Процедури формування та визначення складу урядів

Виконавчу владу в демократичних країнах здійснюють відповідні органи й
установи, що діють у сфері вузько визначеного державного управління. Для
їх позначення, як правило, використовуються терміни «адміністративний
апарат» або «апарат державного управління». Вершиною системи органів
виконавчої влади є уряд.

В країнах з парламентарною (парламентарно-республіканською та
парламентарно-монархічною) і змішаною республіканською формами
державного правління уряд є одним з вищих органів держави. Зокрема, у
відповідних країнах уряд конституційне визначається вищим органом
виконавчої влади.

У президентських республіках виконавчу владу очолює президент, який
сприймається як її уособлення й безпосередній носій. У США взагалі не
виділяють поняття уряду, а використовують для відповідних цілей терміни
виконавча влада та президентська адміністрація.

Інша картина щодо ролі глави держави спостерігається в країнах з
парламентарною формою державного правління, а також у частині республік
із змішаною формою. Тут глава державу не може бути включений до системи
органів виконавчої влади. Він насамперед наділений повноваженнями,
природа яких випливає саме зі статусу глави держави. З іншого боку,
компетенція такого глави держави все ж включає певні повноваження, що
стосуються сфери виконавчої влади, хоча переважна більшість з них може
бути реалізована главою держави через уряд або з його санкції
(контрасигнування).

Стосовно ряду країн зі змішаною формою державного правління (Польща,
Росія, Румунія, Франція ющо), то тут становище глави держави —
президента відносно системи органів виконавчої влади має значні
особливості. У цих країнах взаємовідносини між президентом, урядом в
цілому і його главою прийнято визначати як дуалізм виконавчої влади.

Конституції встановлюють різноманітні назви урядів — власне уряд,
кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів, державна рада. Але для
позначення цього органу у загальному розумінні доцільно користуватися
терміном «уряд». Організація та діяльність урядів характеризується
суттєвими відмінностями, зумовленими прийнятими формами державного
правління й особливостями державно-правового розвитку окремих країн.

Питання організації урядів включають насамперед порядок і процедури їх
формування.

У країнах з парламентською та змішаною формами державного правління
застосовується так званий парламентський спосіб (порядок) утворення
уряду. Суть його полягає в тому, що парламент безпосередньо здійснює
відповідні процедури. При цьому в конституціях, де визначений спосіб
утворення уряду, нерідко не уточнюється питання про правосуб’єктність
при формуванні уряду та, зокрема, призначені його глави.

Інший підхід застосовано в основних законах Болгарії, Греції, Македонії,
Молдови, Португалії та деяких інших держав. Наприклад, в ст 37
Конституції Греції записано, що «прем’єр-міністром призначається
керівник політичної партії, яка має абсолютну більшість місць в палаті
депутатів (парламенті)». Близьке за змістом положення містить
Конституція Болгарії:

«Президент після консультацій з парламентськими групами пропонує
сформувати уряд кандидату, який рекомендований найбільшою за чисельністю
парламентською групою» (ст. 99).

Конституції держав з парламентською і змішаною формами правління
встановлюють в основному дві процедури формування урядів. Обидві вони
засновані на спільних діях парламенту і глави держави при утворенні
уряду, хоча характер і послідовність їх дій відмінні.

Першою слід назвати процедуру формування уряду, яка історично склалася у
Великобританії і тривалий час з певними особливостями щодо окремих країн
була майже загальноприйнятою. Відповідно до цієї процедури глава держави
формально на свій розсуд призначає прем’єр-міністра та за пропозицією
останнього — інших членів уряду. Парламент у цій процедурі ніякої участі
не бере. Вважається, що уряд має підтримку парламенту (звичайно тільки
його нижньої палати) доти, доки представницький орган не проголосує
проти урядової пропозиції з принципово важливого питання або прямо не
висловить урядові недовір’я шляхом прийняття спеціальної резолюції. І
хоч теоретично прем’єр-міністр і очолюваний ним уряд можуть існувати та
діяти проти волі парламенту, практично ж їх дії, як свідчить практика,
будуть швидко паралізовані через парламентську обструкцію.

Особливістю застосування відповідної процедури формування урядів у ряді
країн є необхідність одержання урядом інвеститури у парламенті.
Порівняно з викладеним вище це є новацією — необхідність інвеститури
досить широко визнана в так званих новітніх конституціях, тобто
прийнятих у роки після другої світової війни.

