Реферат на тему:
Організаційно-правові принципи державного контролю за нотаріальною
діяльністю в Україні
Актуальність досліджень проблематики державного контролю (як
відповідної функції державного управління) взагалі та державного
контролю за нотаріальною діяльністю зокрема, зумовлена, перш за все,
триваючими нині процесами активного реформування системи управління у
різних галузях суспільного життя у напрямі підвищення її ефективності та
забезпечення побудови дійсно правової, демократичної держави та
високорозвиненого громадянського суспільства, одним із інституцій якого
вважається система нотаріату. Розвиток ринкових відносин і приватної
власності підвищує значення та роль нотаріальних органів у правовій
системі країни, оскільки нотаріальна діяльність уповноважених державою
осіб сприяє охороні та захисту прав та законних інтересів фізичних і
юридичних осіб, створює умови для ефективного розпорядження власністю,
надає юридичним актам публічного визнання тощо. Цілком зрозуміло, що
виконуючи такі важливі функції, нотаріальна діяльність і сама потребує
ефективного контролю з боку держави за законністю її здійснення.
Державний контроль за нотаріальною діяльністю як один із основних
засобів додержання законності та порядку у сфері нотаріату, забезпечення
прав та законних інтересів громадян у зазначеній сфері є органічною
частиною державного контролю та адміністративно-процесуальної діяльності
держави, однак характеризується і рядом особливостей, які знаходять своє
втілення у існуванні відповідного організаційно-правового механізму
такого контролю, фундаментальним елементом якого постають відповідні
принципи його здійснення.
Досліджуючи дане питання, автор спирався на праці
вчених-адміністративістів, присвячених дослідженню принципів державного
контролю взагалі (передусім, це роботи Горшенєва В., Шахова І.,
Шоріної О., Андрійко О., Бандурки О., Тищенко М., Битяка Ю.), та останні
дослідження та публікації, в яких аналізується проблематика деяких
аспектів державного впливу на нотаріальну діяльність (Гулєвської Г.).
Аналізуючи відповідні наукові напрацювання у досліджуваній сфері, слід
відзначити недостатність уваги до формування та визначення принципів
державного контролю за нотаріальною діяльністю, що в свою чергу зумовлює
актуальність даної публікації на теоретичному та практичному рівні.
Таким чином, мету даної статті можна розглядати як ґрунтовне дослідження
теоретичних аспектів питання принципів державного контролю за
нотаріальною діяльністю та пов’язаних із цим практичних завдань.
Отже, перш за все, необхідно звернутися до етимології самого поняття
„принцип”, яке походить від лат. principium – основа, початок і
трактується згідно з Словником іншомовних слів, як: 1) основне, вихідне
положення теорії, вчення тощо; керівна ідея, основне правило діяльності;
2) внутрішнє переконання, погляд, що визначає норму поведінки; 3) основа
устрою, дії будь-якого механізму, прибору [8, с. 409]. У філософській
довідковій літературі принципи визначаються як центральне поняття,
основа системи, узагальнення та поширення будь-якого положення на всі
явища тієї галузі, із якої даний принцип було абстраговано [9, с. 362].
В юридичній науці, зокрема адміністративній, як правило, пропонується
визначення принципу як кардинальної, керівної ідеї, розуміння принципів
певної діяльності як вихідних, основних засад, керівних настанов, що
визначають найважливіші правила, за якими вона організується та
здійснюється. На думку Колпакова В., під принципами державного
управління слід розуміти його позитивні закономірності, які пізнані
наукою і практикою, а також охарактеризовані (зафіксовані, закріплені) у
відповідних поняттях [7, с. 21–22].
У свою чергу, Горшенєв В. та Шахов І., досліджуючи питання принципів
державного контролю, вказують на те, що у принципі контролю закладена
основна ідея, яка є найвищою концентрацією теорії та практики, свого
роду синтез роздумів і досвіду [4, с. 73]; Шоріна О. під принципами
контролю розглядає науково розроблені та апробовані практикою політичні,
організаційні та правові основи організації контролю, що забезпечують
його ефективність [10, с. 61].
На думку автора, слушним є твердження Горшенєва В. та Шахова І., про те,
що безпосередньо змістовною у принципі доцільно вважати
загальнообов’язкову вимогу, що формулює саму ідею, причому
загальнообов’язковість принципу специфічна порівняно з загальноприйнятою
нормою права. Принципу взагалі, самому по собі, не властива чітко
виражена формальна визначеність, рівень його нормативності значно
ширший [4, с. 74]. Отже, визначальною для принципу є функція
загальнонормативного орієнтиру з наступною конкретизацією у відповідних
нормах права.
