Норми, система і джерела адміністративного права

Адміністративне право як самостійну галузь права становить сукупність
норм. Вони мають назву адміністративно-правових. Адміністративно-правові
норми забезпечують регулювання суспільних відносин у різних сферах
публічного, тобто державного і самоврядного, управління з пріоритетною
орієнтацією на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод
громадян.

Визначення поняття адміністративно-правових норм

В юридичній літературі існують різні варіанти визначення поняття
адміністративно-правових норм. Серед найтиповіших визначень наведемо
деякі, які містяться у навчальних виданнях російських та українських
вчених-адміністративістів.

Б. М. Лазарев: нормою адміністративного права є встановлене державою
правило, яке покликане регулювати відносини у сфері державного
управління і реалізація якого, як і норм інших галузей права,
підкріплюється на випадок невиконання примусовою силою держави1. В. М.
Манохин: норми адміністративного права — це встановлені компетентними
органами, суворо визначені, забезпечені заходами державного примусу
правила поведінки учасників державного управління2.

Д. М. Бахрах: адміністративно-правові норми можна розуміти як
встановлені або санкціоновані державою правила, котрі регулюють
відносини у сфері державного та муніципального управління, реалізація
яких при невиконанні забезпечується державним примусом1.

В. В. Богуцький: адміністративно-правова норма — правило поведінки, яке
встановлене державою (Верховною Радою України, органом виконавчої влади)
з метою врегулювання суспільних відносин у сфері державного управління.
Норми адміністративного права визначають межі належної, допустимої або
рекомендованої поведінки людей, діяльності органів виконавчої влади та
їх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій і трудових
колективів у сфері виконавчої влади2.

І. П. Голосніченко: адміністративно-правова норма являє собою
обов’язкове, формально визначене правило поведінки, що встановлено та
охороняється Українською державою для організації та регулювання
суспільних відносин, які виникають, розвиваються та припиняються в
процесі здійснення державної виконавчої влади та відповідальності у
сфері управління за незначні правопорушення3.

Позиція авторського колективу навчального посібника «Державне управління
в Україні»: адміністративно-правова норма — це встановлене,
санкціоноване або ратифіковане правило поведінки у сфері державного
управління з метою організації і регулювання суспільних відносин (або
сприяння цій меті), яке забезпечує умови реалізації учасниками цих
відносин своїх прав та виконання покладених на них обов’язків4.

З урахуванням наведених поглядів, а також виходячи із сучасного
розуміння сутності адміністративного права пропонуємо наступне
визначення: адміністративно-правові норми — це встановлені,
санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені, юридично
обов’язкові, охоронювані засобами державного примусу правила поведінки
учасників суспільних відносин у сфері реалізації виконавчої влади та
управлінської діяльності державних органів і органів місцевого
самоврядування, які забезпечують умови реалізації цими учасниками своїх
прав та виконання покладених на них обов’язків. Нормам властиві загальні
риси, притаманні нормам інших галузей права. Зокрема, вони:
встановлюються, санкціонуються чи ратифікуються державою і тому мають
державно-владний характер; є формально визначеними загальнообов’язковими
правилами поведінки; закріплюються в правових актах, що видаються
компетентними державними органами; мають двохсторонній характер, тобто
встановлюють не тільки права, а й обов’язки учасників правовідносин;
визначають певні варіанти поведінки; їх дотримання забезпечується
шляхом як юридичного примусу, так і застосування різноманітних
організаційних, роз’яснювальних, стимулюючих та інших заходів. Водночас
нормам адміністративного права притаманні певні особливості, які
відрізняють їх від норм інших галузей права.

По-перше, предметом їх регулювання є суспільні відносини у сфері
функціонування управлінських інститутів публічної влади, а відповідно
метою цих норм є забезпечення як організації та впорядкованості дій
суб’єктів виконавчої влади, місцевого самоврядування, деяких інших
суб’єктів управлінської діяльності, так і умов для реалізації і захисту
прав і свобод громадян, щодо яких ця діяльність здійснюється.

По-друге, переважна більшість норм адміністративного права має
імперативний характер, адже одна із сторін у відносинах, що регулюються
зазначеними нормами, завжди є носієм владних (державних або самоврядних)
повноважень, тому для цих відносин характерне одностороннє волевиявлення
носія цих повноважень. Ця імперативність виражається:

а) у прямому приписі, що зобов’язує суб’єкта діяти тільки певним чином
та неможливості зміни умов норми за його волевиявленням;

б) у можливості суб’єкта обирати варіант поведінки лише із передбачених
у нормі таких варіантів;

в) у можливості застосування примусової сили держави у випадку
недотримання правил, встановлених нормою.

Водночас інша частина норм адміністративного права має ознаки
диспозитивності. Вона полягає у наданні суб’єкту, що не наділений
державно-владними повноваженнями, права діяти за своїм вибором, хоча в
загальних межах, визначених нормою. В цілому такими нормами
встановлюються межі як належної (необхідної), так і дозволеної
(можливої) поведінки. Адміністративно-правова норма встановлює таку
поведінку шляхом закріплення, які дії можна вчиняти {дозволи), від яких
слід утриматися (заборони), які вчиняти необхідно (приписи). Причому
суб’єкти адміністративно-правових відносин повинні виконувати приписи і
заборони, встановлені адміністративно-правовою нормою, під загрозою
можливості застосування до них примусових заходів з боку держави.

По-третє, для адміністративно-правових норм у багатьох випадках
характерне пряме застосування адміністративних санкцій за
правопорушення, адже адміністративна (а тим більше дисциплінарна)
відповідальність настає найчастіше у позасудовому порядку.

По-четверте, адміністративно-правові норми часто встановлюються у
процесі реалізації повноважень виконавчої влади і безпосередньо її
суб’єктами.

Як уже зазначалося, дотримання адміністративно-правових норм
забезпечується як шляхом юридичного примусу, так і застосування
різноманітних організаційних, роз’яснювальних, стимулюючих та інших
засобів. У адміністративно-правовій науці пропонується наступна
класифікація засобів, за допомогою яких держава гарантує виконання
приписів адміністративно-правової норми:

0 примусові засоби (можливість притягнення до відповідальності перед
державою);

0 організаційні засоби (видання норм, створення умов для їх
застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо);

0 роз’яснювальні засоби (доведення змісту норми до адресата,
підкреслення її значущості та неминучості відповідальності);

0 стимулюючі засоби (застосування різних заохочувальних заходів до тих,
хто точно виконує приписи норм).

Як відомо, «класична» модель будь-якої правової норми передбачає
обов’язкову наявність трьох взаємозв’язаних елементів — гіпотези,
диспозиції та санкції.

Структура адміністративно-правової норми

Специфіка адміністративного права полягає у тому, що зазначені елементи
норми досить часто містяться не в одному, а в різних актах
законодавства. До того ж у більшості адміністративно-правових норм не
передбачено санкцій.

Ще однією особливістю адміністративно-правових норм, на яку останнім
часом дедалі частіше звертають увагу вчені-адміністративісти, є те, що
норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією
заохочення1. Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання
заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових
або громадських обов’язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються),
як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені
адміністративно-правовою нормою права на дії (поведінку), що
стимулюються державою.

Гіпотеза — частина норми, яка вказує на фактичні умови, за яких дана
норма застосовується та повинна виконуватися.

У більшості адміністративно-правових норм, які визначають права і
обов’язки, форми і методи органів державного управління, гіпотеза не
формулюється, хоча, як слушно наголошується в юридичній літературі, не
обов’язково, щоб структура норми була тотожна структурі акту
законодавства.

Існують такі види гіпотез адміністративно-правових норм: 0 невизначена
гіпотеза (вона може бути загальною для декількох
адміністративно-правових норм, але в результаті логічного аналізу завжди
може бути знайдена). Таке вираження гіпотези необхідне для оперативної
самостійності суб’єктів публічного управління (їх посадових осіб), тобто
для здійснення ними своїх повноважень шляхом вибору найбільш ефективних
форм впливу на учасників управлінських відносин у межах закону, з
урахуванням конкретної ситуації; 0 відносно визначена гіпотеза
формулюється в адміністративно-правовій нормі та містить елементи
адміністративного розсуду (тобто вказівки на можливість її застосування
на розсуд право-застосовувача); 0 абсолютно визначена гіпотеза
формулюється в адміністративно-правовій нормі. З її допомогою
законодавець виключає можливість суб’єкта управління приймати те або
інше рішення з урахуванням умов та особливостей місця й часу, пов’язуючи
його єдиною умовою.

Залежно від складу адміністративно-правової гіпотези можна виділити
прості та складні гіпотези. Найчастіше зустрічаються прості гіпотези.

Ще однією підставою для класифікації адміністративно-правових гіпотез є
форма їх вираження. За цим критерієм вони поділяються на абстрактні та
казуїстичні.

Як правило, гіпотеза адміністративно-правової норми у нормативних актах
має абстрактну форму. Рідше зустрічається казуїстична форма, тобто коли
реалізація правової норми, виникнення, зміна та припинення відносин, які
нею врегульовуються, пов’язуються з окремими, чітко визначеними
випадками, які неможливо відобразити з допомогою абстрактної гіпотези
(наприклад, через суворий перелік дій, ознак тощо).

Диспозиція — елемент адміністративно-правової норми, в якому
формулюється саме правило поведінки (може бути сформульоване у вигляді
приписів, заборон або дозволів). Часто для детальнішого роз’яснення
правила поведінки треба звернутися до іншого правового акту, тобто
диспозиція має так званий відсилочний характер.

Типовою ознакою адміністративно-правової диспозиції є, з одного боку, її
імперативний характер, оскільки встановлене адміністративно-правовою
нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін.
Існування норм такого виду зумовлено роллю, яку виконує публічне
управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних
та інших суспільно значущих інтересів з урахуванням інтересів галузевих,
регіональних, міжгалузевих, інтересів окремих організацій тощо.

З іншого боку, частина адміністративно-правових норм має дозвільну
диспозицію, коли законодавець дозволяє окремим учасникам відносин самим
визначати свою поведінку в межах загального дозволу. Наприклад, таким
чином регулюються відносини в процесі звернення громадян до органів
виконавчої влади з приводу реалізації наданих громадянам конституційних
та інших прав.

Санкція адміністративно-правової норми містить вказівку на заходи
адміністративно-правового примусу (попереджувального або запобіжного
характеру) або заходи дисциплінарної відповідальності, які
застосовуються у разі невиконання своїх обов’язків (а іноді нереалізації
прав) учасниками адміністративно-правових відносин.

Санкції адміністративно-правових норм мають певні особливості, які
визначаються характером суспільних відносин, які регулюються
адміністративно-правовими нормами. Це насамперед специфічне коло
суб’єктів, які уповноважені застосовувати адміністративно-правові
санкції: органи виконавчої влади та їх посадові особи.

До особливостей санкцій треба віднести і те, що вони містяться не у всіх
адміністративно-правових нормах.

Особливістю є також виключно багатий арсенал засобів адміністративного
впливу, розмаїття видів санкцій, а також надання органам та посадовим
особам у встановлених межах широких можливостей застосовувати ті заходи
впливу, які вони вважають найбільш доцільними та ефективними.

У найбільш систематизованому вигляді перелік адміністративно-правових
санкцій, що передбачені чинним законодавством України, закріплено у ст.
24 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП). До них,
зокрема, віднесено: попередження; штраф; оплатне вилучення предмета,
який став знаряддям вчинення або був посереднім об’єктом
адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого
даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт.

У зв’язку з поширенням заходів адміністративної відповідальності на
юридичну особу з’явилися й нові види санкцій, наприклад, обмеження або
тимчасова заборона певного виду діяльності, які зафіксовані не у КпАП, а
в інших нормативних актах.

§ 2. Зростання ролі адміністративно-правових норм у регулюванні
управлінських відносин

У системі права будь-якої держави адміністративно-правові норми
посідають особливе місце. Воно зумовлене колом тим суспільних відносин,
які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку відповідно до
об’єктивних потреб. Це суспільні відносини, які виникають та
припиняються у сфері публічного (державного і самоврядного) управління.

Природно, що не всі відносини у сфері публічного управління потребують,
з точки зору законодавця, впливу адміністративно-правової норми. Крім
того, не всі відносини можуть бути врегульовані з точки зору можливості
правового впливу. Тому об’єктом адміністративно-правових норм є тільки
ті управлінські відносини, які:

а) об’єктивно потребують правового регулювання;

б) можуть бути врегульовані правовою нормою.

Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері публічного
управління, регламентуються іншими правовими засобами: індивідуальними
актами (правозастосовчими актами); адміністративними угодами
(договорами); деякі відносини — діловими звичаями, адміністративними
прецедентами. Певне місце у регулюванні управлінських явищ і процесів
посідають також норми неюридичного характеру — політичні, моральні
(етичні), корпоративні тощо.

