Реферат на тему:
Шляхи удосконалення правозастосовної діяльності митних органів України
Становлення України як демократичної, соціально орієнтованої правової
держави неможливе без вирішення цілого комплексу питань забезпечення
прав і свобод громадян. Прийняття Конституції України зумовило потребу у
розробленні та здійсненні комплексної правової реформи, головна мета
якої визначена конституційним положенням про те, що зміст і
спрямованість діяльності держави зводиться саме до утвердження та
гарантування прав і свобод людини. Складовим елементом правової реформи
є адміністративна реформа, яка спрямована на забезпечення неухильного і
якісного виконання законів та інших правових актів у правозастосовній
діяльності органів виконавчої влади, на належну реалізацію громадянами
своїх прав і свобод, реальне гарантування їх охорони і захисту від
порушень, послідовне подолання проявів некомпетентності, бюрократизму,
безвідповідальності у діяльності посадових осіб. Конституційна норма, що
визначає головним обов’язком держави утвердження і забезпечення прав
людини, а також проголошує принцип, згідно з яким саме права і свободи
людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності
держави, сформувала новий погляд на суспільне призначення митного права.
У сучасних умовах воно повинно визначатися на підставі поєднання завдань
як здійснення управлінської діяльності посадових осіб митних органів,
так і (причому найчастіше) запровадження та регламентації дійсно
демократичних відносин між цими посадовими особами та громадянами, які
перетинають митний кордон. Це мають бути відносини такого типу, за якими
кожному громадянину було б забезпечено (гарантовано) реальне додержання
і охорону належних йому прав і свобод, у тому числі права на вільне
переміщення через митний кордон України будь-яких товарів та інших
предметів, крім тих, які заборонені законодавством, а також ефективний
захист цих прав і свобод у разі їх порушення. Однак нині у
правозастосовній діяльності митних органів існують суттєві перешкоди для
реального забезпечення прав громадян, які переміщують товари та інші
предмети через митний кордон України.
На жаль, на сьогодні майже відсутні комплексні дослідження стану
правозастосовної діяльності митних органів України та шляхи подолання
існуючих перешкод внаслідок її вдосконалення. Окремі питання
вдосконалення такої діяльності досліджувались у роботах
А.В. Мазура [1, с. 27] та С. Дроздова [2, с. 35].
Головним завданням статті є аналіз існуючих перешкод у діяльності митних
органів щодо забезпечення прав громадян під час здійснення митних
процедур і вироблення пропозицій щодо їх подолання та вдосконалення
правозастосовної діяльності посадовців митних органів.
Забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур являє
собою специфічну діяльність органів держави (митних органів та їх
посадових осіб) зі створення умов, за яких реалізація прав і свобод
громадян є безперешкодною і максимально ефективною; її охорона
здійснюється з метою запобігання найменшій можливості їх порушення, а
захист сприяє їх відновленню та притягненню винної особи до
відповідальності. Механізм такого забезпечення повинен щонайменше
включати митне законодавство, яке забезпечує повагу і захист прав
громадян; ефективну процедуру оскарження рішень, дій та бездіяльності
посадових осіб митних органів; ліквідацію у діяльності митних органів
України об’єктивних і суб’єктивних чинників, які перешкоджають
здійсненню прав громадян у сфері митних відносин.
Найскладнішою справою є усунення таких перешкод, адже навіть у разі
наявності ідеального законодавства та ефективної процедури оскарження
навряд чи можна розраховувати на реальне забезпечення прав і свобод
громадян у митних відносинах, адже такі перешкоди існують перш за все у
площині правозастосовної діяльності митних органів. Умовно такі
перешкоди можна поділити на дві групи:
1. Організаційно-структурні, які зумовлені недосконалою структурою,
організаційною діяльністю Держмитслужби України.
2. Першкоди, які лежать у площині людського фактора та виникають через
нездатність посадових осіб митних органів сприймати нові ідеї, основа
яких закладена у конституційному визначенні головного обов’язку держави
– утвердження та забезпечення прав і свобод громадян.
