Реферат на тему:

Сутність державного фінансового контролю як державно-управлінської
категорії

Комплексне дослідження сфери державного фінансового контролю як
державно-управлінської категорії, як сфери діяльності цілого ряду
органів державного управління і, зокрема, державних податкових органів
дозволить системно, з наукових позицій підійти до аналізу та побудови
завдань, функцій, повноважень, структури та методів діяльності органів
державного управління, які здійснюють діяльність у цій сфері. Такий
підхід, на наш погляд, ще недостатньо розроблений у науці.

Слід відзначити, що спеціальних досліджень теорії фінансового контролю у
науковій літературі дуже мало, окрім того, переважна більшість із них
стосується періоду адміністративно-командної держави і економіки.
Найчастіше увага приділяється загальним питанням фінансового контролю в
рамках фінансової теорії та фінансового права. Тією чи іншою мірою
досліджують питання фінансового контролю у своїх працях, зокрема,
Е. А. Вознесенський, І. А. Бєлобжецький, Н. А. Ковальова,
Л. К. Воронова, М. Т. Білуха, Н. І. Хімічева, М. В. Карасьова,
Н. Е. Заяц, Л. А. Дробозіна, В. М. Родіонова, В. І. Шлейніков,
М. В. Романовський, П. С. Пацюрківський, А. Н. Козирін, В. М. Федосов,
В. Н. Суторміна, Л. А. Савченко.

Державний фінансовий контроль досліджується головним чином у рамках
окремих наукових галузей, проте поки що відсутні широкі комплексні
підходи, і зокрема, з позицій теорії систем кібернетичної науки.

Отже, для об’єктивного вивчення фінансового контролю методологічно
доцільним, на нашу думку, є звернутися до результатів розробок
проблематики фінансового контролю в межах різних наукових галузей у
сфері управління, права та фінансів. При цьому такий підхід, така
інтерпретація явища фінансового контролю з різних точок зору, на наш
погляд, не порушує категорії фінансового контролю як єдиної за своєю
сутністю.

Сутність взагалі визначається як зміст даної речі, те, чим вона є сама
по собі, на відміну від усіх інших речей і на відміну від мінливих
станів речі під впливом тих чи інших обставин. Сутність відбиває
внутрішній зміст предмета, його глибинні зв’язки та закономірності.

В загальному розумінні особливість контролю у сфері соціального
управління, в тому числі й у сфері фінансів, проявляється у здатності
суспільства робити себе предметом свого власного розгляду і реагувати на
відхилення від ідеального стану, причому послаблення контролю нижче від
певного рівня або його посилення понад цей рівень призводить до
зростання дезорганізації у суспільстві.

Державний фінансовий контроль відіграє провідну роль у системі
фінансового контролю, до складу якого також відносять незалежний
аудиторський контроль та громадський фінансовий контроль.

Державний фінансовий контроль як державно-управлінська категорія містить
ознаки як контролю взагалі, так і особливі ознаки державно-управлінської
сфери та специфічні ознаки сфери державного управління фінансами, а
також вирізняється особливостями реалізації через правові засоби.

Досліджуючи державний фінансовий контроль як державно-управлінську
категорію, слід враховувати відзначену в літературі специфіку правового
регулювання управлінських відносин, особливість співвідношення права та
управління, які є хоч і глибоко пов’язаними, проте, самостійними
категоріями. Управління вимагає творчості, гнучкості, швидкого
реагування та інших рис, що не можуть бути до кінця формалізовані у
правових формах. Правова форма не охоплює всієї різноманітності
властивостей і особливостей управлінських відносин, а лише найбільш
загальні та суттєві. Динаміка суспільних відносин, їх різноманітності
неодмінно випереджає динаміку різноманітності регулюючого впливу за
допомогою досить статичної правової форми. В літературі звертається
увага на відмінність між цілями управління та цілями самих правових
актів, оскільки реалізація власного цільового призначення правового акта
ще не означає здійснення управлінських цілей, що містяться в ньому.

Відповідно до свого призначення фінансовий контроль як різновид
соціального контролю взагалі вирізняється інформаційно-коригувальною
природою. Наведені в літературі загальні характеристики сутності
фінансового контролю в основному зводяться до таких положень:

спостереження, збір інформації щодо процесу функціонування і фактичного
стану керованого об’єкта;

порівняння, оцінка відповідності функціонування об’єкта прийнятим
управлінським рішенням, виявлення відхилень від вимог цих рішень;

визначення причин відхилень, оцінка обґрунтованості та ефективності
прийнятих управлінських рішень;

визначення та застосування способів усунення відхилень, коригування
ситуації в цілому, враховуючи як охоронні, так і регулятивні засади.

