Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий
статус

Поняття і види органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є ключовими суб’єктами адміністративного права,
оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні
суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового
регулювання.

Поняття органу виконавчої влади

Поняття «орган виконавчої влади» є похідним від ширшого поняття
«державний орган» (або «орган державної влади»). В цьому розумінні орган
виконавчої влади є окремим видом державних органів. На них поширюються
всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний
окремий орган виконавчої влади:

— створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду
державної діяльності;

— виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою
спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом
компетенції (прав і обов’язків);

— реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і
форм;

— має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні
зв’язки.

Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки,
зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного
механізму (апарату) — системи органів виконавчої влади. Ця система
органів має досить поширену назву — «апарат державного управління» (або
управлінський апарат).

Зважаючи на це, термін «органи державного управління» є цілком
прийнятним для характеристики органів виконавчої влади, і часто виступає
фактично другою загальнопоширеною їх назвою. Відтак немає підстав
заперечувати проти використання поняття «апарату державного управління»
як ідентичного поняттю «система органів виконавчої влади».

Водночас слід враховувати, що не всі органи державного управління можуть
бути визначені як власне органи виконавчої влади. Зокрема, до органів
виконавчої влади не належать такі органи державного управління, як
адміністрації (органи управління) державних підприємств, об’єднань,
установ, а також: будь-яких інших організацій державної форми власності.
Ці керуючі суб’єкти мають специфіку, пов’язану лише з внутрішньою — в
межах відповідної організації — спрямованістю їх управлінських функцій
та повноважень. Отже, щодо подібних суб’єктів слід застосовувати тільки
назву «органи державного управління», але не «органи виконавчої влади».

До особового складу органів виконавчої влади входять державні службовці,
тобто працівники, які перебувають на державній службі та обіймають певні
посади в органах виконавчої влади. Ці працівники в кожному органі
становлять певне організаційне утворення, яке прийнято називати апаратом
органу. Головним призначенням такого апарату є створення усіх необхідних
умов для ефективної реалізації органом наданих йому основних функцій та
повноважень. Щоправда, і сам по собі апарат виконує певні розпорядчі
дії, але вони мають лише внутрішньо-організаційний характер, не
підміняючи профільну діяльність власне органу виконавчої влади.

Такий аспект поняття органу виконавчої влади тривалий час мав переважно
академічне значення. Останнім часом набув актуальності у зв’язку із
з’ясуванням співвідношення посад керівника органу і керівниці ка апарату
органу, чого вимагало введення й існування протягом певного часу в
міністерствах України інституту державних секретарів.

Дійсно, чи правильно говорити про керівника щодо так званого
єдиноначального органу! Наприклад, такого, як міністерство. Адже
керівник у даному випадку сам і є органом. А те, що дотепер традиційно
прийнято називати органом, тобто саме міністерство, насправді є апаратом
органу, яким виступає міністр.

Цей висновок видається дещо незвичним і навіть парадоксальним, проте
слід визнати, що словосполучення «керівник міністерства» — науково
некоректний термін, оскільки міністерство не є власне органом виконавчої
влади, а фактично виступає робочим апаратом міністра.

Конституція України взагалі не використовує термін «керівники
міністерств». Натомість застосовуються або термін «члени Кабінету
Міністрів» (п. 10 ст. 106; частина друга ст. 115; частина перша ст.
120), або терміни «міністри», «міністр» (частина четверта ст. 106;
частина третя ст. 131). Тобто конструкція поняття «керівники
міністерств» не дістала у Конституції України термінологічного
підтвердження.

Але справа, певна річ, не у конституційних формулюваннях, а в тому, що
на теоретичному рівні юридичною наукою має бути розмежовано поняття
«орган» і «апарат органу». Саме до апарату органу входять службовці, які
в межах його внутрішньої структури організаційно забезпечують виконання
відповідним органом його основних функцій і повноважень, що становлять
зміст його профільної діяльності.

З огляду на це необхідно розрізняти апарат державного управління у
зазначеному вище розумінні — як систему органів, і апарат окремих
органів виконавчої влади.

Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом
державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим
обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього
завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що
обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами
України до системи органів виконавчої влади.

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна
відокремленість від інших елементів апарату державного управління.
Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна
відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та
фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при
виділенні окремих видів органів виконавчої влади.

Види органів виконавчої влади

Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними
критеріями (ознаками). Зокрема, ці органи поділяються на види залежно
від: характеру компетенції (або змісту функцій) — на органи загальної,
галузевої, функціональної або змішаної компетенції; сфери дії — на
органи управління економікою, соціально-культурним розвитком, в
адміністративно-політичній сфері; способів прийняття владних рішень — на
колегіальні та єдиноначальні (одноособові) і т. ін. Найважливіше
значення має класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції
України. Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня
наступні види:

1)  вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів
України;

2)  центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та інші
органи;

3)  місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і
Севастопольська міські), районні державні адміністрації.

З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає запитання: чи
означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію
органів виконавчої влади? Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три
види органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі
важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади.

Зокрема, щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Республіки
Крим (АРК). Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135
рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим приймаються відповідно
до актів Кабінету Міністрів України та на їх виконання. А з іншого —
Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Конституції «Кабінет
Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», хоча цілком очевидна
«прив’язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого
(територіального) рівня.

Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів
означає лише те, що існування даних видів є обов’язковим для системи
органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Конституції не
виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим
критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи
поміж) із згаданими видами.

Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи
органів виконавчої влади. Натомість згідно з п. 12 частини першої ст. 92
Конституції виключно законами України визначаються організація і
діяльність органів виконавчої влади. Тобто Конституція відносить
вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої
влади поряд з наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця —
шляхом прийняття поточних законів.

Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої влади — це
справа практичного державотворення. Тим більше, що конструкція системи
органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною за умови,
звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Якраз останні і є
предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути
результатом поточної політики держави.

