Реферат на тему:

Організаційно-правовий механізм здійснення відомчого фінансового
контролю в системі МВС України

Питання правового регулювання відомчого фінансового контролю в системі
МВС України є одним з найменш досліджених у науковому аспекті. Разом з
тим бракує фундаментальних комплексних досліджень правового регулювання
відносин з відомчого фінансового контролю бюджетних установ щодо
визначення статусу контрольно-ревізійного підрозділу міністерств та
інших центральних органів виконавчої влади та конкретизації контрольної
компетенції. Вагомість зазначених проблем, необхідність їх вирішення та
актуальність зумовили вибір теми дослідження.

Це питання тією чи іншою мірою досліджували такі вчені, як Воронова
Л.К., Кучерявенко М.П., Савченко Л.А., Доля Л.М., Кадькаленко С.Т.,
Калюжний Р.А., Кузьменко О.А. та інші. Але науковці більше торкалися
організації в цілому фінансового контролю та його спеціальних видів –
податкового та бюджетного. Питання щодо організації діяльності
фінансового контролю в системі МВС донині залишаються поза увагою
вчених-правознавців.

При написанні статті було поставлено завдання – сформулювати поняття та
дослідити елементи організаційно-правового механізму відомчого
фінансового контролю в системі МВС України, дослідити методи його
здійснення в названій системі.

В юридичній літературі побутує багато трактувань поняття механізму. У
теорії держави і права, наприклад, застосовується поняття механізму
держави, яке включає систему державних органів, а також двосторонні
зв’язки між ними [1, с. 63]. У літературі з адміністративного права
механізм розглядався переважно в аспекті характеристики організації і
діяльності апарату управління. Але особливо предметного визначення
поняття механізму та його елементів набуло в теорії державного
управління. Серед учених, які досліджували механізм управління, провідна
роль належить Тихомирову Ю.А., який, на нашу думку, найбільш змістовно і
конкретно визначив поняття механізму управління [2, с. 67]. Проте
необхідно зазначити, що комплексні дослідження механізму управління в
сукупності його елементів належать до радянського періоду. Визначальне
місце у дослідженні певних елементів механізму управління після набуття
державою незалежності належить Авер’янову В.Б., який дослідив
організаційні структури управлінського апарату, а також елемент
механізму – суб’єктів управління [3, с. 63] і Цвєткову В.В., який
присвятив наукові роботи методам управління як елементу його механізму
[4, с. 33].

Проаналізувавши наукові праці на предмет дослідження елементів механізму
управління, можна зробити висновок, що більшість авторів надає перевагу
статичній характеристиці такого елемента, як суб’єкт управління,
нехтуючи іншими, що призводить до відсутності дослідження механізму у
комплексі елементів як цілісного явища. Наше розуміння механізму
управління як способу взаємодії елементів управління і його
функціонування, призводить до висновку, що нечітке теоретичне визначення
елементів механізму управління ускладнює їх практичне застосування в
різних сферах і функціях управління.

Серед багатьох формулювань механізму управління підтримуємо визначення,
яке дає Ю.А. Тихомиров: механізм соціального управління — це спосіб
організації і функціонування управління, який виражається у створенні
управлінської системи. У широкому розумінні механізм управління — це
процес узгодженого впливу суб’єктів управління на явища соціальної
дійсності. Він служить динамічним проявом управління, яке без нього
знаходиться у статиці [2, с. 24 ].

У зв’язку з тим, що відомчий фінансовий контроль у системі МВС є
функцією управління, загальна модель механізму управління автоматично
переноситься на вказану контрольну функцію. Проте вважаємо, що
особливості контрольної діяльності повинні відобразитися на елементах
механізму контролю у відомчому аспекті.

Таким чином, визначаємо механізм відомчого фінансового контролю в
системі МВС України як спосіб організації і функціонування контролю,
який має вираження у створенні і розвитку системи суб’єктів контролю,
які за допомогою встановлених нормами права повноважень і методів
контрольної діяльності покликані досягти обґрунтованих цілей контролю у
сфері фінансової діяльності МВС України.

