Питання визначення підвідомчості справ адміністративному суду в проекті
адміністративно-процесуального кодексу
Стаття 55 Конституції України гарантує право на судовий захист, що
означає ефективне поновлення компетентним органом держави (судом)
порушеного або оспореного суб’єктивного права чи законного інтересу.
Однак поряд з конституційними та процесуальними гарантіями реалізації
права на захист, у тому числі і права на судовий захист, важливим
виступає питання щодо визначення суб’єктаздійснення такої діяльності,
тобто хто саме здійснюватиме з’ясування підстав для застосування заходів
державного примусу до правопорушника.
Відповідно до ст. 124 Конституції правосуддя в Україні здійснюється
виключно судами, при чому, що судочинство здійснюється Конституційним
Судом України та судами загальної юрисдикції. Територіальність та
спеціалізація суду визначені як конституційні засади побудови судової
системи, знайшли своє відображення у новому Законі України “Про
судоустрій України”1. Законодавством визнано за доконаний факт створення
поряд із територіальними, двох спеціалізованих судів – господарських та
адміністративних, останні з яких ще не існують, однак повинні бути
створені протягом трьох років з моменту вступу названого закону в силу
(до 1 червня 2005 року).
Створенню спеціалізованого адміністративного суду передували дискусії
відносно необхідності створення такої ланки судової системи, однак ходом
законотворчого процесу (від Концепції судово-правової реформи2 до нового
закону про судовий устрій) підтверджувалося прагнення до виокремлення
адміністративно-правових справ в самостійне провадження.
Із створенням окремої ланки судової системи і продовженням дроблення
суду в Україні постає надзвичайно важливе як у теоретичному, так і у
практичному плані питання про компетенцію адміністративного суду, а
також правила розмежування повноважень по розгляду та вирішенню спорів
та інших правових питань між різними юрисдикційними органами (питання
визначення підвідомчості).
Підвідомчість як правовий інститут була, є і буде невід’ємною складовою
предмету досліджень науки цивільного процесу, а зараз стає ще й
предметом досліджень молодої науки адміністративного процесу.
Законом про судоустрій до компетенції адміністративного суду віднесено
адміністративні справи, пов’язані із правовідносинами у сфері державного
управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної
юрисдикції) (ст. 22 закону). Звичайно, одним реченням неможливо чітко
окреслити коло підвідомчих адміністративному суду справ, тому це питання
повинно бути вирішене процесуальним законодавством, у нашому випадку,
адміністративно-процесуальним. Наразі є два варіанти проекту
Адміністративно-процесуального кодексу України. Один розроблений робочою
групою суддів Верховного Суду України, народних депутатів та науковців3
(надалі – проект робочої групи), другий – це офіційно зареєстрований як
законопроект, поданий народним депутатом України Ігорем Коліушком 4
лютого 2002 року4 (надалі – проект 2002 року).
Хоча протягом розвитку юридичної науки склались певні усталені традиції
розуміння питань компетенції, юрисдикції, підвідомчості, зокрема судової
підвідомчості, що стосується останнього, то після прийняття Конституції
України 28 червня 1996 року і поширення юрисдикції суду на усі
правовідносини, які виникають у державі, це питання повинно трактуватися
трохи в іншому аспекті, необхідно просто змінити підхід до самого
поняття “підвідомчість”. її слід розуміти у декількох розуміннях:
У як розмежування компетенції між органами правосуддя та іншими
юрисдикційними органами по розгляду і вирішенню спорів про право та
інших правових питань;
У як розмежування порядку та способу розгляду та вирішення справи судом
(за провадженнями, за стадіями і т.п.)5.
У першому випадку стоїть питання про можливість розгляду справи судом
взагалі, і відповідно слід дати відповідь лише на питання чи це
відносини правового характеру, тобто чи врегульовані вони правом і чи
взагалі вони можуть бути врегульовані правовими нормами. Адже права та
обов’язки можуть виникати не тільки на підставі нормативних актів,
договорів, вони можуть виникати із підстав, які не передбачені законом,
але йому не суперечать (наприклад, ст. 4 Цивільного кодексу Української
РСР).
Розмежування юрисдикційної компетенції серед судів загальної юрисдикції
(друге розуміння підвідомчості) визначається суб’єктним складом та
характером матеріальних правовідносин, які стали предметом судового
розгляду.
Ще до внесення змін у законодавство про судоустрій Верховний Суд України
у своїх позиціях вказував, що тлумачити положення статті 124 Конституції
України стосовно цивільного процесу, зокрема, слід так, що провадження у
порядку цивільного судочинства здійснюється за усіма вимогами, які не є
предметом інших видів судочинства6. Однак із створенням адміністративних
судів це питання повинно бути переглянуто, зважаючи на наступне.
