Реферат
на тему:
Необхідність створення в Україні Національного бюро розслідувань:
критичний погляд
Здійснення реальних глибоких політичних і соціально-економічних
перетворень у нашій країні, реальне впровадження європейських стандартів
у всі сфери суспільного життя вимагають від нової влади таких же
реальних дій з системного реформування державного апарату. А це означає,
що трансформація системи державного управління, яка потребує величезних
фінансово-матеріальних витрат, неодмінно повинна спиратися на висновки
ґрунтовних наукових досліджень, насамперед щодо актуальності,
необхідності й доцільності проведення тієї чи іншої реформи, а також
напрямів, послідовності та інтенсивності її реалізації. Ці ж наукові
висновки мали б стати основою для розробки ідеології, цілісної концепції
та стратегії поступового комплексного реформування державних та
соціальних інституцій через напрацювання й реалізацію відповідної
законодавчої бази.
На наше глибоке переконання, саме такий виважений підхід до вирішення
проблем державного будівництва унеможливить культивування псевдо реформ
і вгамує пристрасті посадових носіїв адміністративної сверблячки.
Це застереження не є перебільшенням, оскільки вже перші начебто
реформаторські, а насправді – імітаторські кроки змушують схилятися до
думки, що ініціатори й автори адміністративно-державних перетворень не
мають навіть уяви стосовно кінцевої моделі, на побудову якої мобілізують
чималі матеріально-фінансові та людські ресурси, бо йдуть відомим
порочним шляхом спроб і помилок, затіваючи сумнівні експерименти у сфері
державного будівництва.
Вже наголошувалося стосовно поквапливих кроків окремих посадовців, які
намагаються реформування кримінально-виконавчої системи України звести
до її ліквідації як автономної соціальної організації та підпорядкування
Міністерству юстиції [1], і застерігалося, що проведення ефективної
реформи пенітенціарної системи, реалізація єдиної політики у сфері
виконання покарань та приведення її у відповідність до міжнародних
стандартів можна забезпечити лише спільними зусиллями Верховної Ради
України, уряду та громадськості. І робити це треба без будь-якого
поспіху, виважено, спираючись на висновки та рекомендації наукових
досліджень, національний та міжнародний досвід.
Проте, здається, реформаторські темпи не тільки не затихають, а й
наростають. На їх фоні особливо тривожними видаються постійні спроби
реанімувати ті адміністративно-управлінські помилки, які вже давно й
небезпідставно стали архаїчними. Одна з них – утворення Національного
бюро розслідувань України (далі – НБР).
Проблема створення НБР настільки ж застаріла й заяложена, наскільки
туманна й незрозуміла. Як відомо, 24 квітня 1997 року Президент України
“з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади та підвищення
ефективності державного управління” своїм Указом № 371 утворив
Національне бюро розслідувань України як центральний орган виконавчої
влади зі спеціальним статусом – для боротьби з корупцією та
організованою злочинністю.
Видання цього Указу супроводжувалося, як і належить у таких випадках,
чиновницькими запевняннями української спільноти в надзвичайній
майбутній продуктивності створеного поки що на папері НБР як єдино
можливої державної структури, здатної реально й в стислі терміни
покінчити з організованою злочинністю та корупцією в Україні.
Але, з одного боку, протягом двох років і восьми місяців ніякої реальної
структури сформовано не було, а, з іншого, – в кадровому середовищі
Міністерства внутрішніх справ, Генеральної прокуратури та Служби безпеки
України, на базі яких пропонувалося створити НБР, виникла вкрай
несприятлива ситуація, породжена довготривалою невизначеністю конкретних
напрямів і меж реформування зазначених чинних державних інституцій та
невпевненістю їх особового складу щодо наявності у них реальних
службових перспектив.
Все це загалом завдало великої шкоди і державному будівництву в нашій
країні, і функціонуванню усталених державних структур, і виконанню
персоналом цих інституцій своїх службових обов’язків.
Саме такі обставини й призвели до того, що Президент України 15 грудня
1999 року своїм Указом № 1573 ліквідував Національне бюро розслідувань
України, визнавши недоцільним функціонування такого органу за сучасних
умов.
Крім того, за час з жовтня 1999 року по грудень 2003 року на розгляд
Верховної Ради України було внесено сім законопроектів про створення
НБР, проте жоден із них не знайшов достатньої підтримки Парламенту, бо
всі вони не тільки не містили чітких і однозначних положень щодо мети
створення НБР, його правового статусу, підслідності, підпорядкованості,
порядку призначення керівника цього органу та його заступників, а й
протирічили нормам Конституції України, були внутрішньо суперечливими,
створювали колізії з іншими чинними законами.