Вважаємо, що до елементів відомчого фінансового контролю на підставі
твердження про те, що саме елементи в сукупності визначають динаміку
контролю, належать:

1) суб’єкти відомчого фінансового контролю в усіх організаційно-правових
формах;

2) правові норми, що встановлюють повноваження суб’єктів відомчого
фінансового контролю, тобто забезпечують змістовність впливу і
взаємозв’язок у контрольній діяльності;

3) методи і прийоми контрольної діяльності;

4) види контрольної діяльності.

Отже, механізм відомчого фінансового контролю включає в себе декілька
елементів, кожний з яких є складним самостійним утворенням. Так, система
суб’єктів відомчого фінансового контролю є самостійним утворенням;
попередній, поточний і наступний види відомчого фінансового контролю як
елементи механізму визначають відомчий фінансовий контроль за критерієм
часу; повноваження суб’єктів контролю, визначені у нормативно-правовій
базі, є обов’язковими елементами реалізації контрольної діяльності
відповідних суб’єктів; методи є обов’язковою умовою практичного
здійснення суб’єктами своїх контрольних повноважень. Проте сутність
механізму полягає у розумінні системного поєднання цих елементів.
Взаємодія елементів виражена у тому, що механізм відомчого фінансового
контролю забезпечує їхній органічний взаємозв’язок, надає їм нових
ознак, забезпечує їхній взаємний перехід і ту комбінацію, яка
характеризує динаміку контрольного впливу. Саме системний підхід
дозволяє визначити якість названих елементів окремо, а також об’єднавши
їх в єдине ціле – механізм контролю у відомчій сфері.

Найважливішою особливістю будь-якої цілісної системи є наявність у ній
інтегрованих якостей, які не замикаються лише в сумі якостей
компонентів, що утворюють їх. Цілісна система – це визначений склад
елементів, компонентів, частин. Для неї характерні сувора внутрішня
організація, взаємозв’язок, взаємодія елементів, що її утворюють. Саме
структура пов’язує окремі елементи в єдине ціле, виявляє спільні ознаки,
викликає появу нових системних якостей.

Сформульовані позиції дозволяють охарактеризувати взаємодію між
елементами механізму відомчого фінансового контролю. Набір елементів
визначається єдиним критерієм – організацією динамічного контрольного
впливу. Саме їх сукупність, системний зв’язок між ними і забезпечує
цілісність та цілеспрямованість впливу. І хоча кожний елемент окремо є
самостійним явищем, у механізмі відомчого фінансового контролю він
розглядається, виходячи із системності та взаємодії з іншими елементами.
Так досягається необхідна міра їх поєднання, яка дозволяє виявити їхні
якості в межах цілого. Яскравими прикладами взаємодії між елементами
механізму відомчого фінансового контролю є: по-перше, можливість різних
контролюючих органів спільно застосовувати певний метод контрольної
діяльності (Контрольно-ревізійне управління і МВС України здійснюють
комплексні (спільні) ревізії підконтрольного об’єкта); по-друге,
закріплення у правових нормах не лише повноважень суб’єктів відомчого
фінансового контролю, а й методів контролю.

Необхідно вказати на єдність елементів механізму відомчого фінансового
контролю, яка виключає нехтування будь-яким елементом, а також
застосування механізму в скороченому (спрощеному) вигляді. Саме вона
забезпечує комплексну дію всіх елементів. Так, не можна уявити елемент
суб’єкта контролю без елемента правових норм, які визначають його
контрольну компетенцію або елемент виду контролю – без елемента методу,
у зв’язку з тим, що певному виду повинні відповідати певні методи.
Наприклад, наступному виду контролю відповідає метод звітування про
виконання кошторису витрат. Таким чином, усі елементи механізму
відомчого фінансового контролю перебувають у стані єдності.

Досить суттєвою є й інша особливість — у механізмі відомчого фінансового
контролю кожний з елементів виявляє себе не як ізольована ланка
загального ланцюга контрольних дій, а передбачає наявність інших
елементів. Наприклад, елемент методів контрольної діяльності передбачає
наявність певних суб’єктів відомчого фінансового контролю, які повинні
їх застосовувати; кожний вид контролю у відомчій сфері передбачає
наявність унормованої компетенції суб’єкта на право здійснення того чи
іншого виду контрольної діяльності.

