РЕФЕРАТ

НА ТЕМУ:

“Принципи та види форм

державного управління” ПЛАН

Вступ

1. Поняття державного управління, його основні риси

2. Поняття форм державного управління

3. Види форм державного управління

4. Шляхи вдосконалення форм і принципів державного управління

Висновки

Список використаної літератури

ВСТУП

Сприйняття загальновизнаного в цивілізованому світі поняття державної
влади як єдності трьох її гілок (законодавчої, виконавчої, судової)
передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість їх функцій і
компетенції, а й оснащення кожної з цих гілок відпрацьованим механізмом,
призначеним реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній
практичній діяльності.

Тобто, державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона має
бути представлена (виражена) в певних діях, які сприймаються як такі, що
містять державно-владні накази керуючого впливу.

Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності
вольові положення держави; по-друге, дії, що йдуть від конкретних
суб’єктів, які відбивають інтереси держави (суб’єктів з
державно-владними повноваженнями); по-третє, дії, які реально відчувають
численні державні та громадські структури, а також фізичні особи.

Державне управління зовнішньо виражається в конкретних, реальних,
відчутних діях державних органів і посадових осіб. Так зміст
державно-управлінської діяльності набуває потрібної форми і піддається
чіткому сприйняттю.

У найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід
розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту
цієї діяльності.

Кожен суб’єкт державного управління (орган чи посадова особа) наділений
відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати
у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант
конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій
формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою
відповідає державним інтересам.

Аналіз використовуваних у державному управлінні форм свідчить, що їх
сукупність — це своєрідне системне утворення, компоненти якого тісно
взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними.

Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за
допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку;
використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу
недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської
думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й
універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління.
Між ними немає жорсткої залежності і взаємообумовленості. Через це одні
й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.

1. Поняття державного управління, його основні риси

Під державним управлінням треба розуміти специфічну діяльність держави,
що дістає вияв у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно,
владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з
метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів.

Термін «державне управління» широко використовується у законодавстві (в
тому числі й конституційному), а також у науковій та навчальній
літературі колишнього СРСР і ряду зарубіжних кращ. Після розпаду СРСР
виникли незалежні держави, які почали будувати свої правові системи на
нових принципах.

Найважливішим з них став принцип здійснення державної влади на основі її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову, який закріплено у ст. 6
Конституції України. З урахуванням цього у тексті останньої вживаються
терміни «органи виконавчої влади» (ст. 106), «місцеві органи виконавчої
влади» (ст. 120). Термін же «державне управління» не використовується.

То ж постає питання: чи правомірним є застосування терміна «державне
управління» і чи не треба замінити його на термін «державна виконавча
влада»? Оскільки будь-який термін є словом або словосполученням, яким
визначається певне поняття, важливо встановити, чи використовується у
чинному законодавстві поняття, означене даним терміном.

Аналіз нормативних актів однозначно засвідчує, що поняття «державне
управління» існує і є правомірним. Так, у чинній Конституції України є
така норма: «Громадяни мають право брати участь в управлінні державними
справами» (ст. 38); у Законі України від 24 січня 1997 р. «Про державний
матеріальний резерв» зазначено, що його обслуговування забезпечується
уповноваженим центральним органом виконавчої влади, який здійснює
управління державним резервом (п. 1 ст. 4); у Законі України від 4 липня
1996 р. «Про залізничний транспорт» підкреслено, що управління
залізницями здійснюється органом управління залізничним транспортом —
Державною адміністрацією л. залізничного транспорту України (ст. 4); у
Законі України \^ від 16 жовтня 1997 р. «Про електроенергетику» прямо
зафіксовано, що державне управління в електроенергетиці здійснюють
органи державної виконавчої влади, уповноважені Кабінетом Міністрів
України (ст. 8). Термін «система державного управління» вжито і в Указі
Президента України від 7 липня 1997 р. «Про Державну комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи».

Будучи частиною соціального управління, державне управління зберігає
його характеристики. Водночас, воно має численні особливості, що
відображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний
вид управління.

Ці особливості дістають вияв у основних компонентах системи державного
управління (суб’єкті, об’єкті, керуючому впливі) та інтегративних
властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

Головна особливість суб’єкта – це те, що ним є держава в цілому. В
управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як
правило, держаних органів.