Перші зумовлені, як видно з самої назви, структурою та організацією
діяльності митних органів щодо здійснення митних процедур стосовно
громадян, які переміщують товари та інші предмети через митний кордон
України. Загальновідомо, що у будь-якій системі переважне значення мають
ті внутрішні зв’язки між компонентами, які роблять той чи інший об’єкт
системою (у системному аналізі вони отримали назву системоутворюючих
факторів). Важливе значення у визначенні якісної специфіки системи, її
особливостей та якостей має структура, що являє собою внутрішню будову
державного органу як органу управління. У літературі поняття структури
визначають як внутрішню форму системи, що являє собою спосіб
взаємозв’язку, взаємодії створюючих її компонентів [3, с. 43]. Наявність
структури – умова накопичення кількісних змін усередині системи, що є
необхідною передумовою для її наступного розвитку та зміни. Європейські
дослідники феномену бюрократичних організацій також підкреслюють, що
завдяки своїм структурним характеристикам будь-яка бюрократична
організація неминуче є контрпродуктивною через деякий час [3, с. 45]. У
системі митних органів таке нагромадження кількісних змін мало місце у
1996–1997 роках, коли збільшилася кількість учасників
зовнішньоекономічної діяльності та громадян, які перетинали митний
кордон нашої держави, ускладнився зміст митного законодавства, процес
здійснення митних процедур. Прийнята незадовго до цього Конституція
України поставила нові вимоги до органів виконавчої влади, у тому числі
і до митних, що поставило питання щодо відповідності існуючої структури
вимогам часу та викликало необхідність дій для підтримання робочого
процесу реалізації функцій митних органів на належному рівні. Зокрема,
назріла необхідність створення спеціалізованих підрозділів з питань
митного оформлення суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності,
впровадження нових вимог до посадових осіб з метою більш вузької їх
спеціалізації та підвищення професійного рівня, що й було реалізовано на
практиці. У той же час структура підрозділів, які відали питаннями
митного контролю та митного оформлення громадян, практично не змінилася.
Державу у першу чергу цікавили реальні доходи бюджету, а не міфічні
інтереси громадян, що знову підтвердило залишковий підхід органів
держави до сфери митних відносин за участю громадян.
Щодо потреб у забезпеченні структурами раціональності суспільного
розподілу управлінської діяльності, у тому числі з питань здійснення
митних процедур щодо громадян, центральне місце у змісті нормативної
моделі взаємовідносин посідають, як свідчить досвід, схеми розподілу
завдань, повноважень, відповідальності. Саме відповідно до цих схем
будуються конкретні відносини суб’єктів управління як по „горизонталі”,
так і по „вертикалі”. У межах правового регулювання структур органів
митної служби фіксація тих чи інших варіантів схем взаємодії пов’язана
зі встановленням і розмежуванням компетенції самих органів та їх
структурних підрозділів. Так здійснюється розподіл праці між ними,
визначається специфічна роль кожного підрозділу і забезпечується
узгодженість їх дій [3, с. 43].
Спробуємо проаналізувати структуру підрозділів Держмитслужби, які
відають питаннями здійснення митних процедур щодо товарів та інших
предметів, які переміщуються через митний кордон України. У центральному
апараті Держмитслужби безпосередньо цими питаннями займається Управління
технології митного контролю, а саме відділ організації митного контролю
і технологій [4, ст. 3]. Таким чином, наявність у масштабах усієї країни
одного невеликого підрозділу, що відає питаннями митного контролю сотні
тисяч громадян, які перетинають митний кордон, а отже, виконує контроль
за забезпеченням прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур,
лише підкреслює пануючий принцип ігнорування державою цих важливих
питань. Звідси, з такого „залишкового” підходу, і численні (на відміну
від митних процедур у сфері зовнішньоекономічної діяльності) прогалини у
митному законодавстві, пасивність при вирішенні інших актуальних питань
цього важливого сегмента митної діяльності. Аналіз виконання Закону
України „Про звернення громадян” здійснюється іншими підрозділами
ДМСУ [5, ст. 5]; такий аналіз не охоплює питань збору неформальних
скарг, які становлять значну частину випадків незадовільного реагування
громадян на діяльність посадових осіб. Адже одна з найпоширеніших причин
неподання скарг при внутрішній упевненості громадянина у незаконності
рішень, дій (бездіяльності) посадових осіб, полягає у зневірі його у
тому, що скарга може щось змінити. Таким чином, латентність незаконних
дій та їх оскаржень у сфері митних відносин сягає досить значного
відсотка. У складі митних органів відсутні підрозділи, які б займалися
розглядом скарг громадян; фактично не виключена ситуація, коли скарга по
суті буде розглядатися у тому ж підрозділі, де працює посадова особа,
рішення (діяння) якої оскаржуються.
