Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб’єктів виконавчої
влади

Важливе значення цля характеристики організації виконавчої влади мають
питання конституційної відповідальності уряду. Сюди, насамперед, слід
віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і
відповідальність у порядку імпічменту або в рамках подібних до нього
процедур.

Власне політичну відповідальність уряду перед парламентом часто
називають парламентською відповідальністю, пов’язуючи це визначення з
тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представницькому органі.
Можливість такої відповідальності конституційне визнана у країнах з
парламентарною та змішаною формами правління. У президентських
республіках кабінет несе політичну відповідальність перед самим
президентом, який може відправити у відставку його членів у разі, якщо
їхні дії не схвалено.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави
прямо встановлюються у конституціях, власне політична відповідальність
уряду значною мірою суб’єктивна. Необхідність застосування такої форми
відповідальності визначається не критеріями законності, а потребами
конкретної політики, відображеними у волевиявленні депутатів парламенту.
Уряд здійснює свої функції доти, доки його діяльність задовольняє
парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не
розглядаються як довірені особи представницького органу, що виконують
його волю. Насправді характер і значення такої відповідальності
визначаються реальними політичними інтересами.

Конституційна теорія і практика розвинених країн в основному знає два
різновиди політичної відповідальності уряду — колективну й
індивідуальну. Питання щодо їх взаємозв’язку та співвідношення, як
правило, не регламентується нормами права і має бути віднесене до сфери
реальної політики. В Іспанії, Росії, Франції, ФРН, Чехії, Японії, в
деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність
урядів.

В Основному законі ФРН йдеться про відповідальність глави уряду:

«Федеральний канцлер встановлює основні положення політики і несе за них
відповідальність» (ст. 65). Однак відставка канцлера тягне за собою
відставку самого уряду. З іншого боку, принцип колективної
відповідальності уряду навіть у наведеному прикладі теоретично не
суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій же ст. 65
основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики
кожен міністр самостійно веде справи галузі під свою відповідальність».
Якщо ж припустити можливість поєднання колективної та індивідуальної
відповідальності, залишається неясною відповідь на запитання, який між
ними може бути зворотній зв’язок, у яких випадках можливе притягнення
міністрів до індивідуальної політичної відповідальності перед
парламентом.

Певні особливості має практика Великобританії, а також інших країн,
котрі сприйняли засади британської конституційної системи. Формально тут
припускається можливість як колективної, так і індивідуальної
відповідальності. При цьому, якщо нижня палата парламенту висловлює
недовіру будь-якому міністру, глава уряду має вирішити: подавати у
відставку конкретному міністру чи уряду в цілому. Такий підхід до
політичної відповідальності уряду грунтується на ідеї солідарності його
членів. Вважається, що всі члени уряду (кабінету) несуть
відповідальність за його політику навіть у тих випадках, коли хтось із
них не погоджується з конкретними урядовими рішеннями та діями. Окремі ж
міністерства відповідають за діяльність своїх міністерств.

Однак і у цьому випадку важко з’ясувати, за яких умов висловлення
недовіри окремому міністру призводить до відставки всього уряду.
Практично це майже завжди вирішує прем’єр-міністр, хоча його рішення
буде детерміноване політичною ситуацією, що склалася у парламенті та
поза його межами. Стосовно ж відставки окремих міністрів, такі питання в
умовах, коли палата контролюється певною партійною більшістю, виникають
і вирішуються переважно у зв’язку з їх персональними діями, що призвели
до політичного скандалу.

Наведені умови колективної та індивідуальної відповідальності віднесені
також і до тих країн, де обидва ці різновиди власне політичної
відповідальності уряду прямо передбачені в конституціях. Але основні
закони також не дають прямої відповіді на запитання, як взаємовіднесеиі
індивідуальна і колективна відповідальність, у якій мірі перша може бути
наслідком другої. Ця проблема не суто теоретична. Вона має вагоме
практичне значення: невизначеність характеру взаємозв’язків двох
різновидів політичної відповідальності уряду призводить до того, що
повноваження щодо вирішення питання про відставку уряду узурпуються його
верхівкою і насамперед прем’єр-міністром.

Аналізуючи природу політичної відповідальності уряду, слід також
звернути увагу на її механізм. Необхідно враховувати, що у переважній
більшості країн з відповідними формами правління і двопалатною побудовою
парламентів уряд несе відповідальність тільки перед нижньою палатою.
Виняток становлять лише Італія та Румунія, де уряд несе політичну
відповідальність перед обома палатами.