Особливості останніх, як безпосередніх суб’єктів державного управління,
такі: по-перше, вони формуються державою (з волі держави), по-друге,
наділені державно-владними повноваженнями, по-третє, здійснюють
управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об’єкта — те, що ним є організоване суспільство в
цілому. Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той або інший
конкретний суб’єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління.

Визначальними особливостями керуючого впливу є те, що йому притаманний
державно-владний характер (він містить веління держави, обов’язкове до
виконання), дістає вияв у правовій, переважно адміністративно-правовій
формі (система норм, система актів, пов’язаних з їх застосуванням,
сукупність повноважень учасників управлінського процесу), а також має
безперервний характер.

Головна інтегративна якість системи — реалізація у повному обсязі
загальнодержаних інтересів у сфері соціального управління.

Усі основні компоненти державного управління мають складну структуру,
тобто складаються з окремих частин. Тому воно являє собою управлінські
підсистеми з особливими властивостями, місцем і роллю в управлінському
процесі.

2. Поняття форм державного управління

Сприйняття загальновизнаного в цивілізованому світі поняття державної
влади як єдності трьох її гілок (законодавчої, виконавчої, судової)
передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість їх функцій і
компетенції, а й оснащення кожної з цих гілок відпрацьованим механізмом,
призначеним реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній
практичній діяльності.

Тобто, державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона має
бути представлена (виражена) в певних діях, які сприймаються як такі, що
містять державно-владні накази керуючого впливу.

Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності
вольові положення держави; по-друге, дії, що йдуть від конкретних
суб’єктів, які відбивають інтереси держави (суб’єктів з
державно-владними повноваженнями); по-третє, дії, які реально відчувають
численні державні та громадські структури, а також фізичні особи.

Якщо застосувати цей підхід до такої категорії, як виконавча влада, то
цілком справедливим буде висновок, що вона міститься і знаходить вияв у
державному управлінні, а суб’єктами, в чиїх діях вона представлена,
будуть органи державної виконавчої влади, які, в свою чергу, поширюють
її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів.

Викладена позиція дає змогу визначити сутність і здійснити видову
класифікацію такої юридичної категорії, як форми державного управління
(форми державно-управлінської діяльності, адміністративно-правові форми,
форми управління).

Що ж означають ці форми? У загальнонауковому трактуванні «форма» завжди
пов’язується з категорією «зміст». У даному разі під формою розуміють
той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту.

Так, зміст гри в шахи зовнішньо виражається у формі переміщення за
певними правилами фігур на шаховій дошці. В шахи можна грати й подумки.
Але тоді не спостерігатимуться реально відчутні дії, які об’єктивно
свідчать про те, що ведеться така гра, тобто зміст гри не виражатиметься
зовнішньо, зміст буде без форми, в якій він може себе виявити.

Аналогічно й державне управління зовнішньо виражається в конкретних,
реальних, відчутних діях державних органів і посадових осіб. Так зміст
державно-управлінської діяльності набуває потрібної форми і піддається
чіткому сприйняттю.

Отже, у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід
розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту
цієї діяльності.

Кожен суб’єкт державного управління (орган чи посадова особа) наділений
відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати
у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант
конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій
формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою
відповідає державним інтересам.

Конкретними прикладами дій суб’єктів управління, в яких виражається
зміст управлінської діяльності (тобто прикладами форм управлінської
діяльності), можуть слугувати такі їх дії, як: видання акту управління,
прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, призначення
ревізії, видача дозволу, реєстрація підприємства, здійснення контролю,
заборона чого-небудь тощо.

Аналіз використовуваних у державному управлінні форм свідчить, що їх
сукупність — це своєрідне системне утворення, компоненти якого тісно
взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними.

Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за
допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку;
використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу
недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської
думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й
універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління.
Між ними немає жорсткої залежності і взаємообумовленості. Через це одні
й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.

Це дає змогу виконавчо-розпорядчим органам через застосування усього
масиву відомих форм реалізовувати свої повноваження і в економіці, і в
адміністративно-політичній діяльності, а також успішно розв’язувати
питання внутрішньоорганізаційного характеру.

Водночас застосування суб’єктом управління тієї чи іншої форми багато в
чому визначається його компетенцією, характеристиками об’єкта
управління, управлінською метою, прагненням отримати той чи інший
конкретний результат. У такій ситуації принципово важливим виявляється
уміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність
здійснити обґрунтований вибір найбільш ефективних серед них, а за
необхідності поєднувати вже відомі, або знайти нові форми.