Склалося враження, що проблема раз і назавжди вичерпана. Адже вона
неодноразово отримувала вкрай негативну оцінку загалу правоохоронної
системи України, відкинута не тільки здоровим глуздом, а й логікою
подій, пов’язаних із неодноразовими спробами утворити завідомо
непотрібну державну інституцію.
І як наслідок, вже 15 березня 2005 року Президент України видав
Розпорядження за № 782/2005–рп “Про робочу групу з розроблення концепції
утворення та організації діяльності Національного бюро розслідувань
України”, яким створена відповідна робоча група, призначено її співголів
та затверджений персональний склад. До речі, не сумніваючись у фаховості
цієї групи та зважаючи на те, що її призначенням є опрацювання питань,
пов’язаних із утворенням нового правоохоронного органу, у тому числі й
розробка відповідних законопроектів, слід зазначити, що при формуванні
групи не були використані кадрові можливості Комітету Верховної Ради
України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності,
хоча в ньому працюють фахівці високого рівня, наприклад, колишній
Генеральний прокурор України та колишній Голова Служби безпеки України,
інші колишні керівники правоохоронних органів різних рівнів, судді та
адвокати, доктори й кандидати юридичних наук.
Розпорядженням, крім того, визначено деякі повноваження співголів
робочої групи та термін (до 1 квітня 2005 року) подання пропозицій, у
тому числі проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів щодо
утворення і діяльності НБР.
На жаль, будь-якої іншої інформації це Розпорядження не містить, а тому
важко здогадатися, які саме функції з’явилися у держави, що вона змушена
створювати для їх виконання спеціальний орган, і чому існуючі державні
інституції неспроможні реалізувати ці функції.
Адже існує затверджена Указом Президента України Концепція боротьби з
корупцією на 1998–2005 роки, в якій чітко визначено, що у правовому
відношенні корупція становить сукупність різних за характером та
ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних
діянь, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних,
цивільно-правових, дисциплінарних), а також порушень етики поведінки
посадових осіб, пов’язаних із вчиненням цих діянь.
Визначено також, що корупційні діяння мають такі форми або види:
– зловживання владою або посадовим становищем, перевищення влади або
посадових повноважень та інші посадові злочини, що вчиняються для
задоволення корисливих чи інших особистих інтересів або інтересів інших
осіб;
– розкрадання державного, колективного або приватного майна з
використанням посадового становища;
– незаконне одержання матеріальних або інших благ, пільг, та інших
переваг;
– одержання кредитів, позичок, допомоги, придбання цінних паперів,
нерухомості або іншого майна з використанням пільг чи переваг, не
передбачених законодавством, або на які особа не має права;
– хабарництво;
– здійснення безпосередньо та через посередників або підставних осіб
підприємницької діяльності з використанням влади чи посадових
повноважень, а також пов’язаних з ними можливостей;
– сприяння з використанням посадового становища фізичним і юридичним
особам у здійсненні ними підприємницької та іншої діяльності з метою
незаконного одержання за це матеріальних або інших благ, пільг та інших
переваг;
– неправомірне втручання з використанням посадового становища у
діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою
перешкоджання виконання ними своїх повноважень чи домагання прийняття
неправомірного рішення;
– використання інформації, одержаної під час виконання посадових
обов’язків, у корисливих чи інших особистих інтересах, необґрунтована
відмова у наданні відповідної інформації, або несвоєчасне її надання,
або надання недостовірної чи неповної службової інформації;
– надання необґрунтованих переваг фізичним або юридичним особам шляхом
підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи управлінських
рішень;
– надання протекції з корисливих або інших особистих інтересів у
призначенні на посаду особи, яка за діловими і професійними якостями не
має переваг перед іншими кандидатами.
І це не є вичерпним переліком можливих проявів такого складного
суспільно-правового явища, яким є корупція.
У зазначеній Концепції передбачені й напрями боротьби з корупцією, які
полягають у:
– запобіганні соціальним передумовам корупції та усуненні причин і умов,
що сприяють вчиненню корупційних діянь;
– удосконаленні законодавства про відповідальність за корупційні
правопорушення;
– контролі та нагляді за виконанням законодавства у сфері боротьби з
корупцією;
– активізації діяльності державних органів щодо виявлення,
розслідування, розгляду фактів корупційних діянь, притягнення винних у
їх вчиненні до відповідальності.