Таким чином, вихідне поняття принципу контролю держави за нотаріальною
діяльністю цілком логічно розглядати як керівну, основну ідею, що
концентрує у собі досягнення науки та практики, виражає інтереси
суспільства, виконує функцію загальнонормативного орієнтира здійснення
контрольної діяльності державних органів у сфері нотаріату, спрямована
на вдосконалення та ефективність такої діяльності.
Перш ніж перейти до класифікації безпосередньо принципів державного
контролю за нотаріальною діяльністю та при їх характеристиці, доцільним
є звернення до існуючих у теорії адміністративного права поглядів щодо
принципів державного контролю взагалі, що дозволить більш повно розкрити
специфіку принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю,
оскільки останні є органічною частиною зазначених вище категорій.
Так, автори підручника „Адміністративне право України” за загальною
редакцією Битяка Ю. серед принципів державного контролю називають:
універсальність, систематичність, безсторонність, реальність, дієвість,
оперативність, гласність) [1, с. 219]. У свою чергу автори колективної
праці „Державне управління: теорія та практика” за загальною редакцією
Авер’янова В., зазначають, що, виходячи з сучасної реальності й тих
завдань, що стоять перед контролем, здається можливим виділити такі
основні принципи контролю: об’єктивність, дієвість, гласність,
систематичність, регулярність [6, с. 225].
Серед принципів контрольної діяльності як виду адміністративного
провадження Бандурка О. та Тищенко М. називають такі: гласність;
оперативність та економічність; дієвість; систематичність;
професіоналізм і компетентність здійснення контрольної діяльності;
пріоритетну спрямованість контролю на дотримання прав і законних
інтересів громадян [3, с. 216]; Андрійко О., досліджуючи
організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої
влади, до принципів контролю відносить системність, систематичність,
законність, дієвість, гласність і прозорість [2, с. 28]; Волович В. і
Кузнєцов Н. вважають, що до принципів контрольної діяльності слід
віднести ефективність, законність, доцільність, діловитість, підтримку
позитивного досвіду [10, с. 75].
Розглядаючи організаційно-правові аспекти державного регулювання
нотаріальної діяльності в Україні, Гулєвська Г. виходить із розуміння
принципів, як керівних, основних ідей, свого роду фундаментальних засад
організаційно-правового впливу держави на нотаріальну діяльність, та
вважає доцільним виділити такі принципи, на яких повинно базуватися
державне регулювання нотаріальної діяльності: законність (державні
органи, що здійснюють державне регулювання нотаріальної діяльності,
повинні діяти лише в межах наданих законодавством повноважень, на
підставі закону та в межах, визначених нормативно-правовими актами);
цілеспрямованість (направленість на досягнення основної мети –
забезпечення ефективного функціонування системи нотаріату та сталого
прогресивного розвитку нотаріальної діяльності); ефективність
(забезпечення максимально можливих позитивних результатів за рахунок
мінімально необхідних витрат); збалансованість публічних і приватних
інтересів (забезпечення балансу інтересів держави, що делегує
повноваження контролю в сфері цивільного обігу та суб’єктивних прав
окремих фізичних та юридичних осіб, створення умов для розпорядження
власністю та її охорони); прозорість і врахування думки нотаріальної
спільноти (відкритість, обов’язковий розгляд державними органами
ініціатив, зауважень і пропозицій, наданих професійними об’єднаннями
нотаріусів) [5, с. 80–81]. Слід позитивно оцінити запропоноване
виділення таких принципів державного регулювання нотаріальної
діяльності, як збалансованість публічних і приватних інтересів і
прозорість та врахування думки нотаріальної спільноти, оскільки вони
досить вдало відображають специфіку правової природи нотаріальної
діяльності як об’єкта державного регулювання, так і відповідні
особливості останнього.