На рівні державно-соціального виміру система фінансового контролю, на
наш погляд, має багаторівневу, ієрархічну побудову. Можливий зріз такої
побудови може виглядати, наприклад, так: поведінка фізичних і юридичних
осіб є об’єктом контролю з точки зору відповідності приписам
фінансово-правових актів, дія правових актів, у свою чергу, є об’єктом
контролю на відповідність з точки зору реалізації мети державної
фінансової політики, реалізація державної фінансової політики, у свою
чергу, є об’єктом контролю з точки зору відповідності цілям у фінансовій
сфері суспільства в цілому.

Фінансовий контроль у загальносоціальному розумінні можна умовно
визначити як контроль, спрямований на забезпечення інтересів суспільства
у фінансовій сфері в цілому. Тоді поняттю фінансового контролю в
державно-управлінському (широкому) розумінні відповідатиме контроль,
спрямований на забезпечення реалізації мети державної фінансової
політики, а поняттю державного фінансового контролю у правовому
(вузькому) розумінні відповідатиме його спрямування на формальне
дотримання фінансового законодавства. Такі визначення, на наш погляд,
відображають багаторівневу структуру системи соціального управління у
фінансовій сфері.

Процеси державного управління та правового регулювання, очевидно,
глибоко і нерозривно пов’язані, проте за складовими формами не є
ідентичними у тому сенсі, що формальне досягнення дотримання законності
необов’язково означатиме досягнення мети державного управління в цілому.
Контроль як складова державно-управлінської діяльності не вичерпується
рамками юрисдикційної діяльності. Призначенням контролю є забезпечення
досягнення мети управління в цілому, а не лише охорона норм права від
правопорушень.

З позиції правового регулювання фінансовий контроль є перш за все
механізмом, за допомогою якого перевіряється і досягається відповідність
поведінки і діяльності підконтрольних суб’єктів приписам
фінансово-правових норм. Проте, на наш погляд, фінансовий контроль як
функція державного управління має включати елементи оцінки ефективності
фінансового законодавства з точки зору цілей фінансового управління та
пропозиції щодо його коригування у разі необхідності. Без здійснення
останніх двох функцій мета фінансового контролю, очевидно, не може бути
досягнута. Мета правового регулювання не може розходитися з метою
управління в цілому, правове регулювання має їй підпорядковуватися.
Отже, в кінцевому підсумку і мета правового регулювання фінансової сфери
не може зводитись лише до забезпечення режиму законності, фінансової
дисципліни.

Фактично механізм фінансового контролю явно спрацьовує у випадку саме
недосягнення мети фінансового управління. Недосягнення мети управління
стається переважно внаслідок двох реальних ситуацій: або неправомірної
поведінки об’єкта управління, і тоді вводяться в дію механізми
примусового виконання та відповідальності, або неефективного
законодавства, що виключає досягнення запланованого результату навіть за
умови формального дотримання законності, і тоді виникає потреба у
коригуванні законодавства, в його зміні чи доповненні.

Як відомо, у сфері державного управління згідно із принципом розподілу
влад такі правові форми державної діяльності, як правотворча,
правозастосовна та правоохоронна, переважно розмежовані з точки зору
суб’єктів їх реалізації. Тому досягти єдності, цілісності процесу як
державного управління взагалі, так і фінансового управління зокрема в
цій ситуації можна лише за умови високого рівня координації, особливо
взаємодії контрольних (виконавчих) та правотворчих функцій і органів.

Ідеї підвищення цілісності та гнучкості процесу фінансового, як і в
цілому державного управління та контролю, очевидно, відповідає концепція
еволюції державного управління у напрямі від моделі державного
адміністрування до моделі державного менеджменту, відповідно до якої
зазнає змін і державний фінансовий контроль як складова державного
управління у напрямі до більшої гнучкості та спрямованості на досягнення
кінцевого результату. Прикладом відображення тенденції такої еволюції в
податковому законодавстві України, на наш погляд, є введення інституту
податкового компромісу та непрямих методів визначення розміру
податкового зобов’язання.