За цією процедурою роль парламенту, залишаючись пасивною на початковій
стадії процесу формування уряду, на наступних стадіях зовні стає
вирішальною. Зокрема, глава уряду після його призначення главою держави
має у встановлений основним законом строк представити парламенту склад
уряду або подати урядову програму, чи зробити разом і перше, і друге. У
разі схвалення парламентом запропонованого складу уряду або (та)
урядової програми вважається, що уряд одержав інвеституру. Відповідне
рішення парламенту має бути прийняте абсолютною більшістю голосів, тобто
більшістю голосів від визначеного в конституції його чисельного складу.

Інвеститура уряду за своєю суттю є вираженням парламентської довіри його
діяльності на перспективу. В Італії таку довіру уряду має виразити кожна
з палат парламенту, а в Румунії рішення про довіру приймається на
спільному засіданні палат більшістю голосів від складу кожної з них.

Другою процедурою формування урядів треба вважати ту, яка передбачає
більш активну участь у ній парламенту, починаючи вже з початкової стадії
відповідного процесу. Проте говорити про якусь одну, навіть узагальнену
процедуру можна лише з огляду на потреби класифікації для цілей пізнання

У кожній країні процедура формування уряду з порівняно більш активною
участю парламенту має свої особливості, встановлені в конституції. Так,
в Угорщині главу уряду обирає парламент за пропозицією президента.
Водночас це означає прийняття парламентом урядової програми. В Ірландії
президент за пропозицією нижньої палати парламенту призначає
прем’єр-міністра. Інших членів уряду глава держави призначає за
пропозицією прем’єр-міністра, попередньо схваленою тією ж палатою.

У деяких країнах визначені більш складні процедури формування урядів за
умов зовні активної ролі в їх здійсненні парламентів. Найбільш яскравим
прикладом є процедура за змістом основного закону ФРН. Тут глава уряду
(канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за
пропозицією президента. Після цього його формально призначає на посаду
сам президент. Члени уряду призначаються президентом за поданням
канцлера. Але палата може не погодитися із запропонованою президентом
кандидатурою. В такому випадку нижня палата парламенту має протягом двох
тижнів обрати канцлером іншу особу на основі абсолютної більшості
голосів. Якщо ж і ця особа не буде обрана канцлером, то відразу
проводяться нові вибори канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто
просто одержав більшість голосів. Тим самим у ФРН конституційне
закріплена можливість утворення уряду меншості на основі так званої
презумпції довіри. Ця презумпція знайшла своє відображення і в
конституціях Естонії, Іспанії, Польщі та Словенії.

Однак перебільшувати значення усіх розглянутих та інших процедур
формування урядів, що прийняті в країнах з парламентарною та змішаною
формами правління, не слід. Незалежно від співвідношення і послідовності
дій глави держави та парламенту, вирішення питання про формування уряду
тут зумовлене насамперед реальною розстановкою політичних сил та їх
представництвом у парламенті. При цьому необхідно пам’ятати, що
висунення й узгодження кандидатур на урядові посади є прерогативою самих
політичних партій та їх парламентських фракцій.

Подібне стосується також визначення кандидатури на посаду
прем’єр-міністра, яку, як правило, займає лідер партії парламентської
більшості, або за погодженням між партіями-членами коаліції — лідер
однієї з цих партій. На підтвердження такої ролі політичних партій треба
зазначити, що в країнах з відповідними формами правління глави держав
консультуються з керівниками найбільших парламентських фракцій щодо
визначення кандидатури прем’єр-міністра навіть у тих випадках, коли це
прямо не передбачено в конституціях, але така практика є звичайною.
Цілком зрозуміло, що питання про утворення уряду практично вирішене ще
до застосування відповідних конституційних процедур.

Виняток можуть становити ситуації, коли жодна з політичних партій не має
більшості у парламенті. Роль глави держави при визначенні
прем’єр-міністра тут може бути вирішальною. Саме ж існування уряду буде
залежати від реакції парламенту, а точніше — парламентської більшості.
Особливо це стосується утворення так званого уряду меншості. Проте і в
останньому випадку багато що вирішується у процесі узгодження позицій
між політичними партіями, репрезентованими у парламенті.

У країнах з президентською формою правління застосовується так званий
позапарламентський спосіб формування урядів. Особливістю «класичної»
президентської республіки є те, що повноваження глави держави та глави
кабінету суміжні та знаходяться в руках президента, а посада
прем’єр-міністра відсутня. Парламент не бере безпосередньої участі у
процесі формування кабінету або його участь у цьому плані обмежена.
Прикладом можуть бути США, де члени кабінету призначаються президентом
за «порадою та згодою» верхньої палати парламенту. Конституційна
процедура «поради та згоди» застосовується у разі призначення на інші
посади в структурах виконавчої влади.

Конституційна теорія і практика розвинутих країн знає дві моделі
визначення складу урядів.

