Питання судової підвідомчості справ адміністративної юрисдикції органів
охорони державного кордону України
На виконання вимог статті 15 Конституції України захист державного
кордону України здійснюється відповідними військовими формуваннями та
правоохоронними органами держави. Охорона державного кордону України на
суші, морі, річках, озерах та інших водоймах України, а також охорона
виключної (економічної) зони України, покладається на Прикордонні
війська України, а у повітряному просторі – на війська повітряної
оборони (мова документу збережена Ю.Б.) (ст. 27 Закону України “Про
державний кордон України” та ст. 1 Закону України “Про Прикордонні
війська України”).
Наразі, Прикордонні війська України входять до системи державних
військових формувань поряд із Збройними Силами України, Службою безпеки
України, внутрішніми військами Міністерства внутрішніх справ України,
Управлінням державної охорони, військами Цивільної оборони та іншими.
Діяльність цих військових організацій слід визнати військовою
управлінською, а відносини, які складаються при цьому, –
військово-управлінськими, або сферою військового управління. Входячи у
систему органів державної виконавчої влади, Прикордонні війська наділені
й іншими повноваженнями владного характеру.
Щодо цього слід погодитися з проф. ДМ.Бахрахом у тому, що влада як
суб’єктивна категорія змінює реальну дійсність в кращу, а у ряді
випадків – у гіршу сторону. Це – велика будівнича, а у ряді
випадків-руйнівна сила. Владні повноваження реалізуються людьми. їх
виконання-процес вольовий, розумовий, емоційний, який може здійснюватися
як правомірно, раціонально, так і з різноманітними відхиленнями. Він
впливає на внутрішній світ суб’єкта влади. Остання, як категорія
об’єктивна, здатна змінювати природу особи, що наділена нею, і при
тривалому користуванні владою такі зміни можуть мати негативний
характер4. Дійсно, одним із негативних наслідків державної служби є
прийняття адміністративних актів, які суперечать законодавству,
порушують права і свободи людини й громадянина чи юридичних осіб.
Захист прав та законних інтересів громадян і організацій в тій чи іншій
формі є об’єктивною необхідністю. Видаючи норму права і тим самим
передбачаючи можливість виникнення на її основі суб’єктивних прав та
інтересів, підкреслює проф. Д.М.Чечот, держава зобов’язана передбачити і
відповідну форму захисту.
Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на
оскарження до суду будь-яких рішень, дій чи бездіяльності державних
органів, органів місцевого самоврядування, службових та посадових осіб.
А ст. 124 Конституції України підкреслює, що юрисдикція суду поширюється
на усі правовідносини, які виникають у державі. Однак конкретний
процесуальний порядок розгляду та вирішення конкретних спорів визначений
великою кількістю процесуальних та процедурних норм, що інколи ускладнює
можливість своєчасного захисту порушеного чи оспореного суб’єктивного
права. Тому проведення класифікації управлінської діяльності
Прикордонних військ носить не тільки теоретичний характер, але й має
значення для практичного застосування правових норм, оскільки дає
можливість окреслити природу цих правовідносин, а також з’ясувати
конкретний порядок захисту суб’єктивних прав громадян та юридичних осіб
у цих правовідносинах.
Особливо актуальним для Прикордонних військ є поділ управлінської
діяльності на внутрішню і зовнішню, що не притаманне іншим військовим
формуванням України. Внутрішньою виступає діяльність, яка здійснюється
всередині військової структури, діяльність, яка не виходить за межі
військового формування, зовнішньою ж є діяльність, спрямована щодо
“третіх осіб”.
Дійсно, специфіка виконання Прикордонними військами своїх повноважень
проявляється у тому, що вони наділені подвійними функціями – функціями
державного органу виконавчої влади, а також функціями власне військового
формування, діяльність якого носить, в основному, внутрішній характер.
Так, розпорядження Державного комітету у справах охорони державного
кордону України з питань додержання режимів на державному кордоні,
видані в межах його компетенції, є обов’язковими для державних органів,
законні розпорядження посадових осіб Прикордонних військ України
обов’язкові для осіб, стосовно яких вони звернуті (ст. 271 Закону
України “Про державний кордон України”).
