Реферат на тему:

Проблеми розмежування власних і делегованих повноважень органів
центральної та місцевої влади

Сьогодні одним із важливих питань у процесi державного будiвництва є
визначення оптимального ступеня децентралiзацiї управлiння державою та
її економiкою, а також чiтке нормативно-правове розмежування повноважень
і видаткiв мiж органами центральної та мiсцевої влади.

Проблема розмежування повноважень органiв центральної та мiсцевої влади
в Українi та необхiднiсть її вирiшення виникла разом із процесом
вiдокремлення органiв мiсцевого самоврядування із системи органiв
державної влади та закріплення їхньої компетенції в законодавстві. За
часiв iснування Радянського Союзу органи мiсцевої влади розглядались як
мiсцевi органи державної виконавчої влади, а їхня компетенцiя не
вiдокремлювалася вiд компетенцiї центральних органiв влади, оскiльки
була їхньою складовою.

Саме iснування системи органiв державної влади в такому виглядi та
включення до її складу мiсцевих рад виключало необхiднiсть розмежування
повноважень органiв централь-ної та мiсцевої влади, а вiдповiдно i
видаткiв рiзних рiвнiв влади, оскiльки видатки мiсцевих органiв влади не
вiдокремлювалися вiд видаткiв держави.

Науково-теоретичною базою статті є дослідження вітчизняних і зарубіжних
учених: Л.К. Воронової, В.І. Кравченка, Ю.О. Крохіної, О.М. Горбунової,
А.Д. Селюкова. Цих питань торкалися в дисертаційних дослідженнях такі
вчені, як О.Б. Заверуха, О.О. Майданник, О.Б. Мечинський, А.С.
Нестеренко.

Питаннями розмежування повноважень між центральними органами влади й
органами місцевого самоврядування серед зарубіжних учених займався Р.
Масгрейв. Він розробив класифікацію суспільних завдань, яка визначає
доцільність закріплення тих чи інших функцій за відповідними рівнями
управління [1, с. 251].

У дослідженнях багатьох учених постає проблема адміністративної
децентралізації або деконцентрації і фінансової децентралізації як її
різновиду. У зарубіжних країнах замість фінансової використовують термін
„фіскальна децентралізація”. Основоположником ідеїфінансової
(фіскальної) децентралізації був американський економіст Ч. Тібу, який
обґрунтував її у своїй роботі „Економічна теорія фіскальної
децентралізації в публічних фінансах: необхідність, джерела й
використання” [2, с. 4–5].

Запровадження інституту делегованих повноважень в Україні є прикладом
використання досвіду розвинених демократій. Він застосовується у
багатьох цивілізованих зарубіжних державах, які мають значно більший
порівняно з Україною досвід місцевого самоврядування і врегульований як
нормами національного законодавства цих держав, так і міжнародними
нормативно-правовими актами. Пункт 5 Всесвітньої Декларації місцевого
самоврядування вказує на можливість центральних або регіональних
структур державної влади передавати повноваження місцевим органам
самоврядування [3, с. 65–69]. Європейська Хартія місцевого
самоврядування (п. 5 ст. 4) додатково підкреслює, що при делегуванні
повноважень центральними або регіональними органами місцеві органи
самоврядування повинні, наскільки це можливо, мати свободу пристосування
їхнього здійснення до місцевих умов [4].

Після проголошення незалежності в Україні постали питання запровадження
політики фінансової децентралізації у світлі виходу її з-під жорсткого
централізованого управління. Але цей процес був пов’язаний зі значними
труднощами правового, економічного, організаційного й кадрового
характеру [5, с. 102]. Причинами цих проблем є централізація системи
державного управління та фінансової системи, що були притаманні
колишньому СРСР. Тому для забезпечення ефективної політики
децентралізації в Україні необхідно провести ряд реформ:
адміністративну, бюджетну, податкову тощо.

