Структура і організація урядів

У конституційній практиці використовуються дві основні моделі структури
урядів.

У багатьох країнах до складу уряду входять усі політичні керівники
міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. У
сукупності вони і становлять уряд. Це зумовлює досить велику чисельність
уряду, що іноді знижує ефективність його роботи. Тому в деяких країнах,
де прийнято таку модель, у структурі уряду утворюють вужчу колегію. До
неї звичайно входять глава уряду, його заступники, авторитетні міністри.
Прикладом може бути Італія, у ст. 95 Конституції якої припускається
утворення в межах уряду (ради міністрів) його президії.

В англомовних та в цілому ряді інших країн до складу кабінету входять не
всі політичні керівники міністерств та відомств, а лише ті, хто очолює
найважливіші з них. Уряду в широкому розумінні цього слова тут просто не
існує. Тому поняття уряду і кабінету збігаються. Члени кабінету майже
нічим не відрізняються від міністрів, які не мають такого статусу, проте
реальні їхні повноваження у вирішенні питань урядової політики суттєво
різняться. У США до складу кабінету входять усі особи, які очолюють
міністерства. Це не означає, що він є осередком усієї відповідної
діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується
іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету. Між
кабінетом і такими органами не існує формальних зв’язків, і всі вони
діють на основі повноважень, делегованих президентом.

Основною діючою особою уряду, формальним і неформальним центром є його
глава — прем’єр-міністр (канцлер, голова). У президентських республіках,
як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, а посада
прем’єр-міністра відсутня. У країнах із змішаною республіканською формою
правління в силу дуалізму виконавчої влади роль центру урядової
організації і діяльності розподіляється між главою уряду і президентом.
Характер цього розподілу визначається конституційною нормою і
державно-політичною практикою кожної конкретної країни. При цьому
головні урядові повноваження можуть бути сконцентровані або у
президента, або у прем’єр-міністра.

У Франції встановлена основним законом організація виконавчої влади і
існуюча практика зумовили перетворення президента на реального главу
уряду. Положення ст. 5 Конституції про те, що президент стежить за
виконанням конституції і забезпечує своїм арбітражем нормальне
функціонування державних органів, формально не визначає його керівної
ролі в системі виконавчої влади. Навпаки, згідно зі ст. 21, цю роль
виконує прем’єр-міністр. Але конституційне положення щодо надання главі
держави права арбітражу дозволяє йому піднестися над всіма іншими
державними органами і силою свого авторитету впливати на розподіл
владних повноважень у державному механізмі.

До цього слід додати, що офіційні засідання уряду Франції звичайно
проходять під головуванням президента. За його дорученням на них може
головувати прем’єр-міністр. На засідання ради міністрів виносять
найважливіші питання, ведеться спеціальний протокол, а по закінченні
приймається комюніке, що вважається документом як уряду, так і
президента. Інші урядові засідання практично мають неформальний
характер, оскільки їх проведення не передбачене конституцією. На них
розглядаються різноманітні поточні справи, готуються проекти рішень ради
міністрів. На таких засіданнях головує прем’єр-міністр.

Разом з тим прем’єр-міністр у Франції зберігає досить широкі
повноваження. Він керує діяльністю уряду, відповідає за національну
оборону, забезпечує виконання законів, здійснює так звані регламентарні
повноваження, призначає на військові і цивільні посади. Роль
прем’єр-міністра в системі виконавчої влади посилюється у випадках, коли
він і президент репрезентують різні партійно-політичні сили.

Подібне становище існує і в деяких інших країнах із змішаною
республіканською формою правління. В Росії за змістом ст. 110
Конституції виконавчу владу здійснює уряд, а в ст. 113 записано, що
глава уряду «відповідно до Конституції Російської Федерації, федеральних
законів і указів президента Російської Федерації визначає основні
напрями діяльності уряду Російської Федерації та організовує його
роботу». З іншого боку, саме президент, як встановлено у ст. 80,
визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави. До
того ж у цій самій статті записано, що він «… забезпечує узгоджене
функціонування і взаємодію органів державної влади». Тим самим на главу
держави покладено роль своєрідного верховного координатора в державному
механізмі.