Відповідно до ст. 5 Закону України “Про Прикордонні війська України” в
інтересах охорони та захисту державного кордону України можуть тимчасово
обмежуватися права і свободи громадян на основі чинного законодавства.
Однак, згідно із конституційними положеннями військові формування не
можуть використовуватися для цього (ст. 17 Конституції України).
Зважаючи на такі суперечності у чинному законодавстві, розроблено проект
Закону України “Про Державну прикордонну службу”, який визначає Державну
прикордонну службу як правоохоронний орган спеціального призначення.
Особливість статусу та виконуваних завдань Прикордонними військами
полягає у тому, що військовослужбовці під час виконання покладених на
них обов’язків діють як представники влади від імені держави і
перебувають під її захистом, самостійно приймають рішення в межах своїх
повноважень (ст. 11, 12 Закону України “Про Прикордонні війська
України”).
Прикордонні війська як органи держави мають право: не пропускати через
державний кордон України осіб, які не мають дійсних документів на право
в’їзду в Україну або виїзду з України, до належного оформлення ними
документів на право перетинання державного кордону України або до
уточнення обставин втрати документів громадянами України в період
вивезення з України предметів, а також предметів контрабанди, які
переміщаються через державний кордон України; обмежувати у випадках, які
спричиняються обставинами, пов’язаними із забезпеченням охорони
державного кордону України, провадженню різних робіт у прикордонній
смузі, за деякими винятками (п.п. 7, 9, 12, 13 ст. 7 Закону України “Про
Прикордонні війська України”). У територіальному морі та внутрішніх
водах України Прикордонні війська при виконанні покладених на них
завдань наділені цілою низкою повноважень щодо іноземних та українських
невійськових суден, у тому числі на проведення їх огляду, зняття і
затримання осіб, які перебувають на цих суднах та ін. (ст. 28 Закону
України “Про державний кордон України”). Так, у випадках, передбачених
ст. 29 Закону України “Про Прикордонні війська України” іноземне та
українське невійськове судно, яке перебуває у територіальному морі і
внутрішніх водах України, затримується підрозділами охорони державного
кордону України та конвоюється в найближчий порт або інший відповідний
пункт (ст. 30 Закону України “Про державний кордон України”).
Особливістю виконання повноважень щодо охорони державного кордону
України є те, що відповідно до ст. 2 Положення про прикордонний режим6,
окрім військовослужбовців Прикордонних військ владними повноваженнями
можуть наділятися і члени добровільних формувань із сприяння в охороні
державного кордону України (громадяни України, які на добровільних
засадах беруть участь в охороні державного кордону)7. Члени такого
громадського формування під час виконання своїх обов’язків з охорони
громадського порядку і державного кордону після обов’язкового
пред’явлення посвідчення члена добровільного громадського формування
мають право: вимагати від громадян додержання правопорядку, припинення
адміністративних правопорушень і злочинів, додержання режиму державного
кордону; у разі підозри у вчиненні адміністративних правопорушень і
злочинів перевіряти у громадян документи, що посвідчують їх особу;
складати протоколи про адміністративні правопорушення; входити до
клубів, кінотеатрів, стадіонів, інших громадських місць і приміщень за
згодою власника чи уповноваженого ним органу для переслідування
правопорушника, який переховується, або припинення адміністративних
правопорушень чи злочинів; застосовувати в установленому порядку заходи
фізичного впливу, спеціальні засоби індивідуального захисту та
самооборони.
Підстави та порядок оскарження публічної управлінської діяльності, у
тому числі і за участю посадових осіб Прикордонних військ, передбачений
ст. 55 Конституції України, цивільним процесуальним та господарським
процесуальним законодавством. Аналогічні правила повинні застосовуватися
і у випадку оскарження діяльності члена добровільних формувань з охорони
державного кордону.
Глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України (надалі – ЦПК)
виступає загальною нормою щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності
суб’єктів влади щодо фізичних осіб (громадян). Предметом судового
розгляду виступає спір між громадянином і посадовою особою чи
підрозділом Прикордонних військ України щодо порушення суб’єктивних прав
чи свобод, створення перешкод для реалізації ним своїх конституційних
прав чи свобод, покладення на нього обов’язків не передбачених законом,
або передбачених законом, але без урахування конкретних обставин, за
яких ці обов’язки повинні покладатися, або що вони покладені не
уповноваженими на те особою чи органом.