я як континентальна модель, до складу урядів входять усі керівники
міністерств і відомств із загальнодержавною компетенцією. У сукупності
всі вони і становлять урядову колегію як єдиний орган. Це зумовлює
досить велику чисельність уряду, що іноді може призвести до зниження
ефективності його роботи.

Тому в ряді країн, де запроваджено таку модель, у структурі уряду
утворюється більш вузька колегія. До неї входять глава уряду, його
заступники та деякі найбільш авторитетні за посадою міністри. Прикладом
може бути Італія, де в ст. 95 Конституції передбачено утворення в межах
складу ради міністрів її президії. Проте офіційний характер урядових
рішень мають тільки рішення широкої за складом колегії.

Іншою моделлю є так звана англо-американська модель. На сьогодні її
запровадила більшість країн. За цією моделлю до складу уряду (кабінету)
входять не всі політичні керівники міністерств і відомств, а лише ті,
які очолюють найважливіші з них. Уряду як колегії всіх цих керівників
тут просто не існує, а поняття уряду та кабінету за суттю збігаються.
Тому відповідну модель називають «моделлю кабінету». Члени кабінету за
своїми реальними повноваженнями у вирішенні питань урядової політики
суттєво відрізняються від інших міністерств, котрі не мають такого
статусу. Рішення ж самого кабінету, створеного в країнах із
парламентарною та змішаною формами правління, є за своєю природою
офіційними урядовими рішеннями, а за суттю — рішеннями вищого органу
виконавчої влади.

У США до складу кабінету входять усі особи, які очолюють міністерства.
Але це не означає що він є осередком усієї виконавчо-владної діяльності.
Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими
органами, керівники яких не входять до складу кабінету, а самі ці органи
прямо не кореспондуються з кабінетом. До таких органів, насамперед, слід
віднести різного роду федеральні агентства та президентські комісії,
компетенція яких може нічим не відрізнятися від компетенції окремих
міністерств. Важливу роль відіграють також органи, включені до структури
так званого виконавчого апарату при президентові США

Керівники деяких цих органів фактично конкурують за змістом компетенції
з відповідними міністрами. Однак усі вони діють на основі повноважень,
переданих їм президентом. Саме президент, згідно зі ст. 2 Конституції
США, персоніфікує всю систему органів виконавчої влади, саме на ньому
замикається їх компетенція та діяльність.

Характеризуючи склад урядів, слід зазначити, що основною діючою особою
уряду, формальним і неформальним центром є його глава. Найчастіше він
зветься прем’єр-міністром, хоча прийняті й інші титули: голова, канцлер
тощо. У президентських республіках, як зазначалося, систему органів
виконавчої влади очолює президент, а посада прем’єр-міністра відсутня.

У ряді країн зі змішаною формою правління в силу згадуваного дуалізму
виконавчої влади роль центру розподіляється між главою уряду та
президентом. Характер цього розподілу визначається нормами конституцій і
державно-політичною практикою конкретної країни. При цьому головні
повноваження можуть бути сконцентровані або у президента, або у
прем’єр-міністра.

Прикладом дуалізму виконавчої влади є її організація у Франції.
Конституція й державно-політична практика зумовили перетворення
президента на реального главу уряду. Положення ст. 5 Конституції про те,
що президент стежить за виконанням основного закону та забезпечує своїм
арбітражем нормальне функціонування органів державної влади, формально
не визначає його керівної ролі у структурі виконавчої влади. Навпаки,
згідно зі ст. 21 Конституції Франції, цю роль виконує прем’єр-міністр.
Але конституційне положення щодо надання президенту права арбітражу дає
змогу йому піднестися над всіма іншими органами і силою свого авторитету
впливати на розподіл владних повноважень у державному механізмі.

До цього слід додати, що засідання ради міністрів — уряду Франції —
відбувається, як правило, під головуванням президента. За його
дорученням на них може головувати прем’єр-міністр. За результатами цих
засідань приймаються так звані комюніке, що вважаються документами як
уряду, так і президента. Разом з тим досить широкі конституційні
повноваження зберігає і прем’єр-міністр. Він керує діяльністю уряду,
несе відповідальність за національну оборону, забезпечує виконання
законів, призначає на посади державної служби тощо (ст. 21 Конституції).
Роль прем’єр-міністра у структурі репрезентують різні партійно-політичні
сили.

Подібне становище існує і в ряді інших країн зі змішаною формою
правління. Проте в деяких з них (Австрія, Словенія, Фінляндія), а також
у країнах з парламентарною формою глава уряду концентрує в своїх руках
основні повноваження у сфері виконавчої влади і за суттю стоїть над
урядом. Тут прем’єр-міністр часто реалізує не тільки власне урядові
повноваження, а й більшість владних повноважень глави держави.