Нарешті, згідно зі ст. 85, президент Росії може використовувати
узгоджувальні процедури для розв’язання розбіжностей між органами
федерації та її суб’єктів, а також між органами самих суб’єктів. Іншими
словами, йому надана роль політичного і юрисдикційного арбітра. Все це
свідчить про те, що тут глава держави аж ніяк не усунутий від реалізації
повноважень у сфері виконавчої влади. Саме до нього тяжіють у своїй
організації і діяльності відповідні владні структури.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст конституцій
деяких інших держав, де прийнята відповідна форма державного правління.
У Польщі глава уряду інформує президента з головних питань, які є
предметом його роботи. З питань «особливого значення» президент може
скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас президент може
призначати спеціальних, державних міністрів, щоб сприяти реалізації
власних повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях
уряду, на яких обговорюються проблеми національного значення, а також на
пропозицію глави уряду в інших випадках. У Португалії президент головує
на засіданнях уряду на прохання його глави, а в Хорватії — на тих
урядових засіданнях, де він присутній.

Подібні положення можна знайти і в основних законах ряду держав, що
утворилися на терені колишнього СРСР. Він же доповідає парламенту
програму діяльності уряду. В Киргизстані президент здійснює контроль за
роботою уряду. Він наділений правом головувати на його засіданнях. В
Молдові президент може брати участь у засіданнях уряду і головувати на
них. Нарешті, в Узбекистані президент очолює уряд, а посаді
прем’єр-міністра кадано адміністративного характеру.

Елементи дуалізму виконавчої влади наявні і у змісті конституцій окремих
парламентарних республік. Це підтверджує умовність критеріїв прийнятої
класифікації форм державного правління. В Туреччині президент може
скликати засідання уряду, коли вважає це за необхідне, і головувати на
них. У Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях
уряду, головувати на них і вимагати від уряду та його членів звіту. В
Латвії президент наділений правом скликати надзвичайні засідання уряду,
визначати порядок денний і головувати на них.

Проте в інших країнах із змішаною республіканською і парламентарними
формами правління саме глави урядів концентрують у своїх руках основні
повноваження і, по суті, стоять над урядами. Така централізація і
концентрація повноважень відображає об’єктивні закономірності
суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Прем’єр-міністри
реалізують не тільки основні власне урядові повноваження, а й більшість
владних повноважень і прерогатив глави держави.

До того ж у деяких республіках глави урядів мають відношення і до
прямого здійснення функцій президентів. Зокрема, в Австрії, Казахстані,,
Росії, Словаччині і Фінляндії глава уряду за певних умов заміщує
тимчасово главу держави. В Ісландії глава уряду входить до складу
спеціальної колегії, що здійснює таке заміщення. У Франції главу держави
заміщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останній у свою чергу
не має змоги виконувати відповідні функції — уряд в цілому.

Конституції більшості держав майже нічого не говорять про якесь особливе
призначення прем’єр-міністра в структурі уряду і серед державних
інститутів у цілому. Звичайно вони обмежуються тезою про те, що
прем’єр-міністр очолює уряд і керує ним. Водночас слід підкреслити, що
встановлений у конституціях, прийнятих у країнах з парламентарними і
змішаною республіканською формами правління, порядок утворення уряду
передбачає як першу стадію цього процесу заміщення посади глави уряду. І
тільки потім, звичайно, за його безпосередньою участю, заміщуються інші
урядові посади. Проте в переважній більшості відповідних країн склад
уряду практично визначає його глава, а участь парламенту і глави держави
в процесі утворення уряду багато в чому має формальний характер. Вибір
глави уряду завжди зумовлений передусім розстановкою сил у парламенті і
в партії, яку він репрезентує.