З урахуванням сказаного можна дати ширшу характеристику змісту
фінансового контролю як загальної державно-управлінської категорії,
враховуючи те, що зміст контролю переважно визначається сукупністю дій,
що мають бути здійснені для реалізації мети управління. Отже, зміст
фінансового контролю, тобто сукупність дій, які в рамках фінансового
контролю мають бути здійснені для досягнення мети фінансового
управління, зводиться до таких положень:

достовірне визначення фактичного стану об’єкта управління — збір
інформації про реальні відносини, поведінку, результати функціонування
об’єкта з точки зору як дотримання фінансового законодавства, так і мети
фінансового управління в цілому, в тому числі фінансових даних у вигляді
певних показників, що відображають відповідні результати господарської
діяльності об’єкта управління;

порівняння отриманих фактичних даних із встановленими параметрами
функціонування об’єкта управління — реальний стан фінансових відносин
порівнюється з цілями у фінансовій сфері, визначеними положеннями
фінансової політики; а з точки зору законності, реальна поведінка,
відносини, отримані фінансові показники діяльності об’єкта порівнюються
із законодавчо встановленими формами, методами та показниками реалізації
фінансових відносин;

оцінка ступеня відхилення функціонування об’єкта управління від заданих
параметрів — тобто чи може вважатись досягнутою мета фінансового
управління (причому з точки зору прав та інтересів як держави, так і
громадян), наприклад, чи на належному рівні виконується доходна і
витратна частини бюджету; чи відрізняються фактичні форми, методи,
показники фінансових відносин об’єкта від встановлених законодавчо
настільки, щоб це відхилення вважати порушенням встановлених форм і
методів фінансових відносин; чи не порушуються права і свободи людини і
громадянина;

виявлення причин і наслідків відхилення (порушення) — з точки зору мети
фінансового управління, її недосягнення (звичайно, не враховуючи суто
економічних причин) може бути наслідком або недотримання встановлених
форм реалізації фінансових відносин (законодавства) з боку об’єктів
управління, або необґрунтованого, неефективно побудованого законодавства
(хоча при цьому воно і не порушувалося), або одночасно і першого і
другого;

застосування заходів щодо запобігання та усунення порушень
функціонування об’єкта управління — якщо недосягнення мети управління
пов’язується з порушенням фінансового законодавства, що сталося з вини
об’єкта управління, то мають застосовуватися заходи примусового
виконання та відповідальності, а також профілактики і роз’яснення; якщо
недосягнення мети фінансового управління пов’язано з необґрунтованістю
та низькою ефективністю встановлених форм фінансових відносин, то мають
бути здійснені заходи, спрямовані на вдосконалення правового регулювання
фінансових відносин.

Питання сутності і призначення контролю як управлінської функції
досліджується в літературі також і шляхом виділення власних функцій
контрольної діяльності. При цьому виділяють функції коригування,
соціальної превенції і правоохорони. На наш погляд, вимагає уточнення
зміст функції коригування. Коригування слід розуміти не лише в аспекті
спрямування поведінки об’єкта управління відповідно до вимог
фінансово-правових норм, але і з точки зору включення елементів
коригування самого фінансового законодавства, тобто, включаючи оцінку
ефективності цього законодавства та розробку пропозицій щодо його
вдосконалення.

На рівні державного управління контроль може мати різні прояви. Як
управлінська категорія державний фінансовий контроль може розглядатися і
як функція державного управління — в контексті функціональної структури
управлінського процесу, і як завершальна стадія — в контексті стадійної
структури управлінського процесу. Така точка зору достатньо відображена
в літературі.

Як самостійна функція управління фінансовий контроль має свій окремий,
визначений, чітко окреслений зміст, він не розчиняється в інших функціях
управління, не охоплюється іншими видами діяльності. Тому й для
здійснення цієї діяльності можуть утворюватися спеціалізовані органи,
які не виконують або майже не виконують інших, окрім контролю державних
функцій.

Деякі автори вживають поняття вторинного характеру контролю як функції
управління або вторинності контрольних правовідносин.

Визначення ролі контролю як вторинної, чи другорядної функції, на наш
погляд, є невдале, неточне, бо не відображає реального місця, ролі і
значення контролю в системі управлінського циклу. Слід погодитися з
точкою зору О. Ф. Андрійко, яка вважає, що і при переліку функцій
управління (де контроль ставиться в кінці цього переліку), і при
розгляді їх ідеться не про другорядність контролю як виду діяльності, а
про послідовність дій у процесі управлінської діяльності. Черговість
може лише підкреслити самостійність та специфіку виконуваної функції,
але тільки не другорядність.