Цей висновок стосується, зокрема, таких новостворених (з грудня 1999 р.)
органів, запропонованих Концепцією адміністративної реформи в Україні,
як урядові органи державного управління (департаменти, служби,
інспекції). Вони належать до одного з додаткових видів органів
виконавчої влади.

Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації
видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:

по-перше, лише основні види органів виконавчої влади;

по-друге, в переліку органів кожного основного виду — назви лише
найважливіших органів.

Якщо перше положення вже було підтверджено прикладом створення урядових
органів державного управління, то друге підтверджується тим, що
Конституція не називає деякі органи, які фактично існують, і їх
легітимність жодним чином не заперечується. Наприклад, частина перша ст.
118 визначає, що виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві
державні адміністрації. Насправді ж на рівні областей та районів
функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади, зокрема
територіальні органи деяких міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх
справ, юстиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих
державних адміністрацій.

Повертаючись до наведеного вище визначення поняття органу виконавчої
влади, звернемо увагу на те, що однією з найсуттєвіших ознак цього
поняття є констатація належності того чи іншого органу до системи
органів виконавчої влади.

§ 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної
побудови

Поняття «система органів» має велике смислове навантаження. її
необхідність закономірно пов’язана з принципом поділу державної влади,
котрий означає, що державна влада реалізується через певні види
державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не
конкретні гілки влади, а конкретні види її суб’єктів (інституцій) —
державні органи та їх системи.

Поняття системи органів виконавчої влади.

Поняття «система органів» щодо гілки виконавчої влади означає: по-перше,
відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до
конкретної системи, від решти видів органів держави; по-друге, чітко
визначений склад даної системи; по-третє, наявність у сукупності
відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним
соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення,
функціональна самодостатність, ієрархічність організації,
субординаційність взаємозв’язків між структурними ланками тощо.

У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначених
аспектів, пов’язаний з відокремленням органів виконавчої влади від інших
видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом: а)
використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну «органи
державної влади» (ст. 5); б) виділення серед останніх таких видів, як
органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст. 6).

Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий
розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади»
присвячено визначенню видів органів виконавчої влади, Що утворюють
відповідну систему.

Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому
розділі Конституції України різних рівнів органів, котрі створюють
вертикаль виконавчої влади, завдяки якій досягається реалізація
управлінських рішень зверху донизу.

Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо
здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний
підхід.

З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів
включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо
апарату в цілому — підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з
інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої
системи характеризує поняття «елемент».

В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний
орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме
як система органів виконавчої влади.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній
зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган виконавчої влади сам
є системою і складається з власних елементів: 1) структурних підрозділів
2) посад.

Але це — елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в
цілому (як системи органів), а з іншого — окремого органу (як системи
підрозділів і посад).

Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий
орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку
обіймає службовець даного органу.

Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення
адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої влади.
Тобто йтиметься про статус не власне службовців — фізичних осіб, а про
статус відповідних посад — первинних елементів структури органів.

У зв’язку з цим варто нагадати, що в межах системного підходу структура
будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється
сукупністю елементів цієї системи та взаємозв’язків Між: ними. Причому в
реальному житті складність структурної побудови апарату державного
управління визначається головним чином не переліком його складових
елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних
взаємозв’язків.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до
певних об’єктивних закономірностей організації та функціонування
складних соціальних систем, наукове визначення яких ‘набуває значення
основних засад структурної побудови даної системи.

Основні засади структурної побудови системи органів виконавчої влади

Базовою засадою виступає ієрархічна організація системи органів, яка
зумовлює необхідність існування так званої управлінської вертикалі.

Ієрархічну вертикаль виконавчої влади утворюють органи вже згадуваних
раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів
представлений наступними органами:

1)  рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади — Кабінетом
Міністрів України (урядом);

2) рівень центральних органів виконавчої влади — міністерствами,
державними комітетами, центральними органами виконавчої влади зі
спеціальним статусом;

3) рівень місцевих органів виконавчої влади — а) місцевими органами
загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим,
обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні
адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої,
функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо
підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і
перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям.

Між органами цих рівнів взаємозв’язки будуються на засадах субординації,
яка означає співпідпорядкованість між: органами вищого і нижчого рівнів,
наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні
адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

Водночас основу відносин між: органами одного організаційно-правового
рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгодженні дій і
рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних
заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів
(угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома
міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи
районними) державними адміністраціями тощо.

У побудові структури системи органів виконавчої влади використовуються
також різні принципи визначення і розподілу компетенції окремих органів.
Найбільш поширеними у вітчизняній практиці є:

О функціональний принцип — коли орган спрямований на виконання однієї чи
кількох функцій державного управління: міністерства фінансів, праці та
соціальної політики, Антимо-нопольний комітет, Державна податкова
адміністрація, Державний комітет статистики і т. ін.;

0 галузевий принцип — коли орган здійснює керівництво однією чи кількома
галузями державного управління: міністерства палива та енергетики,
освіти і науки, транспорту, Національне космічне агентство, Пенсійний
фонд і т. ін.;

0 програмно-цільовий принцип — коли орган створюється для
цілеспрямованого вирішення конкретної проблеми (програми) вагомого
суспільного значення: Фонд державного майна (для здійснення програми
приватизації), Національний координаційний центр адаптації
військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії
колишніх військових об’єктів (для вирішення відповідних проблем,
позначених у назві даного органу).

В окремих випадках зазначені принципи тією чи іншою мірою поєднуються.
Наприклад, при визначенні компетенції Міністерства економіки та з питань
європейської інтеграції одночасно застосовано функціональний (в частині
формування економічної політики) і програмно-цільовий (в частині
здійснення програми європейської інтеграції України) принципи.
Аналогічним чином вбачається поєднання принципів структурування системи
органів виконавчої влади і в Міністерстві з питань надзвичайних ситуацій
та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Види взаємозв’язків у системі органів виконавчої влади

Важливе значення для характеристики другого аспекта структури системи —
взаємозв’язків між органами виконавчої влади має визначення відповідних
станів (режимів) управлінських відносин в системі цих органів.
Найтиповішими варіантами подібних станів є підвідомчість,
підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність і відповідальність.

