Реферат на тему:

Реформа місцевого самоврядування: фінансова самостійність і її державне
гарантування

На даному етапі державного будівництва знову гостро постало питання
реформування місцевого самоврядування в Україні. Про системний занепад
цього питання, як стверджує заступник голови Комітету Верховної Ради
України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування
Ю. Ключковський говорять досить часто [6]. Термін „системний” означає
необхідність не лише досягнення якихось конкретних результатів у роботі
на місцях, але і перегляд існуючих концептуальних поглядів на місцеве
самоврядування, зокрема, його матеріально-фінансову базу, формування
нових науково-методологічних підходів до вирішення проблем, які постають
у процесі реформування місцевого самоврядування. Пов’язані з цим питання
є предметом розгляду періодичних видань загальносуспільного характеру. У
науковій літературі регулярно з’являються публікації монографічного
характеру, в яких висловлено чимало пропозицій щодо вдосконалення
дохідної бази місцевих бюджетів та ін., тобто існує детальна системна
розробка багатьох проблем місцевого самоврядування, побудована на
аналізі питань його матеріально-фінансової бази. Величезна кількість
концепцій, поглядів, пропозицій, висновків та ін. зобов’язує не тільки
до їх вивчення і впровадження в практику, але і до наукового
узагальнення, спроби переглянути концептуальні положення, сформувати
нові методологічні підходи до розв’язання практичних завдань
вдосконалення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування,
починаючи із найпершого – розуміння місцевих бюджетів як найважливішої
складової частини гарантування самостійності місцевого самоврядування.

Завдання, функції і роль фінансової бази місцевого самоврядування мають
вирішальне значення для його функціонування і реального суспільного
значення. Із багаточисленних визначень місцевого самоврядування, серед
яких основними є Конституція України [1], Закон України „Про місцеве
самоврядування в Україні” [3] та Європейська Хартія місцевого
самоврядування [4], випливає його суть як права і здатності
(спроможності) територіальної громади самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції і законів України. Роль
фінансової бази зводиться до забезпечення як прав, так і реальної
здатності (спроможності) органів місцевого самоврядування здійснювати
свої функції шляхом надання фінансових ресурсів, які надаються у їх
розпорядження.

Одним із найважливіших аспектів статусу місцевого самоврядування є його
місце в системі відносин із державою. Завдання, яке стоїть перед
органами місцевого самоврядування, – самостійно вирішувати всі питання
місцевого значення, – передбачає, з одного боку, певне
організаційно-правове відмежування від держави, але з іншого (оскільки
місцеві питання згідно з Європейською Хартією місцевого самоврядування є
часткою державних справ) – тісний зв’язок із Державним бюджетом України
своїми податками, видатками, правами зі складання і виконання бюджетів
та інше. Саме цей двоякий характер зумовлює те, що на сьогодні в
науковій літературі, засобах масової інформації і в практиці існує
тенденція характеризувати місцеве самоврядування як автономію в межах
держави [7, с. 19; 6]. Місцеве самоврядування, як і держава, за своєю
суттю є інститутом публічної влади, автономією в межах держави, хоча в
літературі і зазначається, що „це не означає повної автономності від
держави, державної влади” [5, с. 10]. Саме це і ставить питання про
співвідношення між державною владою і місцевим самоврядуванням не тільки
в аспекті їх меж, але і самої суті, характеру цих відносин, оскільки
„автономне” розуміння цих відносин може надати їм іншого змісту.

Варто співставити деякі з положень із визначень, поданих у вказаних вище
нормативних актах і документах, держава гарантує право на місцеве
самоврядування і здатність (спроможність) його здійснення; Європейська
Хартія місцевого самоврядування зазначає, що місцеве самоврядування
здійснює регулювання і управління суттєвою часткою державних справ. Слід
звернути увагу, що, якщо Конституція і законодавство України говорять
про питання місцевого значення, то Європейська Хартія називає їх
суттєвою часткою державних справ. Саме це і зумовлює підхід до місцевого
самоврядування, як до автономії, в якій зв’язки між центром і місцями
мають цілий ряд конкретних правових форм при забезпеченні останніх
дохідною базою, правами на здійснення видатків та ін. Крім того, Хартія
вказує, що місцева влада здійснює регулювання і управління суттєвою
часткою державних справ, але в Україні регулювання фінансових відносин
носить централізований характер.