Велике значення у забезпеченні виконання посадовцями митних органів
дотримання прав громадян має проведення внутрішнього контролю, перевірок
оперативно-службової діяльності митних установ. Це є одним із важливих
засобів забезпечення законності у діяльності митних органів, оскільки
суб’єкти відомчого контролю найбільше наближені до діяльності, яка
контролюється, можуть професійно оцінити виконання посадових функцій
митниками, мають можливість оперативно зреагувати на виявлені недоліки
та швидко усувати порушення митного законодавства, поновлюючи відразу
права та законні інтереси громадян. Разом з тим відомчий контроль
нерідко обмежується лише спробами виявити факти недобору митних
платежів, у першу чергу в галузі зовнішньоекономічної діяльності, в той
же час питанням забезпечення прав громадян не завжди надається потрібна
увага. У цьому аспекті стратегію діяльності Держмитслужби необхідно
спрямувати на те, щоб максимально затрудняти маніпулювання митним
законодавством з боку окремих посадових осіб і підвищити можливість
оперативного перегляду незаконних рішень, які ними можуть прийматися.
Звичайно, повинна існувати чітка система внутрішнього контролю в ДМСУ,
передбачені заходи щодо підвищеної відповідальності, в тому числі і
матеріальної, які повинні нести несвідомі чиновники за порушення прав
громадян. Необхідно прийняти окремий нормативно-правовий акт, який би
встановлював єдину методику перевірки оперативно-службової діяльності
митних органів, у першу чергу з питань дотримання прав і законних
інтересів громадян. Важливе значення має і особистий контроль керівника
митного органу в межах підпорядкованих підрозділів. Тут також доцільно
було б розробити методичні рекомендації керівникам щодо здійснення
контрольної діяльності, зокрема щодо вибору об’єкта контролю, мети та
способу його здійснення, який найкраще допоміг би встановити фактичний
стан справ (наприклад, перевірка, ревізія, спостереження тощо). Не
останнє місце при цьому мають правильно здійснена оцінка результатів
контролю, пропозиції та рекомендації з удосконалення діяльності митних
органів [6, с. 3]. Необхідно в організаційному аспекті розділити функції
з прийняття та виконання прийнятих рішень у підрозділах, які здійснюють
митні процедури щодо громадян [7, с. 15]. Звичайно, запропоновані заходи
повинні мати межі, щоб не виникла небезпека різкої бюрократизації
управлінських процесів, що в свою чергу знову ж таки може привести до
порушення прав громадян.
Враховуючи викладене, автором пропонується:
1. Створити у складі Державної митної служби України Управління по
роботі з громадянами, функціями якого визначити контроль діяльності всіх
підрозділів, які здійснюють митний контроль і митне оформлення товарів
та інших предметів, у тому числі щодо забезпечення прав громадян,
збирання та аналізу формальних і неформальних скарг і нарікань громадян
щодо здійснення посадовими особами митних процедур.
2. Створити у центральному апараті Держмитслужби України Управління
апеляцій, виокремивши у його складі підрозділ з розгляду письмових скарг
і пропозицій громадян.
3. Створити у регіональних митницях відділи (сектори) з розгляду скарг
юридичних і фізичних осіб, надавши їм організаційну самостійність щодо
підрозділів, які здійснюють митний контроль і митне оформлення.
4. Організувати спеціалізовану професійну підготовку посадових осіб, які
здійснюють розгляд скарг і заяв громадян.
5. Організувати обов’язкову правову підготовку персоналу митних органів,
який має відношення до здійснення митних процедур щодо громадян з метою
здійснення рішучої боротьби з правовим нігілізмом та юридичною
необізнаністю державних службовців митних органів.
