Предмет місцевого референдуму в Україні: теоретичні та нормопроектні
аспекти
В умовах розвитку України як демократичної держави особливого значення
набуває питання реалізації установчої влади українського народу.
Реальною можливістю реалізації цієї влади є закріплене у ст. 69
Конституції України право громадян брати безпосередню участь у вирішенні
найважливіших питань загальнодержавного й місцевого значення за
допомогою виборів, референдумів та інших форм прямого народовладдя.
Проголошення 24 серпня 1991 р. незалежності України створило передумови
для радикальних демократичних перетворень у суспільстві та державі.
Органічною складовою процесу демократизації в Україні є формування
інституту місцевого референдуму. Конституція України на найвищому
законодавчому рівні віднесла місцевий референдум до системи форм
безпосередньої демократії та визнала його як засіб реалізації народом
влади.
На сьогодні зберігається актуальність відродження демократичних
традицій, перерваних через втрату Україною своєї державності. При цьому,
особливої ваги набуває відновлення демократії на місцевому рівні як
основи широкої участі громадян у громадських справах, школи та бази для
демократії в масштабах держави. У зв’язку із цим перед українським
суспільством та державою постало завдання всебічного розвитку та
вдосконалення не лише форм безпосереднього волевиявлення всього
українського народу щодо вирішення питань загальнодержавного масштабу,
зокрема всеукраїнського референдуму, виборів народних депутатів, виборів
Президента України, а й форм локальної демократії, тобто волевиявлення
громадян – членів відповідної адміністративно-територіальної одиниці
стосовно проблем місцевого значення [8].
Пріоритетною формою місцевої демократії на муніципальному рівні є
місцеві референдуми. У суспільно-політичне життя України місцеві
референдуми були запроваджені порівняно недавно, але вже набули
поширення та зайняли своє місце в системі форм безпосередньої
демократії.
Залучення громадян до вирішення питань місцевого значення дає їм
можливість впливати на процеси прийняття рішень, що мінімалізує
ймовірність виникнення конфліктів, протистоянь між членами
територіальної громади і її представницькими органами та посадовими
особами. Але безпосереднє волевиявлення територіальної громади на
референдумі вимагає належного законодавчого забезпечення відповідного
інституту. Це дасть змогу запобігти виникненню сумнівів у легітимності
рішень місцевих референдумів.
Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” не містить
чіткого визначення поняття місцевого референдуму. Аналіз ст. 1 Закону
дає підстави стверджувати, що під місцевим референдумом законодавець
розуміє спосіб прийняття громадянами шляхом голосування рішень з
важливих питань місцевого значення. Більш повне визначення місцевого
референдуму міститься в Законі України “Про місцеве самоврядування в
Україні”, який у ст. 7 визначає місцевий референдум як форму вирішення
територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого
волевиявлення [2].
Місцевий референдум, відповідно до ст. 143 Конституції України,
призначається територіальними громадами села, селища, міста
безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування
для вирішення важливих питань місцевого значення в межах відповідної
адміністративно-територіальної одиниці. Враховуючи особливості
адміністративно-територіального поділу України, Закон України “Про
всеукраїнський та місцеві референдуми” визначив суто український
різновид місцевого референдуму – референдум Автономної Республіки Крим
[10]. Положення цього Закону хоча і розмежовують референдум Автономної
Республіки Крим та місцеві референдуми як різні їх види, однак говорити
про це недоречно. Крім того, у наукових колах України не має єдиної
думки щодо того, чи є референдум Автономної Республіки Крим різновидом
місцевого референдуму або самостійним видом. Однак, на нашу думку,
відправною точкою у розв’язанні цієї проблеми має бути саме
законодавство України. Виходячи з положень ч. ІІ ст. 7 Закону України
“Про місцеве самоврядування в Україні” та розділу ІІ Конституції
Автономної Республіки Крим, можна зробити висновок, що місцеві
референдуми, в тому числі й референдум Автономної Республіки Крим,
вирішують питання, які віднесені Конституцією та законами до компетенції
місцевого самоврядування та компетенції Автономної Республіки Крим.
Більшість вітчизняних учених визначають місцевий референдум на основі
нормативного визначення цього поняття, що міститься саме в Законі
України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Так, О.В. Батанов, В.Ф.
Погорілко, В.Л. Федоренко та ін. місцевий референдум розглядають як
безпосереднє (пряме) волевиявлення територіальних громад щодо прийняття
рішень з питань місцевого значення шляхом прямого голосування членів цих
громад. У свою чергу, В.В. Кравченко характеризує місцевий референдум як
важливу форму безпосередньої демократії, що являє собою голосування
виборців, які постійно проживають на території відповідної
адміністративно-територіальної одиниці, шляхом якого приймаються рішення
з найважливіших питань місцевого значення, за винятком тих, котрі,
згідно із законом, не можуть бути винесені на місцевий референдум та які
є обов’язковими для виконання органами, організаціями і громадянами,
щодо яких це рішення має імперативний характер [6].