Неправомірними діями посадових осіб Прикордонних військ можуть
зачіпатися інтереси не тільки громадян – фізичних осіб, але й
організацій (юридичних осіб), фізичних осіб-підприємців. Так, відповідно
до ст.ст. 1, 24 Господарського процесуального кодексу України
підприємства, установи, організації, інші юридичні особи і у
встановленому порядку набули статусу суб’єкта підприємницької діяльності
мають право звернутися до господарського суду за захистом своїх
порушених або оспорених прав та законних інтересів у спорах про визнання
недійсними актів державних органів, якими і є владні рішення
уповноважених осіб та органів охорони державного кордону.
В Україні може скластися негативний момент, який притаманний для
будь-якої судової системи із наявністю спеціалізованих судів, – проблема
визначення судової підвідомчості. У процесуальному законодавстві та
юридичній науці продовжує прослідковуватися тенденція щодо іменування
одного й того ж інституту різними поняттями. Так, коли мова йде про
розмежування компетенції між загальними територіальним та військовими
судами, ми це називаємо “підсудністю”, а розмежування повноважень між
загальними та господарськими судами – “підвідомчістю”. Ще одним
наслідком такої невизначеності продовжує залишатися і те, що можуть
виникати спори про підсудність у взаємовідносинах загальних судів і
судів господарських, хочау системі загальних судів вони не допускаються
(ст. 135 ЦПК). Ці правила цивільного судочинства слід закріпити і у
Господарському процесуальному кодексі України.
Виконання владних повноважень безперечно передбачає сукупність заходів і
методів, за допомогою яких вони реалізуються. Одним із них є метод
примусу. Тому Прикордонні війська наділені повноваженнями і у сфері
адміністративно-каральної юрисдикції. Так, посадові особи Прикордонних
військ мають право здійснювати адміністративне затримання осіб, які:
порушили режим державного кордону, прикордонний режим або режим у
пунктах пропуску через державний кордон; порушили державний кордон, при
відсутності достатніх підстав для порушення проти них кримінальних справ
(п. п. 3, 4 ст. 7 Закону України “Про Прикордонні війська України”, ст.
262 Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі – КУпАП).
?
?
??ou8
:
>
@
@
OJQJ^JFож функціями щодо розгляду справ про адміністративні
правопорушення. Відповідно до п. 16 статті 7 Закону України “Про
Прикордонні війська України” до їх прав відноситься розгляд справ про
правопорушення, накладання стягнення або передавача матеріалів про
правопорушення на розгляд інших уповноважених органів виконавчої влади
або судів. Органи охорони державного кордону розглядають справи,
пов’язані з порушеннями прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску
через державний кордон України. До їх компетенції також віднесено
складання протоколів про адміністративні правопорушення за злісну
непокору законному розпорядженню чи вимозі військовослужбовцю
Прикордонних військ чи члена громадського формування з охорони
державного кордону (стаття 18510 КУпАП).
З норм адміністративно-деліктного законодавства та законодавства про
охорону державного кордону України безпосередньо не випливає, які
категорії військовослужбовців Прикордонних військ мають право складати
протоколи про названі адміністративні правопорушення. Тому відповідно до
п. 2 наказу Голови Державного комітету у справах охорони державного
кордону України – Командувача Прикордонних військ України від 21
листопада 1999 року № 530 “Про адміністративно-юрисдикційну діяльність
органів охорони державного кордону України” повноваженнями стосовно
складання таких протоколів наділені усі офіцери і прапорщики
Прикордонних військ України, які виконують завдання з охорони державного
кордону.
Об’єкт оскарження притягнення громадян до адміністративної
відповідальності та процедура розгляду таких справ визначається главою
31 ЦПК. Оскарженню не підлягають дії щодо складання протоколів про
адміністративні правопорушення, оскільки ними не порушуються суб’єктивні
права громадян. Ці дії перевірятимуться районним (міським) місцевим
судом, який безпосередньо розглядатиме справу про адміністративне
правопорушення (умовно це можна назвати однією із форм “попереднього
судового контролю” за діяльністю адміністративних органів).