З допомогою адміністративно-правової норми створюється такий режим
управління, який мав би виключати будь-яку можливість свавілля з боку
суб’єктів владних повноважень. Вони повинні діяти тільки в межах
можливості, встановленої правової норми. Тому за всієї значущості інших
засобів регулювання управлінських відносин норми адміністративного права
є і надалі будуть головним засобом забезпечення належного правового
режиму управління.

На сучасному етапі розвитку Української держави метою
адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація
такого правового статусу кожної людини, який би забезпечив їй реальне
здійснення прав і свобод у сфері державного управління і місцевого
самоврядування, а також ефективну протидію перешкодам, які можуть
виникнути при цьому.

Визнання людини не просто об’єктом управління, а навпаки, необхідність
створення необхідних для її розвитку умов, зумовили виникнення нового
підходу до функцій адміністративно-правових норм. Функція — це напрям, в
якому відображена службова роль й основне завдання
адміністративно-правових норм у певний період суспільного розвитку.

Природно, що одна функція незалежно від рівня суспільного життя завжди
притаманна цим правовим нормам — це функція організації та регулювання
управлінських відносин.

Деякі адміністративно-правові норми безпосередньо цю функцію не
виконують. їх службове призначення в іншому — у сприянні функції
організації й регулювання управлінських відносин. Це сприяння
здійснюється в результаті або визначення тієї чи іншої ситуації, того чи
іншого явища, або презумпції. Перша група норм може бути визначена як
норми-дефініції, друга — як норми-презумпції. 116

Тривалий час законодавець не звертав уваги на необхідність
норм-дефініцій, і це не сприяло правильному й однаковому застосуванню
законів, адекватному їх тлумаченню. Нині становище поступово змінюється,
і законодавець дедалі частіше звертається до норм-дефі-ніцій для
роз’яснення свого ставлення до того чи іншого поняття, яке
використовується в правовому акті.

Норми-презумпції характерні здебільшого для міжнародних договорів,
конвенцій, угод, які презумують певні права і свободи громадян, а також
покладають певні обов’язки на відповідні органи. Але ці норми, як
правило, не мають механізму реалізації. Зокрема, відсутні санкції, які б
забезпечили обов’язковість їх виконання. Такі норми з’явилися й у
вітчизняному законодавстві. Це пов’язано насамперед зі зміною характеру
впливу держави на економіку, головним чином зі зміною характеру
планування.

Нарешті, адміністративно-правові норми в деяких випадках можуть
здійснювати функції регулятора суспільних відносин не тільки у сфері
публічного управління, айв інших сферах. Так, з їх допомогою
забезпечується регулювання фінансових, трудових, екологічних та багатьох
інших суспільних відносин.

§ 3. Дія адміністративно-правових норм

Дія адміністративно-правових норм пов’язана з наявністю певних меж їх
здатності здійснювати той чи інший вплив на регульовані суспільні
відносини. Ці межі діють у часі та просторі, а також:розрізняються за
колом осіб.

Дія адміністративно-правових норм у часі, як правило, не обмежена
певними строками. Це означає, що вони діють до їх офіційної зміни або
скасування. Однак можуть передбачатися часові межі дії, наприклад, на
період дії надзвичайного стану на визначеній території, тобто на
визначений строк.

Для дії адміністративно-правових норм існують загальні правила:

а) адміністративно-правові норми набувають чинності з часу їх доведення
до відома виконавців. У окремих випадках вони набувають чинності в
строк, визначений у нормативному акті;

б)  нормативний акт зворотної сили не має, а винятки щодо цього
застерігаються в самому акті.

Питання про дію адміністративно-правової норми в часі має велике
практичне значення, тому не дивно, що воно є предметом окремого
дослідження науковців1. Від його правильного вирішення найчастіше
залежить, який саме законодавчий або нормативний акт — новий чи старий —
застосовуватиметься до конкретних відносин, які імперативні приписи
здійснюватимуться.

Питання про вступ адміністративно-правової норми в силу залежить від
двох обставин:

1) дати вступу норми в юридичну силу;

2) меж дії норми при вступі в силу.

Питання про межі дії нової норми передбачає три варіанти дії:

0 перспективна — дія щодо фактів, правовідносин, які виникли після
вступу норми в силу; 0 негайна — дія щодо правовідносин, які виникли
знову чи раніше, але з дати вступу норми в силу; 0 із зворотною силою —
дія щодо правовідносин, які знову виникли, та правовідносин, які виникли
до вступу норми в силу, але з більш ранньої дати. Щодо встановлення меж
зупинення дії норми, яка існувала раніше, можливі три варіанти дії:

0 норма переживає себе, якщо продовжує регулювати відносини, які виникли
на її основі після дати вступу в силу нової норми; о норма негайно
зупиняє дію щодо відносин, які раніше регулювалися нею, з дати втрати
нормою юридичної сили; 0 норма достроково зупиняє дію і таким чином
впливає на правовідносини, які раніше регулювалися цією нормою, а потім
стали регулюватися новою нормою із зворотною силою. Як правило, слід
керуватися таким принципом: негайна дія норми — це загальне правило, а
допущення переживання старої норми, надання зворотної сили новій повинно
бути застережено актом уповноваженого органу.

Дія адміністративно-правових норм у просторі передбачає територію, на
яку поширюється їх юридична сила. Такою територією дії норм можуть бути
окремі економічні зони. Іноді адміністративно-правові норми діють на
території декількох держав відповідно до двосторонніх та багатосторонніх
угод. Можливий «вихід» таких норм за межі державного кордону, коли вони
регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном.
У межах України дія адміністративно-правових норм поширюється також на
іноземців.

Дія адміністративно-правових норм у просторі пов’язана зі статусом
органу, який видав акт. Виходячи з цього, розрізняють:

0 норми, які діють на всій території України або в межах окремих
адміністративно-територіальних одиниць;

о норми загального і галузевого характеру;

0 норми актів локального (внутрішньоорганізаційного) характеру.

Дія адміністративно-правових норм за колом осіб розрізняється залежно
від їх поширення на всіх громадян або на окремі їх групи
(військовослужбовців, біженців, пасажирів, працівників окремих
міністерств), тобто на так званих спеціальних суб’єктів
адміністративного права.

§ 4. Види адміністративно-правових норм

Значна увага у теорії адміністративного права приділяється класифікації
норм адміністративного права. Класифікація норм — це розподіл їх на види
(групи) залежно від обраного критерію (ознаки).

Правильне розмежування адміністративно-правових норм має важливе
теоретичне та практичне значення. Воно дає змогу чіткіше відобразити
характер адміністративно-правового регулювання та обрати найбільш
доцільні для конкретних об’єктів регулювання правові засоби.

Найбільш практично значущою є класифікація видів норм адміністративного
права за наступними ознаками.

1. За способом правового регулювання поведінки суб’єктів необхідно
розрізняти: норми-завдання, норми-принципи, норми-дефініції, норми
установчі, норми загальнокомпетенційні (статусні), норми-доручення,
норми-стимули, норми-рекомендації, норми договірні, норми-заборони,
норми-санкції, норми-стандарти та нормативи. Ці норми дають можливість
створювати різноманітні комбінації для розпорядчого, дозвільного,
регламентаційного та інших способів правового регулювання.

0 Норми-завдання містять нормативну орієнтацію розвитку галузей, сфер
управління та регулювання, інших об’єктів, а також виступають орієнтиром
діяльності суб’єктів адміністративного права. До норм-завдань можна
віднести програми, плани, які є нормами тривалої дії.

0 Норми-принципи виражають стійкі сутнісні характеристики як суб’єктів,
так і об’єктів управління.

0 Норми-дефініції дають нормативні визначення, обов’язкові для
застосування в тексті закону або іншого правового акту.

О Норми установчі характеризуються перетворюючим потенціалом та
виражаються у формуванні управлінських структур, фінансово-господарських
комплексів.

0 Норми компетенційні окреслюють статус, права, обов’язки та
відповідальність суб’єктів адміністративного права. Найчастіше вони
містяться в положеннях про органи, посадових осіб.

0 Норми-доручення означають вказівки щодо рішень або дій, вибір яких
може бути більш вільним.

0 Норми-стимули заохочують розвиток та діяльність права у тому напрямі,
яке вважають важливим та корисним органи, що приймають
адміністративно-правові акти.

0 Близькими до них є норми-рекомендації (типу організаційно-методичних,
науково-методичних та інших), які містять поради щодо раціональних дій.
0 Своєрідність договірних норм полягає в їх природі як узгоджених норм
рівних партнерів з добровільно прийнятими зобов’язаннями.

0 Норми-заборони містять застереження щодо можливих неправомірних дій,
норми-санкції — вказівки на заходи відповідальності щодо винних осіб або
органів.

0 Норми-стандарти містять техніко-економічні, соціальні, екологічні,
технологічні та інші нормативи техніко-юридичного характеру.

2. За регулятивною спрямованістю адміністративно-правові норми
поділяються на матеріальні норми та процесуальні норми. Розмежування
матеріальних та процесуальних норм має надзвичайно важливе значення для
адміністративного права.

Матеріальні норми адміністративного права встановлюють юридичні межі та
обсяг правового регулювання, визначають права, обов’язки та
відповідальність учасників регульованих суспільних відносин, тобто
фактично їх адміністративно-правовий статус. Переважна більшість
процесуальних норм адміністративного права сприяє реалізації
матеріальних норм, оскільки регламентує процедуру (процес, порядок)
реалізації прав та здійснення обов’язків, встановлених матеріальними
нормами. Існують і процесуальні норми, котрі мають цілком «автономне»
значення, тобто не зв’язані безпосередньо з потребами реалізації
матеріальних норм (наприклад, норми, що регулюють процесуальні відносини
в адміністративному судочинстві).

Залежно від того, які відносини регулюють процесуальні норми
адміністративного права («позитивні» чи відносини, які виникають у
зв’язку з правопорушеннями), можна виділити:

0 адміністративно-процедурні норми (які забезпечують порядок реалізації
норм у сфері публічного управління, внутрішньо-організаційної і
контрольної діяльності);

0 адміністративно-юрисдикційні норми (які забезпечують порядок
реалізації норм щодо розгляду справ про адміністративне правопорушення
чи інше правопорушення, яке перебуває у сфері адміністративно-правового
регулювання). Російський учений Ю. О. Тихомиров пропонує додатково
виділяти серед адміністративно-процесуальних норм наступні:

0 адміністративно-ієрархічні норми, які сприяють розглядуспорів у
порядку підлеглості;

0 адміністративно-юрисдикційні з використанням судових процедур (цю
групу норм виділяють прихильники такої точки зору за аналогією з
цивільним та кримінальним процесуальним правом);

0 функціонально-процесуальні, присвячені порядку діяльності у певній
сфері (вони регламентують «позитивну» діяльність суб’єктів управління);

0 регламентні, які вводять організаційні регламенти, розпорядки,
правила.

3. За формою припису (деякі автори називають цей критерій інакше — за
юридичним змістом, за формою вираження2), виділяють наступні види норм:

0 зобов’язуючі (приписні), що містять юридичну вказівку діяти

відповідним чином у передбачених нормою умовах; 0 забороняючі
(категоричні, імперативні), що містять заборону на вчинення тих чи інших
дій в умовах, які визначаються даною нормою. Заборони можуть мати
загальний або спеціальний характер;

О уповноважуючі (дозволяючі, дозвільні, диспозитивні), що передбачають
можливість адресата діяти у рамках вимог даної норми на власний розсуд,
але з дотриманням правового режиму, нею встановленого. Такі дозволи
дають можливість вибору того чи іншого варіанту дії у межах певного
правового режиму, який створюється даною нормою;

0 стимулюючі (заохочувальні), що забезпечують відповідну поведінку з
допомогою певних засобів матеріального або морального заохочення
учасників регульованих відносин;

0 рекомендаційні, що дають можливість обирати найбільш доцільні варіанти
розв’язання певних завдань. Особливість правової природи цих норм у
тому, що рекомендації, які містяться у цих нормах, не мають юридично
обов’язкового характеру. Такі норми не містять прямих приписів.

4. За адресатом приписів (інколи цей критерій називають інакше — з точки
зору становища учасників правовідносин1) можна виділити норми, які
регламентують:

0 права й обов’язки громадян у сфері державного управління та в інших
сферах, що регулюються адміністративним правом;

0 окремі аспекти функціонування різних недержавних об’єднань,
підприємств, закладів;

0 правове становище підприємств, установ, організацій;

0 взаємні права і обов’язки суб’єктів, які не підпорядковані один
одному;

0 адміністративно-правовий статус громадських об’єднань;

0 питання організації та діяльності державних установ та підприємств;

0 адміністративно-правовий статус державних службовців;

0 організацію та діяльність різних ланок апарату державного управління
(системи органів виконавчої влади);

0 порядок взаємодії державних і недержавних органів.