Звичайно, запропоновані заходи повинні мати межі, щоб не виникла
небезпека різкої бюрократизації управлінських процесів, що в свою чергу
знову ж таки може привести до порушень прав громадян.
Українській державній службі, інституційне оформлення якої відбулося з
прийняттям у 1993 р. Закону України „Про державну службу”, деякою мірою
притаманне офіційне сприйняття вимог принципу пріоритету прав і свобод
людини. Про це свідчить хоча б те, що серед принципів, на яких
ґрунтується державна служба, у згаданому законі [8, ст. 3] не тільки
визначено такі принципи як демократизм, гуманізм і соціальна
справедливість, а й прямо зафіксовано принцип „пріоритету прав людини і
громадянина”. Але за більше ніж десять років з прийняття згаданого
закону дотримання цих формально задекларованих принципів не стало, на
жаль, визначальною домінантою реального функціонування державної служби.
Поки що у свідомості як більшості митників, так і всіх прошарків
населення не подолано негативні наслідки тривалого існування в нашому
суспільстві системи влади, в якій інтереси держави домінували над
інтересами особи. Збереженню незадовільного стану забезпечення прав і
свобод громадян сприяє те, що й досі послаблений контроль за
організацією виконання управлінських рішень, не приділяється достатньо
уваги питанням оцінки якості роботи і підвищення ефективності управління
персоналом. В умовах і до цього часу не завжди виправданої високої
централізації повноважень органів Держмитслужби головним показником
роботи митних органів залишається не якісне виконання органом чи
посадовою особою нормативно визначеної компетенції, функцій та
повноважень, а механічне відтворення команд „згори” з наміром догодити
керівництву. Все це суттєво перешкоджає громадянам реалізовувати свої
законні права у відносинах з митними органами при здійсненні митних
процедур. Адже передусім через повсякденні відносини з органами
виконавчої влади, у тому числі і з митними, при уже звичних подорожах
через кордон, громадяни можуть практично скористатися наданими їм
Конституцією та іншими законами України правами і свободами, реалізувати
свої законні інтереси. На сучасному етапі потрібно домогтися цілком
рівноцінного ставлення посадових осіб митних органів до оцінки як стану
виконання з боку громадян обов’язків перед державою, так і стану
виконання з боку держави обов’язків щодо забезпечення їх прав і свобод,
за що держава несе згідно з Конституцією відповідальність [9, ст. 3].
Не менш складною є друга група чинників, під якою розуміється людський
фактор. Структура митних органів інтегрує в себе окремі структури:
людей, соціальні процеси, технічні засоби та інші компоненти. При цьому
характерною особливістю структури є те, що вона являє собою не просто
структуру людей, а виступає як структура соціальних позицій, оскільки
конкретні люди – безпосередні носії цієї структури – з часом змінюються,
а „соціальні позиції” залишаються. У нашому випадку така „соціальна
позиція” є посадою, яку займає один з тисяч службовців митної служби, що
мають відношення до здійснення митних процедур щодо товарів та інших
предметів, які переміщуються через митний кордон громадянами. Ці
посадові особи несуть на собі відбиток того суспільства, членами якого
вони є. У цьому суспільстві, де десятиліттями (якщо не століттями)
насаджувався культ держави, першість її інтересів щодо загальнолюдських
цінностей, державний службовець завжди стояв на сторожі інтересів
держави, а не її громадян. Будучи продуктом такого суспільства, посадова
особа не завжди здатна на об’єктивний, принциповий підхід до вирішення
непростої дилеми „громадянин-держава”. З свого боку, серед пересічних
громадян поширена недовіра до державних службовців взагалі. Будь-які
соціологічні опитування незмінно показують негативний рейтинг службовців
з таких питань, як ступінь довіри, рівень корумпованості тощо. Такий
висновок підтверджує і велика кількість оскаржуваних рішень, дій
(бездіяльності) посадових осіб митних органів. Про стан забезпечення
прав, свобод та охоронюваних законом інтересів громадян яскраво
засвідчують положення Указу Президента України від 24.10.2003 р.