Зазначимо, що проектом Закону України „Про нотаріат” передбачено такий
перелік принципів організації та здійснення нотаріальної діяльності:
законність, незалежність і неупередженість нотаріуса, дотримання
нотаріальної таємниці, організаційна та економічна самостійності,
оплатності нотаріальних дій; повної майнової відповідальності нотаріуса
за наслідки своєї нотаріальної діяльності, державного регулювання
здійснення нотаріальної діяльності, самоврядування нотаріусів. Отже,
формулюючи принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю, слід
виходити з того, що першоосновою, базисом будуть поставати принципи
державного контролю взагалі. Водночас необхідно враховувати і певні
особливості прояву державного контролю за нотаріальною діяльністю,
зумовлені специфікою об’єкта контролю.
З урахуванням вищенаведеного можна запропонувати виділення таких
принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю, як законність,
об’єктивність, дотримання професійної етики, гласність, плановість,
систематичність і регулярність, дієвість та оперативність,
компетентність, методологічна спрямованість, результативність та
ефективність.
Характерним для багатьох правових інститутів є закріплення принципу
законності (так, принцип законності постає загальним принципом права,
основним принципом державного управління та державного контролю), і
традиційно розглядається як вимога до процесуальної діяльності
контролюючих органів, яка повинна здійснюватися лише в межах наданих
законом повноважень, та на підставах, визначених законом. Саме цей
принцип і розкриває правову природу державного контролю. Державний
контроль обов’язково повинен включати правову його складову, оскільки у
разі її відсутності така діяльність стає свавіллям. Державні органи
(посадові особи) повинні дотримуватися певних моделей поведінки, діяти у
чітко визначених межах, що і робить їх діяльність чітко врегульованою,
прозорою, доступною для контролю з боку інших суб’єктів.
Дуже важливим є також принцип об’єктивності, оскільки, як відомо,
контроль досягає результату, тільки якщо у процесі здійснення
контрольної діяльності не втрачається нічого суб’єктивного, отже,
принцип об’єктивності безпосередньо пов’язується із неупередженістю
осіб, які здійснюють контрольну діяльність. Мінімізувати вплив так
званого „особистого фактора” досить складно, і завжди можливим
залишається суб’єктивний підхід, однак сутність зазначеного вище
принципу і полягає саме в центрі уваги при здійсненні діяльності на
об’єктивні та реальні факти, що досягається, зокрема, шляхом покладення
завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах. Усе це
є досить актуальним для державного контролю у сфері нотаріальної
діяльності у умовах проведення таких заходів, як кваліфікаційні іспити,
перевірки законності вчинення нотаріальних дій тощо.
Разом із принципом об’єктивності повинен реалізувати принцип дотримання
професійної етики, що є необхідним за умов формування кваліфікаційних
комісій нотаріату не тільки із представників органів юстиції, а й
безпосередньо нотаріусів і представників органів професійного
самоврядування, а також можливого залучення кваліфікованих нотаріусів до
перевірок законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків,
що проводяться уповноваженими працівниками Міністерства юстиції України
та органів юстиції на місцях.
Такі принципи, як гласність, плановість, оперативність, систематичність
і регулярність, є традиційними та характерними для будь-якої державної
контрольної діяльності, вони постають необхідними процесуальними
вимогами здійснення державними органами контролю, спрямованими на
забезпечення його максимальної ефективності та досягнення відповідних
завдань. Як правило, вони опосередковано відображаються у підзаконних
нормативно-правових актах, що регулюють процедурні питання здійснення
відповідних контрольних проваджень (наприклад, Правилах здійснення
перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків,
затверджених наказом Міністерства юстиції України від 14 вересня 2004
року № 105/5, Положенні про кваліфікаційну комісію нотаріату,
затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 28 грудня 1993
року № 22/5, Положенні про Комісію з розгляду подань Головного
управління юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласних,
Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції щодо анулювань
свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, затвердженому
наказом Міністерства юстиції України від 19 листопада 1998 року № 63/5
тощо).
Особливого значення при здійсненні державної контрольної діяльності в
сфері нотаріату набуває принцип компетентності, що об’єктивно передбачає
відповідну професійну підготовку та володіння професійним досвідом.
Кваліфіковане проведення контролю державними органами в сфері
нотаріальної діяльності потребує не тільки глибоких знань
організаційно-правової специфіки такого роду роботи, методів і форм її
здійснення, але й високого рівня спеціальних знань у багатьох галузях
законодавства, що застосовується у нотаріальній діяльності,
кодифікованих і численних спеціальних нормативно-правових актів
законодавства, узагальнень практики та постійне ознайомлення із
відповідною науковою та юридично-публіцистичною літературою, що є
особливо актуальним за нинішніх умов активного реформування цивільного,
господарського та податкового законодавства та динаміки змін до нього;
бажаним є також наявність відносно тривалого досвіду роботи. Вважаємо,
що вдосконалення законодавства у сфері державного контролю за
нотаріальною діяльністю повинно включати підвищення та законодавче
закріплення кваліфікаційних вимог до працівників відповідного
департаменту Міністерства юстиції України та відділів нотаріату органів
юстиції на місцях.