На нашу думку, функцію контролю, порівнюючи з іншими управлінськими
функціями, доцільніше характеризувати як технологічну, чи
забезпечувальну. З цього боку заслуговує на увагу підхід до класифікації
функцій управління, що характеризується побудовою не лінійної, а
об’ємної моделі системи функцій управління. Така модель включає класи
об’єктних та технологічних функцій, а функція контролю при цьому
належить до класу технологічних та до виду стадіальних функцій
управління.

В процесі соціального управління контроль відіграє роль сполучного
елементу між управлінськими циклами. Саме контрольна діяльність в
процесі попереднього управлінського циклу визначає перспективу для
наступного управлінського циклу.

Між сферами спрямування спеціальних функцій державного управління та
рамками компетенції окремих органів державного управління немає
однозначної відповідності. Здійснення однієї й тієї самої функції може
бути покладено на цілий ряд, систему органів, і навпаки, в діяльності
одного окремого органу можуть переплітатися різні функції. Прикладом
може бути різновид фінансового контролю — податковий контроль,
здійснення якого відповідно до законодавства України покладається, окрім
податкових органів, також на митні органи та установи фондів соціального
та пенсійного страхування. В літературі це явище виражене через
відмінність між поняттями «система контролю» і «система контрольних
органів».

Функція державного фінансового контролю практично проявляється в
діяльності відповідних державних органів та їх посадових осіб. Як
діяльність вона має відповідну структуру, що включає, окрім суб’єкта,
також об’єкт та зміст, який відбиває способи чи технологію її
здійснення. Структурну характеристику змісту діяльності державного
органу в літературі зазвичай визначають за допомогою категорій
принципів, методів і форм діяльності державних органів.

Що стосується фінансового контролю як явища правового регулювання, то
наведені в літературі результати досліджень засвідчують, що фінансовий
контроль переважно визначається як окремий інститут загальної частини
фінансового права. При цьому предметом правового регулювання цього
інституту визначають комплекс фінансово-контрольних відносин. Структура
цього інституту визначається як складна, оскільки включає правові норми
не лише загальної, а й особливої частини фінансового права. Інститут
фінансового контролю включає ряд спеціальних підрозділів: бюджетний,
податковий, валютний тощо. Інститут фінансового контролю як елемент
загальної частини фінансового права містить також норми, що визначають
поняття фінансового контролю, його завдання, цілі, принципи здійснення,
елементи, види, форми і методи, організацію і порядок проведення в
цілому.

Важливе значення має процесуальний аспект державного фінансового
контролю, який розглядається як у контексті державно-управлінської
діяльності, так і в контексті відповідних фінансово-контрольних
правовідносин.

Контрольна діяльність розглядається фахівцями як одна з категорій
управлінських процедур. При цьому відзначається, що процес контролю
складається з певних стадій і дій контролюючих органів і посадових осіб.
Незважаючи на відмінність конкретних цілей контролю, правового становища
органів і посадових осіб, що його здійснюють, форм, в яких може
здійснюватися контроль, загальні процедури його проведення, в принципі,
однакові, що дає підстави виділити їх в самостійну групу.

Процесуальні норми, що регулюють проведення контролю, містяться в
багатьох правових актах, велика кількість яких зумовлена різноманітністю
природи суб’єктів, які його здійснюють, і поставлених перед ними у цій
сфері завдань. Уніфікувати їх повністю практично неможливо. Однак, на
наш погляд, така уніфікація у межах достатньо однорідних сфер
контрольної діяльності, зокрема у сфері податкового контролю, цілком
можлива і необхідна.

Деякі автори виділяють поняття контрольно-процесуальної форми, під яким
пропонують розуміти характеристику конструкції правової форми
діяльності, поділяючи її на певні складові (структурні) елементи, які
відображають об’єктивні вимоги щодо забезпечення оптимальності
здійснення всіх процесуальних дій кожним учасником процесу з метою
ефективного досягнення результатів справи, яка розглядається. В
характеристиці процесуальної форми особливо чітко виділяються реальні
елементи процесу як комплексні утворення, які в сукупності охоплюють
весь зміст процесу тієї чи іншої правової форми. До них при цьому
відносять характеристики процесуальних режимів, процесуальних проваджень
і процесуальних стадій.