Підвідомчість органів виконавчої влади — це найбільш загальне визначення
усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами
виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикальною або
горизонтальною.

Вертикальна підвідомчість властива взаємозв’язкам органів різних —
вищого і нижчого — рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи
інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і
того ж рівня: наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є
підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку
підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним
центральним органом.

Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вищезгаданих
варіантів взаємозв’язків органів виконавчої влади.

Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь
залежності між органами, що передбачає обов’язковість виконання
підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу.
Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і
опосередковану підпорядкованість.

Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про
залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях
його діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в
організаційній підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів України).

Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною)
підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з
функцій управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в
частині організації і проведення своєї фінансової діяльності є
функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.

Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що безпосередньо
підпорядковані один одному, а опосередкована — коли між ними є якась
проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація
підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але
останній вона підпорядкована прямо, а урядові — опосередковано, тобто
через обласну державну адміністрацію.

Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність
підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений
здійснювати такий контроль. При цьому підконтрольний орган зобов’язаний
як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати
про свою діяльність. Це є власне підзвітність.

Підконтрольність за змістом дещо ширша підзвітності, оскільки може
передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації,
включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може застосовуватись і
самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.

Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в управлінських
відносинах — це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна)
відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників)
перед органами або посадовими особами вищого рівня.

Специфічне місце в інституті відповідальності органів виконавчої влади
відведено так званій політичній (яку ще називають
конституційно-правовою) відповідальності Кабінету Міністрів України.
Вона полягає у конституційно встановленому обов’язку уряду скласти свої
повноваження за умов: 1) прийняття Верховною Радою України резолюції
недовіри Кабінетові Міністрів (частина перша ст. 87 Конституції
України); 2) прийняття Президентом України рішення про припинення
повноважень Прем’єр-міністра (п. 9 частини першої ст. 106 Конституції
України).

§ 3. Президент України і система органів виконавчої влади

При характеристиці системи органів виконавчої влади певні труднощі
виникають у зв’язку з тим, що встановлена Конституцією України
республіканська форма державного правління змішаного,
президентсько-парламентського типу закономірно пов’язана з так званим
дуалізмом виконавчої влади. Він означає, що повноваження вищого суб’єкта
виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і
Кабінетом Міністрів України. Це вимагає з’ясування питання щодо
співвідношення інституту президента із системою органів виконавчої
влади. Специфіка зазначеного співвідношення полягає в тому, що Президент
України, обіймаючи пост глави держави, Конституцією не наділений
ознаками органу виконавчої влади і тим більше глави виконавчої влади
(хоча, як відомо, до прийняття Конституції України 1996 р. Президент
України певний час поєднував повноваження глави держави і глави
виконавчої влади).

Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й
функціонуванні системи органів виконавчої влади, оскільки Конституція
надає йому значні установчі, кадрові (номінаційні) та деякі інші важливі
повноваження у сфері виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

0 утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра
України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в
межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15
частини першої ст. 106 — тут і далі посилання на статті Конституції
України);

0 призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України,
припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку (п. 9
частини першої ст. 106);

0 призначає за поданням Прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів
України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також
голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні (в тому числі
голів місцевих державних адміністрацій — за поданням Кабінету Міністрів)
повноваження на цих посадах (п. 10 частини першої ст. 106; частина
четверта ст. 118);

0 видає акти — укази і розпорядження, якими має керуватися у своїй
діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113; п. 1 частини першої
ст. 116) і які обов’якові для усіх органів виконавчої влади (частина
третя ст. 106);

0 визначає функції Кабінету Міністрів України (п. 10 частини першої ст.
116);

0 здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а також у
сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 частини першої
ст. 106);

0 через очолювання Ради національної безпеки і оборони України (п. 18
частини першої ст. 106) координує і контролює діяльність органів
виконавчої влади у зазначених сферах (частина друга ст. 107);

0 скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів
Автономної Республіки Крим (п. 16 частини першої ст. 106), а також
рішення голів місцевих державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави погодитися
з пропонованим в юридичній літературі визначенням ролі Президента як
носія виконавчої влади1 (щоправда, з єдиним уточ-

ненням: йдеться про носія не взагалі влади, а повноважень відповідної
гілки влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими
фахівцями як власне органу виконавчої влади.

Важливо наголосити, що йшлося про повноваження саме Президента України
як глави держави, а не про повноваження апарату, що забезпечує
діяльність Президента, тобто його Адміністрації. Це потребує
спеціального наголосу, оскільки деякі правознавці вважають, що Кабінет
Міністрів нібито підпорядковується Президенту та його Адміністрації.
Помилковість подібного погляду очевидна, адже жодних легальних підстав
якогось керування з боку Адміністрації Президента власне урядом як вищим
колегіальним органом виконавчої влади немає.

Отже, співвідношення інституту президента і системи органів виконавчої
влади досить специфічне: Президент України має досить великий вплив на
цю систему, однак, з наукової точки зору, немає жодних легітимних
підстав включати інститут президента до складу цієї системи.

Інакше кажучи, пост (посада) Президента України належить до системи
органів виконавчої влади суто функціонально, а точніше — компетенційно,
тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не
віднесений до неї структурно, тобто як самостійний складовий елемент
системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України
відсутнє визначення Президента як глави виконавчої влади. І це цілком
зрозуміле і правильне рішення. Адже глава гілки влади — це такий суб’єкт
влади, який є найвищою структурною ланкою відповідної системи органів,
що, як показано вище, не відповідає фактичному стану речей.