5.  За обсягом регулювання (деякі автори називають цей критерій інакше —
за ступенем загальності) адміністративно-правові норми поділяються на:

О загальні, які поширюються на всі сфери та галузі державного
управління, місцевого самоврядування і які регламентують найбільш
важливі питання реалізації публічної влади;

0 міжгалузеві, які регламентують ті або інші сфери управлінської
діяльності, котрі є загальними або суміжними для всіх галузей державного
управління та мають при цьому спеціальний характер;

0 галузеві, які регламентують ті або інші сфери управлінських відносин,
що виникають у межах галузей, закріплених за органами виконавчої влади
галузевої компетенції;

0 місцеві, що містяться в актах місцевих органів виконавчої влади, а
також органів місцевого самоврядування.

6.  За змістом адміністративно-правові норми можна об’єднати у відносно
самостійні правові інститути1. Правовий інститут означає сукупність
певних норм, об’єднаних однорідністю врегульованих ними суспільних
відносин.

7. За порядком дії у часі, просторі та за колом осіб
адміністративно-правові норми поділяються:

0 за порядком дії у часі — на: тимчасові; постійні (безстрокові);
надзвичайні;

0 за порядком дії у просторі — на: норми, які діють на території
України, норми місцевого характеру; норми загального і галузевого
характеру; норми локального характеру;

0 за порядком дії за колом осіб — на: норми, що поширюються на усіх
громадян; норми, що поширюються на окремі соціальні групи
(військовослужбовців і т. ін.).

8. За повнотою викладених приписів розглядувані норми поділяються на:

0 визначені (мають повно викладене правило поведінки);

0 відсилочні (викладають правило поведінки неповно, відсилаючи до інших
норм або правових актів);

0 бланкетні (передбачають, що відповідне правило поведінки
встановлюється іншим уповноваженим суб’єктом).

Крім того, адміністративно-правові норми можна поділити:

0 за юридичною силою — на: викладені в законах; указах; постановах;
рішеннях; наказах тощо. Деякі автори пропонують за вказаним критерієм
більш вузьку класифікацію: законодавчі; підзаконні; галузеві (відомчі);
локальні1.

0 за характером юридичного захисту — на: норми, які захищаються
адміністративними санкціями; норми, що захищаються дисциплінарними
санкціями. Інколи пропонуються й інші класифікаційні групи
адміністративно-правових норм. Наприклад, вони можуть мати або
внутрішньоси-стемний (їх дія поширюється тільки на нижчі ланки системи
виконавчої влади), або загальнообов’язковий (їх дія поширюється на всіх
учасників регульованих відносин) характер2 і т. ін.

Глава 7. Система адміністративного права та його місце в українській
правовій системі

§ 1. Система адміністративного права: поняття і зміст

Поняття системи адміністративного права в адміністративно-правовій науці
ще остаточно не визначено. Наприкінці XIX ст. воно взагалі
ототожнювалося з поняттям науки адміністративного права1, хоча те, що за
основу останньої береться система галузі права, не свідчить про їх
повний збіг.

За радянських часів відповідно до панівного тоді нормативістсько-го
підходу система права, складовою якої є система адміністративного права,
ототожнювалася з поняттям права. Але якщо право — система норм і система
права — те саме, то виходить, що ці поняття тотожні.

Вихід із цієї ситуації на початку 90-х років минулого століття
запропонував Р. 3. Лівшиць. Він обгрунтував — на відміну від суто
нор-мативістського розуміння — визначення права, звівши його зміст до
трьох компонентів: 1) ідей; 2) норм; 3) суспільних відносин2. Це дало
змогу розрізняти поняття «право» і «система права», «право» і «закон»,
«право» і «законодавство».

Однією із самостійних частин правової системи України є галузь
адміністративного права, яка згідно з новим підходом об’єднує, зокрема,
правові принципи, норми права, що регулюють певне коло суспільних
відносин. Водночас адміністративне право утворює певну систему норм,
оскільки об’єднує відносно самостійні складові — підгалузі та інститути
права.

Отже, поняття «система адміністративного права» означає внутрішню
єдність цієї правової галузі, яка відображає послідовне розміщення і
взаємозв’язок її структурних елементів (частин) — підгалузей права і
правових інститутів, що складаються із певних сукупностей однорідних
норм.

Щодо внутрішнього поділу системи адміністративного права заслуговує на
увагу позиція російського вченого-адміністративіста К. С Бельського,
який виокремлює у цій системі такі підгалузі, як управлінське право,
поліцейське право і право адміністративної юстиції, називаючи їх
складовими елементами функціонального поділу системи адміністративного
права1.

Проте запропонована диференціація є спірною. Зокрема, юрис-дикційною
(тобто фактично поліцейською) діяльністю у сфері державного управління
займаються не лише органи внутрішніх справ, а й різні інші органи
виконавчої влади (посадові особи), а також органи місцевого
самоврядування. Більше того, застосування примусової дії норм права (що
знову ж пов’язане з поліцейською діяльністю) є органічною функцією
державного управління, а відтак не повинно відмежовуватися від
управління. Отже, такий поділ системи адміністративного права має
суперечливий характер і вимагає подальшого вивчення.

Існують інші критерії внутрішньої диференціації системи
адміністративного права: інституційний, галузевий, процесуальний (тобто
поділ норм адміністративного права на матеріальні та процесуальні).

Поділ на підгалузі та інститути є певною мірою умовним. Адже
адміністративне право, як і право в цілому, є цілісною матерією, кожен
елемент якої невід’ємний від інших. Тому одні й ті самі норми можуть
одночасно стосуватися різних правових інститутів або підгалузей
адміністративного права.

Традиційно головним критерієм об’єднання адміністративно-правових норм
та їх розподілу по структурних частинах є предмет правового регулювання.
Відповідно побудована система передбачає виокремлення правових
інститутів, що об’єднуються в загальну й особливу частини
адміністративного права.

До загальної частини адміністративного права відносять норми (у тому
числі правові принципи), що діють у всіх сферах організації і
функціонування публічного управління. Тобто вона об’єднує найбільш
типове, загальне у правовому регулюванні зазначеної сфери.

Особливу частину адміністративного права утворюють норми, що регулюють
конкретні сфери й галузі управлінської діяльності. Іноді говорять ще про
спеціальну частину, під якою розуміють, наприклад, норми, що регулюють
здійснення адміністративної діяльності органами внутрішніх справ1.

Сучасна система українського адміністративного права у зв’язку із
розвитком суспільних відносин зазнає істотних змін, наповнюється новим
змістом. З’являються і розвиваються нові правові інститути: державної
служби, адміністративно-правових режимів, адміністративної юстиції,
державного управління в галузі приватизації, антимонопольного
регулювання тощо. Починають говорити і про інститут адміністративних
(управлінських) послуг.

На цей час систему адміністративного права загалом можна представити
наступним чином.

1. Загальна частина адміністративного права об’єднує норми, що
регулюють:

0 принципи державного управління;

о правове становище суб’єктів адміністративного права (громадян, органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян,
підприємств, установ, організацій);

0 державну службу;

0 форми і методи управлінської діяльності;

0 адміністративно-правові режими (надзвичайний, воєнного стану, митний
тощо);

0 адміністративний примус;

0 засоби забезпечення законності в державному управлінні;

0 адміністративний процес, включаючи адміністративне судочинство.

2. Особлива частина адміністративного права містить норми, що регулюють:

0 управління економікою, промисловістю, агропромисловим комплексом;

0 управління в соціально-культурній галузі (освіта, наука тощо);

0 управління у сфері адміністративно-політичної діяльності (внутрішні
справи, юстиція, зовнішні відносини тощо);

0 міжгалузеве управління (статистика, стандартизація, ціноутворення
тощо).

Зміст загальної і особливої частин адміністративного права становить
органічне єдине ціле. Норми загальної частини застосовуються до всіх
інститутів особливої частини. Наприклад, загальні правила, що регулюють
порядок підготовки, видання, набуття чинності та дію правових актів
управління, реалізуються у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності
органів управління у всіх галузях соціально-культурного будівництва з
урахуванням їх специфіки.

При цьому виокремлення структурних елементів у системі адміністративного
права дає змогу краще зрозуміти принципи і механізм
адміністративно-правового регулювання. Виходячи з цього, заслуговують на
висвітлення ще не до кінця з’ясовані у правовій науці питання про
підстави розмежування підгалузей та інститутів адміністративного права.

§ 2. Підгалузі та інститути в системі адміністративного права

Багатоманітність суспільних відносин, що становлять предмет
адміністративного права, зумовлює виділення в системі цієї галузі
відносно самостійних елементів. Останні виступають у вигляді сукупностей
норм (так званих нормативних утворень), які мають назву підгалузей та
інститутів адміністративного права.

Підгалузь адміністративного права — це сукупність правових норм, що
регулює суспільні відносини в певній сфері, котра виокремлюється в межах
загального предмета адміністративного права.

Поділ відносин, що становлять предмет адміністративного права, на сфери
може здійснюватися за різними критеріями. Наприклад, окремі підгалузі
адміністративного права можуть формуватися залежно від сфер державного
управління. Зокрема, державне управління поділяється на державне
управління у сфері економіки, державне управління у сфері
соціально-культурного будівництва та державне управління у сфері
адміністративно-політичного будівництва. У свою чергу, така велика сфера
державного управління, як управління економікою, може бути поділена на
державне управління в різних галузях промисловості, сільського
господарства, будівництва, енергетики, транспорту, зв’язку тощо.

Відповідно до такого поділу відбувається і поділ правових норм, з
допомогою яких здійснюється правове регулювання у відповідній галузі
державного управління. Звідси можуть виділятися такі підгалузі
адміністративного права, як будівельне право, транспортне право,
енергетичне право тощо.

При цьому зазначені підгалузі адміністративного права можуть стати
основою однойменних комплексних галузей права, якщо для регулювання
певного виду суспільних відносин додатково використовуються методи інших
галузей права, зокрема цивільного. При поділі за згаданим критерієм
підгалузей адміністративного права буде стільки, скільки виокремлено
самостійних сфер і галузей державного управління.

Водночас у системі адміністративного права існують певні сукупності
норм, які використовуються для регулювання державного управління
незалежно від його конкретних сфер, але за умови достатнього рівня
однорідності регульованих суспільних відносин. Такі сукупності норм
дістали назву інститутів адміністративного права. Про них йшлося у
попередньому параграфі, зокрема, при характеристиці змісту загальної
частини адміністративного права.

Крім інститутів, практичне значення мають такі нормативні утворення,
котрі виступають як допоміжні «будівельні конструкції» для інститутів і
підгалузей адміністративного права. Такі утворення можна умовно назвати
субінститутами.

Відповідно до структури суспільних відносин у сфері державного
управління серед субінститутів адміністративного права можна виділити
групи норм, що визначають:

0 правовий статус суб’єктів — носіїв владних повноважень;

0 правовий статус суб’єктів, котрі не мають владних повноважень;

0 методи державного управління;

0 форми державного управління;

0 процедури державного управління;

0 механізм забезпечення режиму законності в державному управлінні.

Наприклад, до групи субінститутів, що визначають правовий статус
суб’єктів — носіїв владних повноважень, мають бути віднесені субінститут
центральних органів виконавчої влади, субінститут місцевих державних
адміністрацій тощо.

У свою чергу, субінститут центральних органів виконавчої влади являє
собою сукупність адміністративно-правових норм, що визначають правовий
статус міністерств, державних комітетів та інших центральних органів
виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію країни.
Норми цього субінституту, зокрема, містяться у Загальному положенні про
міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади
України, затвердженому Указом Президента України від 12.03.1996 p., а
також в Указі Президента України «Про систему центральних органів
виконавчої влади» від 15.12.1999 р.

Субінститут місцевих державних адміністрацій утворюють норми, якими
визначається правовий статус обласних і районних державних
адміністрацій. Норми цього субінституту містяться переважно у Законі
України «Про місцеві державні адміністрації».

До групи субінститутів, що визначають методи державного управління,
входять субінститути реєстрації, ліцензування, дозвільної системи тощо.

Деякі з цих субінститутів оформлені у вигляді окремих законодавчих
актів, а деякі складаються з норм, що містяться у різних
нормативно-правових актах. Наприклад, у Законі України «Про ліцензування
окремих видів господарської діяльності» закріплено інститут
ліцензування, описано загальні правила і порядок цієї діяльності, статус
органів ліцензування, окреслено сфери використання такого методу
державного управління, як ліцензування тощо. Так само можна розкрити
зміст інших згаданих груп субінститутів адміністративного права.

Оскільки кожен субінститут адміністративного права при його використанні
для правового регулювання у конкретній сфері державного управління
набуває характерних рис, притаманних цій сфері, то на основі багатьох
субінститутів адміністративного права можна сформувати низку підгалузей,
об’єднавши в них норми саме за ознакою їх зв’язку з певним
субінститутом.