Той факт, що глава уряду у своїх діях спирається на правлячу партію або
коаліцію, зовсім не означає послаблення його позицій у державному
механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої
партії, це дозволяє йому не тільки домінувати в уряді, а й контролювати
більшість у парламенті. Як результат, глава уряду набуває реальних
можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуація може дещо
ускладнюватися для нього у випадках створення коаліційних урядів.

Прем’єр-міністр не тільки визначає склад уряду, а й звичайно вирішує
питання його внутрішньої структури та організації. Досить частим є те,
що одна особа займає посаду прем’єр-міністра і одну або більше
міністерських посад. Прем’єр-міністр не тільки керує засіданнями уряду,
у багатьох випадках практично він підміняє уряд. Розходження позицій з
важливих питань між главою уряду і окремими його членами майже завжди
завершуються не на користь останніх: якщо глава уряду вимагає відставки
конкретного міністра, то це, по суті, вважається його правом. Під
загальним керівництвом глави уряду нерідко працює державна служба, і він
контролює комплектування її верхівки.

Звуження засад колегіальності на урядовому рівні має характер
об’єктивної тенденції суспільно-політичного і державно-правового
розвитку багатьох країн, воно адекватно відображається в науці. Як
зазначалося, концепція «правління прем’єр-міністра» в політичній і
конституційній теорії значно потіснила концепцію «правління кабінету»,
яка, в свою чергу, зайняла місце класичної теорії парламентського
правління.

Розглядаючи значення і роль глави уряду у здійсненні урядової влади,
його місце в державному механізмі в цілому, слід також зазначити, що
навіть у парламентарних за формою правління країнах він іноді набуває
якостей політичного лідера харизматичного характеру. Зокрема, це
стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та сама
особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з найбільшими
успіхами в різних сферах зовнішньо- і внутрішньополітичної діяльності.
Нерідко такі успіхи певна частина населення сприймає як результат
діяльності відповідного політичного керівника. Це об’єктивно сприяє
зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні влади.

Питання місця і ролі глави уряду в здійсненні виконавчої влади має
принципово важливе значення для характеристики всього уряду в цілому.
Досить суттєвим е і питання організації самого уряду як колегіального
органу. Зазначені питання мають бути віднесені до сфери державного
управління у вузькому значенні цього слова, оскільки регламентуються
нормами адміністративного права. Але деякі з них набули певного
конституційного значення.

У переважній більшості випадків в основних законах нічого не сказано про
структуру і чисельний склад урядових колегій. Водночас в окремих країнах
кількісний склад уряду точно зафіксовано в конституції, в інших
визначається мінімум і максимум або тільки мінімум можливої кількості
його членів. Номінальна чисельність складу урядів багатьох країн досить
невелика, і кількість міністрів у кабінетах або інших вузьких урядових
колегіях рідко перевищує двадцять. Однак, як зазначалося, до складу
урядів (кабінетів) нерідко офіційно не входять глави відомств, бюро,
агентств та інших подібних органів виконавчої влади, що мають
загальнодержавну сферу компетенції. Хоч керівники цих органів формально
не є членами урядових колегій, вони у своїй діяльності звичайно
підпорядковані главі уряду. Компетенція цих органів за змістом і
значенням нічим не поступається функціям окремих міністерств.

Існує певний «класичний» перелік міністерств, які обов’язково входять до
складу урядових колегій. Це насамперед міністерства внутрішніх і
закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції та деякі інші. Керівники
відповідних міністерств традиційно формували склад урядової колегії з
самого початку розвитку сучасної державності. Проте в процесі цього
розвитку функції держави значно розширилися, і тепер звичайним є
перебування в складі уряду міністрів, до компетенції яких віднесені такі
питання, як економіка, трудові відносини, освіта, наука і техніка,
охорона навколишнього середовища тощо.

