Глава 19. Контроль і нагляд у державному управлінні

§ 1. Контроль з боку органів законодавчої влади

Згідно з Конституцією України єдиним органом законодавчої влади в
Україні є парламент — Верховна Рада України.

Верховна Рада відповідно до наданих їй Конституцією України повноважень,
безпосередньо або через свої органи здійснює контроль за забезпеченням
конституційних прав, свобод і обов’язків громадян України, додержанням
законів та інших актів, які вона приймає, виконанням загальнодержавних
програм і Державного бюджету України, діяльністю органів, а також
посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує. Кабінет
Міністрів підзвітний та відповідальний перед Верховною Радою. Верховна
Рада також може заслуховувати на засіданні звіти членів Кабінету
Міністрів України, Генерального прокурора України, Голови Національного
банку України, головного редактора газети Верховної Ради та інших
органів і посадових осіб, які обираються, призначаються або
затверджуються Верховною Радою (крім судових органів та суддів).

Верховна Рада може створювати в межах своїх повноважень тимчасові
спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.

Для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес.
Верховна Рада створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала
не менш як одна третина від її конституційного складу.

Постійно діючими органами Верховної Ради є комітети. Вони здійснюють
законопроекту роботу, готують і попередньо розглядають питання,
віднесені до повноважень Верховної Ради. Державні органи і організації
зобов’язані виконувати вимоги комітетів, надавати їм необхідні матеріали
і документи, розглядати в обов’язковому порядку рекомендації і
повідомляти у встановлений ними строк про результати розгляду і вжиті
заходи.

Організація і порядок діяльності комітетів, тимчасових спеціальних і
тимчасових слідчих комісій Верховної Ради встановлюються законом.

Відповідно до Конституції (ст. 101) та Закону України від 22 грудня 1997
р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»
парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод
людини і громадянина та захист прав кожного на території України в межах
його юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної
Ради України з прав людини.

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є захист
прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією, законами
та міжнародними договорами України; запобігання порушенням прав і свобод
людини і громадянина або сприяння їх поновленню; запобігання будь-яким
формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод та ін.

Підставами для порушення Уповноваженим справ та призначення перевірок є:
відомості про порушення прав і свобод людини і громадянина, які він
одержує; звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи
їх представників; звернення народних депутатів України; власна
ініціатива.

Для здійснення своїх обов’язків Уповноваженому надані права:

безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого
самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм
власності, бути присутнім на їх засіданнях; знайомитись з документами, у
тому числі секретними (таємними), та одержувати їх копії в органах
державної влади, органах місцевого самоврядування, о6′-єднаннях
громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм
власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в
судах; вимагати від посадових осіб органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно
від форм власності сприяння у проведенні перевірок діяльності
підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій,
виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і
надання відповідних висновків; відвідувати у будь-який час місця
тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установи відбування
засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання,
психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та одержувати
інформацію щодо умов їх тримання; направляти у відповідні органи акти
реагування в разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина
для вжиття цими органами відповідних заходів тощо.

Рахункова палата — спеціальний контролюючий орган, який до 23 грудня
1997 p. був органом Верховної Ради. Завданнями Рахункової палати є:
організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової
частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому
числі коштів загальнодержавних цільових фондів, обсягами, структурою та
їх цільовим призначенням;

здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього та
зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності
видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;
контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку,
охорони довкілля; контроль за додержанням законності щодо надання
Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним
організаціям, передбачених у Державному бюджеті України; контроль за
законністю та своєчасністю рухів коштів Державного бюджету України та
коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та
уповноважених банках та ін.

Для цього Рахунковій палаті надані такі повноваження: здійснювати
експертно-аналітичні та інші види діяльності, що забезпечують контроль
за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів
позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних і
валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм;
проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради, органах
виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна
України, інших підзвітних Верховній Раді органах, а також на
підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності в межах,
установлених законодавством; одержувати від керівників установ та
організацій, що перевіряються, всю необхідну документацію та іншу
інформацію про фінансово-господарську діяльність та ін.

До контролю з боку законодавчої влади можна віднести депутатський запит,
право народного депутата України брати участь у перевірках додержання
законів державними органами та органами об’єднань громадян, підприємств,
установ і організацій, на участь у депутатському розслідуванні,
відвідувати будь-які державні органи та об’єднання громадян,
підприємства, установи і організації з питань своєї депутатської
діяльності та ін.