Так, службове право (право публічної служби) як підгалузь
адміністративного права об’єднує всі норми, що регулюють питання
проходження служби в різних органах — державна служба в органах
виконавчої влади, служба у Збройних Силах України, служба в органах
внутрішніх справ, дипломатична служба, служба в органах місцевого
самоврядування тощо. Адміністративно-деліктне право як підгалузь
адміністративного права утворюють норми, що регулюють відносини
адміністративної відповідальності в різних сферах державного управління;
адміністративно-процедурне право — норми, що регулюють процедури
діяльності органів виконавчої влади тощо.

Оскільки субінститути адміністративного права самостійного значення не
мають, то вони завжди перебувають під вирішальним впливом структурних
елементів системи адміністративного права — його інститутів і
підгалузей. Це підтверджує тезу про внутрішню єдність, цілісність
системи адміністративного права.

§ 3. Адміністративне право — галузь публічного права

Поділ права на публічне  і приватне

Становлення в Україні демократичної, соціальної, правової держави
висуває на порядок денний необхідність приведення системи права України
у відповідність з тими принципами, на яких побудовані відповідні системи
розвинених країн світу, зокрема європейських. Говорячи про наближення
права України до європейських стандартів, не можна не сказати про
дуалізм права, тобто його поділ на приватне та публічне, котрий, хоч і
не закріплений офіційно, проте фактично існує в українському праві.

Радянський період розвитку права лишив і можливості, й сенсу проведення
будь-яких досліджень з цього питання, тому що офіційно дуалізм права
визнано не було. І лише після перебудови і обрання посттоталітарними
країнами курсу на побудову правової, демократичної держави з’явилися
праці, присвячені цій проблематиці.

Щодо загальної характеристики приватного права особливих труднощів не
виникає. Зокрема, приватне право визнається як сукупність правил і норм,
що стосуються статусу і захисту інтересів окремих осіб, котрі не
знаходяться у взаєминах панування-підпорядкуван-ня, рівноправно і вільно
встановлюють собі права і обов’язки у відносинах, що виникають з їх
ініціативи1.

Характерними рисами приватного права є рівність учасників відповідних
відносин, їхня ініціативність при встановленні правовідносин, вільний
розсуд при обранні правил поведінки, прямо не заборонених
законодавством, позовний порядок захисту інтересів суб’єктів у суді
тощо. Все це дістає відображення у диспозитивному методі правового
регулювання.

Натомість публічне право пов’язане насамперед з реалізацією публічної
влади. Остання характеризується, по-перше, легальністю застосування сили
у межах держави, по-друге, верховенством і обов’язковістю її рішень для
будь-якої іншої влади, знеособ-леністю, загальністю, різноманітністю
ресурсів тощо. Все це дістає відображення в імперативному методі
правового регулювання, який визначає характер відносин, одним із
суб’єктів яких обов’язково є суб’єкт публічної (державної або з боку
місцевого самоврядування) влади. Отже, визначальною, іманентною ознакою
публічного права є притаманний лише йому імперативний метод правового
регулювання.

Методи правового регулювання, які характеризують використання у даній
сфері суспільних відносин тієї чи іншої комбінації способів юридичного
впливу на ці відносини, мають вирішальний характер. Основні ознаки
методів регулювання засвідчують: а) яке юридичне становище осіб,
встановлене правовою нормою; б) з якими юридичними фактами пов’язане
виникнення, зміна чи припинення правовідносин; в) як визначаються права
і обов’язки суб’єктів правовідносин; г) як вони захищаються.

Універсальними для права в цілому є імперативний та диспозитивний
методи. Вони являють собою найтиповіші прийоми регулювання, які
визначають головне у правовому статусі суб’єктів, у їх висхідних
юридичних позиціях.

Загальноприйнято, що імперативний метод (або метод субординації)
характеризується тим, що регулювання «згори вниз» здійснюється на владно
обов’язкових засадах. А диспозитивний метод (або метод координації)
характерний для регулювання «знизу вгору». Тут вирішальний вплив
справляє активність учасників суспільних відносин, що регулюються.

Сутність імперативного методу полягає у забезпеченні організованості,
впорядкованості життєдіяльності суспільства. Саме тому для публічного
права характерний специфічний юридичний режим
«па-нування-підпорядкування», відповідно до якого суб’єкти публічної
влади мають право однобічно та безпосередньо, без будь-яких додаткових
рішень інших суб’єктів, визначати поведінку підвладних осіб, а вся
система владних установ повинна силою примусу забезпечувати повну і
точну реалізацію приписів влади, котрим інші особи мусять підкорятися.

Поділ права на публічне і приватне є підґрунтям розмежування, у свою
чергу, права адміністративного і цивільного як двох фундаментальних
галузей національного права.

Проте було б спрощенням обмежитися виокремленням у структурі
національного права лише згаданих двох фундаментальних галузей. Адже
юридичну першооснову інших галузей національного права становить
конституційне право. Воно є підґрунтям решти інститутів і норм, на якому
базуються галузі так званого першого рівня — цивільне, адміністративне і
кримінальне (карне) право.

Від названих трьох основних матеріальних галузей права вибудовуються
генетичні зв’язки до так званих похідних галузей: фінансового,
податкового, трудового, земельного тощо.

Отже, до галузей публічного права традиційно належать конституційне,
адміністративне, адміністративно-процесуальне, кримінальне,
кримінально-процесуальне, міжнародне публічне право. Цей перелік не є
незмінним, він періодично змінюється, поповнюється новими галузями, в
тому числі похідними. Зокрема, до них слід було б віднести і таку галузь
права другого рівня, що тільки формується, як муніципальне право.

Публічно-правові риси адміністративного права          

Адміністративне право як одна з основних галузей публічного права є
найбільшим за обсягом свого змісту, регулює величезне коло суспільних
відносин. Особливістю даних відносин є те, що вони виникають лише в
результаті владної діяльності, діяльності від імені публічної влади, і в
них завжди бере участь відповідний владарюючий суб’єкт — орган
виконавчої влади, орган місцевого самоврядування тощо.

Нова доктрина українського адміністративного права, яка створюється у
нашій країні1 і про яку вже було сказано у вступній частині підручника,
передбачає певне зміщення акцентів, нове розуміння публічності,
зумовлене поверненням до основних людських цінностей, до визнання і
закріплення невід’ємних, природних прав людини і громадянина.

Тому публічний інтерес слід розуміти не як щось абстрактне, а як вагомий
важель не тільки відображення, а й забезпечення реалізації сукупності
індивідуальних інтересів членів громадянського суспільства. На це
орієнтує і Конституція України, яка проголосила необхідність переходу
від панівної у минулому ідеології домінування держави, державних
інтересів над індивідуальними, до ідеології служіння держави інтересам
людини, гарантування, забезпечення і захисту державою основних прав та
свобод людини і громадянина.

Метод публічного права — імперативний метод правового регулювання — є
іманентним методом і права адміністративного, визначаючи специфіку
впливу його норм на суспільні відносини, особливість юридичних режимів,
що створюється даною галуззю права. Імперативний метод у публічному
праві (як і диспозитивний у приватному праві) первинний, тобто властивий
усім галузям публічного права.

У різних галузях права первинні методи залежно від характеру суспільних
відносин, що регулюються, а також інших соціальних факторів виступають у
різних комбінаціях, сполученнях, хоча, як правило, з домінуванням
якогось одного з них. Традиційно вважалося, що в адміністративному праві
домінує імперативний метод, який тут виявляється у «чистому», класичному
вигляді.

Водночас не можна не визнати: щодо громадян — і це, на нашу думку,
надзвичайно актуально для оновлюваного адміністративного права —
застосовується загальнодозвільний принцип регулювання: «дозволено все,
що прямо не заборонено законом». Цей принцип завжди вважався винятковою
ознакою методу приватного права. Проте, якщо українське суспільство
ставить перед собою завдання побудови демократичної, правової держави,
визнає пріоритет інтересів особистості щодо інтересів держави, то
адміністративному праву не обійтися без найширшого використання цього
принципу в регулюванні відповідних суспільних відносин.

Отже, адміністративне право, котре нині в Україні перебуває на етапі
серйозного реформування, є провідною галуззю публічного права, в якій
притаманний останньому публічно-правовий (імперативний) метод органічно
поєднується з використанням суттєвих ознак і елементів диспозитивного
(приватно-правового) методу регулювання суспільних відносин.

§ 4. Зв’язки адміністративного права з іншими галузями українського
права

Як одна із фундаментальних галузей права, адміністративне право тісно
пов’язане з іншими галузями українського права, і завдяки цим зв’язкам
забезпечується цілісність правової системи в цілому.

Найбільш тісний зв’язок існує між адміністративним і конституційним
правом. Адже за допомогою норм конституційного права закладаються основи
правового статусу цілої низки суб’єктів адміністративного права,
фундамент, на якому вибудовується решта адміністративно-правових норм.

Але цим не вичерпується зв’язок конституційного та адміністративного
права. В нормах конституційного права закріплено окремі загальні
принципи державного управління. Наприклад, принцип законності: у частині
другій ст. 19 Конституції України зазначено, що органи державної влади
та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти
тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені
Конституцією і законами України. Цей принцип дістає втілення в
нормативно-правових актах, які регламентують процедури діяльності
органів виконавчої влади у різних сферах.

Незважаючи на суттєві відмінності у методах правового регулювання, певні
зв’язки існують між адміністративним і цивільним правом. В окремих
випадках можуть співпадати елементи предмета регулювання зазначених
галузей. Нормами адміністративного права, як і нормами права цивільного,
регулюються певні майнові відносини. Але якщо для цивільного права
характерною рисою є юридична рівноправність суб’єктів майнових відносин,
то в адміністративному праві майнові відносини виникають, змінюються або
припиняються у зв’язку з реалізацію суб’єктами своїх владних
повноважень. Прикладом можуть бути відносини, пов’язані з приватизацією
майна, що знаходиться у державній власності, або відносини, пов’язані з
управлінням державним майном.

Досить часто у вітчизняній практиці цивільні правовідносини перебувають
у сфері адміністративно-правового регулювання, насамперед там, де для
регулювання певних суспільних відносин не вистачає можливостей окремо
кожної із зазначених галузей права.

Наприклад, у загальному вигляді форма зовнішньоекономічних договорів
визначається з допомогою норм цивільного права, але конкретні вимоги до
інформації, яка має міститися у таких договорах, визначаються
нормативно-правовими актами органів виконавчої влади, що містять норми
адміністративного права. Аналогічно відбувається правове регулювання
кредитних відносин. В загальному вигляді вимоги до кредитних договорів
сформульовані в нормах цивільного права, але деталізовані вони у
підзаконних нормативно-правових актах Національного банку України.

Це загалом не означає «посягання» на самостійну роль цивільного права у
регулюванні майнових відносин, але свідчить про те, що держава додатково
застосовує адміністративно-правовий метод регулювання у тих випадках,
коли регульовані відносини становлять значний інтерес саме для держави.

Тісний зв’язок існує між адміністративним і кримінальним правом. Останнє
як галузь суто охоронної спрямованості створює специфічний режим охорони
відносин у сфері державного управління через встановлення кримінальної
відповідальності за посягання на чинний порядок управління.

Хоча у Кримінальному кодексі України порядок управління безпосередньо не
визнано родовим об’єктом злочинів, нормами кримінального права
встановлюється кримінальна відповідальність за злочини у сфері держаного
управління як службовими особами, так й іншими суб’єктами і в той чи
інший спосіб порушують встановлений порядок управління. До таких
злочинів, зокрема, належать зловживання владою або службовим становищем;
перевищення влади або службових повноважень; одержання або давання
хабара; опір представникові влади, правоохоронного органу, члену
громадського формування з охорони громадського порядку і державного
кордону або військовослужбовцеві; погроза або насильство щодо службової
особи чи громадянина, який виконує громадський обов’язок; самовільне
присвоєння владних повноважень або звання службової особи тощо.

Зв’язок між адміністративною і кримінальною галузями права також
виявляється у взаємодії між інститутами адміністративної і кримінальної
відповідальності, які разом створюють, так би мовити, захисну оболонку
для різних суспільних відносин. При цьому адміністративна
відповідальність може розглядатись як профілактичний засіб щодо багатьох
видів злочинних діянь, за які передбачена кримінальна відповідальність.
Дуже часто зовні однакові діяння залежно від ступеня їх суспільної
небезпеки можуть бути підставами як адміністративної, так і кримінальної
відповідальності.

Адміністративне право певним чином зв’язане і з трудовим правом.
Спільною ознакою тут виступає регулювання відносин державної служби.
Хоча державна служба є одним з провідних інститутів адміністративного
права, але в тій частині, в якій державна служба має ознаки трудового
процесу, вона регулюється з допомогою норм трудового права. Це
стосується насамперед питань робочого часу, відпусток, дисциплінарної
відповідальності державних службовців тощо.

