Становлення муніципальної влади в Україні

Однією з найважливіших проблем, що постала перед державою в Україні, є
проведення адміністративної та муніципальної реформ. А це потребує і
суттєвого реформування всього змісту адміністративного і муніципального
права, що є необхідною умовою і засобом реалізації норм Конституції у
найважливішій сфері адміністративно-правової регламентації відносин між
органами влади і громадянами.

Окрім цього, реформування політичного та економічного життя України на
сьогодні гостро ставить проблему ефективності державного управління та
місцевого самоврядування. Однак в сучасній юридичній літературі немає
єдиної точки зору щодо співвідношення даних понять та їх ролі і місця в
сучасних умовах. Вказані питання стали об’єктом підвищеного інтересу
таких науковців, як: Є.Г. Амніци, О.В. Батанова, В.А. Григор’єва, Ю.В.
Крестьєвої, В.В. Кравченка, А.Р. Крусяна, М.Ф. Орзіха, В.Ф. Погорілка,
А.Т. Тертишного, А.О. Чемериса, Ю.С. Шемшу-ченка та ін. Однак переважна
більшість вчених не розглядають питання співвідношення державної влади
та місцевого самоврядування у нерозривному поєднанні, виокремлюючи
домінанту одних над іншими. Запропонована ж стаття присвячується
питанням юридичної природи публічної влади та її впливу на права людини,
які, враховуючи історичний досвід організації управління на місцях,
сучасну законодавчу практику зарубіжних країн та чинне законодавство
України, повинні вирішуватись саме у площині підняття ролі людини у
прийнятті публічних рішень. Політико-правовою підставою існуючої
недооцінки цієї ролі можна вважати застаріле уявлення про право як
будь-який офіційний акт суб’єкта державної влади, що вважається
вираженням волі “всього народу”.

За Конституцією України народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом
влади. Згідно зі статтею 5 Конституції України народ здійснює владу
безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого
самоврядування. На цій підставі А.О. Чемерис вважає, що таким чином
законодавством затверджено механізм поєднання інтересів народу, держави
та територіальних громад. З цього конституційного положення прямо
випливає теза, що місцеве самоврядування займає окреме місце в
політичній системі суспільства і його слід розглядати як окрему форму
реалізації народом належної йому влади.

Конституція України традиційно поділяє демократію на безпосередню та
представницьку. Але на відміну від попередніх конституцій пріоритетною
формою демократії, яка є основою, вона визнає безпосередню демократію.
Це є цілком логічним, закономірним і реальним. Адже безпосередня
демократія, яка виникло раніше представницької, є природним правом
народу. Акти (рішення) безпосередньої демократії не потребують
будь-якого затвердження. Шляхом безпосередньої демократії приймаються,
насамперед, найважливіші нормативно-правові акти: конституції, закони,
акти про внесення до них відповідних змін (доповнень) та інші акти, які
безпосередньо виражають волю народу.

За своєю суттю безпосередня демократія відповідно до положень
Конституції (ст.ст. 5, 36, 69 та ін.) є, насамперед, прямим
волевиявлення народу або його волевиявленням через політичні партії,
засоби масової інформації та інші складові механізму безпосередньої
демократії. Таким чином, безпосередня демократія є безпосередньою
реалізацією народом волі щодо власних інтересів, власної долі (в цілому
чи щодо частини суспільства або окремих осіб).

Отже, за своєю суттю безпосередня демократія є безпосереднє абсолютне чи
відносне волевиявлення – всього народу або його частини в незаборонених
Конституцією та законах формах.

У науковій літературі дискутується питання про те, чи є місцеве
самоврядування, а, відповідно, і здійснення публічної самоуправлінської
влади, проявом народовладдя. Здається, що це питання має принципове
значення не тільки для визначення природи публічної самоуправлінської
влади, але й становлення суб’єктно-об’єктної та
структурно-функціональної її характеристик. Дійсно, якщо розглядати
місцеве самоврядування як одну із форм демократії, то як наслідок
витікає висновок, згідно з яким суб’єктом місцевого самоврядування є
безпосередньо народ, тобто “громадяни України всіх національностей”
(Преамбула Конституції України), що певним чином входить у колізію зі
ст. 140 Основного Закону, яка визначає місцеве самоврядування як “право
територіальної громади”. Відповідно до Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні” (статті 1, 2) кваліфікуючими ознаками
територіальної громади визнається: наявність територіального колективу
жителів певного чи кількох населених пунктів; спільне (“об’єднане”) їх
проживання в межах села, селища, міста; належність їх до певної
самостійної адміністративно-територіальної одиниці; наявність спільного
адміністративного центру територіального колективу.