До складу урядів у зарубіжних країнах можуть входити міністри, які
очолюють окремі урядові департаменти (міністерства), і міністри без
портфеля. Останні виконують важливі урядові функції постійного або
термінового характеру. Вони не пов’язані організаційно з жодним
міністерством чи відомством, але нерідко входять до складу уряду.
Міністри можуть мати різні офіційні титули, значення яких у різних
країнах сприймається неоднаково.

Організація урядів у кожному конкретному випадку має свої особливості.
Однак існують і певні загальні риси, серед яких — створення
міжміністерських органів і органів при главі уряду. Всі вони звичайно
функціонують поза формалізованою структурою уряду і так чи інакше
присутні в державному механізмі розвинутих країн з парламентарними і
змішаною республіканською формами правління.

У Великобританії сюди мають бути передусім віднесені комітети кабінету —
постійні і створювані у конкретному випадку. Діяльність останніх
звичайно пов’язана з виникненням гострої політичної ситуації. Історія
свідчить, що іноді такі комітети відігравали роль головних урядових
центрів у період політичної кризи. Всі комітети кабінету утворюються та
ліквідуються за рішенням прем’єр-міністра. Він же є головою
найважливіших з них. Інші комітети за його призначенням очолюють
міністри — члени кабінету. Структуру і чисельність таких комітетів
кабінету також визначає глава уряду.

Особливістю британської системи комітетів кабінету донедавна було і те,
що відомості про організацію, персональний склад конкретних комітетів і
навіть їх кількість вважалися таємницею. Однак добре відомо, що комітети
відіграють суттєву роль у здійсненні урядової політики. Вони не тільки
готують проекти рішень кабінету, а й самі приймають важливі політичні
рішення на урядовому рівні. Така їхня діяльність свідчить про певне
зменшення ролі кабінету як колегіального органу. Рішення комітетів
кабінету завжди несуть на собі відбиток волевиявлення прем’єр-міністра.

Незважаючи на те, що прем’єр-міністр у Великобританії займає ключове
положення в системі виконавчої влади, при ньому формально немає
спеціального органу, який би здійснював функцію координації в межах
самого уряду. Практично ж ці функції надані секретаріату кабінету, що
працює під загальним керівництвом прем’єр-міністра. Секретаріат інформує
міністрів, які не є членами кабінету, про рішення останнього, розсилає
документи кабінету та комітетів кабінету міністрам, контролює виконання
міністерствами рішень кабінету. До завдань секретаріату входить також
підготовка доповідей для прем’єр-міністра, розробка порядку денного
засідань кабінету тощо. Працює при прем’єр-міністрі і його особистий
секретаріат. Останній займається здебільшого підготовкою матеріалів для
глави уряду.

Організація урядів у більшості англомовних країн з парламентарними
формами правління подібна до британської, але є тут і свої відмінності.
Зокрема, в Канаді також існують комітети кабінету, всі вони діють на
постійній основі і мають проблемно-галузевий характер. Частина питань,
розглянутих на рівні комітетів, кабінетом навіть не зачіпається. Він
лише санкціонує відповідні рішення.

Значну роль у здійсненні урядових функцій у Канаді відіграють
секретаріати прем’єр-міністра і так званої таємної ради. Вони реалізують
певні повноваження адміністративного і навіть політичного характеру.
Члени цих секретаріатів займаються довгостроковим плануванням політики
уряду, контролюють діяльність міністерств на предмет її відповідності
урядовому курсу, вивчають політичну ситуацію в країні тощо. Персонал
обох секретаріатів призначається прем’єр-міністром та його найближчими
співробітниками. Склад секретаріату прем’єр-міністра формується звичайно
з активістів правлячої партії, а склад секретаріату таємної ради — з
професійних урядовців. Різниця між цими секретаріатами полягає
насамперед у тому, що перший займається суто політичними питаннями, а
другий — рештою.

Особливістю організації урядів у Великобританії та в інших англомовних
країнах, що сприйняли засади її конституційної системи, є номінальне
існування таємної ради. Традиція визнає таємну раду центром здійснення
виконавчої влади. Сам уряд (кабінет) вважається одним з комітетів цієї
ради. Найважливішим урядовим актам у Великобританії часто надають форми
наказів короля (королеви) в таємній раді. Проте процедура прийняття
таких актів не передбачає якоїсь практичної діяльності таємної ради і
участі в ній монарха.