Метою даної статті є завдання проаналізувати ступінь наукової розробки
висвітлюваної проблеми та виробити пропозиції щодо вдосконалення чинного
фінансового законодавства України.

В Україні інститут делегованих державою повноважень органам місцевого
самоврядування був запроваджений Законом України „Про місцеві ради
народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” [6, с.
907–940]. У цьому законі було вказано також, що делегування державою
повноважень виконавчим комітетам відповідних рад супроводжується
передачею їм фінансових, матеріально-технічних та інших засобів,
необхідних для здійснення цих повноважень. Але ні самого поняття
делегованих повноважень, ні вказівок на джерела фінансування здійснення
цих повноважень закон не містив. Разом з тим зазначається, що здійснення
делегованих органами державної влади повноважень є обов’язковим і за їх
здійснення виконавчі комітети несуть відповідальність перед відповідною
державною адміністрацією [7, с. 101–102].

Якісно нові правові основи функціонування інституту делегованих
повноважень заклали Конституція України та Закон України від 21 травня
1997 року „Про місцеве самоврядування в Україні”. У статті 1 Закону
визначено, що делеговані повноваження – це повноваження органів
виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а
також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються
відповідним місцевим державним органам за рішенням районних, обласних
рад [8]. Конституція України вказує й на місцезнаходження джерел
фінансування делегованих органам місцевого самоврядування повноважень.
Фінансування делегованих повноважень здійснюється державою в повному
обсязі за рахунок:

1) коштів Державного бюджету України;

2) доходів від загальнодержавних податків, що передаються місцевим
бюджетам у встановленому законом порядку;

3) об’єктів загальнодержавної власності, що передаються органам
місцевого самоврядування [9].

У зарубіжних країнах, в яких iснує децентралiзацiя функцiй, основним
засобом, за допомогою якого центральний уряд може впливати на рiшення,
що приймають місцеві органи влади, є дотацiї та субсидiї. У зв’язку з
цим може виникнути питання, для чого центральний уряд повинен
застосовувати опосередковані методи контролю за дiяльнiстю мiсцевих
органiв влади (надаючи субсидiї), замiсть того, щоб взяти на себе
безпосередньо вiдповiдальнiсть за вирiшення мiсцевих питань? Традицiйнi
аргументи на користь децентралiзацiї владних функцiй та їхньої передачi
на нижчi рiвнi управлiння грунтуються на тому, що деякi суспiльнi
послуги мають мiсцевий, специфiчний характер. Крiм того,
загально-прийнятi переваги, поряд з iснуванням i негативних наслiдкiв,
якi вона може породити, є як з огляду прийняття рiшень щодо забезпечення
рiзноманiтних послуг на мiсцях, так i з огляду фактичного надання таких
послуг [10]. Органи місцевої влади краще володiють iнформацiєю щодо
потреб окремих iндивiдiв i всiєї громади, а тому мають можливiсть краще
їх задовольнити.

У сучасних демократичних суспiльствах децентралiзацiя компетенцiй щодо
розв’язання державних завдань дозволяє досить гнучко пристосувати
надання суспiльних благ i послуг до потреб як окремих громадян, так i
жителiв рiзних регiонiв. Можливiсть кращого врахування уподобань та
iнтересiв громадян є основним економiчним аргументом на користь
фiнансової самостiйностi мiсцевих органiв влади [11]. У свою чергу,
члени вiдповiдної територiальної громади (фактичнi або потенцiйнi
платники податкiв у мiсцевi бюджети) матимуть можливiсть реалiзувати
свої права в процесi виборiв представницьких органiв мiсцевого
самоврядування, i так обрати той чи iнший набiр податкiв і сукупнiсть
послуг, що будуть стягуватися та надаватися на мiсцевому рiвнi.