Проектом робочої групи визначено, що адміністративним судам у порядку
адміністративного судочинства підвідомчі справи по спорах, що виникають
із конституційних, адміністративних, зовнішньоекономічних, фінансових,
податкових, будівельних, екологічних, транспортних, військових,
промислових, соціальних та інших публічно-правових відносин (ст. 28
проекту робочої групи)7 8.
В обох проектах містяться вказівки, що публічно-правові
(адміністративні) спори вирішуватимуться адміністративними судами, і
незважаючи на те, що у чинному законодавстві може і не існувати прямої
вказівки щодо поширення юрисдикції адміністративного суду на цю
категорію справ. Наявні у названих варіантах проекту також положення про
глобалізацію юрисдикції адміністративного суду щодо вирішення спорів у
сфері державного управління.
Як показує сучасна судова практика, можуть виникнути труднощі із
з’ясуванням підвідомчості справ, які мають складну, або точніше складену
правову природу (коли існує накладення правовідносин, які мають
різногалузеву приналежність, у тому числі при поєднанні
публічно-правового та приватного начал). У даному випадку повинна
наставати підвідомчість “за зв’язком справ”.
Так, зустрічаються випадки, коли особа, яка звертається до суду, просить
поновити своє порушене право у публічній сфері, а також захистити
майновий інтерес (відшкодувати збитки, моральну шкоду та ін.). Стаття 56
Конституції України гарантує кожному відшкодування майнової та
немайнової (моральної) шкоди, заподіяної громадянинові рішеннями, діями
чи бездіяльністю управлінських органів. У наведеній ситуації існує два
варіанти поведінки диспозитивно уповноваженої особи. У першому – особа
спочатку звертається з вимогою про визнання управлінської діяльності
неправомірною, а потім на підставі судової преюдиції просить
відшкодувати заподіяну шкоду, у другому – заінтересована особа поєднує
обидві правові вимоги в одному процесуальному документі (заяві, скарзі).
Виходячи з нині чинного цивільного процесуального законодавства у
першому варіанті справа спочатку вирішується у порядку провадження по
справах, які виникають з адміністративно-правових відносин, а потім у
загальному (позовному) провадженні. У другому варіанті, виходячи з
позицій Пленуму Верховного Суду України, такі справи розглядаються у
порядку позовного провадження (п. 17 Постанови Пленуму від 7 грудня 1997
року9).
Обидва проекти АПК містять положення про те, що не допускається
об’єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в
порядку різного судочинства, якщо інше не передбачено законом, при чому
вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної неправомірними рішеннями,
діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням
прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин,
розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному
проваджені з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про
відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або
господарського судочинства (ст. 28 проекту робочої групи, ст. 21 проекту
2002 року).
Окремі питання визначення компетенції адміністративного суду можна
визначити, як такі, що мають як внутрішньогалузевий, так і міжгалузевий
характер правової проблеми. Так, визначення підвідомчості (підсудності)
суду справ про встановлення неправильності запису в актах громадянського
(цивільного) стану та справ про оскарження вчинення або відмови у
вчиненні нотаріальної дії було питанням виключно цивільного
процесуального права, досліджувалося наукою цивільного процесу, а тепер
це стає міждисциплінарною проблемою. Це зумовлюється тим, що у науці
цивільного процесу немає єдиної точки зору стосовно галузевої
приналежності та правової природи даних справ. Чинне цивільне
процесуальне законодавство відносить ці категорії справ до безспірних,
до справ окремого провадження. Аналогічної точки зору дотримується і
робоча група по опрацюванню проекту Цивільного процесуального кодексу
України, який внесений на розгляд Верховної Ради України у січні 2002
року10, а перспективним адміністративно-процесуальним законодавством ці
справи відносяться до спеціальних проваджень адміністративного процесу,
підкреслюючи адміністративно-правових характер справи, а також спірність
правовідносин, які виникають при цьому.
Відповідно до статті 50 Закону України “Про нотаріат”11 не вчинення чи
відмову у вчиненні таких нотаріальних дій фізична чи юридична особа, які
мають заінтересованість у цьому, можуть оскаржити до суду в порядку
глави 39 Цивільного процесуального кодексу України.
E
I
@рії цивільного процесу, справи, які віднесені до окремого провадження,
є, по суті, справами безспірними. Провадження ж у справах, що виникають
з адміністративних правовідносин, є спірним провадженням, і скаржник
(заявник) завжди звертається до суду за захистом свого суб’єктивного
права, вважаючи, що управлінський орган порушив його. Звідси виникла
дискусія відносно спірності цих видів справ окремого провадження.