Існуючі взаємозв’язки і взаємозалежності між формами та іншими
складовими управлінської діяльності, як правило, передбачені і до певної
міри регламентовані адміністративно-правовими нормами. Такі норми
найчастіше містяться у положеннях про той чи інший орган державного
управління, посадових інструкціях, правилах тощо.

Так, служби безпеки дорожнього руху міністерств, інших центральних
органів державної виконавчої влади, підприємств, їх об’єднань, установ і
організацій, згідно з положенням про них, мають право проводити наради,
семінари, конференції, конкурси та інші заходи щодо вдосконалення роботи
з питань забезпечення безаварійної роботи транспортних засобів.

Державний комітет у справах захисту прав споживачів, згідно з положенням
про нього, має право: давати господарюючим суб’єктам обов’язкові для
виконання приписи щодо припинення порушень прав споживачів;
опломбовувати, в порядку, передбаченому законодавством у сфері торгівлі,
громадського харчування і послуг, виробничі, складські, торгівельні та
інші приміщення, а також неправильні, несправні й такі, що не мають
відповідного клейма, чи з порушеними термінами перевірки, вимірювальні
прилади; проводити в установленому порядку за участю заінтересованих
центральних органів державної виконавчої влади та господарюючих
суб’єктів порівняльні огляди, виставки, дегустації якості товарів.

Міністерство промисловості у межах своїх повноважень видає на основі й
на виконання чинного законодавства накази, організує та контролює їх
виконання; у разі потреби видає разом з іншими центральними органами
державної виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями спільні
акти; складає в установленому порядку зведені квартальні, річні
бухгалтерські, статистичні звіти і баланси за видами діяльності.

Державному комітету України по туризму надано право створювати у
встановленому порядку спеціальні фонди позадержавних коштів.

Державній адміністрації залізничного транспорту України надано право
розробки узгодженого графіка руху поїздів і плану їх формування;
розробки технічних вимог до нових видів рухомого складу. Укрзалізниця в
межах своєї компетенції видає накази, обов’язкові для виконання
залізницями, об’єднаннями, підприємствами та організаціями залізничного
транспорту, які входять до сфери управління Укрзалізниці, організує та
контролює їх виконання.

Аналіз ступеня адміністративно-правової регламентації, порядку
використання управлінських форм (тобто того, наскільки жорстко, детально
держава регламентує застосування тієї чи іншої форми) показує, що вона
не однакова для різних форм.

Максимально регламентовані форми, що пов’язані з реалізацією
правозастосовних, правоустановчих і правоохоронних функцій виконавчої
влади. Саме вони викликають найістотніші юридичні наслідки і їх
регламентація має важливе значення з позицій забезпечення режиму
законності в державному управлінні.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних
наслідків (наради, консультації). Тут виконавчим органам надається
широка можливість самостійного вибору управлінських форм.

Водночас, застосовувані форми державного управління і в першому, і в
другому випадку повинні відповідати таким вимогам: не виходити за межі
режиму законності; відповідати компетенції даного суб’єкта управління;
відповідати призначенню і функціям управлінської діяльності;

відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню
мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об’єкта
управління.

Зрозуміло, що ступінь регламентації використання форм державного
управління не перешкоджає вільному вибору самим органом управління тієї
з них, яка в даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільшою мірою
відповідає поставленим завданням і меті (наприклад, проведення
інструктування замість видання директив).

Узагальнюючи викладені положення, можна зробити висновок, що під формою
державного управління слід розуміти зовнішньо виражену дію —
волевиявлення виконавчо-розпорядчого органу (посадової особи), здійснене
у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення
управлінської мети.

3. Види форм державного управління

Різноманітність форм державного управління, помітні відмінності в
характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі роблять
актуальною проблему їх класифікації. Треба зазначити, що до нині
адміністративно-правова наука не має загальновизнаної класифікації форм
управлінської діяльності.

Найбільш поширеними є дві класифікації: по-перше, за значенням
наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми
(наявності правового ефекту);

по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм
виділяють:

а) правові форми державного управління;

б) неправові форми державного управління.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення
юридичного ефекту. Зокрема, видання юридичних актів, застосування
примусових заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і
можуть формувати адміністративно-правові відносини. До неправових
належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не
спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або
передують правовим (проведення ревізії за результатами якої видається
юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу реалізації
юридичного акта).