§ 4. Кабінет Міністрів України

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої
влади (частина перша ст. 113 Конституції України). Це положення означає,
що Кабінет Міністрів — як уряд — очолює систему органів виконавчої
влади. Відтак усі інші органи виконавчої влади підпорядковані,
підконтрольні й підзвітні Кабінету Міністрів. Наведене положення ст. 113
Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України
1996 р. Президент України був одночасно главою держави і главою
виконавчої влади, тобто він формально очолював систему органів
виконавчої влади.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконавчої
влади підтверджується також п. 9 частини першої ст. 116 Конституції,
згідно з яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу
міністерств, інших органів виконавчої влади.

До складу Кабінету Міністрів (станом на 01.04.2004 р.) входять:

Прем’єр-міністр України;

Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри; міністри:
закордонних справ; аграрної політики; юстиції; фінансів; економіки та з
питань європейської інтеграції; палива та енергетики; з питань
надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків
Чорнобильської катастрофи; культури і мистецтв; освіти і науки; охорони
здоров’я; праці та соціальної політики; промислової політики;
транспорту; оборони; внутрішніх справ і деякі інші.

Останнім часом указами Президента України перелік міністрів було
доповнено посадою Міністра Кабінету Міністрів і Міністра у зв’язках з
Верховною Радою України. Отже, нині до складу Кабінету Міністрів входять
23 особи (з урахуванням суміщення посад Першого віце-прем’єр-міністра і
міністра фінансів).

Серед функцій уряду слід розрізняти наступні групи функцій.

1.  Функції Кабінету Міністрів як колегіального органу, що реалізуються
шляхом проведення засідань уряду: розробка, прийняття та здійснення
загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального
і культурного розвитку країни; вироблення та здійснення політики уряду;
прийняття актів (постанов, розпоряджень) Кабінету Міністрів; реалізація
права законодавчої ініціативи; обговорення найважливіших питань життя
держави та суспільства, а також діяльності самого уряду; заслуховування
звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої
влади.

Оскільки Кабінет Міністрів є колегіальним органом виконавчої влади,
основною організаційною формою його діяльності є засідання.
Періодичність проведення засідань визначається Прем’єр-міністром України
з урахуванням пропозицій інших членів Кабінету Міністрів України. На
засіданні Кабінету Міністрів може бути розглянуто будь-яке питання
повноважень уряду. Головує на засіданні Кабінету Міністрів
Прем’єр-міністр України.

2.  Окремі функції Кабінету Міністрів виконуються також Першим
віце-прем’єром-міністром і віце-прем’єр-міністрами. Існує певний
розподіл обов’язків між віце-прем’єр-міністрами, в якому визначено, чим
конкретно займається кожний з них. Зокрема, визначені ступінь їх
координації між собою і ступінь безпосереднього впливу на ті чи інші
органи виконавчої влади. Нині, наприклад, Перший віце-прем’єр-міністр
відповідає за всі питання забезпечення цілісності економіки країни. І це
не лише так званий реальний сектор, до якого належать залучення
інвестицій в економіку, підвищення рівня добробуту населення, участь у
розробці реального бюджету тощо, а й сфера фінансових послуг, банківська
система тощо.

3. Функції Кабінету Міністрів, що виконуються кожним членом уряду
відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів.
До цих функцій належать: керівництво з боку Прем’єр-міністра роботою
Кабінету Міністрів та його апарату; спрямування, координація та контроль
діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів
виконавчої влади; ведення переговорів і підписання міжнародних договорів
від імені уряду.

Відносно новою (з 2000 р.) організаційною формою роботи членів Кабінету
Міністрів є урядові комітети. Вони утворюються для координації роботи
членів Кабінету Міністрів, узгодження та підготовки питань для розгляду
на засіданні уряду, а також для усунення політичних та інших
розбіжностей між членами Кабінету Міністрів. До складу урядових
комітетів входять члени Кабінету Міністрів, а очолюють урядові комітети,
як правило, Прем’єр-міністр, Перший віце-прем’єр-міністр,
віце-прем’єр-міністри. За рішенням Прем’єр-міністра до складу урядового
комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших
центральних органів виконавчої влади, заступники міністрів.

За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету
шляхом консенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та
оформляється протоколом. У разі неможливості прийняття узгодженого
рішення на засіданні урядового комітету остаточне рішення приймається
Кабінетом Міністрів.

Головними функціями та повноваженнями урядових комітетів є:

0 розгляд та схвалення концепції проектів нормативно-правових актів та
інших документів, що підлягають розробці;

0 розгляд проектів нормативно-правових актів та інших документів, що
подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, врегулювання
розбіжностей щодо них та прийняття рішень про попереднє схвалення чи
відхилення цих проектів або про повернення на доопрацювання органу,
відповідальному за підготовку проекту;

0 розгляд інших питань, пов’язаних з формуванням та реалізацією
державної політики у відповідній сфері.

Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і
законів України, актів Президента України видає у межах своєї
компетенції акти — постанови і розпорядження, обов’язкові для виконання.
Акти нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету
Міністрів. З організаційно-розпорядчих та інших поточних питань акти
видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів.

Кабінет Міністрів України організовує виконання та контролює виконання
своїх актів безпосередньо або через центральні органи виконавчої влади,
місцеві державні адміністрації та інші підвідомчі йому органи.

F

H

u

HАкти Кабінету Міністрів можуть бути скасовані Президентом України. Вони
в повному обсязі або їх окремі положення можуть бути визнані
Конституційним Судом України неконституційними. Такі акти або їх окремі
положення втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом
України рішення про їх неконституційність. Акти Кабінету Міністрів або
їх окремі положення можуть також бути оскаржені в суді загальної
юрисдикції у встановленому законом порядку, якщо вони порушують права і
свободи людини і громадянина та не відповідають законам України.

Підготовка проектів постанов Кабінету Міністрів України здійснюється
міністерствами, а в разі потреби — за участю інших центральних органів
виконавчої влади, а також народних депутатів України, науковців, інших
фахівців. Для підготовки пропозицій щодо вирішення окремих питань
державного управління, розробки проектів законів, актів Президента
України, а також для виконання окремих доручень Кабінету Міністрів
можуть утворюватися тимчасові комісії, інші робочі та консультативні
органи.