Законом України “Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів
через державний кордон України без належних документів для в’їзду в
Україні” передбачений склад правопорушення повітряного перевізника
(підприємства (об’єднання підприємств), установи та організації,
незалежно від форм власності, які здійснюють міжнародні повітряні
перевезення), а також порядок оскарження постанови про накладення
штрафу. Постанову може бути оскаржено протягом десяти днів з дня її
винесення до місцевого суду за місцезнаходженням відповідного органу
охорони державного кордону України, рішення якого є остаточним. Скарга
подається начальнику органу охорони державного кордону України, який
виніс постанову у справі. Скарга, що надійшла, протягом трьох діб
надсилається разом із справою до місцевого суду.
Наведений приклад є випадком адміністративної відповідальності юридичної
особи, але, що характерно, порядок судового оскарження визначений не у
порядку оспорення юридичною особою законності правового акту, а способом
аналогічним до порядку оскарження громадянином постанови про накладення
адміністративного стягнення (за главою 24 КУпАП та главою 31 ЦПК).
Специфіка виконання органами військового управління своїх повноважень
проявляється і у тому, що окремі військові посадові особи наділені
функціями органу дізнання. Щодо Прикордонних військ як військового
формування з повноваженнями правоохоронного органу то дана особливість
проявляється у наявності як “внутрішніх”, так і “зовнішніх” повноважень
органу дізнання. Так, у відповідності з пунктом 3 статті 101
Кримінально-процесуального кодексу України (надалі – КПК) командири
військових частин, об’єднань, начальники військових установ є органами
дізнання у справах про злочини, вчинені підлеглими їм
військовослужбовцями (військовозобов’язаними) під час проходження
військової служби (військових зборів), а рівно у справах про злочини,
вчинені працівниками і службовцями Прикордонних військ у зв’язку з
виконанням службових обов’язків або у розташуванні частини (об’єднання,
установи). Крім того, органи охорони державного кордону мають право
вести дізнання у справах про порушення державного кордону, здійснювати
оперативно-розшукову діяльність відповідно до чинного законодавства (п.
7 ст. 101 КПК, п. 2 ст. 7 Закону України “Про Прикордонні війська
України”). І тому об’єкт та порядок оскарження визначений
кримінально-процесуальним законодавством, при чому велике значення має
судовий порядок захисту, адже до суду можна оскаржити і будь-яку
процесуальну дію органу дізнання.
Поряд з управлінськими відносинами, можуть виникати і специфічні
правовідносини, які мають складний характер, наприклад, у випадку
заподіяння шкоди внаслідок управлінської діяльності, що, звичайно,
накладає свій відбиток на порядок судового захисту порушених чи
оспорених суб’єктивних прав.
Відповідно до нового Закону України “Про судоустрій України”12
передбачається створення окремої ланки судової системи –
адміністративних судів. До компетенції адміністративних судів
відноситимуться адміністративні справи, пов’язані з правовідносинами у
сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи
адміністративної юрисдикції), крім справ про адміністративні
правопорушення (це визнається компетенцією місцевих загальних судів), а
також справ адміністративної юрисдикції у сфері військового управління,
розгляд яких продовжуватимуть здійснювати військові суди (ч. 2, 4 ст. 21
Закону). І це, звичайно, впливає на визначення судової підвідомчості
спорів, які можуть виникати при цьому.
Формування системи адміністративних судів відбуватиметься протягом трьох
років. А до утворення цієї структури розгляд справ, віднесених до
підсудності адміністративних місцевих та апеляційних судів, здійснюють
відповідно місцеві загальні суди та апеляційні загальні та Касаційний
суди України у порядку, встановленому процесуальним законом, шляхом
запровадження спеціалізації судів з розгляду справ адміністративної
юрисдикції, у тому числі утворення судових колегій у справах зазначеної
юрисдикції (п. 16 ст. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону). На
розгляд Верховної Ради України на початку 2002 року внесений проект
Адміністративного процесуального кодексу України, який своїм основним
завданням має визначення порядку розгляду та вирішення справ
адміністративними судами.