У науці управління традиційно виділяють дві групи методів, що
відрізняються між собою за критерієм примусовості або потенціалу
переконання, який сприймає об’єкт управління [5, с. 25]. До примусових
належить правові методи, а до методів переконання – духовно-ідеологічні.
Використання таких духовно-ідеологічних методів, як соціологічні
аналізи, науково-практичні концепції, статутні положення є нормою
управлінської діяльності, оскільки будь-яке управлінське рішення
відображає існуючі у суспільстві моральні норми, які є лише орієнтуючою
силою.

У контексті відомчого фінансового контролю застосовуються лише примусові
методи, які мають чітке правове забезпечення.

Метод у загальнофілософському розумінні (від гр. methodos – дослідження)
– це спосіб дослідження, який визначає підхід до об’єктів, що
вивчаються, планомірний шлях наукового пізнання і встановлення істини
[6, с. 186]. Усі методи контролю у фінансовій сфері базуються на
загальнонаукових методах, тому вважаємо за необхідне визначити їх у
першу чергу.

Аналіз, як прийом дослідження, включає вивчення предмета уявним або
практичним поділом його на складові об’єкта (ознаки, властивості,
відносини). Синтез – це прийом вивчення об’єкта в цілісності, єдності і
взаємозв’язку його частин. Індукція – прийом дослідження, при якому
загальний висновок про ознаки множини елементів об’єкта складають на
основі вивчення не всіх ознак, а лише частини елементів цієї множини,
тобто способом виведення висновків від окремого до загального. Дедукція
досліджує стан об’єкта в цілому, а потім його складових елементів, тобто
висновки здійснюються від загального до окремого. Аналогія – прийом
наукових висновків, завдяки якому досягають пізнання одних об’єктів на
основі подібності їх з іншими. Моделювання – прийом наукового пізнання,
що ґрунтується на заміні об’єктів, явищ, які вивчають, на їх аналоги,
моделі, що має істотні ознаки оригіналу. При методі абстрагування –
переходять від конкретних об’єктів до загальних понять і законів
розвитку. Конкретизація – це дослідження об’єктів з урахуванням їх
різнобічності та якісної багатогранності значень. Системний аналіз –
вивчення об’єкта дослідження як сукупності елементів, що утворюють
систему.

Вважаємо, що поняття власне методу відомчого фінансового контролю на
відміну від загальнонаукового має більш конкретне визначення – це
засоби, специфічні прийоми і способи здійснення названого контролю,
вироблені практикою на основі досягнень науки і закріплені у
нормативно-правових актах.

Застосування конкретного методу залежить від ряду чинників: від
правового положення та особливостей форм діяльності органів, які
здійснюють відомчий фінансовий контроль; об’єкта і мети контролю;
підстав виникнення контрольних правовідносин. Вважаємо, що методичні
прийоми контрольно-ревізійного процесу у сфері відомчого фінансового
контролю можна об’єднати в такі групи: органолептичні,
розрахунково-аналітичні, документальні, узагальнення і реалізації
результатів контролю.

Органолептичні методичні прийоми відомчого фінансового контролю
використовуються при перевірці фактичного стану об’єктів контролю, тобто
при здійсненні фактичного виду контролю. Інвентаризація – це основний
органолептичний методичний прийом контролю фактичного стану
підконтрольних об’єктів, який здійснюється з метою забезпечення
збереження цінностей і раціонального використання їх у
фінансово-господарській діяльності. Інвентаризація використовується для
контролю достовірності даних бухгалтерського обліку, звітності і балансу
підприємств, зокрема, наявності та вартості товарно-матеріальних
цінностей, коштів у касах, на розрахунковому та інших рахунках в
установах банків, реальності обліку коштів незавершеного будівництва,
витрат майбутніх періодів, фондів та інших коштів. Документи, які
відображають результати інвентаризації, є доказом фактичного стану
цінностей на певну дату, підтвердженого членами інвентаризаційної
комісії і матеріально відповідальних осіб.

