відмінності, що і обумовлює оптимальність гнучкого розуміння теорії
поділу влади, можливість її доповнення новими елементами, що
відповідають реаліям сьогодення. Цей принцип допускає створення
державних органів, що функціонують паралельно трьом основним гілкам
державної влади. Не можна допускати догматичного трактування розподілу
влад як раз і назавжди існуючої схеми. Неприпустимо зациклюватися лише
на одному з важливих варіантів цієї теорії. Необхідно погодитися з
висловленою в новітній юридичній літературі думкою, що концепція поділу
влади має, насамперед, орієнтуючий характер. У “чистому” вигляді вона
ніде, принаймні в сучасних умовах, не здійснюється [15]. Навпаки,
практика державотворення свідчить про доповнення її новими елементами,
що відповідають сьогоднішнім реаліям.

Принагідно згадати, що в історії політичної думки число гілок влади, що
пропонувалося встановити, коливалося від двох до десяти. Так, Джон Локк
вважав, що підтримка режиму свободи вимагає, щоб публічно-владні
повноваження держави були чітко поділені між законодавчою та виконавчою
владами. Шарль Монтеск’є відстоював необхідність існування уже трьох
влад – крім законодавчої та виконавчої гілок влади називав ще судову.
Деякі послідовники Ш. Монтеск’є доповнювали теорію розподілу влад шляхом
приєднання до трьох влад четвертої. Носіями виконавчої влади у власному
значенні слова вони називали не монарха, а міністрів, йому ж присвоювали
особливу “упокорюючу” або “врівноважуючу” владу, призначення якої
полягає в тому, щоб регулювати дії останніх трьох влад, забезпечувати їх
рівновагу та вирішувати їх взаємні конфлікти. Ця думка вперше була
висловлена у 1791 році членом Національних Зборів Франції Клермоном
де-Тоннером і згодом, у 1814 році, докладно розвинена Бенджаменом
Констаном. У Німеччині вона була сприйнята Гегелем і в своєрідній
метафізичній формі викладена його учнем Лоренцом фон Штейном [17].

Великим китайським мислителем Сунь Ят-Сеном у свій час була
запропонована “конституція п’яти властей” як юридична база
республіканського самоврядування, де державний механізм представлений
самостійними, незалежними одна від одної владами: законодавчою,
виконавчою, судовою, іспитовою та контрольною. Згодом отримала розвиток
тенденція до збільшення кількості гілок влади і вищезазначені влади
почали доповнюватися новими. Серед них називалися установча, контрольна,
федеративна, виборча, зовнішньополітична, громадська, військова,
конституційна, урядова, упокорю–юча, електоральна, муніципальна,
громадської думки [18].

Конституційний досвід свідчить, що деякі країни саме так і відносяться
до принципу поділу влади. Перш за все хотілося б згадати Конституцію
Португалії 1826 року, розділ 5 якої “Про короля” містив главу, що носила
назву “Про врівноважуючу владу”, де закріплювалася головна функція
короля – турбота про незалежність, згоду та гармонію інших властей.
Конституція Бельгії 1831 року також поряд з законодавчою, виконавчою та
судовою владами визнавала як окрему гілку влади – муніципальну.

Сьогодні Конституції ряду країн Латинської Америки (Нікарагуа 1987 р.,
Колумбії 1991р. та інші) говорять про особливу виборчу владу.
Вважається, що вона реалізується корпусом виборців у ході виборів різних
органів, а організаційно представлена так званими виборчими трибуналами.
У Конституціях Алжиру 1976 р. та Гвінеї 1982 р. говориться про політичну
владу, що належить правлячій партії. У деяких конституціях є посилання
на установчу владу, яка знаходить своє вираження перш за все в прийнятті
тим чи іншим способом Конституції країни [21].

Деякі конституції закріплюють і контрольну владу (Швеція [22], Алжир,
Еквадор, Сирія, Перу [23], Нікарагуа [24]). Естонія, Латвія, Литва,
Республіка Білорусь, Португалія, не закріплюючи в конституціях поняття
“контрольна влада”, все-таки виділяють окрему главу, присвячену
контрольно-наглядовим органам.