За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі
форми державного управління:

Встановлення норм права (видання нормативних актів управління,
адміністративна правотворчість).

Застосування норм права (видання ненормативних актів управління,
індивідуальних актів управління, актів застосування норм права,
адміністративне розпорядництво).

3. Укладання адміністративних договорів.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридичне значущих дій.

5. Провадження організаційних дій.

6. Виконання матеріально-технічних операцій.

Зупинимося на змісті перелічених форм.

1. Встановлення норм права (видання нормативних актів управління,
адміністративна правотворчість). Основним призначенням цієї форми
управлінської діяльності є виконання наказів, законів, а також інших
державно-владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові
положення нормативного характеру.

Як правило, повноваження органів державного управління з встановлення
загальнообов’язкових адміністративно-правових приписів (норм права),
тобто повноваження щодо самостійності (на основі законів і на виконання
законів) правотворчості, закріплюються у відповідних нормативних
документах.

Так, затверджене Указом Президента «Загальне положення про міністерство,
інший центральний орган державної виконавчої влади» містить норми, які
передбачають, що міністерство в межах своїх повноважень на основі та на
виконання законодавства України видає накази, організує та контролює їх
виконання, а у випадках, передбачених законодавством України, рішення
міністерства можуть бути обов’язковими для виконання центральними
органами державної виконавчої влади, підприємствами незалежно від форм
власності та громадянами. Міністерство в разі потреби видає разом з
іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими
органами влади і самоврядування спільні акти.

Аналогічні норми містяться в положеннях, якими регулюється діяльність
конкретних міністерств, комітетів, відомств. За допомогою такої
нормотворчості конкретизуються і деталізуються загальні норми законів.
Природно, що при цьому не змінюється їх смисл, але забезпечуються умови
для найбільш гнучкої й ефективної реалізації передбачених законами
правил з урахуванням особливостей місця і часу виконання.

Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі
виконавчо-розпорядчої діяльності практично виражається у виданні
органами державного управління нормативних актів. Цим шляхом
забезпечується для них можливість активно впливати (керувати) у рамках
вимог законів на підвідомчі сфери (громадські відносини).

Такі нормативні акти найчастіше встановлюють конкретні права, обов’язки,
відповідальність учасників суспільних відносин. У них часто містяться
обмеження і заборони, обумовлені специфікою сфери управління. Вони
формують основи взаємодії різних суб’єктів управління, здійснюють
правоохоронні функції управлінського характеру (наприклад, встановлення
певного правового режиму), передбачають юридичні гарантії забезпечення
законності і дисципліни в управлінні.

Так, Кабінет Міністрів постановою № 576 від 12 жовтня 1992 p. затвердив
нормативний документ — Положення про дозвільну систему, яким установив
цілий ряд норм, що регламентують порядок виготовлення, придбання,
зберігання, обліку, охорони, транспортування вогнепальної зброї,
боєприпасів, радіоактивних, наркотичних, отруйних речовин.

Нормотворчу діяльність органів державного управління можна вважати
опосередкованою на відміну від безпосереднього встановлення норм права,
яке здійснюють органи законодавчої влади. Ця опосередкованість
визначається підзаконністю нормативних актів органів управління, що
видаються на основі й на виконання законів.

Отже, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління
виступає як регулятор суспільних відносин. Це дозволяє органам
державного управління активно впливати на суспільне життя, ефективно
вирішувати питання господарського, адміністративно-політичного,
соціально-культурного будівництва.

2. Застосування норм права (видання нормативних актів управління,
індивідуальних актів управління, актів застосування норм права,
адміністративне розпорядництво) — основна форма управлінської
діяльності. Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру
закони та інші правові норми застосовуються до конкретних обставин
управлінського життя. Такі акти містять точно визначені і
персоніфіковані юридичне владні приписи. Вони відіграють роль юридичних
фактів, з якими пов’язується виникнення, зміна, припинення
адміністративно-правових відносин.

Акти застосування норм адміністративного права мають свої відмітні
ознаки:

1) акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний
характер. Індивідуальність проявляється, по-перше, в тому, що він
розв’язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому
вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в
акті припису.

2) акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу.
Він має державно-владний характер і є обов’язковим для всіх, кому
адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності
забезпечується примусовою силою держави.