З огляду на викладені та інші положення Концепції й з урахуванням того,
що існує відповідна законодавча база, у тому числі Закон України “Про
боротьбу з корупцією”, створені і функціонують у правоохоронних
структурах спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією, виникає
закономірне запитання: “Відносно яких з перелічених чи інших видів
корупційних діянь неможливо здійснювати профілакту чи виявити й
розслідувати шляхом реалізації чинними державними інституціями своїх
функціональних повноважень? І якщо такі діяння є, то що це за діяння, і
які конкретні причини заважають існуючим правоохоронним структурам
профілакту, виявляти та розслідувати їх?”
Як уявляється, відповідь перебуває на поверхні – таких корупційних діянь
немає і бути не може, як немає і не може бути причин, які б завадили
МВС, СБУ чи Генеральній прокуратурі проводити профілакту, виявляти й
розслідувати будь-які правопорушення, що охоплюються поняттям корупції.
Тоді, в чому ж справа? Звідки така одержимість і непереборна тяга до
утворення ще однієї, й до того ж занадто сумнівної правоохоронної
структури?
На жаль, анітрохи не прояснило ситуацію, а, може, ще більше її
затьмаримо опубліковане інтерв’ю заступника голови згаданої робочої
групи, народного депутата України В.М. Короля [2].
Стисло суть цього інтерв’ю можна виразити в наступних фразах, за формою
та змістом наближених до оригіналу: “Оскільки ми живемо нині в іншій
державі, і вимоги, критерії, підходи зовсім інші, а відсутність фінансів
у державі така ж як і була, необхідно створити на основі нової ідеї та
за рахунок правоохоронних структур, які існують формально, а практично
не працюють, спеціальний орган боротьби з реальною корупцією у вищих
ешелонах влади та похідними від цієї корупції злочинами. Створення цього
органу, керівник якого буде призначатися на 7 років, а потім обиратися
безстроково, призведе до системної боротьби з корупцією і реальної
профілактики таких злочинів, майбутніми фігурантами яких стануть
переважно відомі особи – державні чиновники 1–3 категорій і прирівняні
до них працівники правоохоронних органів (незалежно від звань), судді,
депутати всіх рівнів”.
Мабуть, не обов’язково бути сучасним реформатором, аби за наведеними
словами інтерв’ю не розгледіти спробу обґрунтувати непридатними
аргументами необхідність утворення безпрецедентної за своїм правовим
статусом наддержавної структури. Причому створення її доволі
оригінальним способом, а саме шляхом: а) вибіркового, на свій розсуд
“насмикування” під цю структуру від усталених державних інституцій
найпрестижніших і найпривабливіших функцій; б) переведення з їх бюджетів
на свій бюджет якомога більше коштів; в) заволодіння найновішою технікою
та озброєнням, що на сьогодні є власністю діючих правоохоронних органів;
г) переманювання до себе найпідготовленіших фахівців правоохоронної
системи.
І все ж звернемося до прихильників ідеї створення НБР, поставивши їм
декілька конкретних запитань:
1. Що означають запропоновані новели у вигляді словосполучень “реальна
корупція” та “реальна профілактика”? Хіба зараз правоохоронні органи,
інші органи державної влади та судова система України займаються
боротьбою з “віртуальною корупцією” та її “віртуальною профілактикою”?
Якщо так, то за якими критеріями прихильники створення НБР будуть
вирізняти реальну корупцію та реальну профілактику з-поміж віртуального
масиву таких явищ?
2. У чому суть “нової ідеї”, на основі якої планується створити
спеціальний орган боротьби з корупцією, і як ця ідея вписується в
конституційне поле України?
3. Чи існує щонайменше одна підстава, аби стверджувати, що створення НБР
призведе “до системної боротьби з корупцією і реальної профілактики
таких злочинів”? І чому профілактики тільки злочинів? А хто ж буде
займатися у вищих ешелонах влади профілактикою корупційних діянь, що
відносяться до адміністративних, цивільно-правових чи дисциплінарних
правопорушень?
4. Які існують реальні, а не віртуальні факти, аби стверджувати, що
чинні правоохоронні структури України існують лише формально, а фактично
не працюють? І якщо погодитися з цим твердженням, то які є гарантії
того, що така ж участь не спіткає НБР? Адже багаторічний досвід
функціонування правоохоронних структур України, у тому числі й у складі
колишнього СРСР, засвідчує протилежне – усталені правоохоронні структури
держави працювали і працюють, що підтверджується конкретними
результатами їх діяльності. Натомість новітній досвід України показує,
що НБР проіснувало формально майже три роки, а фактично не працювало
жодного дня.
5. Якщо НБР постане над вищими органами державної влади, над Генеральною
прокуратурою і взагалі над всією правоохоронною системою, над судами
всіх рівнів, включаючи Конституційний Суд та Верховний Суд України, над
депутатами всіх рівнів, то виникає щонайменше чотири запитання: а) кому
буде підконтрольне НБР? б) хто здійснюватиме нагляд за додержанням ним
законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання,
досудового слідства? в) які суди розглядатимуть справи компетенції НБР?