У деяких країнах прийняті різні способи постановки питання про політичну
відповідальність уряду. Насамперед слід зазначити, що у конституційній
теорії, поширеній на теренах ряду країн, це питання може виникнути в
кожному випадку у разі розгляду у парламентом будь-якої урядової
пропозиції або такої, що стосується політики уряду.

Ілюстрацією до сказаного є досвід Великобританії. Тут кожне голосування
в нижній палаті парламенту з питань реалізації урядової політики
формально розглядається як визначення відповідного ставлення до уряду

Такий спосіб не потребує спеціальної форми постановки питання щодо
довіри або недовіри уряду.

Проте відсутність у цих випадках конкретних правил, які б зумовлювали
обов’язковість відповідальності уряду, зовсім не означає, що його доля
постійно перебуває під загрозою. У парламентській практиці прийнято, що
уряд має піти у відставку тоді, коли несприятливе для нього голосування
відбулося з важливих питань загальної політики. Які питання мають
важливий, а які — несуттєвий характер практично вирішує сам уряд, а
точніше — прем’єр-міністр. Природно, що наявність у нижній палаті
більшості від партії, яка по суті сприяла формуванню уряду та забезпечує
йому підтримку в таких ситуаціях.

Водночас у відповідних країнах припускається можливість постановки
питання з голосування по резолюції осуду (недовіри) уряду. Такий спосіб
часто застосовується у зв’язку із загальною оцінкою у парламенті
урядової політики. Опозиція вносить пропозицію про прийняття резолюції
осуду, після чого відбуваються дебати та голосування. Якщо палата
приймає таку резолюцію, то уряд має піти у відставку.

В ряді країн альтернативою такої відставки уряду є розпуск палати главою
держави за ініціативою самого уряду. З іншого боку, із тактичних
міркувань уряд сам може поставити у палаті питання щодо довіри до нього,
яке звичайно розглядається за тією ж процедурою, що й пропозиція
резолюції осуду. Але реальне значення таких процедур також є відносним,
оскільки уряд здебільшого спирається на партійну більшість у нижній
палаті.

Розглянуті процедури притягнення уряду до політичної відповідальності
все таки можуть нести в собі загрозу певних несподіванок для правлячої
партії. Теоретики конституціоналізму вже давно ведуть пошуки засобів,
які б забезпечили необхідну стабільність урядів за відсутності її
головної передумови — твердої парламентської більшості.

Як результат, у більшості країн конституційне запроваджені тільки
формалізовані процедури притягнення уряду до політичної
відповідальності. Вони, звичайно, мають назву вотуму недовіри. За їх
змістом питання щодо недовіри уряду не може ставитися і розглядатися
спонтанно, а розглядатися парламентом за ініціативою опозиції з
використанням визначеної в конституції або у парламентському регламенті
досить деталізованої спеціальної процедури. Трапляється, що ця процедура
прямо співвідноситься з такою формою парламентського контролю за
урядовою діяльністю, як інтерпеляція (та інші подібні форми).

Конкретні формалізовані процедури притягнення уряду до політичної
відповідальності в кожній країні з парламентарною та змішаною формами
правління часто відмінні. Водночас є і певні типові риси.

Зокрема, в усіх без винятку відповідних країнах рішення щодо недовіри
уряду має бути прийняте абсолютною більшістю голосів у парламенті
(нижній палаті). Недовіра главі уряду означає і недовіру всьому його
складу та тягне за собою їх відставку. Конституції ряду держав обмежують
можливості повторного внесення питання щодо недовіри протягом певного
терміну роботи представницького органу. В Португалії, Румунії та Франції
питання щодо недовіри уряду не може бути двічі поставлене у період
однієї парламентської сесії; у Болгарії і Греції відповідний строк
дорівнює шести, а в Естонії, Хорватії і Польщі — трьом місяцям. Разом з
тим у Польщі повторна пропозиція щодо недовіри уряду може бути внесена і
раніше визначеного строку за умов Її висунення від імені депутатів, які
складають чверть складу нижньої палати парламенту.

Іншою формою конституційної відповідальності уряду (органів виконавчої
влади) є відповідальність з використанням процедури імпічменту або інших
подібних процедур. Характерною рисою такої відповідальності є те, що
вона завжди індивідуалізована. У деяких країнах відповідальності у
порядку імпічменту або інших подібних процедур підлягають не тільки вищі
суб’єкти виконавчої влади, а й судді.

Особливістю такої відповідальності є й те, що вона може мати місце за
різних форм державного правління.