При розгляді об’єктів управлінської діяльності місцевого самоврядування,
„питань місцевого значення” можна з’ясувати, що їх місцеве значення
полягає швидше у територіальних межах юрисдикції, населенні, яке
проживає на певній території. Але в повному розумінні цього слова
„значення” цих питань не є місцевим (чи виключно місцевим) – швидше
місцевим є характер і зміст роботи з їх реалізації. У кінцевому
підсумку, більшість із них є реалізацією конституційних прав, свобод і
обов’язків громадян і в політичному аспекті відповідальною за їх
вирішення перед народом залишається держава. Держава не може залишитися
осторонь і у випадку невирішення „питань місцевого значення” органами
місцевого самоврядування через якісь об’єктивні причини, коли
відповідальність перед населенням все одно залишається. Таким чином,
можна констатувати, що якихось виключних „питань місцевого значення”
практично немає – існують питання, які за своїм характером відповідно до
принципу субсидіарності вимагають вирішення їх органами місцевого
самоврядування.

Один із фінансово-правових аспектів відносин держави і місцевого
самоврядування полягає в тому, що держава гарантує згідно із ст. 2
Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” [3] право та
реальну здатність територіальної громади самостійно вирішувати питання
місцевого значення. У фінансовому та цивільному праві зміст гарантії
зводиться до гарантування виконання свого обов’язку принципом і
відповідає за порушення ним своїх зобов’язань. У широкому політичному і
навіть юридичному аспекті ці елементи повинні знайти втілення і у
відносинах держави, а також місцевого самоврядування при їх
„автономному” розумінні.

Переносячи хоча б певною мірою ці елементи на взаємовідносини держави і
місцевого самоврядування можна, зокрема, констатувати, що на сьогодні
таке гарантування вбачається у тому, що держава поставила собі за мету
надати місцевим радам кошти, які були б достатніми для реалізації їх
завдань, функцій і повноважень, а саме ж їх використання здійснюється за
волею місцевих органів. Але чи є такий стан справ сам по собі гарантією
вирішення питань місцевого значення як частини державних справ?
Очевидно, що ні. В юридичній, економічній та публіцистичній літературі
висловлено просто-таки масу пропозицій щодо передачі до місцевих
бюджетів тих чи інших дохідних джерел (перерахувати їх всі немає ні
змоги, ні потреби), але слід зважити, що доходи місцевих бюджетів – це
не самоціль, а лише попередній етап на шляху здійснення видатків, які, в
свою чергу, є тільки етапом і найважливішою умовою здійснення якихось
конкретних заходів у цілому.

На сьогодні фінансово-правовий зміст відносин держави і місцевого
самоврядування полягає у тому, що держава у правових формах забезпечує
дохідну частину місцевих бюджетів, із яких потім фінансуються заходи в
порядку вирішення питань місцевого значення, а розподіл коштів за
напрямами своїх видатків здійснюється органами місцевого самоврядування
під час затвердження бюджетів. Але такий стан речей взагалі не
забезпечує державі як гаранту гарантованості виконання місцевими владами
своїх функцій і зобов’язань перед населенням. Важливо підкреслити –
Конституція і законодавство України гарантують вирішення „питань
місцевого значення”, а не забезпечення коштами для вирішення цих питань.
Забезпечення місцевих влад фінансовими ресурсами виступає головним
засобом на шляху вирішення питань місцевого значення, але він є не
єдиним, можливо, це не повинно бути самоціллю, яка закриває кінцеву
управлінську ціль – вирішеність місцевих питань. У цьому полягає весь
сенс відповідальності держави за здійснення заходів, вирішення питань
місцевого значення. У відносинах держави і місцевого самоврядування саме
по собі забезпечення місцевих бюджетів коштами навіть може виглядати
дещо непереконливо – ще нікому в світі не вдавалося забезпечити коштами
суб’єктів бюджетних відносин відповідно до всіх їх потреб. Досить часто
йдеться про самодостатність місцевих бюджетів [6], але її не можна
розуміти як забезпечення коштами до моменту їх достатності взагалі,
оскільки вона формується під впливом потреб, що постійно зростають.