Отже, питання місцевого значення у своєму системному поєднанні становить
предмет місцевого референдуму, що є досить важливим інститутом
референдного права. Він є сукупністю норм конституційного та інших
галузей права, що визначають суспільно значущі проблеми, які можуть бути
вирішені шляхом голосування на референдумі, а також сутність і зміст
питань, що виносяться як на всеукраїнський, так і на місцеві
референдуми. Інакше кажучи, предмет місцевого референдуму визначає
сутність і зміст проблем, що вирішуються шляхом його проведення.
На нашу думку, предмет місцевого референдуму – це суспільні відносини,
пов’язані з реалізацією права громадян, що проживають у межах певної
адміністративно-територіальної одиниці, на участь у місцевому
референдумі, тобто права шляхом безпосереднього голосування вирішувати
питання місцевого значення.
Як було зазначено вище, предмет місцевих референдумів виявляється у
найважливіших питаннях місцевого значення, за винятком таких, що не
можуть належати до компетенції місцевого самоврядування. Саме тому
предмет місцевого референдуму розглядається передусім у контексті
поняття “питання, що виносяться на референдум”.
Питання, що виносяться на референдум, унормовані положеннями Закону
України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, що розмежовує
предмет всеукраїнського референдуму, предмет місцевого референдуму та
предмет республіканського референдуму Автономної Республіки Крим.
Предметом місцевих референдумів, як правило, виступають локальні
проблеми, що можуть бути вирішені шляхом голосування громадян України за
місцем їх постійного проживання.
У референдній практиці загальновизнаним є правило, що референдум, у разі
його проведення, повинен вирішувати певне коло питань, що на нього
виносяться. Отже, місцевий характер референдумів зумовлений тим колом
питань, які можуть бути предметом обговорення та остаточного вирішення
територіальною громадою. Враховуючи вищенаведене, необхідно наголосити
на тому, що предмет місцевого референдуму є тією фактично визначеною в
законодавстві підставою, яка дає членам відповідної
адміністративно-територіальної одиниці змогу вирішувати питання
місцевого значення.
Сьогодні базовим законодавчим актом, який регулює референдні
правовідносини, як було зазначено вище, є Закон України “Про
всеукраїнський та місцеві референдуми”. Його було прийнято до набуття
чинності Конституцією України, а тому, відповідно до п. 1 розділу XV
Основного закону, він є чинним у частині, що не суперечить Конституції
України. Норми цього Закону, здебільшого, є концептуально застарілими і
не відображають сучасних реалій у відповідній сфері суспільних відносин,
велика їх частина не відповідає Конституції України, не узгоджується з
нормами інших, прийнятих пізніше законодавчих актів і де-факто є
непридатними до практичного застосування.
Відповідно до ст. 4 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві
референдуми”, предметом місцевого референдуму може бути: прийняття,
зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України
до відання місцевого самоврядування відповідних
адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають
зміст рішень рад, їхніх виконавчих органів, а також сільських, селищних
і міських голів.
Закон України “Про місцеве самоврядування” також передбачає, що до
предмета місцевого референдуму можуть включатись будь-які питання, що
віднесені Конституцією України, цим Законом та іншими законодавчими
актами до компетенції місцевого самоврядування. Як зазначає О.В.
Батанов,за своїм змістом місцеві референдуми – це безпосереднє вирішення
територіальними громадами питань місцевого самоврядування, тобто питань,
які випливають із колективних інтересів місцевих жителів – членів
відповідної територіальної громади, віднесених Конституцією та законами
України, а також статутами територіальних громад до предметів відання
місцевого самоврядування, а також таких, що не входять до компетенції
органів державної влади. Тим самим шляхом пішов законодавець, закріпивши
у ст. 7 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”
положення про те, що місцевий референдум є формою вирішення
територіальною громадою питань місцевого значення через пряме
волевиявлення.
Чинне референдне законодавство України визначає ряд питань, що не можуть
бути винесені на розгляд місцевого референдуму. Згідно із Законом
України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, це такі: 1) про
скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади та
місцевого самоврядування; 2) пов’язані з обранням, призначенням і
звільненням посадових осіб, це входить до компетенції відповідальних
місцевих рад та їх виконавчих органів. Також передбачаються обмеження
щодо проведення референдумів з питань, які не відносяться до відання
органів місцевого самоврядування адміністративно-територіальних одиниць
в Україні. Їх проведення не допускається, а результати таких
референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили [1].
Ae
в Україні. Це є однією з причин недовикористання потенціалу місцевих
референдумів для вирішення найважливіших питань місцевого значення. За
роки незалежності в України було проведено лише близько 70 місцевих
референдумів, водночас як ця практика є досить поширеною за кордоном.