Таким чином, існує специфіка у нормативному закріпленні та реалізації
публічної влади на рівні місцевого самоврядування. Та обставина, що
територіальну громаду складають не тільки громадяни України, а також
інші фізичні особи, які проживають на відповідній території, не дає
можливості прирівняти місцеве самоврядування до конкретної форми
народовладдя. Тому слід погодитися з думкою А.Р. Крусян про хибність
ототожнення термінів “народовладдя” та “місцеве самоврядування”,
“народне” і “місцеве” самоврядування. Насамперед ці явища розрізняються
за суб’єктним складом, оскільки місцеве самоврядування реалізується
територіальною громадою, яка на місцевому рівні здійснює гарантовану
державою самоуправлінську діяльність6.

На відміну від Українського народу, територіальна громада не володіє
суверенітетом. У цьому випадку “суверенні права держави трансформуються
у самоуправлінські повноваження територіальних колективів”. Тому
суб’єктом місцевого самоврядування повинна визнаватися власне
територіальна громада, яка, на думку М.П. Орзіх, виступає як
“нормативно-правова модель самоорганізації населення з відповідними
організаційними структурами, які здатні виражати, реалізувати та
захищати територіальний інтерес в якості права і законного інтересу
місцевого самоврядування”.

Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі, на думку
В.Є. Чиркіна, дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з
державною владою) форму публічної влади – публічну владу територіальної
громад8.

Більшість вчених вбачають тісний взаємозв’язок між державою та місцевим
самоврядуванням. Зокрема, місцеве самоврядування розглядається як
“специфічна частина державного механізму”, організація публічної влади
на місцях, “публічна влада територіального колективу” тощо. Незважаючи
на певні розбіжності у цих поглядах, можна констатувати, що їх об’єднує
визнання місцевого самоврядування як автономної по відношенню до
державної влади системи управління суспільством.

Місцеве самоврядування можна розуміти як поєднання форм безпосередньої
демократії, коли населення вирішує справи місцевого значення, а також
представницької демократії, тобто через систему органів влади та
посадових осіб, що формуються шляхом виборів територіальною громадою.

Безумовно, діяльність місцевих представницьких та виконавчих органів має
за мету і вирішення питань місцевого значення, тому органи держави і
громадського самоврядування повинні взаємодіяти між собою.

R

T

T

ом управління”. На основі цього визначення автори виводять такі ознаки
місцевого самоврядування: відмінність у характері влади у порівнянні з
державною; специфічне коло повноважень цих органів; принцип
локально-територіальної обмеженості; місцеве самоврядування як
сукупність виборних та інших органів й інститутів влади; спільність
населення територіальної громади; єдність самостійності та
відповідальності цих органів; здійснення місцевого самоврядування,
виходячи з інтересів населення відповідної території; місцеве
самоврядування опирається на правову основу, засновану державою.

На думку С.А. Авак’яна, місцеве самоврядування – це форма народовладдя,
яка забезпечує населенню можливість самостійно та під свою
відповідальність вирішувати питання місцевого значення, тобто управляти
своїм життям та справами на відповідній території. Воно реалізується на
зборах громадян за місцем їхнього проживання або на місцевих
референдумах. Питання місцевого значення можуть вирішуватися обраними
представницькими органами місцевого самоврядування та його посадовими
особами. С.А. Авак’ян вважає, що громадська (недержавна) природа
місцевого самоврядування має прояв лише при вирішенні ним питань суто
місцевого значення, хоча його рішення мають обов’язковий характер для
населення на цій території. Разом з цим органам місцевого самоврядування
можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. При
здійсненні цих повноважень акти органів місцевого самоврядування
забезпечуються державно-зобов’язальною силою. Сукупне здійснення двох
видів завдань, на думку С.А. Авак’яна, і робить владу місцевого
самоврядування змішаною громадсько-державною формою публічної влади
народу.