І безперечно, незважаючи на виконання великої гами зовнішньої
управлінської діяльності, Прикордонні війська України залишаються
військовим формуванням, усередині якого діють постулати військового
правопорядку та дисципліни, існують відносини військової влади та
підпорядкування. Військове управління за своєю природою та суттю є
частиною державного управління. У ньому прийнято розрізняти дві сторони:
управління оперативне (управління бойовими діями, або командування) та
управління адміністративно-господарське (військово-адміністративне).
Однак, такий поділ не є єдино можливим. Наведена класифікація визначає і
особливості порядку судового оскарження такої військової управлінської
діяльності.
Відповідно до частини п’ятої ст. 5 Закону України “Про соціальний і
правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” та ст. 123, 2481
ЦПК військовослужбовці мають право оскаржити неправомірні рішення, дії
чи бездіяльність органів військового управління та військових посадових
осіб до військового суду. При цьому, загальні норми про порядок судового
захисту прав військовослужбовців поширюються у повному обсязі і на
військовослужбовців Прикордонних військ України. Стаття 3 85 Закону
України “Про судоустрій” у редакції Закону від 24 лютого 1994 року13
включає до підвідомчості військових судів справи про захист честі,
гідності військовослужбовців, а також інші справи, пов’язані із захистом
прав і свобод військовослужбовців та інших громадян. Таке
неконкретизоване визначення компетенції військових судів з розгляду
цивільних справ породжувало ряд проблем, які іноді перешкоджали
забезпеченню законності, реальному захисту прав, свобод та законних
інтересів громадян і організацій14. На жаль, новий Закон України “Про
судоустрій України” не вирішує питання щодо кола справ, які підвідомчі
військовому суду, особливо, що стосується “цивільних” справ, адже окрім
справ військової адміністративної юрисдикції та загальної вказівки про
здійснення правосуддя у Збройних силах та інших військових формуваннях
суттєво важливих окреслень компетенції військових судів немає.
На окремих посадових осіб Прикордонних військ України також покладена
функція посадової особи, яка має право вчиняти нотаріальні дії (статті
65, 254 Цивільного кодексу Української РСР, ст. 40 Закону України “Про
нотаріат”). Оскарження такої діяльності здійснюється тільки на підставі
норм окремого провадження про оскарження вчинення нотаріальних дій чи
відмови у їх вчиненні (глава 39 ЦПК). Відповідно до частини другої ст.
285 ЦПК скарги на неправильне посвідчення заповітів і доручень або на
відмову в їх посвідченні подаються до загального територіального суду за
місцезнаходженням відповідного військово-лікувального закладу чи
військової частини (установи).
Отож, органи охорони державного кордону України (Прикордонні війська
України) як військово-правоохоронна структура наділена комплексом
повноважень різнобічного спрямування, займає належне місце в апараті
держави, виконує ряд важливих функцій. Така велика кількість різних за
своєю суттю повноважень спонукає до їх аналізу та класифікації.
Окреслення природи управлінської діяльності має значення для з’ясування
суб’єктного складу цих правовідносин, визначення самої суті відносин, а
затим і порядку їх регулювання, галузевої приналежності (до
адміністративного управлінського права, адміністративно-карального
(деліктного) права, адміністративного чи цивільного процесуального
тощо), що зумовлює правильний вибір форми, способу та порядку захисту
прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, суспільства та
держави. І поряд з цим це допомагає встановленню законності у діяльності
посадових осіб органів охорони державного кордону України.
Література
1 Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996
року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2 Про державний кордон України: Закон України від 4 листопада 1991 року
// Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 2. – Ст. 6; 1996. – №
37. – Ст. 167.
3 Про Прикордонні війська України: Закон України від 4 листопада 1991
року// Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 2. – Ст. 7; 1996. –
№ 37. – Ст. 167; 1999. – № 48. – Ст. 419.
4 Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти
// Государство и право. -1992. – № 3. – С. 15.
5 Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты. – Л., 1968. – 72 с.
– С. 53.
6 Положення про прикордонний режим, затверджене постановою Кабінету
Міністрів України від 27 липня 1998 року № 1147 // Офіційний вісник
України. – 1998. – № 30. – Ст. 1127.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