Усі проекти нормативних актів, внесені на розгляд Кабінету Міністрів,
направляються до одного з урядових комітетів згідно з розподілом
компетенції між ними для попереднього обговорення, погодження та надання
висновку. За необхідності доопрацювання проект разом з рішенням
урядового комітету направляється головою відповідного комітету його
ініціатору в 10-денний строк.

Рішення у формі постанов та розпоряджень уряду приймаються шляхом
голосування на засіданнях Кабінету Міністрів більшістю голосів від
загальної чисельності членів Кабінету Міністрів. У разі непідтримки
проекту рішення Прем’єр-міністром або кимось з міністрів воно не може
бути прийнято.

Постанови уряду, підписані Прем’єр-міністром, надсилаються Міністерству
юстиції України для включення їх до Єдиного державного реєстру
нормативних актів і офіційно оприлюднюється в «Офіційному віснику
України».

Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та
матеріально-технічне забезпечення діяльності уряду покладено на його
апарат — Секретаріат Кабінету Міністрів. Останній забезпечує підготовку
та проведення засідань Кабінету Міністрів, урядових комітетів та
діяльність членів Кабінету Міністрів України. Секретаріат несе
відповідальність за своєчасне подання проектів законів, актів Президента
України та Кабінету Міністрів, інших документів для підготовки їх до
розгляду Кабінетом Міністрів, урядовими комітетами, тимчасовими органами
уряду. Припинення повноважень Кабінету Міністрів не є підставою для
розірвання трудового договору з працівниками його Секретаріату.

Секретаріат протягом певного часу очолював Державний секретар Кабінету
Міністрів України, посада якого була запроваджена Указом Президента
України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної
реформи в Україні» від 29.05.2001 р. А Указом Президента України «Про
Міністра Кабінету Міністрів» від 03.06.2003 р. ця посада ліквідована і
замість неї введена посада Міністра Кабінету Міністрів, який і очолює
Секретаріат.

§ 5. Центральні органи виконавчої влади

Центральними органами виконавчої влади є такі органи, які безпосередньо
підпорядковані Кабінету Міністрів України.

Враховуючи неодноразове застосування в Конституції України формули
«міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», слід визнати,
що міністерство є найважливішим видом центральних органів виконавчої
влади (ЦОВВ). І це не випадково, оскільки лише міністр є членом уряду.
Що ж являють собою інші центральні органи виконавчої влади, то на це
питання в Конституції безпосередньої відповіді немає.

До певного часу класифікація ЦОВВ була дуже довільною і непослідовною.
Серед них більш-менш чітко виокремлювалися тільки міністерства, решта ж
органів охоплювалася збірною назвою «інші центральні органи виконавчої
влади», хоча за традицією ще радянської доби тут відносно більша
однорідність була властива групі державних комітетів. Це не давало змоги
розмежувати їх функціональне призначення і правовий статус, визначити їх
загальні та специфічні ознаки, що призводило до дублювання,
суперечливості наданих ЦОВВ функцій та повноважень, їх
невпорядкованості.

З прийняттям указів Президента України від 15.12.1999 р. «Про систему
центральних органів виконавчої влади» № 1572 і «Про зміни у структурі
центральних органів виконавчої влади» № 1573 було не стільки суттєво
скорочено кількість центральних органів виконавчої влади, скільки
досягнуто більшої чіткості в класифікації ЦОВВ і відповідно у
розмежуванні функціонального призначення і статусу окремих видів
органів.

Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесено:

0 міністерства;

0 державні комітети (державні служби);

0 центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Важливою і давно очікуваною новацією згаданих указів став припис про те,
що Кабінет Міністрів повинен вносити подання щодо створення центральних
органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис
іноді порушується).

Водночас, зважаючи на те, що Закон України «Про центральні органи
виконавчої влади» дотепер не прийнято, адміністративно-правове
регулювання організації та діяльності ЦОВВ здійснюється відповідно до
Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної
виконавчої влади (затвердженого Указом Президента України від 12.03.1996
p.), а також конкретних положень про відповідні міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади.

Провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України.
Особи, що їх очолюють — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів
і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні.
Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми
Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у
визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в
цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів
виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Нині (тут і далі
кількість органів наводиться станом на 01.04.2004 р.) в Україні
налічується 17 міністерств.

Міністерства є єдиноначальними органами, тобто адміністративно-правовий
статус міністерства уособлюється посадою міністра. Водночас міністр
доручає здійснення частини своїх повноважень заступникам, які можуть
виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого
міністром розподілу службових обов’язків між заступниками.

Міністри забезпечують формування і втілення в життя урядової політики у
доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними
міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою
чи за дорученням Кабінету Міністрів, Прем’єр-міністра,
віце-прем’єр-міністрів готують питання на розгляд уряду; беруть участь у
розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції
Прем’єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням
Прем’єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з іншими
органами, організаціями в Україні та за її межами; затверджують
структуру, штатний розпис, положення про структурні підрозділи
очолюваних ними міністерств, а також положення (статути) про підвідомчі
міністерству органи та організації; подають до Кабінету Міністрів
пропозиції про призначення своїх заступників; призначають на посаду та
звільняють з посади працівників очолюваних ними міністерств, керівників,
заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій.

Відносно новою і суттєвою особливістю адміністративно-правового статусу
міністерств є надане окремим міністрам право здійснювати функцію
Кабінету Міністрів щодо спрямування і координації діяльності інших ЦОВВ.
Такі спрямування і координація здійснюються міністром шляхом визначення
у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності й основних
завдань цих органів та одержання від них щорічних звітів щодо
результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним
наказом міністра. Нині подібні повноваження мають кілька міністрів:
економіки та з питань європейської інтеграції; праці та соціальної
політики; транспорту; фінансів; юстиції.