Треба зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до
якої звернена норма безпосередньо. Тобто сам акт може бути звернений до
однієї особи, а приписи, що містяться в ньому, — до іншої. Наприклад,
наказ про нагородження цінним подарунком безпосередньо звернений до
однієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас, вміщенні в
ньому державно-владні приписи спрямовані й органу, що зобов’язаний цей
подарунок видати.

3) такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять
від компетентного органу (посадової особи) — суб’єкта застосування норм
адміністративного права. Дана обставина залишається в силі й тоді, коли
акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин.
Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної
допомоги тощо.

4) акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення,
зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним
фактом. Водночас він не тільки юридичний факт, а й виконує регулятивні
функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські
відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє
використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою
використовуються акти застосування норм права, які стають самостійним
засобом управління соціальними процесами.

За своєю суттю індивідуальний акт застосування норм права — це оформлене
у вигляді індивідуального державно-владного припису рішення органу
управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору
діючих нормативних приписів. Прикладами таких актів є накази про
призначення на посаду, про звільнення з посади, надання відпустки,
допомоги, пільг, зарахування до резерву на висунення, документи про
утворення управлінських структур, постанови про вирішення справ про
адміністративні правопорушення, про розгляд скарг громадян тощо.

Кількість і масштабність актів застосування норм права не піддається
жодному переліку. По суті, вся динаміка державного управління
охоплюється цією формою діяльності виконавчо-розпорядчих органів.

Отже, акт застосування норм адміністративного права — це індивідуальний
юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально
визначає поведінку адресата, має держано-владний характер, видається
уповноваженим органом в установленому порядку.

3. Укладання адміністративних договорів. Своєрідною формою державного
управління слід вважати адміністративні договори. З самого початку
доцільно зазначити, що досить інтенсивно використовуваний в
адміністративно-правовій літературі термін «адміністративний договір» у
нормативних джерелах не вживається.

Основне питання даної проблеми полягає в тому, що договірні відносини
характерні для цивільного права і відрізняються юридичною рівністю
волевиявлення сторін, які в них вступають. Тобто, договір — це угода
сторін, які юридичне рівноправні. Природа ж державного управління
передбачає імперативність, юридичну владність волевиявлень даної сторони
і як наслідок — юридичну підвладність іншої сторони.

З таких позицій сам термін «адміністративний договір» нібито суперечить
правовій логіці.

Проте змінювані в процесі історичного розвитку суспільні відносини і
практика їх регулювання викликали до життя такий вид угод, як плановий
договір. Мається на увазі договір, який укладається внаслідок того, що
вступ у договірні відносини передбачений планом (аналогічним
документом), який, по суті, є управлінський (вольовий і владний) акт
держави.

Наприклад, п. 2 Указу Президента України від 13 жовтня 1997 р. «Про
рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 вересня 1997
р. «Про стан науково-технічної сфери України та невідкладні заходи щодо
підвищення ефективності її державного регулювання» містить норму, яка
вимагає від Міністерства України у справах науки і технологій разом з
Національною академією наук у місячний термін подати Президентові
України перелік заходів щодо підтримки науково-технічної діяльності у
регіонах.

Питання про характер планових договорів стає предметом докладного
аналізу вчених-цивілістів. У результаті — вони дійшли висновку, що у
такому виді угод різко обмежується індивідуальна воля сторін.

Отже, в юридичній практиці набули значного поширення договори, в яких
воля однієї із сторін органічно поєднується з управлінською волею
держави, тобто дана сторона виступає як юридичне владний суб’єкт. Інша ж
сторона зобов’язана їй підкоритися, тобто виступає як
юридичне’підвладний суб’єкт. Така ситуація вже характерна для
управлінських та адміністративно-правових відносин.

Проте відносини, в яких учасники договору перебувають не в однаковому
становищі, а орган управління зберігає владні повноваження, тобто
повноваження адміністративно-правового характеру, виникають не лише
через дію актів планування.

Так, адміністративний договір використовується у процесі оформлення
громадян на роботу, коли у двосторонній бесіді щодо умов праці посадова
особа і претендент на посаду дійшли згоди. Такий адміністративний
договір передує факту призначення на посаду відповідним наказом.

Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення
державно-управлінської діяльності, в тому числі й через застосування
форм, які найбільшою мірою відповідають сучасним умовам і розвитку
суспільства. Однією з таких форм треба визнати на нинішньому етапі
договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з
властивими йому державно-владними повноваженнями.