Подальша розробка контрольно-процесуальної форми видається, на наш
погляд, надзвичайно важливою і перспективною з точки зору оптимальної,
ефективної організації та діяльності органів державного фінансового
контролю і, зокрема, державних податкових органів. Контрольна
діяльність, особливо і в першу чергу та її частина, що не пов’язана із
правопорушеннями, потребує розробки комплексів уніфікованих норм щодо
контрольного процесу у порівняно однорідних підрозділах фінансового
контролю і, зокрема, податкового контролю.

В науковій літературі з фінансів та фінансового права існує чимала
кількість визначень фінансового контролю. Питання сутності державного
фінансового контролю на міжнародному рівні відображає Лімська декларація
керівних принципів контролю, прийнята Х Конгресом Міжнародної
організації вищих контрольних органів (ІНТОСАІ).

Аналіз наведених в літературі ознак і визначень сутності державного
фінансового контролю як фінансово-управлінської категорії показує, що
вони переважно зводяться до ряду положень, серед яких, на наш погляд,
слід виділити такі:

державний фінансовий контроль здійснюється у сфері формування, розподілу
і використання централізованих фондів грошових коштів;

державний фінансовий контроль реалізується через цілеспрямовану
діяльність державних органів, наділених відповідними контрольними
повноваженнями;

метою державного фінансового контролю визначається сприяння формуванню
науково обґрунтованої фінансової політики, ефективного фінансового
механізму, реалізація державної фінансової політики, забезпечення
законності, доцільності, раціональність економії, ефективності та
обґрунтованості при формуванні, розподілі та використанні
централізованих фондів коштів, забезпечення прав і свобод громадян, прав
і інтересів держави та інших економічних суб’єктів,

державний фінансовий контроль включає перевірку дотримання відповідного
фінансового законодавства, вивчення та аналіз чинного фінансового
законодавства, підготовку та обґрунтування пропозицій щодо вдосконалення
фінансового законодавства; з юридичного боку державний фінансовий
контроль передбачає застосування заходів примусового виконання
фінансових зобов’язань та відповідальності.

За змістом однорідних відносин у сфері державного фінансового контролю
виділяють декілька його видів: бюджетний, податковий, валютний,
банківський (нагляд), страховий (нагляд).

Таким чином, розглянувши основні аспекти і характеристики сутності
державного фінансового контролю, на наш погляд, можна зробити такі
висновки.

Мета державного фінансового контролю має розглядатися у контексті мети
управління фінансами в цілому, тобто не лише як забезпечення дотримання
фінансового законодавства, але і як участь у забезпеченні нормального чи
оптимального функціонування підконтрольного об’єкта в цілому, що
передбачає, у разі необхідності, формування висновків щодо коригування
самого фінансового законодавства, тобто діяльність відповідних
контрольних органів має включати, окрім правозастосовного аспекту, також
елементи оцінки ефективності відповідних правових актів та розробку
пропозицій щодо їх вдосконалення.

Державний фінансовий контроль має розвиватися у контексті підвищення
гнучкості і цілісності управління фінансами в цілому. Тому ми вважаємо
доцільною розробку та впровадження нових форм і механізмів більш
ефективної взаємодії контрольних (виконавчих) та законодавчих органів
держави, а також повноважень, які дозволяли б гнучкіше вирішувати
управлінські завдання (прикладом яких, на наш погляд, є нещодавно
введені інститути податкового компромісу та непрямих методів визначення
податкового зобов’язання).

Перспективною, на наш погляд, є ґрунтовна розробка процесуальної форми
контрольно-фінансових правовідносин, мабуть, не на рівні загального
інституту фінансового права, а однорідних ділянок державного фінансового
контролю, зокрема щодо податкового контролю.

Фінансово-контрольні правовідносини повинні будуватися за принципами
врахування прав та інтересів держави, а також забезпечення прав,
інтересів та свобод громадян.

Література

Див.: Друзенко Г. Адаптация к законодательству ЕС // Юридическая
практика. — 2002. — 12 ноября.

Див.: Глазовский Н. Ф. Цели, возможности и механизмы устойчивого
развития на разных уровнях природно-социальных систем // Переход к
устойчивому развитию: Глобальный, региональный и локальный уровень. —
М., 2002. — С. 9.

Головатий М. Обережно — глобалізація // Урядовий кур’єр. — 2002. —
25 вересня.

Лейст О. Э. История правовых и политических учений. — М., 1999. —
С. 619—620.

Див.: Сдасюк Г. В. Императивы концепции устойчивого развития и реалии
глобализации // Переход к устойчивому развитию: Глобальный, региональный
и локальный уровень. — М., 2002. — С. 9.

Похожие записи