У межах своїх повноважень міністерства видають (у вигляді наказів
міністра) загальнообов’язкові нормативно-правові акти.

Згідно з Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого
здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р.
організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне,
матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності міністерств
здійснювалось державними секретарями з одночасною відміною інституту
перших заступників і заступників міністрів.

Запровадження посад державних секретарів міністерств було сприйнято як
надзвичайно важливий захід адміністративної реформи в Україні, хоча у
згаданому Указі (частина п’ята ст. 3) неточно визначалося, що «державні
секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до
числа керівників відповідних міністерств». Саме це стало підґрунтям для
непорозумінь у відносинах між міністрами і державними секретарями.
Зрештою Указом Президента України «Про деякі заходи щодо оптимізації
керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» від
26.05.2003 р. посади державних секретарів міністерств було ліквідовано і
відновлено посади перших заступників і заступників міністрів.

Державні комітети (державні служби) — це центральні органи виконавчої
влади, які на відміну від міністерств, безпосередньо не формуючи урядову
політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації
цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як
правило, міжгалузевого чи функціонального характеру.

Державні комітети очолюють голови, які не входять до складу Кабінету
Міністрів.

Традиційно державні комітети створюються як ієрархічний щабель, що
безпосередньо підпорядкований (аналогічно міністерствам) Кабінету
Міністрів України у тих сферах управління, які не охоплюються
міністерствами і мають зазвичай міжвідомчий або надгалузе-вий —
порівняно з міністерствами — характер (хоч нерідко ці ознаки
переплітаються). Діяльність державних комітетів спрямовують і
координують Прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри чи відповідні
міністри.

Нині в Україні налічується 23 державні комітети (служби), включаючи сім
органів, статус яких прирівняно до державного комітету.

Державні комітети — органи єдиноначальні. В межах своєї компетенції вони
можуть видавати загальнообов’язкові нормативно-правові акти.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом — це відносно
новий вид ЦОВВ, утворений згідно з Концепцією адміністративної реформи в
Україні. їх особливість полягає в тому, що вони мають визначені
Конституцією та законодавством України специфічні завдання та
повноваження; щодо них може встановлюватися спеціальний порядок
утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а
також призначення і звільнення керівників, вирішення інших питань.

Нині в Україні налічується 19 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Переважна їх більшість є єдиноначальними органами. Але деякі ЦОВВ зі
спеціальним статусом функціонують на засадах колегіального прийняття
рішень, зокрема: Антимонопольний комітет, Національна комісія
регулювання електроенергетики, Державна комісія з цінних паперів та
фондового ринку, Державна комісія з регулювання фінансових послуг.

Центральні органи виконавчої влади всіх видів у процесі розв’язання
покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними і місцевими
органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим, органами
місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав.

Для погодженого вирішення питань свої компетенції у ЦОВВ утворюються
колегії у складі керівника відповідного органу — голови колегії, його
заступників за посадою, а також інших керівних працівників цього органу.
Рішення колегії проводяться в життя наказами відповідного керівника
центрального органу виконавчої влади.

Штатний розпис центрального апарату ЦОВВ та положення про його
структурні підрозділи затверджує керівник.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні
(місцеві) органи, які в сукупності становлять систему відповідного ЦОВВ.
Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних
органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому
порядку керівник відповідного ЦОВВ.

Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання
органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного
управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи були
запроваджені Указом Президента від 15.12.1999 р. «Про систему
центральних органів виконавчої влади» № 1572. Вони утворюються «у
складі» (так за Указом, хоча насправді мало бути «у системі») ЦОВВ для
здійснення:

а) управління окремими підгалузями або сферами діяльності;

б) контрольно-наглядових функцій;

в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і
юридичних осіб.

Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під керівним
впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших
ЦОВВ. Нині існує понад ЗО таких органів.

Хоча урядові органи державного управління фактично діють на однаковому з
іншими ЦОВВ рівні, проте формально вони перебувають у прямому
підпорядкуванні відповідних ЦОВВ і не мають безпосередніх (поза
керівником ЦОВВ) стосунків з Кабінетом Міністрів, як це властиве
центральним органам виконавчої влади.

§ 6. Місцеві органи виконавчої влади

Склад місцевих органів виконавчої влади

Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях,
районах, Автономній Республіці Крим, у містах Києві та Севастополі,
здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні
адміністрації, а також місцеві (територіальні) органи центральних
органів виконавчої влади (ЦОВВ). Правовою основою організації та
діяльності місцевих органів виконавчої влади є Конституція України,
Закон України «Про місцеві державні адміністрації», деякі інші
нормативно-правові акти.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої
влади загальної компетенції. Відповідно до п. 10 ст. 106 Конституції
України та ст. 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»
голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду за
поданням Прем’єр-міністра і звільняються з посади Президентом України.

Місцева державна адміністрація є органом виконавчої влади на території
відповідної адміністративно-територіальної одиниці, який виконує
повноваження державної влади, делеговані йому виконавчі функції
відповідних рад через створювані управління, відділи та інші структурні
підрозділи й діє під керівництвом голови місцевої державної
адміністрації.

У здійсненні своїх повноважень голова місцевої державної адміністрації
відповідальний перед главою держави і Кабінетом Міністрів. Районні
державні адміністрації також підзвітні та підконтрольні обласним
державним адміністраціям.

Саме через місцеві державні адміністрації здійснюється принцип поєднання
централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, покладений
в основу територіального устрою України. Такий підхід повною мірою
відповідає змісту управління місцевими справами, якого додержується
більшість країн світу.

На території відповідних державних адміністрацій діють і місцеві
(територіальні) органи міністерств та інших ЦОВВ. Їх взаємодія з
адміністраціями, а також органами виконавчої влади вищого рівня в період
реформування цих органів набуває важливого значення, насамперед у
питанні забезпечення чітких субординаційних зв’язків між ними.