Конституції більшості відповідних держав майже нічого не говорять про
якесь особливе місце прем’єр-міністра в структурі уряду та серед
державних інститутів в цілому. Інколи все обмежується загальними
положеннями про те, що прем’єр-міністр очолює уряд і керує ним

Проте саме прем’єр-міністр є своєрідним стрижнем уряду. Як зазначалося,
встановлений в основних законах порядок формування урядів передбачає як
першу стадію заміщення посади саме прем’єр-міністра. Відставка
останнього з будь-яких причин практично завжди веде до відставки уряду в
цілому. Склад уряду визначається його главою, а участь парламенту та
глави держави в цьому процесі багато в чому має формальний характер.
Вибір же прем’єр-міністра зумовлений не тільки його особистими
уподобаннями, а й передусім загальними політичними чинниками —
розстановкою сил у парламенті та в партії, яку він репрезентує.

Той факт, що глава уряду у відповідних країнах у своїх діях спирається
на правлячу партію або коаліцію, зовсім не означає послаблення його
позицій в державному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно
є лідером такої партії, це дає йому змогу не тільки домінувати в уряді,
а й контролювати депутатську більшість у парламенті. В результаті глава
уряду набуває реальних можливостей спрямовувати роботу представницького
органу. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадку створення
коаліційних урядів.

Прем’єр-міністр не тільки визначає персональний склад уряду, а й вирішує
питання його внутрішньої організації. Трапляється, що одна й та ж особа
обіймає посаду прем’єр-міністра і одну або більше посад міністрів.
Розходження позицій з важливих питань між главою уряду і його окремими
членами майже завжди завершується не на користь останніх: якщо глава
уряду вимагає відставки конкретного міністра, це по суті вважається його
правом. Під загальним керівництвом прем’єр-міністра функціонує державна
служба, і він контролює комплектування її верхівки.

Характеризуючи значення і роль глави уряду у здійсненні виконавчої
влади, його місце в державному механізмі в цілому, слід також зазначити,
що він іноді набуває якостей політичного лідера харизматичного
характеру. Це стосується випадків, коли уряд протягом тривалого часу
очолює одна особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з
найбільшими успіхами держави у різних сферах зовнішньо- і
внутрішньополітичної діяльності. Часто такі успіхи певна частина
населення сприймає як результат діяльності відповідного політичного
керівника (це може стосуватися і глави держави), що об’єктивно сприяє
зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні державної
влади.

Усе це свідчить про певне звуження засад колегіальності на урядовому
рівні. Характерно, що на європейському континенті лише в конституціях
Литви, Македонії, Словаччини і Чехії йдеться про колегіальний характер
роботи уряду та прийняття ним рішень абсолютною більшістю його членів.

Відповідна тенденція державно-правового розвитку багатьох країн
адекватно відображається і в науці. Концепція «правління
прем’єр-міністра» щодо визначення сучасного стану, насамперед,
парламентарних за формою правління країн потіснила в політичній і
конституційній теорії концепцію «правління уряду», яка, у свою чергу,
набула місця класичної концепції «парламентського правління»

Більшість інших питань внутрішньої організації уряду як колегіального
органу віднесена до сфери державного управління у вузькому значенні,
тобто регламентується нормами адміністративного права. Виняток
становлять лише питання чисельного складу урядів, вирішені на
конституційному рівні.

Література

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание й управление. — М., 1981.
—С.19

Див. напр.: Аверьянов В. Б. Организация аппарата государственного
управленим (структурно-функциональньїй аспект). — К., 1985. — С. 68-78.
У колишній радянській літературі до проблеми суперечностей у державному
управлінні звертались лише окремі автори. Див., напр.: Герасимов А.П,
Противоречия й закономерности государственного управлення // Сов. госуд.
й право. — 1986. — X» 4.

У вітчизняній юридичній літературі цьому аспекту почали приділяти
цілеспрямовану увагу з середини 70-х років. Див.: Аверьянов В.Б.
Некоторьіе вопро-сьі гносеологической характеристики
социально-управленческих отношений // Пра-вовьіе проблеми управлення
народним хозяйством. — К., 1976. — 15с.; Социаль-ньіе й
государственно-правовие аспекти управлення в СССР. — К., 1978. — 426 с.

Див.: Козлов Ю.М. Административние правоотношения. — М., 1976. — С. 152.

Алексеев С.С. Право й управление в социалистическом обществе
(общетео-ретические вопросьі) // Сов. госуд. й право. — 1973. — № 6. —
С. 13.

Див.: Цветков В. В. К вопросу об зффективности й качестве управлення //
Сов. госуд. й право. — 1980. — № 6; Зффективность й качество
управленческой деятельности (государственно-правовой аспект). — К.,
1980.

Похожие записи