г) хто буде боротися з корупцією персоналу НБР?
Невже важко розгледіти той очевидний, а тому беззаперечний факт, що всі
викладені прожекти стосовно великої продуктивності майбутньої
законозастосовчої роботи НБР носять виключно віртуальний характер?
Реальними ж вбачаються лише загрози. По-перше, загроза того, що буде
спровокований функціональний хаос у діяльності існуючої правоохоронної
системи, зруйноване професійне ядро її кадрів, підірвані або
розбалансовані фінансова та матеріально-технічна основи, що забезпечують
належне функціонування системи.
Існує, загроза створення репресивного монстра на кшталт
єжовсько-берієвського НКВС, що буде стояти над всіма гілками влади, над
прокурорською й судовою системами, над всіма соціально-громадськими
інституціями й взагалі над всією Україною з її демократичною
Конституцією і європейським законодавчим полем. А це неминуче призведе
до трансформації НБР на Наднаціональне бюро переслідувань.
Вважаємо, що дійсно необхідні воля й наполегливість вищого політичного
керівництва держави, але спрямовані вони мають бути не на потурання
особистим амбітним проектам окремих високопосадовців, а на організацію
творчої фундаментальної розробки з наступною реалізацією науково
обґрунтованих та експериментально перевірених соціально-правових
механізмів, які б забезпечили функціонування існуючих правоохоронних
органів держави у точній відповідності до нормативно-правових вимог і
унеможливили б їх бездіяльність, перевищення або інше спотворення
владних повноважень чи непродуктивне виконання посадових обов’язків.
Без таких механізмів жодні новоутворення, жодні різновиди правоохоронних
структур належно працювати не будуть, а постійно провокуватимуть спокусу
зруйнувати неефективно діючі старі органи зі створенням натомість нових,
які, врешті-решт, будуть функціонувати так само непродуктивно.
Втім не варто забувати, що в державному будівництві нашої країни, в
законотворенні є дійсно невідкладні й кричущі проблеми, невирішення яких
створює реальні й нездоланні перешкоди подальшому розвитку держави і
суспільства на цивілізованих засадах демократії й верховенства права.
Саме такою є, наприклад, проблема формування системи досудового
слідства, що передбачено пунктом дев’ятим Перехідних положень
Конституції України і пов’язано з вилученням у прокуратури функції
попереднього слідства. І чомусь ніхто із реформаторів не б’є тривогу з
приводу того, що це перехідне положення за дев’ять років, що минули
після прийняття Основного Закону України, трансформувалося в
недоторканно-прохідне положення.
То в чому ж справа? Схоже, що саме така непорушна стабільність когось
дуже влаштовує. Проте вона не влаштовує ні державу, ні суспільство, бо
не тільки гальмує їх подальший розвиток, а й розбещує українську
спільноту цинічною демонстрацією правового нігілізму.
І цей висновок також не є перебільшенням. Адже невизначеність у питаннях
формування системи досудового слідства перешкоджає насамперед прийняттю
нового Кримінально-процесуального кодексу України та нового Закону
України “Про прокуратуру”, які опрацьовані у Комітеті з питань
законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, прийняті Верховної
Радою України в першому читанні й повністю підготовлені Комітетом до
другого читання з урахуванням рекомендацій Венеціанської комісії Ради
Європи. Але остаточно вони не можуть бути прийняті через зазначені
обставини.
Упевнені, що для українського державотворення незрівняно більше користі
буде тоді, коли реформаторські зусилля спрямуються не на поквапливе
створення нових сумнівних правоохоронних структур чи бездумне руйнування
усталених правоохоронних органів, а на наукову розробку й реалізацією
концепції, принципів і засад заснування й функціонування правоохоронної
системи в цілому та її складових частин, у тому числі й органів
досудового слідства.
Тільки такий підхід є продуктивним, бо він неминуче призведе до
розблокування багатьох напрямів законотворчого процесу, стимулюватиме
розробку й прийняття саме тих законів, необхідність у яких зумовлена
об’єктивними потребами суспільства.
Список використаних джерел
1. Газета “Голос України”. – 2005. – 15 бер. – № 46.
2. Король В.М. НБР: спеціально для Vip-клієнтів // Дзеркало тижня. –
2005. – 26 бер.
В.Р. Мойсик. Необхідність створення в Україні Національного бюро
розслідувань: критичний погляд. “Боротьба з організованою злочинністю і
корупцією (теорія і практика)” 12’2005.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