№ 1208.2003 „Про серйозні недоліки в роботі Держмитслужби”, де, зокрема,
зазначено, що:
– не організований ефективний контроль за дотриманням вимог
законодавства;
– діяльність ДМСУ в сфері захисту законних прав та інтересів громадян
України є незадовільною;
– правова регламентація службової дисципліни в митних органах не
відповідає вимогам часу [10, с. 5].
Найважливішою передумовою ефективного державного управління взагалі є
справедливий баланс інтересів між державою, з одного боку, та
громадянами з іншого. Проголошений у нашій державі курс на реформу
публічних галузей права передбачає перетворення владно-розпорядчої
діяльності органів держави у діяльність з надання громадянам
адміністративних послуг. Однак сьогодні посадові особи нерідко забувають
про свою конституційну відповідальність перед громадянином за вирішення
конкретних питань. Вони сприймають себе не працівниками сфери надання
державних послуг, а наділеними владними повноваженнями чиновниками.
Принципово новий зміст спрямованості діяльності органів виконавчої влади
означає необхідність появи нового типу державного службовця, діяльність
якого була б спрямована на забезпечення пріоритету прав і свобод
громадян. Концепція реформи адміністративного права передбачає
реформування законодавства про державну службу. Уже розроблений перший
варіант Кодексу загальних правил поведінки державного службовця, яким
передбачено нові вимоги до цієї категорії працівників. Важливо, щоб ці
дії не стали просто даниною моді, черговою формальною компанією, а
дійсно сприяли б підвищенню ефективності діяльності державного апарату,
у тому числі і посадових осіб митних органів. Які ж вбачаються напрями
для виховання якісно нового типу державних службовців? На нашу думку,
це:
1. Підвищення професійності, що означає не лише необхідність мати
високий теоретичний рівень підготовки, але й уміння працювати з людьми,
психологічно правильно застосовувати ці знання.
2. Нові високі вимоги до етики поведінки (взаємоповага, справедливість).
3. Введення у практику діяльності посадових осіб поняття презумпції
добропорядності громадян при здійсненні митних процедур.
4. Більш ефективне визначення статусу посадової особи, усунення колізій
між великим обсягом повноважень і незначною відповідальністю за наслідки
своїх дій та рішень.
5. Усі посадові особи повинні підпадати під постійні та ефективні
процедури звітності та контролю.
6. Введення практики відсторонення посадових осіб від виконання
службових обов’язків, пов’язаних із забезпеченням прав громадян, у разі
підтвердження факту грубого порушення ними таких прав.
7. Удосконалення кадрової політики, механізму кар’єри посадових осіб
виключно на конкурсній основі.
8. Публічність діяльності і відкритості контролю за посадовими особами з
позицій забезпечення прав громадян.
Одним із найважливіших показників професіоналізму та загальної культури
посадових осіб митних органів при здійсненні митних процедур є
дотримання необхідних етичних норм. Етика митної служби вивчає вплив
окремих службових дій на становище посадової особи, митного органу,
митної служби України [11, с. 28]. Зміст етики полягає в тому, що вона є
моральним інструментарієм, визначає систему взаємних моральних прав та
обов’язків держави й особи, функціонує як внутрішня потреба, утверджуючи
повагу до митної служби і держави. Вона є дієвим засобом
морально-правового регулювання службових стосунків, підвищення
ефективності управління процесом митного контролю та митного оформлення.
Етика митної служби є одним із складників загальної професійної
культури, тобто посадова особа повинна виробити власні принципи, норми,
цінності професійної майстерності, спілкування, поведінки, дотримуватися
встановленої регламентації у різних ситуаціях під час здійснення митних
процедур. Державна служба в ряді країн розглядається як особливий вид
діяльності з своїми чітко визначеними правилами, а корпус посадових
осіб-державних службовців зобов’язаний підкорятися жорстко контролюючим
етичним і дисциплінарним нормам. У деяких країнах прийняті спеціальні
закони, які містять свого роду етичні кодекси або кодекси честі
чиновників. Зокрема, в США такими актами є Принципи етичної поведінки
урядових чиновників і державних службовців від 17.10.1990 р., Закон про
етику в державних установах 1978 року, у Великій Британії – Статус
державної служби. Загальні принципи поведінки державних службовців, у
ФРН – Федеральний закон про дисциплінарний режим державної служби, у
Франції – Генеральний статус державної служби 1946 р. У зв’язку з цим
було б цілком оправданим прийняття в нашій країні Закону „Про
адміністративну етику в системі державної служби”, який би кодифікував
усі наявні етичні норми в системі виконавчої влади.