Особливого значення принцип компетентності набуває також у світлі такого
принципу здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в
Україні, як його переважно методологічна спрямованість (це стосується,
передусім, такого його різновиду, як контроль за законністю здійснення
професійної діяльності нотаріусами). Позитивним є закріплення такої
спрямованості у ряді проектів змін до законодавства про нотаріат. Однак,
як правильно зазначається у літературі, „особливістю контролю за
професійною діяльністю нотаріусів є те, що, з одного боку, він має
методологічний характер, однак, з іншого боку, наслідком контролю може
бути застосування певних санкцій” [5, с. 123] та притягнення до
відповідальності винних осіб, тому не меншого значення набуває дієвість,
результативність такого контролю.
Щодо досить поширеного серед адміністративістів виділення принципів
дієвості, ефективності та результативності, Шоріна О. зазначає, і з нею
можна погодитись, що це швидше мета, досягнення якої забезпечується за
допомогою дотримання принципів контролю, а не самі принципи [10, с. 77].
Однак, на нашу думку, в контексті завершеності та гармонійності
сформованої системи принципів державного контролю за нотаріальною
діяльністю не зайвим буде закріплення вимоги результативності саме як
його принципу.
Підводячи підсумки, підкреслимо, що сформульовані організаційно-правові
принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю повинні
визначати шляхи вдосконалення чинного законодавства, постаючи як
спрямовуючі, керівні ідеї для законодавця. Як уже зазначалося, деякі з
них знайшли свої опосередковане відображення у нормативно-правових
актах, переважно підзаконного характеру, або у проектах змін до
законодавства про нотаріат. На нашу думку, доцільним і корисним є
закріплення у новому Законі України „Про нотаріат” комплексної системи
принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю саме на
законодавчому рівні. Практичне ж значення формулювання принципів
державного контролю за нотаріальною діяльністю полягає у розуміння
тісного зв’язку між об’єктивно існуючими певними правилами, що мають
основне, вихідне значення й такими суб’єктивними властивостями, як
внутрішнє переконання, погляди. У цьому контексті актуальною залишається
висловлена свого часу Горшенєвим В. і Шаховим І. думка про те, що „якщо
принципи сприймаються, вони повинні глибоко усвідомлюватися, детально
засвоюватися та перетворюватися на професійні переконання” [4, с. 73].
Характер державного контролю за нотаріальною діяльністю визначається як
характером суспільних відносин у нотаріальній сфері, так і основною
метою, що постає перед державними органами при здійсненні контрольної
діяльності у згаданій галузі – забезпечення дотримання всіма суб’єктами
нотаріальної діяльності вимог чинного законодавства та встановленого
порядку організації та здійснення такої діяльності, забезпечення
найбільш ефективної реалізації основного призначення нотаріальної
діяльності – захисту та охорони прав, свобод і законних інтересів людини
у сфері цивільного обігу, створення оптимальних умов для розпорядження
власністю.
Література:
1. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред Ю.П. Битяка. –
Х., 2001. – 528 с.
2. Андрійко О. Організайційно-правові проблеми державного контролю у
сфері виконавчої влади : Автореф. дис…д-ра юрид. наук. – К., 1999. –
38 с.
3. Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процесс: Підручник для
вищих навчальних закладів. – К., 2001. – 336 с.
4. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. –
М., 1987. – 176 с.
5. Гулєвська Г.Ю. Організаційно-правові аспекти державного регулювання
нотаріальної діяльності в Україні : Дис…. к. ю. н. / Запорізький
державний університет. – 2003. – 216 с.
6. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. Авер’янова В.Б.
– К., 1998. – 432 с.
7. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К., 1999. –
736 с.
8. Словарь иностранных слов. – 18-е изд., стер. – М.: Русский язык,
1989. –624 с.
9. Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. – М.: Политиздат, 1991.
–560 с.
10. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного
управления в СССР. – М., 1981. – 301 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