Звичайно, на сьогодні говорити про якусь достатність не доводиться. На
Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування, які
відбулися у квітні 2005 р., зокрема, у виступі народного депутата К.
Фоменко, яка пізніше говорила про це неодноразово, йшлося про те, що
„сьогодні держава майже відмовилась від фінансування делегованих
повноважень – фінансується тільки заробітна плата і то несповна” [8].

Позитивна відповідальність держави як гаранта за вирішеність питань
місцевого значення повинна полягати не лише у постачанні коштів – центр
уваги держави в особі її органів необхідно спрямувати на здійснення
заходів (їх фінансування) з вирішення питань місцевого значення. Для
цього держава може використовувати цілий ряд засобів, зокрема,
субвенції, певні додаткові кошти (вони на сьогодні ще не мають
адекватної правової форми, хоча в розвинених країнах Заходу відомі сотні
видів дотацій, субсидій і субвенцій) у випадку недостатності їх у
органів місцевої влади при фінансуванні певного заходу та ін. Так чи
інакше, але намічений захід необхідно профінансувати і для цього не
обов’язково пропускати кошти через дохідну частину, наприклад,
сільського бюджету. Висновок з усього цього полягає в тому, що справжнім
об’єктом управління місцевими справами, який є первинним, є не стільки
дохідна чи видаткова частини місцевого бюджету, а ті об’єкти, які з
нього фінансуються, і забезпечення їх фінансування повинна гарантувати
держава.

Ці пропозиції надають більш вагомого значення такій інституції, як
бюджетна програма. Це поняття було введене Бюджетним кодексом
України [2, ст. 2], але належного правового закріплення в самому
Бюджетному кодексі, як здається, ця інституція так і не набула. У
всякому випадку при здійсненні своєї діяльності для розпорядників
бюджетних коштів значення мають інші фінансово-правові документи
(бюджетні розписи, бюджетні асигнування, бюджетні призначення та ін.). У
зв’язку з цим необхідно підняти значення бюджетної програми як основного
документа, згідно з яким повинен здійснюватися розвиток регіонів і
територій і який має гарантуватися і забезпечуватися державою. За
статусом це повинен бути основний документ, що поєднує в собі
соціально-економічні заходи і фінансові потреби.

Висловлене вище аніскільки не применшує самостійності місцевого
самоврядування – просто акцент переноситься із забезпечення місцевих
бюджетів коштами на здійснення реальних практичних заходів у сфері життя
місцевих адміністративно-територіальних одиниць, які і повинні бути
основним об’єктом управління місцевими справами і місцевими фінансами.
Самостійність місцевих рад вбачається у їх праві за своєю волею обирати
об’єкти, заходи, які вимагають певних фінансових ресурсів. Участь
держави у забезпеченні виконання поставлених цілей виглядає як форма
гарантування виконання місцевих справ.

Література:

1. Конституція України. Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України
28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. –
Ст. 141.

2. Бюджетний кодекс України. Прийнятий 21 червня 2001 р. № 2542-ІІІ //
Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 37–38. – Ст. 189.

3. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня
1997 р. № 280/97-ВР. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. –
№ 24, – Ст. 170.

4. Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р.–
Страсбург: Рада Європи, відділ вид. і док., 1990. – Травень. – 10 с.
Ратифікована Законом України „Про ратифікацію Європейської хартії
місцевого самоврядування від 15 липня 1997 р. № 452/97-ВР // Відомості
Верховної Ради України. – 1997. – № 38. – Ст. 249.

5. Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве
самоврядування в Україні (муніципальне право): Навчальний посібник. –
К.: Атіка, 2000. – 304 с.

6. Ключковський Ю. Проблеми реформування місцевого самоврядування в
Україні // Голос України. – 2005. – 29 липня. – № 138.

7. Петленко Ю.В., Рожко О.Д. Місцеві фінанси: Опорний конспект лекцій. –
К.: Кондор, 2003. – 282 с.

8. Село заслужило не лише на крихти фінансового пирога // Голос України.
– 2005. – № 224. – 25 листопада.

Похожие записи