Підсумовуючи підхід прихильників думки щодо “четвертої гілки влади” і
віднесення до неї омбудсмана, потрібно зазначити, що автори цієї
концепції мають рацію, на нашу думку, у тому, що класичний підхід до
теорії поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову
сьогодні не повністю відповідає реаліям державного будівництва, оскільки
за рамками названих гілок влади знаходиться багато контролюючих органів,
які також наділені владними повноваженнями.

Але не дивлячись на те, що концепція про віднесення омбудсмана до
контрольно-наглядової гілки влади є найбільш сучасною, на нашу думку,
говорити про входження до неї Уповноваженого Верховної Ради України з
прав людини передчасно, оскільки в Україні тільки відбувається
формування контрольно-наглядової гілки влади. Викладене підводить нас до
висновку, що найбільш плідним у вирішенні проблеми місця українського
омбудсмана в механізмі державної влади є підхід, відповідно до якого він
не відноситься ні до однієї гілки влади, займаючи в структурі органів
державної влади самостійне місце, активно взаємодіючи з усіма органами
влади. Сьогодні нам потрібно визнати, що наявність фундаментальних гілок
влади (законодавчої, виконавчої і судової), які уособлюють собою єдину
державну владу та її поділ, зовсім не виключає можливості існування
інших функціонально самостійних правових інституцій. Серед них і
омбудсмани, які є складовою і досить важливою, впливовою інституцією в
державному механізмі, що виконує своєрідні функції і перш за все
контрольно-наглядову та правозахисну. Діяльність цього інституту досить
вагома в забезпеченні прав і свобод людини та громадянина, він сприяє
балансу функціонування різних органів державної влади. прикладом
модифікації принципу поділу державної влади, оскільки він, здійснюючи
контроль у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, не входить
у жодну з класичних гілок влади, функціонує в режимі їх стримування і
противаги і сприяє консенсусу між ними. Хоча сьогодні у світі існують
також інші моделі цього інституту, однак їх дослідження є перспективним
для подальших розвідок у напрямі дослідження різноманітних схем
інституту омбудсмана.

Література:

1. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав
граждан. – М.: ИГиП РАН, 1998. – 80 с.

2. Fleiner-Gerster Th. Allgemeine Staatslerne B. Heidelberg. – N.Y.,
1980. – 105 р.

3. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт.
– М.: БЕК, 1996. – 408 с.

4. Le Clainche M. Organisation, methodes et techniques. Le rapport du
mediateur pour 1986 //La Revuw administrative. – 1987. – Mai, Juin.

5. Комарова В. Законодательная регламентация деятельности
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
//Правозащитник. – 1997. – № 2. – С. 63–73.

6. Соколов О.С. Международное гуманитарное право. Права человека в
международном праве. Юнита 1. – М.: СГУ, 2000. – 136 с.

7. Тацій В.Я., Грошевий Ю.М. Правові засоби охорони Конституції //Вісник
Академії правових наук України. – 1995. – № 3. – С. 35–42.

8. Цвік М. Конституційні проблеми розподілу властей (деякі
загально-теоретичні аспекти) //Вісник Академії правових наук України. –
1994. – № 1. – С. 60–68.

9. Чиркин В.Е. Контрольная власть //Государство и право. – 1993. – № 4.
– С. 10–18.

10. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. – М.: Артикул,
1997. – 352 с.

11. Процюк І.В. Законодавча влада в Україні.: Автореферат дис. … канд.
юрид. наук. – Харків, 1999. – 19 с.

12. Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в
Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з
прав людини. – К.: Книжкова друкарня наукової книги, 2000. – 377 с.

13. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
//Московский журнал международного права. – 2000. – № 1. – С. 128–138.

14. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. – М.: ИГПАН, 1995.
– 175 с.

15. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. – М.: Юрист, 1996. – 112
с.

16. Серьогіна С.Г. Теоретично-правові та організаційні засади
функціонування інституту президенства в Україні. – Харків: Ксілон, 2001.
– 280 с.

17. Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент:
надежды на будущее //Российская Федерация. – 1993. – № 1/13. – С. 33–36.

Похожие записи