Крім того, за допомогою інституту адміністративної відповідальності
забезпечується охорона трудових правовідносин. Наприклад, Кодексом
України про адміністративні правопорушення встановлено адміністративну
відповідальність за порушення вимог законодавства про працю та про
охорону праці, а також за правопорушення, пов’язані з укладенням і
виконанням колективних договорів.

— R *

?

*

?

X

X

8

I

X

CДуже виразними є зв’язки, що існують між адміністративним правом і так
званими комплексними, або предметними, галузями права, до яких належать
фінансове, митне, податкове, банківське, підприємницьке, земельне,
аграрне, екологічне галузі права. Особливості зв’язків з даними галузями
полягають у тому, що, по-перше, в них широко використовується властивий
публічному праву імперативний метод правового регулювання, а, по-друге,
охоронна функція цих галузей реалізується переважно з допомогою
інституту адміністративної відповідальності.

Так, адміністративно-правовий метод регулювання широко використовується
для регулювання відносин між органами Державної податкової служби та
платниками податків, між органами Державної митної служби та суб’єктами
зовнішньоекономічної діяльності, між Національним банком України та
комерційними банками, між органами контролю у сфері екологічної безпеки
та суб’єктами природокористування тощо.

Певні зв’язки існують між адміністративним правом і процесуальними
галузями права, такими, зокрема, як цивільно-процесуальне та
кримінально-процесуальне право. Нормами цивільно-процесуального права
врегульовано, наприклад, порядок вирішення судами деяких категорій
справ, що виникають з адміністративно-правових відносин.

Що ж стосується кримінально-процесуального права, то за допомогою норм
адміністративного права (зокрема інституту адміністративної
відповідальності) забезпечується нормальне здійснення проваджень у
випадках вчинення правопорушень окремими суб’єктами кримінального
процесу. Зокрема, Кодексом України про адміністративні правопорушення
передбачено адміністративну відповідальність за вияв неповаги до суду,
злісне ухилення свідка, потерпілого, експерта, перекладача від явки до
органів попереднього слідства або дізнання тощо.

В цілому ж, зважаючи на те, що основу предмета адміністративного права
утворюють відносини, що складаються у зв’язку з організацією виконання
законів органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування,
практично не може існувати галузі права, яка б не була так чи інакше
пов’язана з адміністративним правом. В цьому виявляється непересічне
значення адміністративно-правової галузі у правовій системі будь-якої
сучасної держави.

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне
законодавство

§ 1. Поняття джерел адміністративного права

У юридичній літературі поняття «джерело права» неоднозначне. Проте
традиційно під ним розуміють зовнішню форму вираження правових норм.

Відповідно до положень теорії права джерелами права можуть виступати
нормативно-правові акти, правові звичаї, судові прецеденти, правові
угоди. Існує думка, що джерелом права є і способи, якими державні органи
беруть участь у правотворенні. Тобто дане поняття розглядається як з
позиції буття права, так і його встановлення.

У руслі концептуального оновлення українського адміністративного права і
у зв’язку з відходом від суто позитивістського (норма-тивістського)
тлумачення права поняття «джерело права» необхідно розглядати в обох
вказаних значеннях. Це дає змогу значно розширити уявлення про систему
джерел адміністративного права.

Так, до значення джерел права поступово наближаються рішення
Конституційного Суду України. Щоправда, вони безпосередньо норм права не
містять, але їх положення є підставами для встановлення, зміни чи
припинення дії правових норм, у тому числі адміністративно-правових.
Загалом же ця проблема залишається дискусійною і потребує ґрунтовнішого
дослідження.

До джерел адміністративного права належать також нормативно-правові акти
громадських організацій або прийняті ними спільно з державними органами,
якщо вони містять норми адміністративно-правового характеру.

Нині об’єднання громадян не приймають таких приписів, але в Україні
діють деякі з таких нормативно-правових актів радянського періоду.
Наприклад, «Типові правила внутрішнього трудового розпорядку для
робітників і службовців підприємств, установ та організацій», що
затверджені Держкомпраці Союзу РСР та ВЦРПС СРСР1. Втім слід зауважити,
що перелічені в Типових правилах види дисциплінарних стягнень у практиці
не застосовуються, оскільки в ст. 147 Кодексу законів про працю України
(КЗпП) встановлено лише два основні дисциплінарні стягнення — догана і
звільнення.

Помітне місце серед джерея адміністративного права посідають акти
органів місцевого самоврядування, в тому числі так звані
загальнообов’язкові рішення, якими встановлюється адміністративна
відповідальність. Звичайно, вони мають локальний характер, однак у них
вирішуються (регулюються) важливі питання місцевого, регіонального
значення.

Суто адміністративно-правових актів досить мало. Наприклад, це Кодекс
України про адміністративні правопорушення (КпАП), Закон України «Про
адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення
волі» та деякі інші закони.

Якщо нормативно-правовий акт охоплює поряд з нормами адміністративного
права норми інших галузей права (фінансового, цивільного тощо), то для
адміністративного права він буде джерелом лише у тій частині, котра має
адміністративно-правовий характер.

Судовий прецедент не може визнаватися джерелом права у правовій системі
України. Однак є певні застереження щодо цього висновку. Зокрема,
Конституційний Суд України може приймати рішення, які тягнуть фактичне
скасування чи зміну норм правових актів Верховної Ради України,
Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради
Автономної Республіки Крим. Згідно із ст. 74 Закону України «Про
Конституційний Суд» Конституційний Суд може вказати на преюдиційність
свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв’язку
з правовідносинами, які виникли внаслідок дії неконституційного акту. Це
означає, що рішення Конституційного Суду має загальнообов’язкову силу
при вирішенні необмеженої кількості індивідуальних спорів, тобто має
нормативний характер.

Джерелом права може бути і правовий звичай — правило поведінки людей,
яке склалося історично і набуває загального визнання внаслідок
багаторазового повторення. Однак нині в Україні не зустрічається
випадків прямого санкціонування державними органами правових звичаїв у
сфері публічного управління, оскільки вони вже давно трансформувалися у
діюче адміністративне право.

Отже, джерела адміністративного права треба розуміти як зовнішні форми
встановлення і вираження адміністративно-правових норм — акти
правотворчості державних органів та організацій, органів місцевого
самоврядування, прийняті в межах їхньої встановленої законодавством
компетенції, а також: міжнародні угоди (договори) і міжнародно-правові
акти, ратифіковані Україною.

Потреби практичного розв’язання завдань щодо забезпечення комплексного
регулювання публічного управління зумовлюють розмаїття і чисельність
джерел адміністративного права. Це ускладнює процес реалізації
адміністративно-правових норм державними та недержавними органами,
об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями,
громадянами. Тому вагоме теоретичне і практичне значення має їх поділ на
види (групи), які розглядаються у наступному параграфі.

§ 2. Види джерел адміністративного права

Нормативно-правові акти державних органів — найбільш численна група
джерел адміністративного права. Вони утворюють систему, яка побудована
відповідно до принципу верховенства закону.

Місце конкретного джерела адміністративного права у цій системі
визначається поняттям юридичної сили. Остання характеризує ступінь
підпорядкування нормативно-правових актів, а саме: усі вони грунтуються
на нормах Конституції і законів України, які мають найвищу юридичну
силу; 0 нормативні акти вищих органів виконавчої влади є юридичною базою
для актів, що приймаються органами виконавчої влади нижчого рівня; 0
акти центральних органів виконавчої влади мають більший масштаб дії, ніж
аналогічні акти нижчих органів; 0 нормативні акти галузевого (відомчого)
характеру ґрунтуються на джерелах загальнодержавного характеру.
Основними видами нормативно-правових актів як джерел адміністративного
права, за їх юридичною силою, є наступні.

1. Закони як форма виявлення волі народу України закріплюють і регулюють
найважливіші аспекти організації і діяльності органів виконавчої влади,
державної служби, правового статусу особи у сфері державного управління,
створюють режим відповідальності, а також регламентують порядок
реалізації повноважень органів управління, правоохоронних, судових та
інших органів. Закони бувають конституційні та звичайні.

Конституція України як Основний Закон має вирішальне значення у
встановленні основ правового регулювання державного управління, акумулює
головні засади, задає управлінським відносинам цільову спрямованість. В
Основному Законі визначаються система органів виконавчої влади, їх
найважливіші повноваження, організація діяльності, зовнішні форми
правових актів. Конституційні положення встановлюють основи
адміністративно-правового статусу громадян, закріплюють право на участь
об’єднань громадян і трудових колективів в управлінні державними і
громадськими справами, обов’язки і відповідальність посадових осіб,
найважливіші способи зміцнення законності та дисципліни в державному
управлінні.

Проте роль Конституції України як засадничого джерела адміністративного
права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань
управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання
окремих законів — з метою конкретизації та деталізації конституційних
положень, на яких базуватиметься поточне адміністративно-правове
регулювання відповідних суспільних відносин. Так, після прийняття
Конституції України розроблено і введено в дію чимало законів, що
стосуються сфери адміністративно-правового регулювання. Це закони
України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р.1, «Про місцеві
державні адміністрації» від 09.04.1999 р.2, «Про участь громадян в
охороні громадського порядку і державного кордону» від 22.06.2000 р.3 та
ін.

Згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законом можуть
регулюватися: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і
свобод, основні обов’язки громадянина; організація і діяльність органів
виконавчої влади, основи державної служби, організація державної
статистики та інформатики; основи національної безпеки, організація
Збройних Сил України; забезпечення громадського порядку, правовий режим
державного кордону, воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної
екологічної ситуації; діяння, які є адміністративними правопорушеннями,
та відповідальність за них тощо.

2. Постанови Верховної Ради України мають організаційно-правовий
характер і за юридичною силою є наступним після законів рівнем. Ці акти
бувають двох видів.

По-перше, з їх допомогою парламент може вирішувати невідкладні питання
керівництва державою, які віднесені до його компетенції, але не
врегульовані у законах. Наприклад, Постанова Верховної Ради України від
15.08.1997 р. «Про інформацію Кабінету Міністрів України про ситуацію в
сільському господарстві та невідкладні заходи щодо державної підтримки
агропромислового комплексу»4.

По-друге, парламент постановами вводить у дію нові закони, скасовує і
змінює застарілі. Подібні акти здебільшого не містять правових норм, є
нормативно-допоміжними. Але з огляду на їх правотвор-че значення’, а
також на те, що вони діють неодноразово — протягом існування головного
акту (закону), їх також слід відносити до джерел права.

Проте у деяких випадках у постановах парламенту містяться і норми права.
Так, п. 2 Постанови Верховної Ради від 16 грудня 1993 р. «Про введення в
дію Закону України «Про державну службу» встановлює загальнообов’язкове
правило: «Дія Закону поширюється на працівників державних органів
Автономної Республіки Крим, органів місцевого та регіонального
самоврядування»1.

3. Укази Президента України — акти глави держави, що видаютьсй у межах
його повноважень на основі та на виконання Конституції і законів
України.

Реалізуючи свої повноваження у сфері виконавчої влади, Президент України
видає нормативно-правові акти, які насамперед стосуються створення і
діяльності органів виконавчої влади. Так, з метою вдосконалення
структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державного
управління 15 грудня 1999 р. видано укази «Про систему центральних
органів виконавчої влади» № 1572, «Про зміни у структурі центральних
органів виконавчої влади» № 1573. Указами Президента затверджуються
також положення про окремі міністерства та інші центральні органи
виконавчої влади.

Президент приймає нормативні укази з питань державної служби, управління
економікою, з питань розвитку підприємництва та з деяких інших важливих
питань.

Такі акти Президента України, як розпорядження, мають індивідуальний
характер і норм права зазвичай не містять.

4. Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер,
називаються постановами. Постанови уряду приймаються колегіально на його
засіданнях. Цими актами конкретизуються положення законів України і
указів Президента України, в тому числі з питань, які є предметом
адміністративно-правового регулювання.

Крім того, Кабінет Міністрів самостійно приймає рішення, які стосуються
питань державного управління, віднесених до його компетенції. Ними, як і
актами Президента, регулюються організація і діяльність центральних та
місцевих органів виконавчої влади, питання управління в сферах
економічного, соціально-культурного розвитку, адміністративно-політичної
діяльності.

Постановами уряду (як і актами парламенту, Президента України, інших
органів виконавчої влади) затверджуються статути, положення, правила,
інструкції та деякі інші акти, що містять адміністративно-правові норми.

Статут, положення — акт, який визначає організацію та діяльність окремих
органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх
службовців та інших осіб у певних сферах діяльності (наприклад, Статут
про дисципліну працівників зв’язку, затверджений Постановою Кабінету
Міністрів України від 30.07.1996 р.1).

Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального характеру з
метою регулювання поведінки суб’єктів правовідносин у певних сферах
державного управління і має процедурний характер (наприклад, Постановою
Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 р. затверджені Правила надання
послуг з водо-, теплопостачання та во-довідведення2).

Інструкція — акт, яким роз’яснюється порядок застосування закону чи
іншого акту більшої юридичної сили, створюється механізм їх реалізації
(наприклад, Примірна інструкція діловодства у міністерствах, інших
центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена
Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р.3).

Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як
розпорядження, котрі мають, як правило, індивідуальний характер і
спрямовані на вирішення конкретних управлінських справ.

5.  Накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади —
акти відомчого (галузевого) характеру, які видаються міністром,
керівником іншого центрального органу виконавчої влади у одноосібному
порядку. Накази можуть мати галузевий або міжгалузевий характер. Іноді
центральні органи виконавчої влади видають спільні акти.

6. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної
Республіки Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію АРК, яка
затверджується Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти
у формі рішень та постанов. Актами Верховної Ради АРК може здійснюватися
самостійне адміністративно-правове регулювання з належних до її відання
питань: сільського господарства, лісів; меліорації та кар’єрів;
громадських робіт, ремесел і промислів благодійної діяльності;
курортно-рекреаційної сфери та деяких інших.

Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть
прийматися з питань розвитку в регіоні економіки, соціальної сфери,
фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості,
паливно-енергетичного комплексу, водогосподарського будівництва і
зрошуваного землеробства та інших.

7. Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів
приймаються в одноосібному порядку і є обов’язковими для виконання на
відповідній території (область, місто, район) всіма органами,
підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами,
громадянами.

Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої
державної адміністрації видають накази, які в деяких випадках також
можуть мати нормативний характер і є обов’язковими для певного кола
підприємств, установ, інших організацій, що діють на відповідній
території.

8. Рішення місцевих рад (органів місцевого самоврядування) також можуть
містити норми адміністративного права. Зокрема, органи місцевого
самоврядування встановлюють загальнообов’язкові правила з питань
благоустрою території населеного пункту, забезпечення у ньому чистоти і
порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях,
боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізо-отіями (п. 44,45 ст. 26
Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 5 Кодексу України про
адміністративні правопорушення).

9.  Акти органів управління державних підприємств, установ, організацій
— накази їх керівників. Право цих керівників приймати норми права
пов’язане з необхідністю реалізації компетенції власника майна, тобто
держави в особі її органів. Накази приймаються одноосібно, їх дія
поширюється на всі структурні підрозділи, відділи, служби, працівників
відповідних утворень.

Можливі випадки, коли ці акти поширюються і на громадян, які не є
працівниками згаданих утворень, тобто мають зовнішню дію. Так, ст. 78
Кодексу торгівельного мореплавства України передбачає, що керівник порту
(державного транспортного підприємства) видає обов’язкові постанови, що
регулюють питання безпеки руху, охорони вантажів, майна порту і
громадського порядку, проведення санітарних та протипожежних заходів у
порту, охорони навколишнього природного середовища, порядку заходу суден
у порт та виходу з нього1.

Крім нормативно-правових актів державних органів, окремим видом джерел
адміністративного права є міжнародні угоди (договори) України та
міжнародно-правові акти, що ратифіковані Верховною Радою України.
Відповідно до ст. 9 Конституції України вони є частиною національного
законодавства. Міжнародно-правові акти регулюють і питання, які
віднесені до адміністративно-правової сфери: захист прав і свобод людини
і громадянина; правовий статус іноземців; порядок перетину державного
кордону; взаємодія прикордонних військ та митних служб сусідніх держав;
міжнародне транспортне сполучення; співробітництво у різних галузях
народного господарства; боротьба із злочинністю. Такою є, наприклад,
Угода між Україною і Республікою Польща «Про правовий режим
українсько-польського кордону, співпрацю та взаємодію у прикордонних
питаннях», ратифікована Верховною Радою України 14 липня 1993 р.

За своєю юридичною силою норми міжнародних угод та міжнародно-правових
актів посідають місце між нормами Конституції та звичайних законів.

§ 3. Адміністративне законодавство і форми його систематизації

Як з’ясовано вище, норми адміністративного права не можуть існувати без
форм зовнішнього вираження нормативно-правових актів, які утворюють
адміністративне законодавство.

Адміністративне законодавство — це система нормативно-правових актів, у
яких містяться найбільш загальні й важливі адміністративно-правові
норми. Тому воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише
відповідні акти Верховної Ради, Президента України і Кабінету Міністрів
України, тобто ті нормативно-правові акти, дія яких поширюється на всю
територію країни.

Є вагомі підстави додати до цього переліку також нормативно-правові акти
міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (тобто так
зване відомче законодавство), але лише в тих випадках, коли вони
визначають права і обов’язки громадян і підлягають реєстрації у
встановленому законом порядку. При цьому слід зазначити, що обсяг
відомчого законодавства щодо регулювання прав і обов’язків громадян
повинен поступово скорочуватися, і в перспективі ці питання ма-

ють вирішуватися на рівні законів і лише у випадках делегування ними
повноважень актами органів виконавчої влади.

Нормативно-правові акти інших органів виконавчої влади, органів
місцевого самоврядування, адміністрації державних підприємств, установ,
організацій є джерелами права, але не входять до системи
адміністративного законодавства.

Система права зумовлює систему законодавства, і навпаки. У цілому вони
співвідносяться як філософські категорії змісту та форми. Таке
визначення має важливе значення для усвідомлення процесів їх розвитку, а
саме: а) зміни у соціальних передумовах адміністративного права
зумовлюють реформування адміністративного законодавства; б) активне
оновлення форм вираження адміністративно-правових норм підносить на
якісно новий рівень їх зміст.

Адміністративному законодавству належить чільне місце у правовій
системі. Щодо чинного адміністративного законодавства слід відзначити:

0 досі діє певна частина нормативно-правових актів, які прийняті ще за
радянських часів; 0 потребує приведення у відповідність до Конституції
України той масив нормативно-правових актів, який прийнято у перші роки
незалежності України;

0 останнім часом розвиваються принципово нові державно-управлінські
явища, які потребують нормативного закріплення (інститути
адміністративно-правових режимів, державної служби, адміністративної
юстиції, адміністративних, управлінських послуг);

0 адміністративно-правові норми містяться у численних нормативних актах
загальнодержавного, відомчого та місцевого характеру, що ускладнює їх
застосування. Усе це вимагає перегляду змісту правового регулювання
публічно-управлінської сфери, піднесення її на новий якісний рівень.
Вирішальним засобом на цьому шляху є систематизація адміністративного
законодавства.

Взагалі під систематизацією законодавства розуміється впорядкування і
вдосконалення чинних нормативно-правових актів шляхом їх опрацювання,
перегляду і викладу в певному порядку у формі збірників (довідників)
актів (предметних, системно-предметних, хронологічних та ін.) чи
зведених кодифікаційних актів. Систематизація законодавства є об’єктивно
необхідним елементом правової політики держави, засобом зміцнення
правової основи державного і громадського життя.

Основними формами систематизації законодавства, які відомі у
законотворчій практиці та юридичній науці, є інкорпорація та
кодифікація.

Інкорпорація являє собою зовнішнє опрацювання законодавства, облік і
об’єднання діючих нормативно-правових актів у певному порядку — за
галуззю правового регулювання, роком видання, за алфавітом. Вона
здійснюється заінтересованими органами, посадовими особами, науковими
працівниками. Підготовлені ними інкорпоровані збірники не підлягають
затвердженню.

Інкорпорація має за мету полегшити пошук нормативного матеріалу та
проведення наукових досліджень у галузі права, сприяти ефективнішій
підготовці фахівців-юристів. До інкорпорованих збірників може бути
включене лише чинне законодавство, нормативні акти у них викладаються з
усіма змінами на момент видання. Так, прикладом предметної інкорпорації
адміністративного законодавства є збірник нормативних актів
«Законодавство України про адміністративну відповідальність», який
видано редакцією Бюлетеня законодавства і юридичної практики України у
1997 р.

Отже, інкорпорація законодавства — це впорядкування нормативно-правового
масиву шляхом його опрацювання і викладу у вигляді хронологічних,
предметних, алфавітних збірників. її можна розглядати як підготовчу
стадію для проведення кодифікації законодавства.

Кодифікація законодавства — це складніша і досконаліша форма
систематизації, яка передбачає переосмислення, творчу переробку і якісне
поліпшення існуючого законодавства. Результатом виступає новий зведений
акт кодифікаційного типу (кодекс, статут, положення), який комплексно
врегульовує окрему галузь суспільних відносин, відзначається логічною
послідовністю, чіткістю структури. Завдяки цьому вдосконалюється зміст
адміністративно-правових норм, припиняється дія застарілих норм,
заповнюються прогалини в адміністративно-правовому регулюванні,
створюються передумови для значного підвищення його ефективності.
Кодифікація завжди має офіційний характер, здійснюється державними
органами, які мають відповідну компетенцію. Докладніше про кодифікацію
адміністративного законодавства йдеться у наступному параграфі.

У теорії права виділяють ще одну форму систематизації законодавства —
консолідацію, яка передбачає об’єднання виданих у різний час

актів, що регулюють однорідні суспільні відносини, в один зведений
нормативно-правовий акт, але без зміни їх змісту. Вона є доцільною за
умов, коли одні й ті самі питання, які врегульовано правильно і повно
(нема необхідності змінювати нові норми права), містяться у багатьох
розрізнених актах, що ускладнює їх застосування.

Консолідація має схожі риси як з інкорпорацією, так і з кодифікацією.
Однак у теорії права ще недостатньо грунтовно висвітлено самостійне
значення цієї форми систематизації законодавства.

З урахуванням потреби змістовного, тобто відповідно до нових суспільних
потреб, оновлення українського адміністративного права і наявності
значної кількості застарілих норм, теоретичної і практичної
невирішеності багатьох питань адміністративно-правового регулювання
говорити про доцільність консолідації адміністративного законодавства на
сучасному етапі нема підстав.

§ 4. Кодифікація як провідна форма систематизації адміністративного
законодавства

Оптимальним результатом систематизації чинного адміністративного
законодавства, безумовно, стало б прийняття Адміністративного кодексу
України. Однак на відміну від деяких інших галузей права норми
адміністративного права неможливо (з цілком об’єктивних причин)
об’єднати в єдиному кодифікованому акті.

Кодифікація адміністративного законодавства не може бути суцільною. Адже
адміністративне право, як вже зазначалося, регулює надзвичайно широке
коло управлінських відносин. Його норми містяться у численних актах
різної юридичної сили. Крім того, нор-мотворчість у державному
управлінні характеризується високою динамічністю, частою появою нових
норм, що ускладнює зміст та структуру правового матеріалу, обмежує
можливість його кодифікації.

У зв’язку з цим упорядкування адміністративно-правових норм має
здійснюватися шляхом поетапної кодифікації за окремими інститутами
адміністративного права (за прикладом інституту адміністративної
відповідальності) з наступною підготовкою та прийняттям Зводу
адміністративного законодавства України.

Для спрощення кодифікаційних робіт, з огляду на суттєву відмінність
матеріальних і процесуальних норм адміністративного права, доцільно
провести їх роздільну кодифікацію.

Крім того, у науці адміністративного права адміністративно-процесуальне
право дедалі частіше визнається окремою галуззю права. В сучасних
умовах, у зв’язку з необхідністю встановлення чітких процедур
взаємовідносин особи з державою, його роль значно підвищується.

З огляду на це кодифікація процесуальних норм має першочергове значення.
Тут необхідно прийняти такі законодавчі акти:
Адміністративно-процедурний кодекс, Адміністративний процесуальний
кодекс та новий Кодекс України про адміністративні проступки (доцільніша
його назва — Кодекс адміністративної відповідальності).

У цілому при кодифікації адміністративного законодавства слід керуватися
наступними положеннями:

а)  предметом кодифікаційних робіт повинні стати головні, найважливіші
адміністративно-правові норми;

б)  не слід кодифікувати норми особливої частини адміністративного
права, які мають міжгалузевий характер;

в)  необхідна роздільна кодифікація матеріальних та процесуальних норм
адміністративного правова.

Реформування адміністративного права потребує і першочергового
визначення принципів кодифікації — основних ідей, настанов, які
визначають її зміст. Це відповідність цілей та характеру кодифікації
рівню соціально-економічного розвитку суспільства; наукова
обґрунтованість; визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина
у правовому регулюванні управлінської діяльності; гармонізація
національних норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами;
повнота, всебічність, комплексність, безперервність і поетапність
кодифікації.