Важливою особливістю адміністративно-правового статусу місцевих органів
є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та
спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції
здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до
відання яких віднесені питання функціонального чи галузевого управління.
З огляду на це серед місцевих органів ЦОВВ виділяються органи двох
типів:

1) органи, що підпорядковані центральним органам виконавчої влади, хоч і
мають певні зв’язки з місцевими державними адміністраціями;

2) органи, що підпорядковані головам відповідних місцевих державних
адміністрацій, хоч і мають враховувати вимоги реалізації завдань
відповідних центральних органів виконавчої влади.

Організація і діяльність місцевих державних адміністрацій

Склад місцевих державних адміністрацій формують їхні голови. Відповідно
до Постанови Кабінету Міністрів «Про упорядкування структури місцевих
державних адміністрацій» від 18.05.2000 р. затверджені примірні переліки
управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської
та Севастопольської міських, районних, районних у місті Києві та
Севастополі державних адміністрацій.

На виконання Конституції і законів України, актів Президента України,
Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої
влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної
адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники
управлінь відділів та інших структурних підрозділів — накази.

Основними завданнями місцевих державних адміністрацій в межах
відповідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконання
Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету
Міністрів, інших актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення
законності й правопорядку, додержання прав і свобод громадян; виконання
державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного
розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання
корінних народів і національних меншин — також програм їх
національно-культурного розвитку; підготовка та виконання відповідних
бюджетів і програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування;
реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними
радами місцевих повноважень.

В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об’єкти
державної власності. До них належать заклади освіти, культури, охорони
здоров’я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є
відповідні місцеві державні адміністрації, об’єкти, які забезпечують
діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на
відповідному обласному та районному бюджеті, інші об’єкти відповідно до
чинного законодавства.

У разі делегування повноважень районними чи обласними радами в
управлінні державних адміністрацій перебувають також об’єкти спільної
власності територіальних громад. Для управління цими об’єктами місцеві
державні адміністрації наділені відповідними повноваженнями, які бувають
двох видів:

1)  права і обов’язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності
цих органів до системи саме виконавчої влади;

2)  повноваження, якими наділяються місцеві адміністрації іншими
органами.

Зокрема, місцеві адміністрації здійснюють повноваження місцевого
самоврядування, делеговані їм радами відповідного рівня.

Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть
передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів за
погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією і
законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям
повноважень інших органів має супроводжуватися передачею відповідних
фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для
здійснення цих повноважень.

Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на
функціональні й галузеві.

До групи повноважень функціонального характеру належать, зокрема,
питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних
інтересів громадян тощо. До групи галузевих повноважень належать
повноваження місцевих державних адміністрацій у галузях:
соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів
та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва тощо. Для
реалізації зазначених повноважень місцеві державні адміністрації мають
право проводити перевірки; одержувати відповідну статистичну інформацію;
давати обов’язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств та
установ; порушувати питання про дострокове припинення повноважень
відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним
законодавством.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм
обласними і районними радами відповідно до Конституції України, в
обсягах і межах, передбачених Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні».

Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути
підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням
Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і
місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних
державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери
контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно,
зокрема, віднести: збереження і раціональне використання державного
майна; додержання фінансової дисципліни; використання та охорону земель,
лісів, надр; виконання правил торгівлі тощо.

Голова місцевої державної адміністрації діє самостійно в межах своєї
компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її
діяльністю, несе відповідальність за виконання покладених на
адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того,
він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими
державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими
об’єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими
та іншими особами як в Україні, так і за її межами. На голову покладені
повноваження, пов’язані з вирішенням кадрових питань, укладанням та
розірванням контрактів з керівниками підприємств, установ та
організацій, що належать до сфери управління відповідної державної
адміністрації. Він регулярно інформує населення про стан виконання
безпосередньо покладених на місцеві адміністрації повноважень.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій
здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за
їх розвиток. По горизонталі вони підпорядковані й підзвітні голові
відповідної державної адміністрації, а по вертикалі — органам виконавчої
влади вищого рівня — відповідним управлінням, відділам та іншим
структурним підрозділам обласної державної адміністрації.

Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих адміністрацій
регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних
адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій
затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого
забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки
аналітичних, інформаційних та інших матеріалів головою відповідної
місцевої державної утворюється апарат місцевої державної адміністрації у
межах виділених бюджетом коштів. Апарат очолює посадова особа — керівник
апарату, який призначається на посаду головою місцевої державної
адміністрації. Він же затверджує положення та визначає структуру
апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших
працівників структурних підрозділів апарату.

§ 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні

За своїм змістом адміністративна реформа є цілісним комплексом
узгоджених заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості
життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтованого
створення ефективного механізму державного управління, розвитку
адміністративного законодавства, поліпшення кадрового,
інформаційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення
організації виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Адміністративна реформа має за мету перетворити існуючу систему
управління з гальма економічних і соціальних процесів на один з
визначальних чинників їх прискорення.

Початком адміністративної реформи стало прийняття Указу Президента
України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи
в Україні» від 22.07.1998 р. Цей Указ в основу проведення реформи
системи державного управління поклав положення Концепції
адміністративної реформи (далі — Концепція), що була розроблена
створеною у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні
адміністративної реформи.

Згідно з Концепцією ключовим об’єктом реформування виступає апарат
державного управління — система органів виконавчої влади.

Останнім часом вимоги до ефективності роботи апарату державного
управління значно зросли у зв’язку з потребами подолання кризових явищ в
економіці й соціальній сфері. Але ці вимоги часто не знаходять
адекватного відтворення у практиці реформування багатьох управлінських
інститутів та їх кадрового складу. Поглиблюється розрив між соціальними
очікуваннями від створення нових органів та невиправдано низькою
віддачею від їх діяльності.

Ще далеко не всі фахівці зрозуміли, що адміністративна реформа немає
нічого спільного зі спробами механічного скорочення чисельності
управлінських кадрів. Справді науковий підхід в адміністративному
реформуванні полягає у тому, що будь-які скорочення в апараті повинні
проводитися виключно в тих органах, де такі скорочення є природним
результатом кращої організації управління або принаймні не погіршують
його результатів.