Так, на місцевих референдумах у зарубіжних країнах традиційно
вирішуються конституційні (схвалення конституцій суб’єктів федерації);
законодавчі (закони суб’єктів федерації); адміністративні та
інституційні питання, а також морально-етичного значення. Останній вид
референдуму досить часто практикується в Сполучених Штатах Америки. У
період з 1926 до 1976 р. у 26 штатах було проведено близько 150
референдумів з різних питань моральності населення відповідної
адміністративно-територіальної одиниці. Досить часто на місцевий
референдум виносяться неординарні питання. Так, у 1994 р. у штаті Орегон
на референдумі було прийнято рішення про схвалення закону, що дозволяв
би застосовувати до важко хворих осіб процедуру евтаназії.
На місцеві референдуми за кордоном виносяться й питання щодо місцевих
бюджетів і місцевих податків. Так, у 1972 р. у штаті Колорадо більшістю
голосів було відхилено пропозицію щодо самоінвестування за рахунок
введення додаткового податку на зимові Олімпійські ігри в столиці штату
-м. Денвері. Слід також наголосити на тому, що коло питань, які
виносяться на обговорення місцевого референдуму в зарубіжних країнах, є
досить широким, а акти місцевих референдумів становлять значний масив
[10].
У процесі здійснення ряду правових реформ, вкрай необхідних сьогодні,
Україна повинна використати позитивний досвід інших країн, та в
подальшому унормувати конкретні питання місцевого значення, які можуть
бути винесені на місцеві референдуми, і відповідно, розширити коло цих
питань.
Необхідно зазначити, що сьогодні в Україні ведеться кропітка робота щодо
систематизації нормативної бази, яка визначає порядок проведення
місцевих референдумів в Україні, у єдиний законодавчий акт з метою
розмежувати норми нині діючого Закону України “Про всеукраїнський та
місцеві референдуми”.
Відповідна робота особливо активізувалась на початку ХХІ ст. Так, у 2000
р. у Верховній Раді України було зареєстровано одразу два законопроекти
“Про місцевий референдум та консультативні опитування” і “Про референдум
Автономної Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми
безпосереднього волевиявлення територіальних громад”, авторами яких
виступали народні депутати України В.І. Коновалюк та Р.П. Безсмертний.
Статті згаданих законопроектів, що регулювали питання щодо предмета
місцевого референдуму, в основному дублювали положення Закону України
“Про всеукраїнський та місцеві референдуми”. Крім того, необхідно
наголосити, що проект Закону України “Про референдум Автономної
Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми безпосереднього
волевиявлення територіальних громад” містив ряд новел.
Так, з нього було виключено положення стосовно проведення референдуму
щодо дострокового припинення повноважень голови відповідної ради,
натомість передбачалось проведення місцевого референдуму з питань
дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського
голови (ч. I ст. 9). На нашу думку, відповідні положення згаданого
законопроекту мають особливу вагу, оскільки їх можна розглядати як
важливу гарантію у сфері контролю та громадського впливу територіальної
громади на діяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових
осіб.
До питань, що можуть бути винесені на розгляд територіальної громади
відповідної адміністративно-територіальної одиниці, цим законопроектом
також було віднесено вирішення питання стосовно виходу зі складу
об’єднання територіальних громад; про надання згоди на ліквідацію села,
селища, міста, району в місті як адміністративно-територіальної одиниці
та виключення з Державного реєстру, перехід населеного пункту в
підпорядкування до іншого району, області (п. 1, 2 ч. І ст. 10 проекту
Закону).
Крім того, ч. ІІ ст. 10 проекту згаданого закону містила імперативну
норму, згідно з якою виключно районним у місті референдумом приймаються
рішення про наділення відповідної міської ради правом на управління
майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальної громади
району в місті, а також про саморозпуск цієї територіальної громади і
передачу прав на самоврядування відповідній міській громаді [4].
Незважаючи на те, що вищезгадані законопроекти більш чітко унормовували
процес проведення місцевого референдуму, а також гарантували громадянам
ширше право на участь у вирішенні питань місцевого значення шляхом
реалізації публічної влади, ніж нині діючий Закон, вони залишились без
належної уваги народних депутатів України та жоден з них не був
прийнятий Верховною Радою.
Разом з цим проекти законів України “Про місцевий референдум і
консультативні опитування” та “Про референдум Автономної Республіки
Крим, місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення
територіальних громад” стали добрим підґрунтям і напрацюванням для
розробки майбутніх законопроектів, що регулювали б відносини щодо
ініціювання, проголошення, проведення та визначення результатів місцевих
референдумів.
Так, у 2008 р. група народних депутатів України на чолі з О.В.