Нині дедалі частіше приймаються нормативні акти, які зобов’язують
сторони до укладення договорів.

Так, в Указі Президента України «Про додаткові заходи щодо матеріального
і морального заохочення працівників вугільної промисловості» від 9 січня
1996 p. містяться такі норми:

Кабінету Міністрів України за погодженням з об’єднанням галузевих
профспілок:

визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових
окладів…;

установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород…;

передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та
високопродуктивної праці…

Аналіз цього Указу, який має явно виражений адміністративно-правовий
характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов’язаний в
адмінстративно-правовому порядку, тобто через видання відповідних
адміністративно-правових актів, визначити умови оплати праці; встановити
граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород;

ввести додаткові заходи стимулювання; підготувати законопроекти.

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю
глави держави шляхом прийняття одностороннього вольового рішення), йому
необхідно усі ці питання погодити з об’єднаннями галузевих профспілок.
Тобто, Кабінет Міністрів України зобов’язаний (саме так передбачено
адміністративно-правовою нормою) вступити з об’єднанням профспілок у
договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими
нормами. Цей висновок підтверджується такими обставинами:

по-перше, основою для його укладення є адміністративно-правова норма;

по-друге, він набирає чинності тільки в тому випадку, якщо буде прийнято
відповідний адміністративно-правовий акт;

по-третє, якщо дія даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути
припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що
скасовує попередній.

Таким чином, договірні відносини передують виникненню «стандартних»
адміністративно-правових відносин, а потім опиняються немов би всередині
цих адміністративних правовідносин. Отже, з точки зору вольового змісту,
виділяються два види договорів. По-перше, договори, які створюються на
основі вільного волевиявлення сторін. Це суто цивільно-правові договори.
По-друге, договори, які виникають з волі держави, за обов’язкової участі
її органів і під впливом норм адміністративного права. Це
адміністративні договори.

При розгляді юридичної природи договорів другої групи (адміністративних
договорів) важливо зазначити, що вони виникають лише в сфері
виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто
там, де складаються адміністративно-правові відносини.

Норми адміністративного права безпосередньо впливають на вольовий зміст
угод і формують їх так, що воля суб’єктів договору скеровується на
реалізацію норми адміністративного права, тобто на реалізацію волі
держави. Такий договір хоч і зберігає попередні цивільно-правові форми,
однак, набуває нової якості — стає адміністративним договором.

Характерним у даному розумінні є пояснення на законодавчому рівні
терміна «державний контракт». У Законі «Про поставки продукції для
державних потреб» від 22 грудня 1995 p. йдеться, що державний контракт —
це договір, укладений між державним замовником від імені держави і
виконавцем замовлення. В сувою чергу, державне замовлення визначається
як спосіб державного регулювання економіки, тобто спосіб
державно-владного впливу на відносини в даній сфері, спосіб формування
адміністративно-правових відносин. Більше того, виконавець не може
відмовитися від укладення контракту, якщо держава в особі замовника
вважає це необхідним. У разі відмови від укладення контракту на
замовника накладаються штрафні санкції. Дана обставина не залишилась не
поміченою законодавцем і в результаті — в нормативних документах
з’явився термін «договір доручення» (див.: Порядок управління акціями,
паями, частками господарських товариств, які перебувають у
загальнодержавній власності — постанова Кабінету Міністрів від 28 грудня
1995 p.).

Викладене дозволяє встановити риси, характерні для адміністративного
договору;

• це угода, що виникає в сфері державного управління у зв’язку і з
приводу реалізації органом державного управління повноважень
виконавчо-розпорядчого характеру;

• підставою виникнення подібних угод є адміністративний акт — владний
вольовий припис;

• адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного
права чи акт правозастосовної діяльності органу управління;

• адміністративний договір має організуючий характер.

Вищенаведене дозволяє дати визначення адміністративному договору.

Адміністративний договір — це визначена актами адміністративного права
угода сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень стосовно
інших.

Така угода спрямована на встановлення, зміну чи припинення
адміністративно-правових відносин.

Отже, подальший розвиток механізму державно-управлінської діяльності в
умовах поступового переходу до ринкових відносин робить актуальною
проблему адміністративно-договірних угод (адміністративних договорів) з
позицій дослідження еволюції адміністративно-правових форм реалізації
державного управління.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридична значущих дій. До таких
форм насамперед слід віднести різні реєстраційні дії. Наприклад,
реєстрація й облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і
відкриттів, суб’єктів підприємницької діяльності, нормативних актів
тощо.

