Реферат на тему:

Місцеве управління

Місцеву державну владу в царській Росії очолювали губернатори, яких
призначав цар із своїх довірених осіб, як правило, знатних дворян.
Губернатор був представником вищої урядової влади і здійснював у межах
ввіреної царем території адміністративні, фіскальні та поліцейські
функції. Йому підпорядковувалось губернське управління, яке складалося з
віце-губернатора, радників, прокурора та інших чиновників. Всі
губернські галузеві установи безпосередньо підпорядковувались
губернатору. Для обговорення рішень, що належали до компетенцій
губернатора, скликались дворянські збори як дорадчий орган губернатора.

У результаті Петровської губернської реформи зверху місцевого управління
з’явився новий адміністративний шар. Згідно з штатами 1715 р. в
губернському апараті, крім губернатора, працювали: віце-губернатор як
його помічник або управитель частини губернії, ландріхтер для справ
судових, обер-провіантмейстер та провіантмейстери для збирання хлібних
податків та різні комісари. Влада губернатора не була повністю
одноосібною. Спробу залучити дворянське суспільство до участі в
місцевому управлінні як воеводських товаришів, яка раніше була невдалою
на рівні повіту, повторили в губерніях. Наказ 24 квітня 1713 р.
приписував створити при губернаторах «ландрати» чисельністю від 8 до 12
чол., залежно від розміру губернії, і губернатору доручалось всі справи
надалі вирішувати разом з цією установою. Перші ландрати призначалися
Сенатом із подвійної кількості кандидатів, яких пропонував губернатор.

Важливим кроком у реорганізації управління на місцях була губернська
реформа, проведена Катериною ІІ. Маніфест від 7 листопада 1775 р., яким
Катерина ІІ оприлюднила «Установи про управління губернією», висвітлили
недоліки існуючого обласного управління.

По-перше, губернії представляли дуже великі адміністративні округи;
по-друге, в цих округах була недостатня кількість управлінських закладів
з незначним управлінським складом; по-третє, в цьому управлінні
змішувались різні відомства: одна і та сама установа відала і
адміністрацією, і фінансами, і судами.

Нові губернські реформи були покликані ліквідувати ці недоліки.
Передусім Катерина ІІ впровадила новий обласний поділ: 20 великих
губерній, які тоді входили до складу Російської імперії, були поділені
на 50. Кордони колишніх губерній або областей встановлювались частково
за географічними, частково — за історичними ознаками і умовами. В основу
губернського поділу Катерини ІІ була покладена виключно чисельність
населення. Губернії являли собою округи з населенням 300-400 тис.
мешканців. Губернії поділялися на повіти з населенням в 20-30 тис.
мешканців.

В кожній губернії встановлювася подібний судовий та адміністративний
устрій. Головною установою в системі губернської адміністрації стало
губернське управління з губернатором чи намісником на чолі. Це була
одночасно виконавча, поліцейська і розпорядча установа. Губернське
управління оприлюднювало і виконувало укази та розпорядження вищого
уряду, стежило за порядком у губернії, веденням справ в інших установах,
спонукало їх до виконання своїх функцій. Повітовим органом губернського
управління був низовий земський суд, де головував земський справник або
капітан. Одночасно це була і виконавча поліцейська установа.
Капітан-справник виконував постанови губернських установ, наглядав за
торгівлею, піклувався про санітарні умови, стан мостів та доріг в уїзді,
моральність та політичну благонадійність мешканців повіту, допомагав
судові, проводячи попереднє слідство. Влада справника охоплювала весь
повіт, за винятком повітового міста. В місті існувала власна відповідна
посада — комендант, або городовий.

Фінансове управління в губернії було сконцентровано у казенній палаті,
яка відала казенними зборами, підрядами на роботи, будівництвом.
Казенній палаті були підпорядковані губернські та повітові скарбниці, де
зберігалися доходи.