У деяких країнах з парламентарною формою правління відповідальність із
застосуванням процедури імпічменту історично передувала власне
політичній відповідальності уряду перед парламентом, але в наш час перша
майже повністю втратила своє значення та поступилася місцем другій. У
країнах зі змішаною формою правління процедура імпічменту зберігає своє
значення щодо президентів. У президентських республіках, де не
передбачено політичної відповідальності уряду (кабінету) перед
представницьким органом, імпічмент є важливим засобом взаємодії
законодавчої та виконавчої влади і розглядається як один з компонентів у
системі стримувань і противаг. »

Відповідальність у порядку імпічменту інколи визначають як судову, але
це не точно. Не викликає сумнівів те, що тут має місце певна взаємодія
між представницьким органом і судом. Часто застосування процедури
імпічменту передбачається у зв’язку із вчиненням певних злочинів, хоча
підставами для цього звичайно є досить невизначені дії, сформульовані як
порушення конституції. Процесуальне імпічмент у принципі подібний до
процедури судового розгляду. Але головним змістом відповідальності у
порядку імпічменту є політична оцінка дій відповідної посадової особи, а
наслідком — можливе усунення її з посади (посту).

Стосовно ж самої процедури імпічменту, то вона можлива тільки за умов
двопалатної побудови парламенту. За спрощеною схемою, нижня палата
виступає в ролі слідчого й обвинувача, а верхня палата приймає остаточне
рішення (кваліфікованою більшістю голосів) щодо усунення відповідної
особи з посади або посту. Однак на цьому юридичні наслідки вчиненого не
закінчуються. У подальшому може бути проведене розслідування загального
характеру, справа може бути передана до суду, а особа за певних умов
понесе кримінальне покарання.

Суттєво відмінною від розглянутої є парламентська процедура усунення
президентів, прийнята в деяких країнах, де має місце згадуваний дуалізм
виконавчої влади. Головну роль у здійсненні такої процедури відіграє
однопалатний парламент, який у своєму рішенні спирається на попередньо
сформульований висновок конституційного суду. Відповідні процедури
встановлені конституціями Латвії, Литви, Молдови, Румунії, Туреччини та
деяких інших держав.

Значні особливості має і процедура усунення президентів парламентами
спільно з конституційними судами. Ця процедура, як і розглянута вище,
іноді визначається як імпічмент, що не відповідає значенню. Вона
передбачає, що парламент або одна з його палат формулює звинувачення
проти президента, а конституційний суд на основі цього звинувачення може
прийняти рішення щодо його зміщення. У таких випадках точніше говорити
не про парламентську відповідальність президентів, а про їх спеціальну
судову відповідальність, ініційовану представницькими органами.

Подібну процедуру встановлено за основними законами Австрії, Болгарії,
Італії, Словаччини, ФРН, Хорватії та Чехії. У деяких з них реальні
повноваження виконавчої влади має як глава уряду та уряд в цілому, так і
президент. Застосування відповідних конституційних процедур не заперечує
у подальшому можливостей притягнення до відповідальності у звичайному
суді. У такий спосіб може поєднуватися конституційна та кримінальна
відповідальність вищих суб’єктів виконавчої влади.

Література

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание й управление. — М., 1981.
—С.19

Див. напр.: Аверьянов В. Б. Организация аппарата государственного
управленим (структурно-функциональньїй аспект). — К., 1985. — С. 68-78.
У колишній радянській літературі до проблеми суперечностей у державному
управлінні звертались лише окремі автори. Див., напр.: Герасимов А.П,
Противоречия й закономерности государственного управлення // Сов. госуд.
й право. — 1986. — X» 4.

У вітчизняній юридичній літературі цьому аспекту почали приділяти
цілеспрямовану увагу з середини 70-х років. Див.: Аверьянов В.Б.
Некоторьіе вопро-сьі гносеологической характеристики
социально-управленческих отношений // Пра-вовьіе проблеми управлення
народним хозяйством. — К., 1976. — 15с.; Социаль-ньіе й
государственно-правовие аспекти управлення в СССР. — К., 1978. — 426 с.

Див.: Козлов Ю.М. Административние правоотношения. — М., 1976. — С. 152.

Алексеев С.С. Право й управление в социалистическом обществе
(общетео-ретические вопросьі) // Сов. госуд. й право. — 1973. — № 6. —
С. 13.

Див.: Цветков В. В. К вопросу об зффективности й качестве управлення //
Сов. госуд. й право. — 1980. — № 6; Зффективность й качество
управленческой деятельности (государственно-правовой аспект). — К.,
1980.

Похожие записи