Принцип відповідності цілей і характеру кодифікації рівню
соціально-економічного розвитку суспільства означає, що
адміністративно-правові норми, які підлягають кодифікації, повинні
відповідати сучасним умовам життя, рівню розвитку суспільних відносин. В
актах кодифікації мають бути відображені зміни, які відбулися після
проголошення незалежності України, — перехід до ринкових механізмів
регулювання економіки, становлення власної політичної системи
(політичних партій, рухів, нової системи державних органів, побудованих
згідно з принципом поділу влади), прийняття нового Основного Закону.

Принцип наукової обґрунтованості кодифікаційних робіт означає, що
кодифікація адміністративного права має ґрунтуватися на наукових
засадах, які опрацьовані як у теорії права, так і у
адміністративно-правовій науці. При цьому слід використовувати
теоретичні положення щодо предмета і методу адміністративного права,
його системи, адміністративно-правових норм і відносин, джерел права,
нормо-творчості, систематизації законодавства, законодавчої техніки,
історичного досвіду правотворення і кодифікації.

Принцип пріоритету прав і свобод громадян у правовому регулюванні
управлінської діяльності означає, що у процесі кодифікації
адміністративного права необхідно реалізувати положення частини другої
ст. З Конституції України, згідно з якими головним обов’язком держави є
утвердження і забезпечення прав і свобод людини, права і свободи та їх
гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Принцип гармонізації національних адміністративно-правових норм із
загальновизнаними міжнародно-правовими нормами передбачає необхідність
узгодження норм, що мають бути встановлені під час кодифікації
адміністративного права, з міжнародно-правовими стандартами, гуманізацію
правил поведінки у галузі державного управління, розширення кількості
дозвільних приписів, модернізацію інституту адміністративної
відповідальності.

Принцип повноти, всебічності, комплексності, безперервності та
поетапності кодифікації. Повнота кодифікації адміністративного
законодавства означає, що кодифікацією мають бути охоплені
адміністративно-правові норми, що регулюють усі без винятку суспільні
відносини, котрі потребують такого регулювання, у тому числі ті, що
виникли останнім часом.

Всебічність означає оновлення не лише власне переліку і порядку
розміщення адміністративно-правових норм, а й їхнього змісту.

Комплексність передбачає необхідність узгодження законодавчих актів, що
приймаються (кодексів), як між собою, так і з джерелами інших галузей
права — конституційного, фінансового, екологічного, трудового та ін.

Безперервність і поетапність означають поступовий характер
кодифікаційних робіт: на першому етапі метою є прийняття низки кодексів
(чи інших актів кодифікаційного типу), які б охоплювали своїм
регулюванням окремі підгалузі та інститути адміністративного права, на
другому — розробка більш узагальнених кодифікованих актів (наприклад,
Кодексу загального адміністративного права України).

Одним з факторів дієвості кодифікації є підготовленість самого
адміністративного законодавства, ступінь його розробленості. Акти, що
мають бути піддані систематизації, доцільно об’єднати у певні однорідні
групи.

Важливим кроком у вирішенні проблеми може стати офіційне затвердження
Загальноправового класифікатора галузей законодавства України, проект
якого розроблено науковцями^. У ньому є 48 позицій, що значно більше,
ніж число галузей права у правовій системі України. Лише деяким галузям
права (кримінальному, кримінально-процесуальному,
кримінально-виконавчому, цивільному і цивільно-процесуальному)
відповідає однойменна галузь законодавства.

Що ж до адміністративного права, то його норми містяться щонайменше у 35
галузях законодавства. Це, наприклад, законодавство про освіту,
законодавство про охорону здоров’я, законодавство про митну справу тощо.
Інакше кажучи, адміністративне законодавство як єдина галузь
законодавства України не розглядається. Фактично воно є складнішим,
збірним явищем. Можна сказати, що адміністративне законодавство являє
собою галузевий масив нормативно-правових актів. Як уже зазначалося,
кодифікація адміністративного законодавства на сучасному етапі можлива
за окремими підгалузями або інститутами адміністративного права, до яких
можна віднести:

О «Основи функціонування управлінських інститутів» з виокремленням
інститутів — «Правове регулювання положення органів виконавчої влади»,
«Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування»,
«Адміністративно-правовий статус підприємств, установ, організацій
незалежно від форм власності»;

0 «Правовий статус та гарантії реалізації прав і свобод громадян і
надання їм послуг у сфері державного управління» з інститутами: «Надання
послуг, пов’язаних з реалізацією конституційних прав і свобод громадян:
медичних, у сфері культури, освіти та інших», «Реєстрація суб’єктів
підприємницької діяльності», «Ліцензійна діяльність», «Видача
документів, що посвідчують права громадян і юридичних осіб» тощо;

0 «Державна служба (загальні питання)» з інститутами: «Державна служба в
системі законодавчої влади», «Державна служба в органах виконавчої
влади», «Державна служба в органах судової влади», «Державна служба у
прокуратурі та інших правоохоронних органах»;

0 «Адміністративно-правові режими» з інститутами: «Надзвичайна
ситуація», «Воєнний стан», «Митний режим» тощо;

0 «Адміністративний примус» з інститутами: «Адміністративне запобігання
(попередження)», «Адміністративне припинення», «Адміністративна
відповідальність», «Адміністративна відповідальність юридичних осіб»;

0 «Адміністративно-процесуальне законодавство» з інститутами: «Загальні
адміністративні процедури», «Процедури забезпечення прав і свобод
громадян у сфері державного управління», «Нормотворча діяльність органів
виконавчої влади», «Провадження у справах про адміністративні
правопорушення», «Адміністративне судочинство» тощо;

О «Законодавство про контроль і нагляд у сфері державного управління»;

0 «Державне регулювання та управління в різних сферах державного життя»
з інститутами: «Державне управління в економічній сфері» (законодавство
про промисловість, капітальне будівництво, сільське господарство, у
сфері фінансів і кредиту, про транспорт, зв’язок і т. ін.); «Державне
управління соціально-культурним будівництвом» (законодавство про працю,
соціальний захист, про освіту, культуру, науку, охорону здоров’я);
«Державне управління у сфері адміністративно-політичної діяльності»
(законодавство про збройні сили, органи внутрішніх справ, службу
безпеки, органи юстиції, закордонних справ). Кодифікація, як і поточна
законотворчість, має за мету впорядкування чинного адміністративного
законодавства. Але тут йдеться вже не про якусь окрему галузь
управління, а в цілому про всю систему, в тому числі впорядкування
раніше виданих актів, об’єднання їх, по можливості, в одному
кодифікаційному акті.

Щодо кодифікації адміністративного законодавства вже висловлювалося
багато думок, рекомендацій. Триває пошук оптимальних варіантів цієї
роботи, форм її здійснення. Звернемо лише увагу на те, що успіх
кодифікації залежить від: ступеня наукової розробки проблеми
кодифікації; підготовленості законодавства до кодифікації; рівня
розвинутості законодавства; стану його системності та структурованості;
наявності головного або декількох основних законів, які охоплюють
найважливіші норми галузі.

Отже, адміністративне законодавство може бути кодифіковане як у межах
своїх загальних засад (загальна кодифікація), так і в межах окремих
підгалузей та інститутів права або сфер та галузей управління
(спеціальна і галузева кодифікація). У всіх випадках кодифікація
виступатиме як узагальнююче об’єднання значної частини існуючого
нормативного масиву діючого адміністративного права.

§ 5. Адміністративний кодекс УРСР 1927р.: з досвіду створення і
реалізації

Як відзначалося вище, сучасне адміністративне право України не має
єдиного кодифікованого акту, де містилися б основні норми даної галузі.
Водночас історія розвитку галузі та науки адміністративного права
України знає Адміністративний кодекс, який було прийнято в Українській
РСР у 1927 р. Це єдиний приклад кодифікації адміністративного права у
колишньому Союзі РСР аж до 1980 p., коли були прийняті Основи
законодавства СРСР про адміністративні правопорушення. На підставі
згаданих Основ у союзних республіках протягом 1984—1986 pp. були
прийняті Кодекси про адміністративні правопорушення. В Українській РСР
подібний Кодекс було прийнято 07.12.1984 p., введено в дію 01.06.1985 р.
Однак ці кодекси систематизували лише інститут адміністративної
відповідальності, тоді як Адміністративний кодекс УРСР регулював значно
ширше коло суспільних відносин.

Підготовка Адміністративного кодексу. За п’ять років існування
Радянської держави (з 1917 р.) накопичилося чимало правових норм, що
регулювали діяльність управлінського апарату. Тому в 1923 р. у
Російській Радянській Федеративній Соціалістичній Республіці (РРФСР)
вперше було поставлено питання про кодифікацію радянського
адміністративного права.

Структура проекту Адміністративного кодексу РРФСР була досить
розгорнутою. Однак у процесі роботи кодифікаційної комісії, до якої
входили передусім представники Народного комісаріату внутрішніх справ,
його обсяг значно скоротився, набув відомчого характеру. Проект дістав
назву «Адміністративний статут» і мав регулювати діяльність органів НКВС
(Наркомат внутрішніх справ). Він складався з двох частин: 1. Форми
адміністративної діяльності; 2. Охорона революційного порядку.

Надалі робота над цим документом привела до створення у 1925 р. проекту
Адміністративного кодексу РРФСР, який так і не був прийнятий вищим
органом влади. Але багато його положень знайшли відображення в окремих
актах-правилах, циркулярах, інструкціях центральних відомств, зокрема
НКВС. Крім того, сам процес опрацювання проекту мав велике значення для
встановлення законності на місцях, результатом чого стало прийняття
адміністративних кодексів та інших спеціальних актів у деяких губерніях.
Зокрема, у травні 1923 р. Адміністративний кодекс був затверджений в
Іркутську.

В Українській РСР паралельно з РРФСР також велася робота з підготовки
кодифікованого акту в галузі адміністративного права, яка виявилася
успішнішою. Ця робота мала напружений характер. Труднощі пояснювалися
тим, що в жодній з країн на той час, крім Португалії, не існувало
Адміністративного кодексу, і зарубіжний досвід використати було
неможливо.

Водночас серед учених-адміністративістів велися широкі дискусії щодо
визначення предмета адміністративного права. Адміністративне право
розглядалось у двох значеннях: вузькому — як сукупність поліцейських
(пов’язаних із застосуванням примусових заходів) норм (Ю. П. Мазуренко,
С. С Кишкін та інші) і в широкому — як сукупність управлінських і
поліцейських норм (О. Ф. Євтихієв, В. Л. Кобалевський). Прихильники
першої точки зору відстоювали позицію, що Адміністративний кодекс має
регулювати виключно діяльність органів НКВС, інші вчені виступали за
включення до нього норм, які мали б також регулювати питання управління
у різних сферах.

Відомий на той час дослідник А. І. Єлістратов розглядав адміністративне
право як таке, що має за мету впорядкувати відносини між людьми в галузі
державного управління, а науку адміністративного права — як вчення про
правовідносини в галузі державного управління1.

У серпні 1924 р. проект Адміністративного кодексу УРСР вперше було
внесено на розгляд Ради Народних Комісарів республіки. Після обговорення
він був направлений на доопрацювання у зв’язку з необхідністю повнішого
відображення в ньому основ революційної законності.

Підготовчі кодифікаційні роботи тривали протягом 1925—1926 pp. 9 грудня
1926 р. Рада Народних Комісарів УРСР створила спеціальну комісію для
остаточного редагування проекту Адміністративного кодексу, яку очолив
заступник Народного комісара внутрішніх справ Н.А. Черлюнчакевич. На
початку 1927 р. відбулося широке обговорення проекту серед представників
громадськості, наукових і практичних працівників, у вищих навчальних
закладах.

14 березня 1927 р. проект Адміністративного кодексу УРСР розглядався на
засіданні державно-адміністративної секції Харківського юридичного
товариства1. Головував на засіданні Ю. П. Мазуренко. З доповідями
виступали О. Ф. Євтихієв і І. К. Сухоплюєв, між якими розгорнулася
гостра дискусія щодо змісту, структури Адміністративного кодексу, а
також щодо предмета адміністративного права.

О. Ф. Євтихієв визнав проект задовільним.лише з огляду на те, що він є
першим досвідом. Учений також відзначив, що цей кодекс лише частково
може бути названий адміністративним, оскільки не обіймає усіх тих норм,
які наукою адміністративного права відносяться до адміністративних.
Головна ідея кодексу, на його думку, надто підпорядкована інтересам
роботи центрального апарату НКВС. Головним нововведенням кодексу стала
передача у відання адміністративних органів права накладати
адміністративні стягнення не лише за порушення постанов і правил, які
вони видають. До цього це робили суди.

Другий співдоповідач І. К. Сухоплюєв заперечував О. Ф. Євтихіє-ву,
оскільки вважав, що Адміністративний кодекс УРСР містить норми
адміністративного права у вузькому розумінні. Вносити до нього норми, що
стосуються управління в галузі транспорту, освіти, медицини, охорони
природи, він вважав недоцільним. Тому, на його думку, всі зауваження і
пропозиції опонента слід залишити без розгляду.