Надзвичайно складний устрій мав суд. Вищими губернськими судовими
інстанціями були дві палати: кримінальних справ та цивільних справ. Їм
підпорядковувались станові суди, в яких справи були розділені не за
суттю, а за станами: верхній земський суд розглядав справи для
дворянства, губернський магістрат — купецтва та міщанства, верхня
розправа — вільних сільських мешканців. У губернському місті
розміщувались вищі судові інстанції, в повітових містах — нижчі судові
інстанції (повітовий суд — для дворянства, міський магістрат — для
купецтва і міщанства та нижча розправа — для вільних сільських жителів).
Крім того, поліцейське управління повітом було сконцентровано в нижчому
земському суді під головуванням справника. Судові станові установи в
повіті були підпорядковані становим губернським, а останні — безстановим
палатам. Отже, в разі скарг сторін для перевірки рішень, ухвалених
нижчою інстанцією, або для винесення остаточного рішення справи
передавалися з нижчої інстанції у вищу. Деякі справи особливого
характеру були сконцентровані в губернському совісному суді. З
кримінальних справ до совісного суду належали ті, в яких джерелом
злочину було фізичне або моральне каліцтво злочинця, фанатизм,
забобонність та ін. З цивільних справ совісний суд розглядав ті, з якими
до нього зверталися самі сторони. В таких випадках совісний суд був
зобов’язаний передусім примирити обидві сторони.

Для керування навчальними закладами, богадільнями, сирітськими домами
існував приказ громадської опіки. Як совісний суд, так і цей приказ за
своїм складом були загальностановими урядовими установами. Їх члени
обиралися з представників населення. При повітових станово-судових
установах були створені опікунські заклади: при дворянському повітовому
суді під головуванням повітового голови дворянства — дворянська опіка
для управління справами сиріт та дворянських вдів, а при міському
магістраті під керівництвом повітового міського голови — сирітський суд,
що опікував вдів та сиріт купецтва і міщанства.

Вищі губернські установи не мали станового характеру формування, але
уряд зазвичай набирав особовий склад цих установ з того самого класу,
представників якого обирали до станових дворянських установ. Губернатор,
голова та засідателі вищих губернських адміністративних і судових
установ, а також палат звичайно були дворяни за походженням. Завдяки
цьому дворянство стало керівним класом у місцевому та центральному
управлінні. З одного боку, дворянин господарював у місцевих установах як
виборний представник свого стану, з другого — він був і чиновником,
якого призначала верховна влада.

Створення під час губернської реформи значної кількості нових
управлінських місць, насамперед низових, було пов’язано зі значними
труднощами з їх заповненням, оскільки тоді вже було скасовано
обов’язкову державну службу для дворянства. Слід зазначити, що служба в
місцевому державному апараті серед дворянства на той час була
непопулярною і малопривабливою. Молоді дворяни або відсиджувались у
своїх родових маєтках, або віддавали перевагу військовій службі, як
більш романтичній і не такій важкій, як копітка адміністративна робота в
апараті. Тому в місцевих органах влади переважали вихідці з родин
священиків та різночинців. Велику кількість посад обіймали відставні
військові, які в губернських управліннях служили переважно радниками,
асесорами, дворянськими засідателями .

Через деякий час впорядкування місцевого управління було завершено
жалуванням двох станових грамот — дворянству та містам, які були
підписані царем 21 квітня 1785 р. Оскільки повітові дворянські збори з
їх предводителями вперше були скликані ще в 1767 р., то тепер на рівні
губерній також були засновані губернські дворянські збори з губернськими
предводителями на чолі. Губернських представників дворянства обирали
збори дворян. Законодавчо були визначені права дворянства: дворянин
використовує своє майно ( в тому числі і кріпаків) на правах повної
власності, передає своє звання дружині та дітям, його не можна позбавити
цього звання інакше як у судовому порядку за злочини; вирок про злочин
дворянина набирає чинності тільки після затвердження верховної влади.
Дворянин звільнюється від особистих податків, рекрутської повинності,
фізичних покарань. Дворянські збори дістали право подавати прохання
вищому урядові про свої станові потреби .

У такий самий спосіб формувався устрій і місцевих управ. До того часу
судові справи поряд з наглядом за благочинністю в містах зосереджувалися
в губернських і міських магістратах. За жалуваною грамотою містам
Російської імперії 1785 р. поряд з магістратом як судовим органом
засновуються міські поліцейсько-господарські установи. Господарство і
управління ним здійснювали дві думи — загальна і шестигласна. Загальна
дума скликалася під головуванням міського голови з гласних від усіх
станів населення і мала розпорядчі функції. Її засідання призначалися у
певні строки або в разі потреби. Шестигласна дума складалася з шести
членів по одному від кожного із шести станів, на які поділялось
населення міст тих часів. Вів її засідання також міський голова. На цю
думу було покладено виконавчі функції, вона діяла постійно, збираючись
щотижня.

$

gd•7?