Контрольні повноваження Верховної Ради України, її комітетів, депутатів,
Рахункової палати закріплені в Регламенті Верховної Ради України,
законах України від 4 квітня 1995 р. «Про комітети Верховної Ради
України», від 17 листопада 1992 р. «Про статус народного депутата
України» (зі змінами), від 11 липня 1996 р. «Про Рахункову палату
Верховної Ради України», який з 23 грудня 1997 p. діє як Закон «Про
Рахункову палату».

Контрольні повноваження Президента України регулюються Конституцією та
Законом України від 5 липня 1991 р. «Про Президента України».

Згідно з ст. 102 Конституції Президент України є главою держави,
гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України,
додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Тому
він має досить значні контрольні повноваження, за допомогою яких і
повинен забезпечувати ці гарантії.

Контрольні повноваження Президента поширюються на різні гілки влади.
Так, Президент припиняє повноваження Верховної Ради, якщо протягом
тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть
розпочатися, підписує закони, прийняті Верховною Радою, а в разі незгоди
з ними, за умов суперечності їх Конституції або міжнародним угодам,
накладає на них вето із наступним поверненням їх на повторний розгляд
Верховної Ради, скасовує акти Кабінету Міністрів та акти Ради міністрів
АРК, які не відповідають належним вимогам.

Президент здійснює не тільки прямий, а й опосередкований контроль —
шляхом реалізації свого конституційного права на призначення третини
складу Конституційного Суду України, утворення судів, утворення,
реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів
виконавчої влади, здійснює помилування тощо.

Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає
укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території
України (ст. 106 Конституції).

Всебічну контрольну діяльність здійснюють органи державної виконавчої
влади всіх рівнів. Ця діяльність є одним з найважливіших елементів
організаційної роботи, спрямованої на подальше укріплення законності і
дисципліни в державному управлінні.

Найширші контрольні повноваження в цій сфері серед органів виконавчої
влади належать Кабінету Міністрів України як вищому органу державного
управління загальної компетенції. Кабінет Міністрів здійснює контроль за
діяльністю міністерств, державних комітетів та відомств, за додержанням
ними законодавства. Він сприяє тому, щоб ці органи в повному обсязі
використовували свої повноваження, заслуховує їх звіт, доповіді та
інформацію про виконання завдань, що стоять перед ними, про розвиток
відповідних галузей тощо. Контрольні повноваження Кабінету Міністрів
закріплені в Конституції, інших нормативних актах України.

Рада міністрів АРК має такі ж, як і Кабінет Міністрів, контрольні
повноваження (за деякими винятками) відносно підконтрольних їй органів.

Центральні органи виконавчої влади, їх відділи та управління, державні
адміністрації, адміністрація підприємств, установ і організацій в
процесі повсякденної діяльності систематично здійснюють відомчий
контроль, який поширюється на підпорядковані їм об’єкти відомчої
належності. Вони перевіряють виконання законів, указів та урядових
постанов, актів вищих органів, стан дисципліни і ефективність роботи
апарату, розміщення і використання кадрів, роботу по розгляду звернень
громадян тощо. Контроль організують безпосередньо керівники вищих
відносно підконтрольного об’єкта галузевих органів, їх структурних
підрозділів і проводять працівники апарату — відповідні фахівці. В
державних комітетах, міністерствах, державних адміністраціях,
підрозділах центральних органів на місцях функціонує
контрольно-ревізійна служба, підпорядкована безпосередньо керівникові
органу.

Контрольні повноваження названих органів державної виконавчої влади
закріплені в законах України, Загальному положенні про міністерство,
інший орган державної виконавчої влади України, окремих положеннях про
державні комітети, міністерства, відомства, їх структурні підрозділи,
інших нормативних актах.