31 серпня-1927 р. Президія ВЦВК схвалила проект у цілому, а друга Сесія
ВЦВК 10-го скликання його остаточно затвердила 12 жовтня 1927 р.1

Розробники Адміністративного кодексу УРСР керувалися такими принципами:
1) запровадження революційної законності з метою зміцнення диктатури
пролетаріату; 2) надання вольностей трудящим і ущемлення буржуазії; 3)
визначення заходів примусу, які є не метою, а засобом і мають тенденції
переходу до заходів переконання населення у необхідності добровільного
виконання адміністративних приписів; 4) застосування заходів примусу при
активному залученні до цього організацій трудящих (профспілки,
парторганізації); 5) доведення до відома громадськості даних про заходи
примусу; 6) підзвітність адміністративних органів організаціям трудящих;
7) узгодження адміністративної діяльності з інтересами національних
меншин, врахування культурних та побутових особливостей місцевого
населення; 8) визнання права на оскарження адміністративних розпоряджень
за кожною організацією і приватною особою, а не лише за потерпілим; 9)
відміна обов’язку отримувати попередній дозвіл на збори організації
трудящих; 10) явочний порядок утворення громадських організацій; 11)
спрощення порядку видачі посвідчень про особу міліцією чи сільськими
радами з визнанням необов’язковості їх отримання; 12) спрощення порядку
реєстрації товариств та спілок селян: у сільраді або у райвиконкомі, без
опублікування; 13) заміна терміна «адміністративне стягнення» терміном
«адміністративний вплив» і зменшення розмірів адміністративного впливу:
із 300 карбованців штрафу і трьох місяців арешту до 100 карбованців і
двох тижнів примусових робіт, з введенням громадської догани; 14)
прискорення процедури оскарження, перегляду і відміни накладеного заходу
адміністративного впливу і введення коротшого терміну (два місяці) на
його виконання; 15) узгодження заходу адміністративного впливу з
майновим становищем винного з правом його зміни в бік зменшення та ін.

Зміст Адміністративного кодексу

Завдання Адміністративного кодексу було сформульовано таким чином:
забезпечення революційної законності в адміністративній сфері та
систематизація правил, які регулюють відповідно до основних принципів
радянського ладу діяльність адміністративних органів та інших органів
влади у цій галузі (ст. 1). Його положення визначали діяльність НКВС
УРСР і Молдавської АРСР; адміністративних відділів окружних виконавчих
комітетів; адміністративно-міліцейських відділів районних виконавчих
комітетів; органів міліції і кримінального розшуку; міських, селищних
рад, їх президій і сільських виконавців (ст. 10).

Адміністративний кодекс складався з п’ятнадцяти розділів:

Розділ І. Загальні засади.

Розділ II. Адміністративні акти.

Розділ III. Заходи адміністративного впливу.

Розділ IV. Інші адміністративні примусові заходи.

Розділ V. Трудовий відбуток на запобігання стихійному лиху та боротьбу з
ним.

Розділ VI. Обов’язки населення в справі охорони громадського порядку.

Розділ VII. Громадянство УРСР, його набуття і втрата.

Розділ VIII. Реєстрація і облік руху населення.

Розділ IX. Товариства, спілки, клуби, з’їзди та збори.

Розділ X. Правила про культи.

Розділ XI. Прилюдні видовища, розваги й ігри.

Розділ XII. Користування державним прапором УРСР і печатками.

Розділ XIII. Нагляд адміністративних органів у галузі промисловості.

Розділ XIV Нагляд адміністративних органів в галузі торгівлі.

Розділ XV. Порядок оскарження дій місцевих адміністративних органів.

У розділі І визначалися завдання Адміністративного кодексу, принципи
діяльності державних органів у адміністративній галузі, сфера його дії.
Визначались і методи управлінської діяльності адміністративних органів:
застосування примусових заходів до правопорушників у єдності із заходами
переконання (ст. 6).

Розділ II був присвячений адміністративним актам, до числа яких
відносили інструкції, циркуляри й обов’язкові постанови. Змістом
інструкцій були загальні пояснення підлеглим посадовим особам і
установам з питань впровадження у життя того чи іншого закону чи
постанови радянської влади або пояснення їх змісту, а також виклад
додаткових правил до законів і постанов у межах, ними встановлених (ст.
13). Предметом циркулярів визначено окремі з’ясувальні та директивні
вказівки посадовим особам і установам, що стосувалися їх відомчої роботи
(ст. 14). Інструкції і циркуляри органів міліції видавались у формі
наказів. Було встановлено правило, за яким інструкції і циркуляри, що
стосувалися прав і обов’язків населення, громадських організацій,
державних установ і організацій різних відомств, підлягали обов’язковому
опублікуванню в офіційних виданнях.

У розділі 111 визначалися заходи адміністративного впливу, що
застосовувалися за порушення обов’язкових постанов і за незначні
правопорушення, закріплювався порядок провадження по цих справах, вимоги
до процесуальних документів (протоколів, постанов), коло органів
(посадових осіб), що мали право їх розглядати.

За порушення обов’язкових постанов застосовувалися такі стягнення:
оголошення громадської догани усно або у пресі; штраф до 100 крб.;
примусові роботи на термін до одного місяця; арешт на термін не більше
двох тижнів.

НКВС Молдавської АРСР, адміністративним відділам окружних виконавчих
комітетів, адміністративно-міліцейським відділам районних виконавчих
комітетів надавалося право застосовувати заходи адміністративного впливу
за такі незначні правопорушення: а) порушення будівельних і
протипожежних правил, правил у галузі охорони здоров’я, якщо воно не
спричинило тяжких наслідків; б) за неповідомлення органів влади про
інфекційні захворювання людей чи падіж худоби, за винятком дій,
передбачених Кримінальним кодексом УРСР; в) за зберігання вогнепальної
зброї невійськового зразка без дозволу чи реєстрації; г) за носіння
встановленої форми одягу особами, які не мають на те право; д) за
користування чужими документами для посвідчення особи; є) за самовільне
залишення місця перебування, призначеного розпорядженням судових чи
адміністративних органів, поява у місцевості, перебування в якій даній
особі заборонено; є) неподання у встановленій формі відомостей головами
правлінь кооперативів, артілей, різних товариств, які створені з метою
отримання прибутку приватними підприємцями, про їхню діяльність; ж) за
порушення порядку ведення торгових книг, неподання документів посадовим
особам тощо.

До інших адміністративно-примусових заходів (розділ IV) у кодексі
відносилися: особисте затримання; обшуки і вилучення; застосування
зброї; стягнення сум неподаткового характеру в безспірному порядку;
реквізиція і конфіскація; надзвичайні заходи охорони революційного ладу.

Надзвичайні заходи охорони революційного ладу передбачали проголошення:
а) надзвичайного стану; б) воєнного стану.

Одним із суттєвих досягнень Адміністративного кодексу стало законодавче
закріплення порядку оскарження дій адміністративних органів, що
розглядались як одна із гарантій забезпечення прав громадян і режиму
законності у діяльності державних органів (розділ XV). Скарги могли
подавати зацікавлені установи, організації і особи, у тому числі ті, чиї
права безпосередньо не порушені. Вони мали подаватися до вищого
адміністративного органу або органу, дії якого оскаржуються протягом
місячного строку з того дня, коли скаржникові стала офіційно відома
оскаржувана дія. Громадяни могли подавати скарги як письмово, так і
усно. Компетентні органи зобов’язані були протягом двох тижнів з часу
отримання скарги і матеріалів до неї розглянути її, винести постанову і
у триденний термін письмово повідомити скаржникові. На вищі
адміністративні органи покладався обов’язок наглядати за дотриманням
порядку прийняття скарг і притягати до відповідальності осіб, що його
порушили.

Отже, хоча Адміністративний кодекс УРСР 1927 р. і не охопив усіх норм
адміністративного законодавства, він став основною формою вираження
адміністративно-правових норм, що діяли на той час, об’єднав у собі
законодавство про форми адміністративної діяльності, примусові
повноваження адміністративної влади, адміністративний нагляд у галузі
промисловості й торгівлі, порядок оскарження незаконних дій
адміністрації тощо.

Подальша доля Адміністративного кодексу. У наступні роки
Адміністративний кодекс УРСР постійно змінювався і доповнювався. Вже на
початку 1928 р. було розширено зміст ст. 72 (відповідальність за
незначні правопорушення), до якої ввійшли норми, що встановлювали
відповідальність за незаконну відмову від прийняття опікунства тощо; а
також ст. 103 (безспірне стягнення неподаткових сум), яку доповнено
пунктом про стягнення недоїмки по самообкла-данню1. Одразу після цього
Кодекс доповнюється ст. 781

(відповідальність за приховання об’єктів оподаткування
сільськогосподарським податком): райвиконкоми отримують право накладати
штрафи за переховування об’єктів оподаткування єдиним
сільськогосподарським податком1.

ЗО серпня 1929 р. ЦВК і РНК УРСР прийняли Постанову, якою до
Адміністративного кодексу внесено чимало важливих змін, пов’язаних з:
узгодженням положень кодексу із законодавством СРСР; розширенням прав
місцевих рад у галузі видання обов’язкових постанов, за порушення яких
передбачалося застосування заходів адміністративного впливу; уточненням
порядку провадження по справах про порушення загальнообов’язкових
постанов (передбачено направлення протоколу про порушення, що вчинене
військовослужбовцем, до командира військової частини); переглядом
системи органів, які мають право застосовувати заходи адміністративного
впливу (ст. 47); встановленням відповідальності дорослих за вчинення
правопорушень неповнолітніми в їх інтересах (ст. 478); обмеженням
застосування штрафів у адміністративному порядку; більш точним
визначенням поняття незначних правопорушень; спрощенням порядку
поновлення втрачених документів та інших2.

21 березня 1934 р. Постановою ЦВК і РНК УРСР були внесені суттєві зміни
до системи адміністративних стягнень, що застосовувалися за порушення
загальнообов’язкових постанов, вчинення незначних правопорушень3. Арешт
як захід адміністративного впливу відмінявся, у зв’язку з чим була дана
нова редакція ст. 46 Кодексу.

Протягом 30-х років у зв’язку зі змінами у законодавстві, виданням
спеціальних нормативних актів органами влади СРСР і Української РСР з
ряду питань окремі розділи, глави і статті Адміністративного кодексу
були або скасовані, або не діяли. Так, Постановою РНК СРСР 25 травня
1931 р. було затверджено Положення про робітничо-селянську міліцію, яке
створювало правові підстави для діяльності цього державного органу в
галузі охорони революційного порядку і громадської безпеки,
встановлювало систему заходів адміністративного примусу, що нею
застосовуються, і повноваження у цій сфері1.

Багато положень Кодексу втратило чинність після прийняття Конституції
СРСР 1936 p., яка встановила нову систему органів влади і управління, а
також назву їх нормативних актів (зокрема, місцеві Ради приймали вже не
обов’язкові постанови, а рішення та розпорядження). Після прийняття
нового Основного Закону розпочалися роботи з оновлення змісту
Адміністративного кодексу, однак вони були припинені з початком Великої
Вітчизняної війни.

У 1947 р. за дорученням уряду УРСР колишні НКВС і НКЮ підготували проект
нового Адміністративного кодексу, який зберігав систему Кодексу 1927 р.
з доповненням розділами, що регулювали відносини у діяльності міліції
щодо здійснення паспортного режиму, правил дозвільної системи, порядку
обліку транспортних засобів. Однак цей проект не відповідав новим
вимогам і не був прийнятий2.

На початку 50-х років Адміністративний кодекс УРСР став бібліографічною
рідкістю. Тому в 1956 р. Міністерство юстиції УРСР видало його у витягах
з додатком систематизованих законодавчих та інструктивних матеріалів3.
Це видання мало службовий характер і було розраховане головним чином на
працівників місцевих органів державної влади і управління. З тексту
цього Кодексу були вилучені посилання на Молдавську АРСР у зв’язку з її
перетворенням на союзну республіку, а також на округи і різні окружні
органи, яких на той час вже не було.

Після видання Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 15
грудня 1961 р. щодо обмеження застосування штрафів, які накладаються в
адміністративному порядку, Адміністративний кодекс в частині
застосування штрафів, а також прийняття загальнообов’язкових рішень
місцевими Радами та їх виконкомами втратив силу4.

Питання про розробку нового Адміністративного кодексу Української РСР
ставилося під час масових кодифікаційних робіт у 60-х роках XX ст. Однак
новий Адміністративний кодекс як єдиний узагальнюючий акт так і не був
створений.

Література

АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. —
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.

Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. — М., 2003. — 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999. — 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

Б. Авер’янов. — К., 2003. — 600 с

Похожие записи