Використання у контрольно-ревізійному процесі розрахунково-аналітичних
методичних прийомів дозволяє: встановити загальний стан об’єктів
контролю, виявити фактори, які негативно вплинули на результати
виконання кошторису уповноваженими суб’єктами, розробити подальші
напрями контрольно-ревізійного процесу з метою виявлення місць
зосередження фінансово-бюджетних порушень, а також конкретних осіб,
відповідальних за незадовільні результати.

Розрахунково-аналітичні методичні прийоми об’єднують економічний аналіз,
статистичні розрахунки. Економічний аналіз як система прийомів у
відомчому фінансовому контролі особливо важливий тому, що
застосовується: по-перше, для розкриття причинних зв’язків, які
зумовлюють результати явищ і процесів; по-друге, при всіх процедурах і
видах названого контролю – попередньому, поточному і наступному.
Статистичні розрахунки дозволяють одержувати суб’єктам відомчого
фінансового контролю ті якісні характеристики і величини, яких немає
безпосередньо в суто економічній інформації підконтрольного об’єкта.

Документальні методичні прийоми здійснення контролю у відомчій сфері є
визначальними тому, що фінансування міністерства здійснюється на основі
закону і конкретних документів (розписів доходів і видатків, кошторисів
та ін.). Дослідження документів – це прийоми документального контролю
достовірності, доцільності, ефективності фінансових операцій,
відповідності їх законодавчим і нормативно-правовим актам, що регулюють
фінансування МВС України. При перевірці первинних документів за формою,
суб’єкти контролю встановлюють додержання нормативно-правових актів.
Перевірка документів за змістом полягає у критичній оцінці змісту
документа – відповідність характеру фінансової операції, що відображена
у ньому, наявність інформаційного її втілення, обґрунтованість
показників та ін. У випадках, якщо виникають сумніви щодо змісту
достовірності операції, зафіксованої в документі про використання
бюджетних коштів, ревізор може застосувати метод службового
розслідування – викликати осіб, які брали участь у оформленні документа.
Достовірність операції, зафіксованої у документі, контролюють також
зустрічною перевіркою документів. Цей спосіб використовується, якщо у
здійсненні операції, що відображена у документі, брала участь інша
організація чи підприємство.

Узагальнення і реалізація результатів контролю за виконанням державного
бюджету – це сукупність прийомів синтезування результатів контролю і
прийняття рішень щодо виправлення виявлених недоліків суб’єкта виконання
бюджету. Важливого значення у здійсненні наступного фінансового контролю
набуває групування недоліків, тобто систематизація й узагальнення
недоліків і порушень нормативно-правових актів у процесі виконання
державного бюджету за ознаками однорідності, суб’єкта порушень і часу їх
здійснення. Процедури групування застосовують при перевірці
документальної достовірності результатів контролю.

Прийняття рішень за результатами контролю є способом впливу суб’єкта на
об’єкт контролю з метою реалізації завдань контролю: виявлення порушень
і недоліків використання бюджетних коштів, а також осіб, винних у цих
порушеннях. Застосовують цей спосіб при розробці і виданні наказів,
розпоряджень, службового листа за результатами ревізії, тематичної
перевірки, обстеження тощо. Погоджуючись із думкою І.П. Устинової,
необхідно визнати, що рішення повною мірою реалізується завдяки двом
додатковим формам контролю – організаційному відокремленню служб
перевірки та вжиттю заходів щодо усунення недоліків [7, с. 4]. Вважаємо,
що у контексті забезпечення ефективності прийнятих суб’єктами бюджетного
контролю рішень особливо важливого значення набуває контроль за
виконанням цих рішень. Його можна охарактеризувати як прийом щодо
реалізації прийнятих рішень, який передбачає встановлення фактичного
стану об’єкта контролю і його поведінки відповідно до управлінської дії.
Таким чином, метод відомчого фінансового контролю – це сукупність
органолептичних, розрахунково-аналітичних, документальних, узагальнюючих
методичних прийомів контролю.