Оскільки однією з функцій митних органів є здійснення правоохоронної
діяльності, то доречно було б вивчити положення Кодексу поведінки
посадових осіб по підтриманню правопорядку, затвердженого у 1979 році
Генеральною Асамблеєю ООН. У цьому Кодексі, зокрема, підкреслюється, що
міжнародні стандарти з прав людини, які відносяться до правоохоронної
діяльності, є основою для етичних і законних примусових дій. Кодекс
містить конкретні обов’язки посадової особи, у тому числі щодо
забезпечення прав людини, та заборони здійснення дій, які принижують
честь і гідність.
Посадові особи митних органів при здійсненні своїх повноважень можуть
зіткнутися з моральними дилемами, потрапляють у ситуації, коли їм
здається цілком обґрунтованою можливість порушення приписів закону для
досягнення поставлених завдань. Однак якщо професійні етичні стандарти є
високими, то посадовим особам набагато простіше вирішувати моральні
дилеми та протистояти спокусі порушити закон. Звідси висновок, що
встановлення та підтримання високих стандартів професійної етики у межах
митної служби є одним із основних завдань митних органів. Цілком
виправданою буде вимога до кандидата на посаду державного службовця
ознайомитися зі змістом і сприйняття вимог кодексу як формальної умови
для прийому на роботу. Процедури суворого контролю за новими
працівниками та періодична оцінка їх діяльності із забезпечення прав
громадян будуть також сприяти підвищенню загального рівня стану такого
забезпечення.
В юридичній літературі вже обговорювалося питання нормативного
затвердження на рівні акону Кодексу честі посадової особи митної служби
України [11, с. 29]. Він повинен являти собою нормативно-правовий акт,
який є гарантом високопрофесійної, гуманної, високоморальної службової
діяльності посадових осіб митної служби. Кодекс визначає моральні
принципи, норми, цінності митної служби та правила поведінки посадової
особи митної служби, які мають бути спрямовані на вирішення моральних
питань, пов’язаних з службовою діяльністю посадової особи. Такий кодекс
може та повинен стати складовою частиною системи етичного забезпечення
службової діяльності посадових осіб митних органів та, на нашу думку,
буде сприяти появі нового типу державного службовця митних органів,
діяльність якого була б спрямована на забезпечення пріоритету прав
громадян.
Отже, подолавши ці перешкоди, митні органи зможуть почати перехід від
здебільшого управлінської та каральної функції при здійсненні митних
процедур до право- забезпечувальної, пов’язаної із забезпеченням
реалізації прав і свобод громадян, і правозахисної, пов’язаної із
захистом порушених прав. Саме в такому напрямі змінювалися акценти у
процесі еволюції митного права в країнах Європейського Союзу, куди
задекларувала свій рух наша держава.
Література:
1. Мазур А.В. Особистий огляд як виняткова форма митного контролю //
Митна справа. – 2002. – № 2.
2. Дроздов С. Окремі аспекти інтегрування України в Європейське та
світове співтовариство // Право України. – 1998. – № 9.
3. Кубко Е.Б. Организационные основы реформирования государственных
структур // Бюлетень законодавчої та юридичної практики України. – 1998.
– № 2.
4. Положення про Державну митну службу України.
5. Порядок розгляду звернень громадян у Держмитслужбі України,
затверджений Наказом Голови Держмитслужби від 10.08.2004 № 584.
6. Бойцова В.В. Организация контроля за деятельностью должностных лиц в
разных государствах // Президентский контроль. – М., 1996. – № 2.
7. Колодій А.М. Конституція України як основа правової реформи в нашій
державі // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. –1998. –
№ 2.
8. Про державну службу: Закон України.
9. Конституція України.
10. Про серйозні недоліки в роботі Держмитслужби: Указ Президента
України від 24.10.2003 р № 1208.2003.
11. Корольов О.П. Імідж посадових осіб митної служби України: дотримання
етикету // Митна справа. – 2004. – № 1.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