На думку Ю. Крохіної, коли ми говоримо про ступiнь децентралiзацiї, то
маємо на увазi необхідність визначення такого з метою уникнення
надмiрного застосування децентралі-зації, що може призвести до втрати
державою можливостi макрекономiчного регулювання соцiальних процесiв
[12]. Як правильно зазначав професор Б. Чичерiн: „Мiсцевi iнтереси
знаходяться в тiсному зв’язку із загальними. Область чи община не є
вiдiрваною частиною вiд держави, це живий член, який перебуває у
взаємозв’язку з iншими. Тому самоврядування не може бути виключним
началом місцевих установ, воно повинно узгоджуватися з дiяльнiстю
центральних органiв i в багатьох випадках пiдпорядковуватися останнiм,
як частина є пiдлеглою цiлому. Це одне може надати державному життю
належної гармонiї та єдностi” [13].

Децентралiзацiя процесу ухвалення рiшень збiльшує можливостi участi
органiв мiсцевої влади у соцiально-економiчному розвитку вiдповiдної
територiї, а децентралiзацiя фiскальна сприяє бiльш ефективному
забезпеченню суспiльними послугами мiсцевого населення шляхом ретельного
узгодження видаткiв органiв мiсцевої влади з мiсцевими потребами.

Тенденцiя до децентралiзацiї вiдповiдальностi за виконання дохідної та
видаткової частини мiсцевих бюджетiв у країнах з перехiдною економiкою
часто призводить до ситуацiї, коли визначення видаткiв мiсцевих органiв
влади випереджає вирiшення питання про забезпечення ресурсами для
їхнього фiнансування. Отже, для того щоб децентралiзацiя була успiшною,
потрiбно щоб видаткова та дохiдна частини мiсцевих бюджетiв
визначалисяодночасно [14]. Чим ширшою є сфера повноважень органiв
мiсцевої влади, тим вищою повинна бути кiлькiсть надходжень мiсцевих
бюджетiв за рахунок законодавчо закрiпленого перелiку власних доходiв
мiсцевих бюджетiв, або за вiдсутностi достатнiх власних самостiйних
джерел фiнансування, збiльшення ролi надходжень у встановлених
законодавством формах з державного бюджету.

Основними iз багатьох заходiв, спрямованих на децентралiзацiю управлiння
державою та економiкою, є:

а) проведення адмiнiстративної реформи в Україні та вирiшення в процесi
її запровад-ження питань, що стосуються визначення оптимальних розмiрiв
територiальних громад.

б) створення ефективної системи функціонування мiсцевого самоврядування
передбачає наявнiсть у їхньому розпорядженнi закрiплених у спецiальному
законодавствi власних стабiльних доходiв, що дозволить їм виконувати
покладенi на них законом завдання та функцiї повною мiрою. Це чи не
найважливiша передумова успiшного розвитку та функцiонування мiсцевого
самоврядування;

в) детальне та чiтке розмежування завдань і функцiй мiж органами
центральної та мiсцевої влади, мiж органами мiсцевого самоврядування та
органами мiсцевої виконавчої влади, мiж органами мiсцевого
самоврядування рiзних рiвнiв.

Стосовно повноважень, що делегуються органам мiсцевого самоврядування
держа-вою, необхiдно зазначити, що за кожним із рiвнiв влади повинно
бути визначено, якi саме делегованi повноваження їм необхiдно
виконувати, i, що найважливiше, те, що їхня передача повинна
здiйснюватися вiдповiдно до Конституцiї та чинного законодавства
України, тобто за умови повного фiнансування виконання цих повноважень
із державного бюджету з обов’язковим визначенням джерел такого
фiнансування.