наділявся імператором надзвичайними повноваженнями, в тому числі
поєднував в одній особі цивільну і військову владу. Це передбачало повну
лояльність з його боку до імператора. З 10 генерал-губернаторств
Російської імперії в середині ХІХ ст. три припадало на Україну. Всі 9
губерній, а саме Харківська, Чернігівська і Полтавська; Київська,
Подільська і Волинська; Катеринославська, Херсонська і Таврійська
входили відповідно до Малоросійського, Київського і
Новоросійсько-Бесарабського генерал-губернаторст .

Власний апарат генерал-губернатора був не великим — він складався лише з
канцелярії та кількох урядовців для особливих доручень. У разі потреби
губернатор діяв через підпорядкованих йому губернаторів та їхній апарат.

Повноваження «головного начальника краю» були закріплені в «Загальній
інструкції генерал-губернаторам», а також в інших нормативних актах —
статутах, положеннях, окремих «височайших» повеліннях.

За європейським зразком на території України існували ще і самоврядні
міста, де діяло магдебурзьке право, але з часом їх кількість
зменшувалась. Там, де ще залишалися ознаки самоврядування, воно
перебувало під контролем губернатора, тобто державного апарату.

Реформи 60 -70-х років ХІХ ст., в царській Росії були визначальним
кроком на шляху перетворення феодальної держави на буржуазну. Завдяки
цим реформам на рівні держави було вжито низку заходів щодо
децентралізації влади. Це дало можливість розширити повноваження
місцевих органів влади (міських та земських органів місцевого
самоврядування), передавши їм окремі повноваження і в господарському
управлінні. Виконавчі органи влади у своїх рішеннях усе більше спиралися
на думку господарської еліти та громадськості, розуміючи необхідність
загальнодержавного економічного зростання за умов підтримки
перспективних галузей промисловості, торгівлі, банківської справи.

Такий підхід сприяв і реформуванню самого управлінського апарату,
оскільки розвиток економіки висував нові вимоги до
освітньо-кваліфікаційного рівня бюрократів, які працювали в державних
установах. Поряд збільшенням кількості працівників органів державного
управління, відбулися і якісні зміни в складі бюрократії. Якщо до
реформи до управлінського апарату залучалися здебільшого представники
феодалів — землевласників, дворян, то із середини ХІХ ст. владні
структури активно поповнюють представники буржуазії, інтелігенція. Почав
формуватися окремий стан професійних державних службовців. До нього
ввійшли особи, для яких робота в органах державної влади стала основним
засобом існування. Досить важливою умовою призначення на посаду
державних службовців, особливо вищого класу, став відтоді їх освітній
рівень. Так, серед губернаторів Росії кількість осіб з вищою освітою
досягала двох третин. При цьому всі губернатори були родовими дворянами
і найбільш забезпеченою категорією вищого чиновництва .

Цілком зрозуміло, що такі різкі зміни в підходах до організації
державного управління і формування органів державної влади неоднозначно
сприймалися впливовими прошарками населення, насамперед
дворянами-землевласниками, які відчули послаблення свого впливу на
державну політику та вирішення державних справ. Постала також проблема
збереження своїх родових привілеїв, чому значно загрожувало скасування
кріпосного права.

Незважаючи на всі реформи, Росія залишалася абсолютною монархією із
самодержавцем на чолі, на якого продовжувало суттєво впливати двірське
оточення. Загальна система державного управління залишалась монархічною.
В країні зберігалися дореформені державні вищі, центральні і навіть
місцеві установи з переваженням в їх апараті представників дворянства.

На території України тих часів існували фактично такі самі
адміністративно-територіальний поділ та структура управління, як і в
усій Росії. Але у зв’язку з наданням кріпакам прав громадянства, як і у
всій імперії, тут виникла потреба в створенні місцевих органів
управління, повністю фінансувати які з центральних ресурсів держава не
могла. Тому в 1866 р. цар дозволив обирати на повітовому та губернському
рівні власних представників для нагляду за освітою, охороною здоров’я,
поштовими послугами, утриманням шляхів, статистикою. Для фінансування
цих служб місцевим комітетам надавалось право обкладати міське населення
земськими податками. Реформа дала також можливість обирати членів
земства з трьох категорій населення: поміщиків, міщан і селян.
Чисельність представників кожної категорії була пропорційною до площі
землі, яку вони займали, тому у складі земства, як і раніше, була
більшість дворян (на території України вони становили понад 75% від
загальної чисельності членів земств) .