До нині сутність та юридична природа реєстраційних дій повністю не
з’ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент
технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне
значення, її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити
юридичні факти чи їх системи. Очевидно, акт реєстрації є рішенням
компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб’єкта. Реєстраційні
дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не
можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт не може бути
опублікований і розісланий тощо. До інших юридичне значущих дій також
належать: прийняття присяги, службове атестування тощо.

5. Здійснення організаційних дій — це повсякденні і різноманітні вияви
управлінської дисципліни, які безпосередньо не спричиняють юридичних
наслідків. Організаційні дії здійснюються для забезпечення чіткої й
ефективної роботи відповідних систем управління. Вони мають
внутріуправлінське, внутріапаратне значення. Водночас, вони можуть
використовуватися для певного впливу на громадські структури і громадян.

До таких дій можна віднести різні інструктування, наради, семінари,
збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження
позитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення
громадської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень
науки і техніки тощо.

6. Виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З
їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми
управлінської діяльності, спрямовані на утворення нормальних умов для
здійснення адміністративних функцій.

До матеріально-технічних операцій належать дії з підготовки матеріалів
для проведення організаційних заходів, видання юридичних актів,
діловодство, складання довідок, звітів, оформлення документів тощо. Роль
і значення матеріально-технічних операцій не можна зменшувати. Від них
багато в чому залежить ефективність управлінської праці.

4. Шляхи вдосконалення форм і принципів

державного управління

Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне
полягає в обов’язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що
диктуються умовами суспільного розвитку.

Потреби в таких змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові
періоди, коли системи державного управління не можуть забезпечити
ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на
трансформацію соціально-економічних відносин.

У близькому до цього стані перебуває нині система державного управління
України. Однією з її слабких моментів є те, що вона еклектично поєднала
в собі, по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби;
по-друге, нові інститути, що вже сформувались у період становлення
незалежності України. «Конфліктуючи» між собою, вони роблять
управлінську систему внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою
та важкодоступ-ною. Таким чином, існуюча система державного управління у
багатьох випадках стало гальмом у проведенні соціально-економічних і
політичних реформ.

Реагуванням на таке становище є низка нормативних документів щодо
реформування системи державного управління. Так, постанова Верховної
Ради України від 13 червня 1995 р. «Про розробку проекту Закону України
щодо структури виконавчої влади», у п. 2 містить доручення Комісії
Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової
реформи розробити проект Концепції адміністративної реформи.

Указ Президента України від 7 липня 1997 р. «Про Державну комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи» і «Положення про Державну
комісію з проведення в Україні адміністративної реформи», затверджене
Указом Президента України від 2 жовтня 1997 p. зазначають, що комплексна
адміністративна реформа має радикально змінити систему державного
управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з
визначних чинників економічних та соціальних реформ.

Указ Президента України від 22 липня 1998 р. «Про заходи щодо
впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні», постановляє
покласти в основу здійснення реформування системи державного управління
основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні,
розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної
реформи.

«Положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і державної служби»,
затверджене Указом Президента України від 10 вересня 1998 p., визначає,
що група створена для організації реалізації положень Концепції
адміністративної реформи в Україні в частині проведення реформи місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної
служби.

Отже, важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні є
створення сучасної, ефективної системи державного управління. В свою
чергу нова система державного управління має бути створена шляхом
проведення адміністративної реформи.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній
перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма
сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів
державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи
державного управління, що забезпечить становлення України як
високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим
рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить
їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також
формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і
запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння
народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде
підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах,
ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть
адекватними фінансово-економічному становищу держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має
бути розв’язано ряд завдань:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному,
так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого
самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод
громадян, надання державних та громадських послуг;

організація на нових засадах державної служби та служби в органах
місцевого самоврядування;

створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських
кадрів;

запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись
у п’яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати:

створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в
Україні;

формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів
здійснення державного управління;

кадрове забезпечення нової системи державного управління;

зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування
державного управління;

наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління,
формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її
функціонування.