Аналiзуючи чинне законодавство, слiд зазначити, що Конституцiя України є
послiдовною в аспектi формулювання ряду положень вiдповiдно до
загальновизнаних принципів і норм мiжнародного права, що в контекстi
членства України в Радi Європи та виконання ряду зобов’язань перед нею
(одним з яких, до речi, є приведення вiтчизняного законодавства
вiдповiдно до норм мiжнародного права), слiд розглядати як позитивне
явище. У зв’язку з цим у дослiджуванiй сферi своєрiдним орiєнтиром
повинна бути Європейська Хартiя мiсцевого самоврядування, у 9 статтi
якої зазначено, що фiнансовi ресурси мiсцевої влади повиннi вiдповiдати
обсягам її повноважень, встановленим Конституцiсю або законодавством.
Щонайменше частина фiнансових ресурсiв мiсцевої влади повинна надходити
вiд мiсцевих податкiв i виплат, ставки яких, у визначених межах, вона
повинна мати право встановлювати.

Тенденцiя до децентралiзацiї управлiння державою обумовлює необхiднiсть
нормативно-правового закрiплення та визначення сфери повноважень
мiсцевих органiв влади, розмежу-вання функцiй та завдань мiж
центральними та мiсцевими органами влади, якi сьогоднi в Українi
залишаються ще остаточно не визначеними та багато в чому не
розмежованими, що, в свою чергу, часто призводить до компетенційних
спорiв мiж органами рiзних рiвнiв влади внаслiдок рiзного розумiння меж
виконання своїх функцiй та повноважень.

Першоосновою розмежування повноважень і функцiй, як мiж органами
центральної влади та органами мiсцевого самоврядування, так i мiж
мiсцевими органами виконавчої влади та самоврядними органами влади, є
Конституцiя України. Поряд з тим Конституція природно закладає лише
фундаментальнi основи розмежування таких повноважень залежно вiд
правової природи та призначення тих чи інших органів влади в процесі
державного тасуспiльного будiвництва, а деталiзацiя її положень повинна
знаходити свiй законодавчий розвиток у вiдповiдних нормативно-правових
актах, спецiальному законодавствi.

Бюджетний кодекс України, зокрема ст. 92–93, урегульовує питання
передачі видатків на виконання власних повноважень між місцевими
бюджетами та, що особливо радує, порядок передачі видатків на виконання
делегованих державних повноважень [15]. Стаття 93 зазначає, що передача
прав на здійснення видатків делегованих державних повноважень до
бюджетів сіл, селищ та їх об’єднань і міст районного значення може
здійснюватися за рішеннями районної або міської міст республіканського
(в Автономній Республіці Крим) чи обласного значення ради з відповідними
коштами у вигляді міжбюджетного трансферту. Міські, міст
республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення
ради можуть передати частину видатків на виконання делегованих державних
повноважень районній раді з відповідними коштами районному бюджету у
вигляді міжбюджетного трансферту, а також районні ради можуть передати
частину делегованих державних міській раді міста республіканського (в
Автономній Республіці Крим) та обласного значення з відповідними коштами
міському бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Ця передача
здійснюється на підставі спільних рішень відповідних рад і укладення
договору. Цiлком обґрунтованою та слушною є думка проф. Л.К. Воронової,
яка наголошує на необхiдностi визначення не лише повноважень та
об’єктів, якi повиннi бути переданi на мiсця, але й на необхiдностi
розробки механiзму передачi делегованих державою повноважень і їхнього
забезпечення державними коштами [16].

Iнститут делегованих повноважень застосовується у багатьох зарубiжних
державах i висвiтлений як у нацiональних законодавствах, так i в нормах
мiжнародно-правових актiв, якi увiбрали в себе багаторiчний свiтовий
досвiд органiзацiї мiсцевого самоврядування. З огляду на це, його
запровадження в Україні слiд вважати використанням позитивного досвiду
розвинених демократiй. Пункт 5 Всесвiтньої Декларацiї мiсцевого
самоврядування вказує на можливiсть центральних або регiональних
структур передавати повноваження мiсцевим органам самоврядування, а
статгя 4 п. 5 Європейської Хартiї про мiсцеве самоврядування передбачає,
що при делегуваннi повноважень центральними або регiональними органами
мiсцевi органи самоврядування повиннi, наскiльки це можливо, мати
свободу пристосування їхнього здiйснення до мiсцевих умов.