Інша принципова ознака науковості у проведенні адміністративної реформи
виявляється у тому, що будь-які структурні реорганізації в апараті
державного управління повинні здійснюватися обов’язково на підставі
попереднього визначення конкретних напрямів зміни функцій і повноважень,
а за можливістю — і методів діяльності відповідних органів. Це потребує
розробки та офіційного затвердження єдиного класифікатора функцій
державного управління, який мав би стати найважливішою складовою
нормативно-правової основи адміністративної реформи.

Наступна засада наукового підходу до адміністративного реформування
означає необхідність рішучої відмови від помилкового уявлення певної
частини керівних кадрів про те, що ця реформа нібито може бути не тільки
незатратною, а й засобом економії державних коштів. Насправді ж
проведення в повному обсязі реформи — справа дорога і неможлива без
досить значних фінансових витрат. Про це свідчить, зокрема, досвід ряду
східноєвропейських країн, де адміністративні реформи вже проведені або
проводяться. Звідси стає зрозумілим, що нестача коштів у нашої держави
істотно впливає і на темпи, і на глибину запровадження заходів
адміністративної реформи.

Нарешті, ще один — хоча далеко і не останній за значенням — показник
дійсного просування адміністративної реформи пов’язаний з тим, що поряд
з вирішенням завдань структурно-функціональної раціоналізації апарату
державного управління не менш пріоритетною має бути її демократична
спрямованість. Тобто спрямованість на досягнення такої кінцевої мети, як
наближення управлінського апарату до потреб громадянського суспільства і
кожної окремої людини згідно із загальноприйнятими у світі стандартами
демократичної, соціальної, правової держави. Відтак зусилля щодо
раціоналізації апарату управління врешті-решт мають бути підпорядковані
демократизації і гуманізації державного управління.

Існуючі ж пріоритети в проведенні адміністративної реформи призводять до
того, що саме у демократичному вимірі її здійснення стикається з
найбільшими ускладненнями і викликає справедливі нарікання з боку
населення.

Попри все адміністративна реформа поступово рухається вперед, хоч і
досить повільно, а з деяких питань — навіть суперечливо (яскравий
приклад — заснування і ліквідація протягом короткого часу інституту
державних секретарів).

Характерною особливістю адміністративної реформи в Україні є те, що вона
почалася з вищих ланок апарату державного управління. Вже упродовж
1999—2000 pp. було проведено певні зміни, які позитивно вплинули поки що
більшою мірою на кількісні параметри управлінського апарату. Наприклад,
кількість членів Кабінету Міністрів України зменшилася з 24 до 20 осіб
(в тому числі міністрів — з 18 до 15). Чисельність центральних органів
виконавчої влади (ЦОВВ) скоротилася радикально — з 89 до 46, тобто майже
вдвічі.

І хоча на цей час (станом на 01.04.2004 р.) остання цифра дещо зросла
(разом налічується 59 ЦОВВ), проте ця кількість набагато менша, ніж
попередня.

Водночас набагато вагомішими мали б бути перетворення в організації та
змісті діяльності органів виконавчої влади. Адже на сьогодні реально
розпочато впровадження значної частини важливих положень Концепції.
Зокрема, в числі фактично запроваджених заходів з реформування апарату
державного управління заслуговують на увагу такі:

0 перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного «уряду в уряді»
на Секретаріат із суто допоміжними функціями;

0 запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми
роботи членів уряду;

0 удосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади з
наміром утвердити серед них провідну роль міністерств;

0 визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад
державних службовців (тобто посад адміністративних).

Водночас не можна приховувати, що декларована рішучість впровадження
окремих заходів адміністративної реформи поки що має переважно, так би
мовити, паперовий характер і не зачіпає глибинного змісту процесів та
інститутів, що реформуються. І це може стати однією з найбільших
небезпек на шляху успішного проведення адміністративної реформи,
оскільки здатне привести до дискредитації самої її необхідності та
ефективності.

Досить серйозною проблемою у реформуванні органів виконавчої влади слід
визнати і те, що на цей час всі основні заходи адміністративної реформи
запроваджені підзаконними актами — указами Президента України (а з
деяких питань постановами Кабінету Міністрів). Суть проблеми полягає в
тому, що передбачувані в даних указах Президента України заходи
реформування так чи інакше стосуються організації і діяльності органів
виконавчої влади. А це сфера відносин, яка згідно з п. 12 частини першої
ст. 92 Конституції України має регулюватися виключно законами. Отже, в
даному випадку за суто формальними ознаками президентські укази, так би
мовити, втручаються в правове регулювання тих суспільних відносин, які
Конституцією віднесені до предмета регулювання законами України. Так
виникає небезпідставна загроза піддати сумніву, за певних умов,
відповідність зазначених указів Президента вимогам Конституції України.

Враховуючи наведене і виходячи з практики правового забезпечення
адміністративної реформи шляхом прийняття підзаконних правових актів,
слід було б підкріпити цю практику законодавчим підґрунтям. Адже згадані
укази дійсно поширюються на суспільні відносини, пріоритет у правовому
регулюванні яких належить саме законам. Таким підґрунтям мав би стати
Закон України «Про державно-правові експерименти з питань
адміністративної реформи», який потребує якнайшвидшого прийняття.

У цьому Законі мають бути унормовані порядок і умови, за яких Президент
України наділяється правом вживати з метою апробації реформаційні заходи
тимчасової дії у сфері виконавчої влади з наступним законодавчим
врегулюванням відповідних питань. Цим було б, хоча б частково,
реалізовано положення Концепції щодо необхідності прийняття Закону
України «Про державно-правові експерименти з питань адміністративної
реформи»1.

Література

АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. —
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.

Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. — М., 2003. — 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999. — 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

Б. Авер’янов. — К., 2003. — 600 с

Похожие записи