В Канаді таємна рада є структурою декоративного характеру. Офіційно
вважається, що вона допомагає генерал-губернатору в управлінні країною.
До її складу призначають колишніх членів федерального уряду,
прем’єр-міністрів урядів провінцій, членів верховного суду та деяких
інших осіб, діяльність яких була пов’язана із здійсненням різних
державних функцій. Як і у Великобританії, кабінет міністрів формально є
комітетом таємної ради. Сама ж рада за всю історію свого існування у
повному складі збиралася лише кілька разів, приводом для чого були
найголовніші офіційні урочистості.

У ФРН так звані урядові комітети формуються на основі рішення
федерального уряду. До їхнього складу входять міністри за профілем
проблем, які розглядаються в конкретних комітетах. Головою кожного
такого комітету є канцлер. Головним урядовим комітетом вважається
федеральна рада з питань безпеки. До неї входять канцлер і найвпливовіші
міністри — оборони, закордонних справ, внутрішніх справ, фінансів,
економіки. Рада може приймати самостійні рішення, якщо це не пов’язане з
виданням урядових постанов.

Формою відповідної урядової діяльності у ФРН є і міжміністерські
комітети. Вони утворюються за рішенням уряду або за домовленістю
міністерств. Керівництво такими комітетами здійснюють міністри. Головна
їхня функція полягає в координації діяльності міністерств. Урядові і
міжміністерські комітети, утворення яких не передбачено законодавством,
виносять за межі кабінету міністрів значну частину урядової роботи.

Існує у ФРН і спеціальний орган — відомство федерального канцлера, яке
безпосередньо пов’язане з главою уряду і сприяє концентрації в його
руках головних повноважень. Цей орган координує діяльність усіх
міністерств і займається узгодженням її з позицією канцлера. Важливу
роль відомство федерального канцлера відіграє і в законодавчому процесі.
Зокрема, в його структурах відбувається основна робота з підготовки
урядових законопроектів. Очолює відомство особа у ранзі міністра.

У Франції конституція передбачає створення спеціальних органів
виконавчої влади поза офіційною урядовою структурою. «Президент очолює
збройні сили. Він головує в радах і вищих комітетах оборони» (ст. 15). У
разі необхідності засіданнями цих рад і комітетів може керувати
прем’єр-міністр.

Крім оборонних рад і комітетів, у Франції існує ціла система
міжміністерських рад і комітетів. Відповідні ради очолює президент,
роботою комітетів керує прем’єр-міністр. До їхнього складу входять також
міністри і державні секретарі. І хоч утворення таких органів
конституцією не передбачено, вони відіграють важливу роль у сфері
державного управління. Міжміністерські ради і комітети не тільки готують
відповідні проекти рішень уряду Франції, а й у межах своєї компетенції
приймають самостійні управлінські рішення. Ці ради і комітети можна
розглядати не тільки як робочі органи уряду, а й як допоміжні структури
при президенті та прем’єр-міністрі. В деяких випадках вони своєю
діяльністю можуть навіть підміняти уряд.

Важливу роль у здійсненні виконавчої влади відіграють так звані служби
Єлисейського палацу, назва яких пов’язана з офіційною резиденцією
президента. Ці служби є штатом його особистих співробітників. Частина з
них наділена політичними функціями і можливостями впливу на урядову
діяльність. За своїм характером служби Єлисейського палацу являють собою
своєрідний канал зв’язку президента й уряду та один з важелів у руках
глави держави для реалізації його власних повноважень. Спеціальний
апарат існує і при прем’єр-міністрі.