Етапи:

розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та
Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі
розв’язуються першочергові питання, пов’язані з поточним удосконаленням
елементів існуючої системи державного управління;

запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових
елементів системи державного управління;

поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути,
організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого,
кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та
оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

У створенні нової правової бази державного управління важливе місце
посідає законодавче регулювання управлінських відносин. Насамперед, це
стосується встановлення і регламентації таких взаємовідносин у
суспільстві, за яких кожній людині буде гарантовано реальне додержання і
охорона належних їй прав і свобод у сфері виконавчої влади, а також
ефективний захист у випадках їхнього порушення.

Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш
складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Визначені у
Концепції заходи щодо цього напряму грунтуються на вироблених світовою
практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у
демократичній, соціальній, правовій державі:

пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та
порядку діяльності органів виконавчої влади;

незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від
органів законодавчої та судової влади у межах, визначених Конституцією і
законами України;

здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів
виконавчої влади, їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення
поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення
ефективності державного управління;

відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої
рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були
порушені;

запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з
боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії,
передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є
політичними посадами;

принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду,
інших органів виконавчої влади.

ВИСНОВКИ

З вищесказаного можна зробити наступні висновки:

Під державним управлінням треба розуміти специфічну діяльність держави,
що дістає вияв у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно,
владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з
метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів.

Під формою управлінської діяльності слід розуміти той чи інший спосіб
зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності.

Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за
допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку;
використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу
недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської
думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й
універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління.
Між ними немає жорсткої залежності і взаємообумовленості. Через це одні
й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.

Існуючі взаємозв’язки і взаємозалежності між формами та іншими
складовими управлінської діяльності, як правило, передбачені і до певної
міри регламентовані адміністративно-правовими нормами. Такі норми
найчастіше містяться у положеннях про той чи інший орган державного
управління, посадових інструкціях, правилах тощо.

Максимально регламентовані форми, що пов’язані з реалізацією
правозастосовних, правоустановчих і правоохоронних функцій виконавчої
влади. Саме вони викликають найістотніші юридичні наслідки і їх
регламентація має важливе значення з позицій забезпечення режиму
законності в державному управлінні.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних
наслідків (наради, консультації). Тут виконавчим органам надається
широка можливість самостійного вибору управлінських форм.

Різноманітність форм державного управління, помітні відмінності в
характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі роблять
актуальною проблему їх класифікації. Треба зазначити, що до нині
адміністративно-правова наука не має загальновизнаної класифікації форм
управлінської діяльності.

Найбільш поширеними є дві класифікації: по-перше, за значенням
наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми
(наявності правового ефекту);

по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм
виділяють:

а) правові форми державного управління;

б) неправові форми державного управління.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення
юридичного ефекту. Зокрема, видання юридичних актів, застосування
примусових заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і
можуть формувати адміністративно-правові відносини. До неправових
належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не
спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або
передують правовим (проведення ревізії за результатами якої видається
юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу реалізації
юридичного акта).

За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі
форми державного управління:

Встановлення норм права (видання нормативних актів управління,
адміністративна правотворчість).

Застосування норм права (видання ненормативних актів управління,
індивідуальних актів управління, актів застосування норм права,
адміністративне розпорядництво).

3. Укладання адміністративних договорів.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридичне значущих дій.

5. Провадження організаційних дій.

6. Виконання матеріально-технічних операцій.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28
червня 1996 p. // Відомості Верховної Ради України (далі — ВВР). — 1996.
— № 30. — Ст. 141.

Коментар до Конституцій України. — К., 1996.

Авер’янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні засади і
шляхи реформування. — Харків, 1998.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.,
1997.

Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком
Інтер, 2003. — 736 с.

Марчук Е., Селиванов А. Какой быть административной реформе // Голос
Украины. — 2003. — 18 ноября.

Пастухов В. Б. К вопросу о соотношении власти и управления. // В кн.:
Проблемы правоведения. — К., 2001.

Пикулькин А. В. Система государственного управления. — М., 1997.

Разделение властей: история и современность. — М., 2003.

Рут Доминик, Сульє Даниель. Управління.— К., 2000.

Ткач Г. Й., Мартьянов І. В. Державна виконавча влада в Україні. //
Вісник Львівського університету. — 2003. — Вип. 19.

Цветков В. В. Державне управління: Основні фактори ефективності
(політико-правовий аспект). — Харків, 2002.

PAGE

PAGE 3

Похожие записи