У контрольній діяльності уповноважених органів використовуються такі
методи: ревізії, перевірки (документації, стану обліку і звітності
тощо), обстеження, звіти про виконання кошторису, оперативні звіти про
стан використання бюджетних коштів, заслуховування доповідей та
інформацій службових осіб, аналізи результатів і підсумків проведених
контрольних заходів і виконання доручень, узагальнення і експертизи.
Проведення їх, як правило, планується. Однак вони можуть здійснюватися і
поза планом, у зв’язку з виникненням необхідності.

Усі методи контролю конкретизуються в методиках, правилах проведення
контролю різними суб’єктами на відповідних об’єктах (наприклад,
методичні вказівки про порядок проведення ревізій сільських, селищних,
міських, міст районного значення бюджетів; інструкції з укладання
звітності про виконання бюджету, кошторисів видатків бюджетних установ).
Методика вказує на конкретні прийоми і засоби контрольних дій, орієнтує,
як саме і в якій послідовності починати, здійснювати і закінчувати
перевірку.

Основними методами відомчого фінансового контролю є методи, визначені у
статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року „Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні”: ревізія – це метод
документального контролю за фінансово-господарською діяльністю
підприємства, установи, організації, дотриманням законодавства з
фінансових питань, достовірністю обліку і звітності, спосіб
документального розкриття недоліків, розтрат, привласнень і крадіжок
коштів і матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань; за
результатами ревізії складається акт. Перевірка – це обстеження і
вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємств,
установ, організацій чи їх підрозділів; результати перевірки
оформлюються довідкою чи доповідною запискою.

Детально порядок проведення ревізій і перевірок регламентовано в
Інструкції про порядок проведення ревізій і перевірок Державною
контрольно-ревізійною службою в Україні, яка розроблена на підставі
Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” та
Положення „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”.

Взаємодія елементів механізму відомчого фінансового контролю у системі
МВС України збагачує кожний елемент, тому що його зміст розкривається
лише у співвідношенні з іншими елементами. Проте на певних етапах
контрольного впливу можливий пріоритет окремого елемента, але це не
зводить нанівець важливість інших елементів. Наприклад, проведення
ревізії Рахунковою палатою на визначеному підконтрольному об’єкті (як
зовнішній і наступний вид контролю) не зводить нанівець перевірку на
цьому ж об’єкті, яку здійснило Контрольно-ревізійне управління (як
поточний вид контролю).

Таким чином, визначення поняття відомчого фінансового контролю та його
елементів має не лише доктринальне значення. Від розробки концепції
механізму відомчого фінансового контролю залежить і його правильне та
ефективне практичне здійснення. І суспільство, і держава зацікавлені в
налагодженому механізмі відомчого фінансового контролю, при якому
забезпечується цільове використання бюджетних коштів, підвищується
авторитет державних органів у сфері відомчого контролю, зростає
соціальна довіра до держави серед населення. Саме категорія механізму
надає відомчому фінансовому контролю динаміки, що відображається у
практичному здійсненні контролю через реалізацію контрольних повноважень
суб’єктами контрольної діяльності, застосування правових норм, які
регулюють названий контроль, застосування методів контрольної
діяльності, реалізацію видів контролю.

Література:

1. Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. – М.: Юридическая литература,
1972. – 288 с.

2. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом
обществе. – М.: Наука, 1976. – 154 с.

3. Аверьянов В.Б., Крупчан А.Д. Функционально-структурный аспект
повышения эффективности деятельности органов государственного
управления. Вып. 41.– К., 1980. – 118 с.

4. Цвєтков В.В. Ефективність державного управління. Державно-правова
реформа в Україні. – К., 1997. – 456 с.

5. Гаєвський Б.А. Основи науки управління. – К., 1998. – 67 с.

6. Философский энциклопедический словарь / Гл. ред.: Л.Ф. Ильичев, П.Н.
Федосеев, С.М. Ковалёв, В.Г. Панов. – М.: Сов. энциклопедия, 1983. –
612с.

7. Устинова І. Теоретичні питання фінансового контролю в Україні та
шляхи законодавчого вирішення проблем бюджетної сфери // Економічні
реформи сьогодні. – 1999.– № 22.– С. 1–6.

Похожие записи