Введення земського та місцевого самоврядування істотно змінило статус
губернаторів, оскільки на місцевому рівні обмежило їх монополію на
владу. Однак насправді проголошені земською реформою заходи досить
швидко були змінені на додаткові рішення імператорської канцелярії. Для
посилення свого впливу губернатори дістали нові повноваження, особливо в
наглядово-каральних напрямках. У 1866 р. вони одержали право на
підлеглій території контролювати виконання своїх рішень усіма
службовцями, незважаючи на службову підлеглість, старшинство за посадою
або чином. Тоді ж губернаторам було надано право ревізувати всі цивільні
установи незалежно від відомства. Постановами 1890 і 1892 р. органи
земського та міського самоврядування підпадали під суворий контроль
губернатора ]. Відтоді губернатор почав також призначати вищих
поліцейських чинів підконтрольної території — поліцмейстерів та
повітових справників, їх помічників, а також станових приставів. Слід
наголосити, що тогочасна поліція була впливовим органом виконавчої влади
і, крім адміністративних функцій, виконувала господарські, слідчі і
судові. Вищі поліцейські чини входили до складу дорадчих органів та мали
широкі повноваження щодо забезпечення порядку в межах ввіреної
адміністративно-територіальної одиниці. Крім того, Положенням про корпус
жандармів від 1867 р. були створені спеціальні губернські жандармські
управління, на які було покладено функції політичної поліції.

Адміністративну владу в межах сільських територій з 1889 р. здійснював
земський дільничий начальник, якого призначав губернатор за узгодженням
з предводителем дворянства і затверджував міністр внутрішніх справ.
Земські начальники в межах земства виконували також функції нагляду за
роботою органів самоврядування, тому їх апарат повністю залежав від волі
земського начальника.

У містах Росії реформи базувалися на прийнятому в 1870 р. Міському
положенні, згідно з яким у більшості міст розпорядчі функції на рівні
громадського управління почали виконувати міські думи. Міська дума
обирала міську управу як власний виконавчий орган на чолі з міським
головою. Визначалася участь у виборах майновою ознакою, у зв’язку з чим
тільки десята частина дорослих мешканців міст дістала право голосу.
Через це у складі міських дум Росії встановилась постійна дворянська та
купецька більшість.

Незважаючи на недоліки, реформи, що відбулися в Росії у другій половині
ХІХ ст., мали прогресивне значення, бо передусім сприяли розвитку
капіталістичних відносин, і відповідно розвитку промисловості країни,
ввели нові елементи щодо забезпечення самоврядування, стимулювали
залучення до державних справ освічених та заповзятливих осіб, продовжили
формування професійного складу державних виконавчих структур.

Особливе значення губернських реформ полягає в тому, що, незважаючи на
монархічний державний устрій країни, це були спроби децентралізувати
владу, створити підгрунтя для переходу до демократизації управління,
сприяли залученню до адміністрування все ширших прошарків населення.
Якщо спочатку за станом місцеве управління було виключно
аристократичним, то згодом воно перетворюється на різностанове.

Література

1. Конституція України. Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України
28 червня 1997 р. — К., 1997.- 64 с.

2. Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 // Вісн. держ.
служби. — 1995. — № 1. — С. 9-28.

3. Указ Президента України «Про систему підготовки, перепідготовки та
підвищення кваліфікації державних службовців» від 30.05.1995 // Вісн.
держ. служби. — 1995. — № 2. — С. 30-31.

4. Указ Президента України «Про державну комісію з проведення в Україні
адміністративної реформи» від 7.07.1997 № 620-97 // Вісн. держ. служби.
— 1997. — № 3. — С. 7-10.

5. Философский энциклопедический словарь. — М., 1989. — 576 с.

6. Вебер М. Избранные произведения. — М., 1994. — 496 c.

7. Зіллер Жак. Політико-адмінистративні системи країн ЄС: Порівнял.
аналіз. — К.: Основи, 1996. — 420 с.

8. Niedersachrisches Beamtengesets in der Neufassung und Bekanntmachung
vom 11. Dezember 1985 — Gottingen, 1991.- 160 c.

9. Організаційно-правові аспекти державної служби Іспанії. На матеріалах
збірників Генеральної дирекції міністерства державної служби Іспанії за
1991-1992 рр.- К., 1993. — 78 с.

Похожие записи