Ряд авторів вважають, що справи за скаргами на дії нотаріальних органів
і справи про неправильність записів в актах громадянського стану слід би
віднести не до справ окремого провадження, як це випливає з діючого
законодавства, а до справ, які виникають з адміністративно-правових
відносин12 . Так, І.АЖеруоліс стверджував, що “сам факт подання скарги
на дії нотаріуса, тобто адміністративного органу, свідчить про
виникнення спору між скаржником і нотаріальним органом”. На його думку,
громадянин, звертаючись до нотаріального органу з вимогою вчинити певні
дії, тим самим вступає з ним в конкретні адміністративні правовідносини.
В справах по скаргах на дії нотаріальних органів виступають дві сторони
з протилежними інтересами і між ними ведеться спір про право, який
вирішується судом13.
На обґрунтування цього, автори посилаються на природу нотаріального
органу; на характер правовідношення, яке виникло між посадовою особою
цих органів і особою, яка звернулася до неї; на відміну окремого
провадження від провадження у справах, які виникають з
адміністративно-правових відносин, а також на наявність тут спору про
право між нотаріальним органом і громадянином14.
Розглядаючи ці питання, слід визначити, що між нотаріальним органом і
громадянином дійсно немає певних матеріальних правовідносин, тому спору
про право матеріальне виникнути не може. На підтвердження цього,
наприклад, Н.Т.Арапов вказує, що норми, які регулюють нотаріальне
провадження, повинні вважатися не процесуальними, які займають окреме
місце в системі цивільного процесуального права, а матеріально-правовими
процедурними нормами, які стосуються до сфери цивільного матеріального,
який виступає в якості складової його частини15.
Інші автори вказують на те, що при зверненні до суду із скаргою (заявою)
на дії нотаріального органу, скаржник вимагає не захистити його
суб’єктивне право, а лише усунути перешкоди по реалізації його прав
стосовно інших осіб16.
А.О.Добровольський вказує, що відносини, які виникають між заявником і
нотаріусом, по суті не є матеріально-правовими, а
процесуально-правовими, оскільки нотаріат виконує певні правоохоронні
функції. Нотаріат сприяє захисту цивільних прав шляхом засвідчення
різних обставин і фактів, які мають юридичне значення17.
Отож, слід визнати, що не слід визнавати спірними матеріальними
правовідносинами відносини між нотаріальним органом і особою, яка до
нього звернулася з приводу вчинення або відмови у вчиненні нотаріальної
дії, адже, приміром, незважаючи на те, що особа подає на рішення суду
апеляційну (касаційну) скаргу, ми не доходимо висновку, що вона (апелянт
чи касатор) перебуває у спірному матеріальному правовідношенні з судом
першої інстанції.
У залежності від виду судочинства існують різноманітні провадження
(четверте розуміння підвідомчості). Наприклад, у цивільному процесі
наразі є три види провадження: позовне провадження, яке відіграє
значення загального, адже усі норми, які визначені цивільним
процесуальним законодавством, поширюються на справи позовного
провадження. А також існує два спеціальних провадження – окреме
провадження та провадження у справах, що виникають з
адміністративно-правових відносин, які розглядаються за загальними
правилами цивільного судочинства, за окремими доповненнями та винятками
визначеними законодавством, і котрі, у свою чергу, зумовлені характером
правовідносин, які стали предметом судового розгляду та вирішення.
Проект Адміністративно-процесуального кодексу України побудований за
аналогічною схемою. У ньому прослідковується наявність загального та
спеціальних видів проваджень18. Аналізуючи категорії справ спеціальних
адміністративних проваджень, слід визнати, що факторами виокремлення
можуть виступати особливості, які стосуються визначення кола заявників,
їх матеріальної та (або) процесуальної заінтересованості, чіткості
визначення відповідача у справі (адже ним може виступати утворення, яке
не має статусу юридичної особи, але є адміністративно правосуб’єктним,
незважаючи на наявність у проекті Цивільного кодексу України поділу
юридичних осіб за способом створення, предметом основної діяльності та
призначення на юридичних осіб публічного права та юридичних осіб
приватного права). Специфіка цих проваджень проявляється також у
предметі спору (особливість зумовлена природою правовідносин, що
послужила критерієм виділення), способі судового захисту (судового
контролю попереднього чи послідуючого), процесуальних строках звернення
до суду (інколи вони визначаються бланкетними посиланнями на норми
матеріального права), підсудності (предметної та територіальної),
особливостях безпосереднього розгляду справи, обсягу повноважень суду,
можливості апеляційного та (або) касаційного оскарження, особливостях
виконання, у тому числі застосування обов’язковості чи факультативності
негайного виконання.