Пiсля укладення Конституційного договору мiж Президентом України та
Верховною Радою України „Про основнi засади та функцiонування державної
виконавчої влади i мiсцевого самоврядування в Україні на перiод до
прийняття нової Конституцiї України” було прийнято окремий підзаконний
нормативно-правовий акт, присвячений делегованим повноваженням. Ним став
Указ Президента України вiд 30 червня 1995 року „Про делегування
повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними
виконавчим комiтетам сiльських, селищних i мiських Рад” [17]. Даний указ
значно розширив обсяг делегованих повноважень, згiдно з ним, сiльським,
селищним і мiським радам передавалося тринадцять видiв повноважень,
мiським радам (мiст обласного пiдпорядкування) – двадцять дев’ять видiв
делегованих повноважень.

Прийняття Конституцiї України та Закону України „Про мiсцеве
самоврядування в Украї-нi” вiд 21 травня 1997 року заклали якiсно новi
правовi основи функцiонування iнституту делегованих повноважень. У
статтi 1 Закону визначено, що делегованi повноваження – це повноваження
органiв виконавчої влади, наданi органам мiсцевого самоврядування
законом, а також повноваження органiв мiсцевого самоврядування, що
передаються вiдповiдним мiсцевим державним органам за рiшенням районних,
обласних рад.

Разом з тим iнститут делегованих повноважень не отримав бажаного та
необхiдного законодавчого розвитку. Закон України „Про мiсцеве
самоврядування в Українi” 1997 року лише частково вирiшив питання
фiнансування делегованих державою повноважень органам мiсцевого
самоврядування. Поряд із вказiвкою у Законi на джерело фiнансування
делегова-них повноважень за рахунок коштiв державного бюджету в ньому не
вмiщено норм, нi вказiвок на їхнє знаходження в iнших
нормативно-правових актах стосовно механiзму фiнансування додаткових
видаткiв органiв мiсцевого самоврядування, а також витрат органiв
мiсцевого самоврядування, що виникли внаслiдок рiшень органiв державної
влади i попередньо не забезеченi вiдповiдними фiнансовими ресурсами.
Крiм того, вiдсутнiсть чiткого розподiлу вiдповiдальностi мiж
вiдповiдними рiвнями самоврядної влади на виконання тих чи iнших
повноважень (до речі, це стосується як самоврядних, так i делегованих
повноважень) та невизначеність розподілу витрат, пов’язаних із
виконанням, у даному випадку, делегованих державою повноважень мiж
рiзними рiвнями мiсцевих бюджетiв, так чи iнакше, впливає на
ефективнiсть їхнього виконання, а вiдповiдно i на рiвень забезпечення
конституцiйних гарантiй населення.

На нашу думку, делегуючи певні повноваження і загальнодержавні функцiї
органам мiсцевого самоврядування потрібно перш за все виходити iз
доцiльностi передачi таких функцiй (за умови фiнансування державою
виконання цих повноважень у повному обсязi), з огляду на реальну
можливiсть практичного виконання переданих повноважень саме органом
мiсцевого самоврядування. Тут можна навiть додати – i з метою
„розвантаження” органiв державної влади вiд тих функцiй, якi зручнiше та
ефективнiше здiйснювати на рiвнi самоврядних органiв. Крiм того,
необхiдно враховувати, чи тi функцiї, що передаються, пов’язанi iз
виконанням соцiальних конституцiйних загальнодержавних гарантій чи нi.