Значними особливостями відзначається організація виконавчої влади в США.
Конституція не встановлює поділу компетенції у сфері виконавчої влади
між президентом, членами кабінету, іншими посадовими особами. Ця влада
повністю належить президентові. Більше того, саме існування кабінету
конституцією навіть не передбачене. Вважається, що він створений і діє
на основі конституційних звичаїв. Аналогічна ситуація має місце у
Великобританії. Тут кабінет також існує ніби поза сферою
конституційно-правового регулювання. В юридичних джерелах конституції
немає навіть згадки про цей найважливіший державний орган.

Однак якщо у Великобританії кабінет є, по суті, вищим органом виконавчої
влади, то у США відповідний орган виконує допоміжні функції при
президенті. Як зазначалося, міністри вважаються помічниками президента у
здійсненні ним своєї компетенції. Склад кабінету і повноваження його
окремих членів визначаються президентом. У засіданнях кабінету США, які
проходять під головуванням президента, беруть участь керівники
міністерств, а також звичайно віце-президент та деякі інші особи, що
мають статус члена кабінету. Крім цього на засідання кабінету можуть
бути запрошені різні посадові особи адміністрації. Порядок роботи
кабінету повністю залежить від президента. Кабінет не приймає офіційних
рішень, і президент вільний сприймати або не сприймати міркування його
членів.

До системи федеральної виконавчої влади, ключовою фігурою якої є
президент США, входять інші, не зв’язані між собою і з кабінетом
структури. Однією з них є виконавчий апарат при президенті. На відміну
від кабінету, цей апарат має офіційний юридичний статус. Він був
утворений у 1939 р. на основі спеціального закону, за яким постійно
діючі органи, керівники яких не входили до складу кабінету, були зведені
в єдину систему.

Склад виконавчого апарату при президенті досить рухомий: за різних часів
до нього входило від 4 до 20 органів. Найважливішими серед них є
адміністративно-бюджетне управління, рада національної безпеки (один з
головних центрів розробки і прийняття політичних рішень), центральне
розвідувальне управління, рада з питань якості навколишнього середовища,
національна рада з аеронавтики і дослідження космічного простору (НАСА),
рада економічних консультантів тощо. Але називати виконавчий апарат при
президенті єдиним органом колегіального характеру було б неправильно.
Керівники органів, що входять до його складу, ніколи спільно не
засідають. Самі ж ці органи, як і міністерства, виконують допоміжні
функції при президенті. Останнє слово у прийнятті рішень і в здійсненні
заходів у сфері виконавчої влади завжди належить президенту.

Визначаючи місце і роль у державному механізмі виконавчого апарату при
президенті США, треба також враховувати, що для призначення керівників
відповідних органів не завжди застосовується конституційна процедура
надання «поради і згоди» сенату. Остання, як було зазначено, є
обов’язковою при призначенні членів кабінету.

Нарешті, аналізуючи особливості організації виконавчої влади в США,
треба згадати про різноманітні й численні органи, які не входять до
названих структур, самі не становлять єдиної структури і діють
самостійно під загальним керівництвом президента. Це адміністративні,
регулюючі агентства тощо. Частина з них утворюється на основі актів
конгресу, а їхні керівники відіграють не менш важливу роль, ніж
міністри. Про це свідчить хоча б той факт, що їх запрошують на засідання
кабінету. Важливе місце у системі виконавчої влади займають і так звані
президентські комісії, які звичайно утворюють на підставі акта глави
держави. У багатьох випадках керівників таких комісій призначають з
«поради і згоди» сенату. Ці органи виконують різноманітні функції за
дорученням президента.

Президент як носій виконавчої влади має і свій особистий допоміжний
апарат. До штату останнього входять помічники глави держави, які
працюють на постійній основі. Вони займаються різними питаннями за
дорученням президента, в тому числі й питаннями урядової значимості.
Зокрема, доручення президента, які виконують його помічники, стосуються
взаємовідносин із засобами масової інформації, з конгресом, керівниками
міністерств та інших органів виконавчої влади. Сам президент
персоніфікує всю систему відповідних органів. На ньому замикається їхня
компетенція і діяльність.

Похожие записи