Підсумовуючи, можна визначити ряд напрямків, які обумовлюють оптимізацію
процесу законотворчості у частині чіткості визначення підвідомчості
справ адміністративним судам. Серед них слід назвати наступні:
? чітке з’ясування суті адміністративно-правового спору (спору про
право адміністративне) як критерію визначення підвідомчості справ
адміністративному суду для відмежування від цього поняття йому подібних
(як-от цивільно-правовий спір за участю адміністративного органу, справи
про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок управлінської діяльності,
тощо), у тому числі й процедурних та процесуальних спорів (оскарження
нотаріальних дій або відмови у їх вчинення, встановлення неправильностей
запису в актах громадянського стану);
? необхідне визначення недвозначних правил з’ясування підвідомчості
справ адміністративному суду, підстав та наслідків передачі справи до
іншого адміністративного суду чи взагалі до іншого суду загальної
юрисдикції (загального територіального, військового, господарського);
? недоцільність безпідставного звуження кола справ спеціальних
проваджень в адміністративному процесі, водночас їх необхідність повинна
обумовлюватися об’єктивними чинниками (особливим характером матеріальних
правовідносин, які набули стану спору, способами судового контролю
(судового захисту), соціальним та політичним значенням суті та наслідків
адміністративно-правового спору);
? необхідність подолання прогалин та усунення нечіткості у визначенні
понятійного апарату, який наявний у чинному законодавстві і пропонується
до збереження у проекті Адміністративно-процесуального кодексу;
? застосування положення, згідно з яким Адміністративно-процесуальним
кодексом встановлюються загальні правила розгляду та вирішення
адміністративно-правових спорів. У ньому повинні також міститися окремі
спеціальні провадження, наявність яких обумовлена правовою природою
правовідносин, їх суб’єктним складом, особливостями порушення справи,
підготовки до розгляду, судової процедури, постановлених судових рішень
та ухвал, можливості їх апеляційного чи касаційного оскарження,
особливостями виконання постановлених судових рішень. При цьому цей
перелік не може бути вичерпним, адже нормативно-правовими актами
матеріального права з приводу конкретного питання можуть міститися
адміністративно-процесуальні норми щодо розгляду та вирішення спорів,
пов’язаних із цими правовідносинами;
? у правозастосовчій практиці при наявності конкуренції правових норм
щодо порядку розгляду та вирішення адміністративно-правового спору, слід
виходити із пріоритету спеціальних норм адміністративних проваджень,
особливо тих, котрі зафіксовані у нормативно-правових актах
матеріального права.
Використана література
1. Арапов Н Т. Проблемы теории и практики правосудия по гражданским
делам. – Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1984. – 128 с.
2. Добровольский А. А., Иванова С. А. Основные проблемы исковой формы
защиты права. -М.: Изд-во Москов. ун-та, 1979. – 159 с.
3. Жеруолис И. А. Сущность советского гражданского процесса. – Вильнюс:
Минтис, 1969. – 204 с.
4. Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском
государственном управлении. -Ленинград: Изд-во Ленинград. ун-та, 1973. –
63 с.
5. Николаева Л. А. Теоретические и практические проблемы обеспечения
законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и
суда. Автореферат дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 /Ленинград. ун-т
им. А. А. Жданова. -Ленинград, 1973. – 63 с.
6. Опришко В. Державно-правова реформа в Україні: основні напрямки
//Право України. -1998. -№ 1. – С. 11-16.
7. Осокина Т. Л. Проблемы иска и права на иск. – Томск: Изд-во Томск.
ун-та, 1989. – 196 с.
8. Правові позиції щодо розгляду судами окремих категорій цивільних
справ / Відп. ред. ПІ.Шевчук. -К: Юрінком-Інтер, 1998. – 272 с
9. Пушкар Е. Г. Обращение в суд по делам особого производства
//Материальное право и процессуальные средства его защиты. -Калинин:
Изд-во Калинин. ун-та, 1981. – С. 67-73.
10. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. -М.:
Юридическая литература, 1974. – 160 с.
11. Чечот Д. М. Проблемы защиты субъективных прав и интересов в
порядке неисковых производств советского гражданского процесса.
Автореферат дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.03 /Ленинград. гос. ун-т им.
А. А. Жданова. – Ленинград, 1969. – 36 с.
12. Шерстюк В. М. Система советского гражданского процессуального права
(вопросы теории). – М.: Изд-во Москов. ун-та, 1989. – 133 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