Лавриновичем зареєструвала у Верховній Раді України законопроект № 2004
“Про місцевий референдум”, який враховував положення попередніх
законопроектів, поданих на розгляд до Верховної Ради, а також містив
значно ширшу регламентацію референдного процесу на місцях і на
законодавчому рівні визначив формулу предмета місцевого референдуму, що
передбачена ч. ІІ ст. 3 проекту Закону: питання, яке виноситься на
місцевий референдум, має бути сформульовано таким чином, щоб була
можливість обрати один з варіантів відповіді на нього: “так” або “ні”.
Кількість питань, які можуть бути одночасно винесені на місцевий
референдум, не обмежується. Кожне питання, яке виноситься на референдум,
не може містити в собі два і більше самостійних питань [3].
Отже, формула місцевого референдуму повинна чітко й однозначно
окреслювати його предмет, не суперечити чинному законодавству, а
винесене на голосування питання має бути доступним для розуміння
пересічним громадянином. У цьому аспекті питання, які виносяться на
референдум, мають відповідати за своєю структурою характеру питань
соціологічних опитувань. Штучне ускладнення формули референдуму,
перевантаження її другорядною інформацією та нечітке формулювання питань
може суттєво ускладнити розуміння громадянами його предмета [10].
На сьогодні Міністерством юстиції України на виконання Орієнтовного
плану зако-нопроектних робіт на 2008 р., затвердженого розпорядженням
Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 р. № 534-р, було
розроблено проект закону України “Про місцевий референдум та інші форми
безпосередньої демократії”.
Особливість цього законопроекту полягає в тому, що, як випливає із його
назви, нарівні з питаннями місцевих референдумів ним пропонується
врегулювати порядок здійснення волевиявлення територіальної громади в
інших формах безпосередньої демократії, передбачених, зокрема, Законом
України “Про місцеве самоврядування в Україні”: загальні збори за місцем
проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.
Враховуючи, що діюче законодавство не передбачає визначення поняття
“питання місцевого значення”, згаданим проектом закону було
запропоновано таке його визначення: це “питання, віднесені Конституцією
України, законами України до відання місцевого самоврядування, в тому
числі питання про дострокове припинення повноважень сільських, селищних,
міських, районних у місті рад, сільських, селищних, міських голів, а
також інші питання, які не віднесені до компетенції органів державної
влади”. При цьому в проекті розробленого Мін’юстом закону зауважується,
що на місцевий консультативний референдум не можуть виноситись питання
про дострокове припинення повноважень сільських, селищних, міських,
районних у місті рад, сільських, селищних, міських голів, а також
питання, які вирішуються виключно місцевим референдумом.
Узагальнюючи, потрібно зазначити, що прийняття відповідного закону про
місцевий референдум дасть змогу вдосконалити механізм забезпечення
реалізації громадянами України такої форми безпосередньої демократії, як
місцевий референдум, забезпечить реальні можливості для впровадження
рішень, прийнятих на місцевому референдумі, відтак, позитивно вплине на
розвиток адміністративно-територіальних одиниць, зокрема, сприятиме
зростанню соціальної активності кожного жителя, залученню населення до
самоврядного процесу, становленню повноцінного місцевого самоврядування
в адміністративно-територіальних одиницях, а також подальшому розвитку
громадянського суспільства в Україні.
Література:
1. Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від
03.07.1991 р. № 1286-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – №
33. – Ст. 443.
2. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997
р. № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. –
Ст. 170.
3. Проект Закону України “Про місцевий референдум” від 05.02.2008 р. №
2004 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
rada.gov.uapls/zweb_n/webproc2_5_1.
4. Проект Закону України “Про референдуми Автономної Республіки Крим,
місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення
територіальної громади” від 02.12.1999 р. № 4179 [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: rada.gov.ua /pls/zweb_n/webproc4_1.
5. Проект Закону України “Про місцеві референдуми та консультативні
опитування” від 19.04.2000 р. № 4179-4 [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1.
6. Конституційне право України / за ред. В.Я. Тація, В.Ф. Погорілка,
Ю.М. Тодики. – К. : Український центр правових студій, 1999. – 476 с.
7. Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики : збірник
/ ред-кол.: М.М. Рябець (голова) та ін. – К. : Центральна виборча
комісія, 2001. -289 с.
8. Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні:
проблеми теорії і практики. До 10-ї річниці незалежності України. – К. :
Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001.- 272 с.
9. Хоменець Р. Участь населення у вирішенні питань місцевого значення /
Р. Хоменець // Право України. – 2000. -№ 7. – С. 19-24.
10. Погорілко В.Ф. Референдне право України : навч. посіб. / В.Ф.
Погорілко, В.Л. Федоренко. – К. : Ліра-К, 2006. -364 с.
11. Держава та регіони, Серія: Право 2009 р., № 1, с. 101–106
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