Характеризуючи місцеве самоврядування як багатоаспектне явище, яке
одночасно має якості соціального і політичного, публічно-правового та
приватноправового, В.В. Кравченко стверджує, що місцеве самоврядування –
це публічна влада з усіма її атрибутами, і, одночасно, інститут
громадянського суспільства, форма самодіяльності населення, вияв його
здатності управляти власними справами автономно від держави15. У іншій
своїй роботі, цей автор констатує, що місцеве самоврядування – публічна
влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного
об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста, вона
носить локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах
територіальної громади і функціонує лише в межах окремих
адміністративно–територіальних одиниць, в той час як державна влада – це
влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію16. Як
особливу “форму здійснення влади (публічно-самоврядової) населенням
відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної
громади)”, розглядає місцеве самоврядування український політолог Ю.В.
Крестєва17. Специфічною формою публічної влади територіальної громади
визначає місцеве самоврядування О.М. Солоненко. Автономний характер
муніципальної влади відстоює О.В. Батанов, який розглядає її
суб’єктно-об’єктні та структурно-функціональні характеристики через
призму компаративного аналізу місцевого самоврядування та органів
державної влади19. Існування двох рівнів публічної влади – публічної
державної й публічної самоврядної (муніципальної) — найбільш
аргументовано обґрунтовує в своїй дисертаційній роботі інший вітчизняний
дослідник В.А. Григор’єв20. Кандидатська дисертація останнього автора є
першим та єдиним на сьогоднішній день в Україні комплексним науковим
дослідженням, присвяченим теоретичним і практичним проблемам становлення
й розвитку публічної самоврядної (муніципальної) влади.

На наше глибоке переконання місцеве самоврядування за усіма
параметральними (сутнісними, суб’єктно-об’єктними, генетичними,
динамічними тощо) характеристиками є нічим іншим як самостійним видом
публічної влади – муніципальної влади територіальних громад. Конституція
України визнає та гарантує місцеве самоврядування (ст. 7). Місцеве
самоврядування є правом територіальної громади – мешканців села або
добровільного об’єднання в сільську громаду мешканців кількох сіл,
селища чи міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в
рамках Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140). Місцеве
самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого
самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Більш детально відносини у сфері місцевого самоврядування регулюються
спеціальним законом – Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Аналогічні концептуальні підходи до конституювання муніципальної влади
ми знаходимо й у зарубіжній законодавчій практиці. У деяких конституціях
місцеве самоврядування розглядається як один із найважливіших аспектів
основ конституційного ладу, як одна із форм здійснення народовладдя.
Так, Конституція Російської Федерації проголошує: “Народ здійснює свою
владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи
місцевого самоврядування”. У розділі ІІ Конституції Киргизької
Республіки зафіксовано положення, що державна влада базується на
принципі розмежування функцій державної влади і місцевого самоврядування
(ст. 7). Згідно зі ст. 2 Конституції Грузії “питання місцевого значення
громадяни Грузії вирішують шляхом місцевого самоврядування без шкоди для
суверенітету держави. Порядок створення, повноваження органів місцевого
самоврядування і їх відносини з державними органами визначаються
органічним законом”

Місцеве самоврядування є одним із визначальних елементів демократичного
устрою країни. У науці конституційного права проблема місцевого
самоврядування розглядається як багатогранне та комплексне
політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.

Безперечно, теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо
формування правовідносин територіальної громади і держави. Вся наука про
самоврядування бере свій початок зі спроби розв’язати проблему, чи має
громада окрему, відмінну від держави владу, чи вона є незалежною від
держави публічно-правовою корпорацією, чи міцно включеною в державний
організм і виконує тільки функції органу влади.

У цьому контексті слід приєднатися до думки, що місцеве самоврядування
як об’єкт конституційно-правового регулювання виступає однією із засад
конституційного ладу України, специфічною формою народовладдя та права
жителів відповідної територіальної громади на самостійне вирішення
питань місцевого значення. Місцеве самоврядування як засада
конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів
організації і функціонування влади в суспільстві й державі та є
необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу.

Аналіз наведених положень правових актів та думок вчених дає нам змогу
зробити наступний висновок. Як самостійний вид публічної влади місцеве
самоврядування тісно пов’язане із державною владою, діяльність органів
місцевого самоврядування багато в чому залежить від загальних напрямків
політики держави, їх ефективність також залежить від підтримки з боку
останньої. Система місцевого самоврядування заснована на Конституції і
законах України, просторові межі територіальних громад обумовлені
адміністративно-територіальним поділом країни. Разом з тим Конституція і
чинне законодавство України заклали механізм перерозподілу повноважень
між органами держави та місцевого самоврядування, що є втіленням
конституційного принципу децентралізації політико-територіальної
організації публічної влади в Україні (ст. 142).

Література

ВІСНИК. Хмельницького інституту регіонального управління та права

Похожие записи