При розмежуваннi функцiй i завдань центральних і мiсцевих органiв влади
вихiдною точкою повинно слугувати оптимальне, науково-обґрунтоване, iз
урахуванням прийнятного зарубiжного досвiду розвинених демократiй,
спiввiдношення загальнодержавних, колектив-них, групових та особистих
iнтересiв за iєрархiєю державної та самоврядної влади, та закрiп-лення
за рiзними рiвнями влади повноважень, якi кожен із них, виходячи iз
своєї правової природи, призначення в системi державних чи самоврядних
органiв і фактичної можливостi надання вiдповiдних послуг, здатний
виконати в повному обсязi.

При дослiдженнi цього питання цiкавим є досвiд не лише
захiдноєвропейських, а й центрально- та схiдноєвропейських держав.
Бiльшiсть з них, як i Україна, лише в останнi роки почали розвиватися на
демократичних засадах.

Тому як з огляду на обов’язок держави забезпечувати конституцiйнi
гарантiї щодо надання соцiальних послуг населенню, так i у зв’язку з
підписанням Європейської Хартії про мiсцеве самоврядування наша держава,
в особi вiдповiдних компетентних органiв, зобов’язана чiтко розмежувати
компетенцiю та видатки центральних і мiсцевих органiв влади, а також
видатки мiж рiзними рiвнями мiсцевої влади. Згiдно зі статтею 4 п. 4
Європейської Хартiї про мiсцеве самоврядування, повноваження якими
надiляється мiсцева влада, як правило, повиннi бути повними та
виключними.

У зв’язку з наведеним можна зробити висновок про те, що розмежування
завдань і функцiй мiж органами центральної влади та органами мiсцевого
самоврядування повинно здiйснюватися на основi принципiв доцiльностi та
ефективностi. Те коло повноважень, щоповинно виконуватися, доцільно
покласти на той рiвень влади, який здатний виконати їх найкраще.

Література:

1. Федерализм: энциклопедический словарь. – М.: Инфра-М, 1997.

2. Буковинський С.А. До питання про бюджетний кодекс України // Фінанси
України. – 2003. – № 4. – С. 3–13.

3. Всесвітня декларація місцевого самоврядування // Місцеве та
регіональне самоврядування України. – К, 1994. – Вип. 1–2 (6–7). – С.
65–69.

4. Європейська Хартія про місцеве самоврядування 1985 р., ратифікована
Україною 15 липня 1997 р. // Місцеве та регіональне самоврядування
України. – К., 1994. – Вип. 1–2 (6–7).

5. Кравченко В.І. Політика і стратегія децентралізації в Україні //
Фінанси місцевого самоврядування України. – К., 2001. – С. 102–113.

6. Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве
самоврядування: Закон України від 27 березня 1992 року // Відомості
Верховної Ради України. – 1992. – № 28. – Ст. 387.

7. Заверуха О.Б. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування
в Україні: Дис… канд. юрид. наук. – Чернівці, 2001. – 236 с.

8. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня
1997 р. № 280/97 // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. –
Ст. 170.

9. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №
30.

10. Розпутенко І. Управлiння державними видатками в перехiдних
eкономiках. – Київ, 1993. – С. 223.

11. Лунiна I. Мiсцевi бюджети України: пошук нових пiдходiв до
проведення реформ // Економiка України. – 1997. – С. 31–41.

12. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. – Саратов, 2000. –
С. 99.

13. Чичерин Б.О народном представительстве. – М., 1899. – С. 759.

14. Державні фінанси: Теорія і практика перехідного періоду в
Центральній Європі / За ред. Ю. Немеца ( переклад з англ.). – Київ:
Основи, 1998. – С. 542.

15. Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року // Відомості
Верховної Ради України. – № 37–38.

16. Воронова Л.К. Про правове регулювання вiдносин у галузi мiсцевих
фінансів // Мiжнародна науково-практична конференцiя „Правове
регулювання державних доходiв та видаткiв”. – Харків, 1998. – С. 9–16.

17. Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та
очолюваним ними виконавчим комiтетам сiльських, селищних i мiських Рад:
Указ Президента України від 30 грудня 1995 року // Голос України. –
1996. – 11 січня.

Похожие записи