Так, Закон України «Про освіту» надає Міністерству освіти і науки
України право здійснювати навчально-методичне керівництво закладами
освіти, контроль за додержанням ними державних стандартів освіти,
державне інспектування; проводити акредитацію вищих та
професійно-технічних закладів освіти незалежно від форм власності та
підпорядкування, видавати їм ліцензії і сертифікати; розробляти умови
прийому до закладів освіти; організовувати атестацію педагогічних та
науково-педагогічних працівників щодо присвоєння їм кваліфікаційних
категорій, педагогічних та вчених звань. Разом з іншими міністерствами
та відомствами, яким підпорядковані заклади освіти, Міністерство освіти
і науки України також здійснює контроль за практичним втіленням,
додержанням актів законодавства про освіту в усіх закладах освіти
незалежно від форм власності і підпорядкування та ін Подальшу
деталізацію контрольні повноваження Міністерства освіти знаходять в
Положенні про Міністерство освіти і науки України.

Законодавство, що регулює діяльність місцевих державних адміністрацій,
надає контрольні повноваження як місцевій адміністрації в цілому, так і
її окремим структурним підрозділам. При цьому контроль з боку державної
адміністрації слід віднести до надгалузевого контролю, а контроль з боку
її управлінь та відділів, які є органами галузевого управління, — до
галузевого контролю.

Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних територіях
державний контроль за збереженням і раціональним використанням
державного майна; виконанням державних контрактів і зобов’язань перед
бюджетом; належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної
державі; використанням та охороною земель, лісів надр, вод, атмосферного
повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;
додержанням виробниками продукції стандартів, технічних вимог та інших
вимог, пов’язаних з її якістю та сертифікацією; додержанням санітарних і
ветеринарних правил; додержанням правил благоустрою,
архітектурно-будівельних норм і стандартів та ін

Контрольні повноваження адміністрації підприємства, установи організації
мають галузевий (внутрішньовідомчий) характер, закріплені в різних
нормативних актах як на рівні закону, так і в підзаконних положеннях та
статутах відповідних підприємств, установ і організацій. На керівників
підприємств, установ і організацій покладенні і обов’язок стежити за
виконанням підлеглими чинних правил і норм Разом з бухгалтерією,
юридичною та іншими службами вони організовують бухгалтерський облік,
контролюють раціональне, економна та ефективне використання матеріальних
і фінансових ресурсів, збереження державної та колективної власності.
Вони зобов’язані запобігати розбазарюванню матеріальних цінностей,
порушенням фінансового і господарського законодавства та ін. У разі
виявлення адміністративних правопорушень (наприклад, розкрадання
державного або колективного майна) адміністрація підприємств, установ,
організацій складає протоколи про адміністративні правопорушення і
надсилає їх на розгляд компетентним органам (посадовим особам);

у межах, встановлених законодавством, притягає винних до дисциплінарної
відповідальності.

§ 2. Контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів

До спеціалізованих контролюючих органів належать різні державні
інспекції та служби, основним завданням яких є здійснення державного
контролю в тій чи іншій досить вузькій сфері діяльності. Найбільш
відомими серед інспекцій є автомобільна, пожежна, охорони праці,
інспекція по контролю за цінами, серед служб — санітарна, податкова,
митна, контрольно-ревізійна та ін. Всі вони — органи державного
управління або їх самостійні структурні підрозділи, що мають
юрисдикційні повноваження. Будучи контролюючими органами іншої відомчої
належності відносно підконтрольних їм структур, вони здійснюють
міжвідомчий контроль.

Контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів разом з
прокурорським наглядом і зверненнями громадян до компетентних органів
(посадових осіб) за захистом своїх прав є важливим засобом забезпечення
законності і дисципліни в державному управлінні. Особливість такого
контролю (у порівнянні з відомчим) полягає у спеціалізованому предметі
контролю, а також у відсутності відомчої заінтересованості в його
результатах. Досить висока результативність цього контролю обумовлена
тим, що його здійснюють висококваліфіковані фахівці, добре обізнані у
слабких сторонах підконтрольних їм структур.

Так, Державна автомобільна інспекція Міністерства внутрішніх справ
України (далі — Державтоінспекція) відповідно до покладених на неї
завдань бере участь у розробці проектів законів та інших нормативних
актів і документів, у тому числі правил, норм та стандартів, державних і
регіональних програм забезпечення безпеки дорожнього руху і його
учасників; здійснює контроль за додержанням власниками (володільцями)
транспортних засобів, а також громадянами, посадовими особами вимог
Закону України від 30 червня 1993 р. «Про дорожній рух» (зі змінами);
правил, норм і стандартів з питань забезпечення безпеки дорожнього руху;
виявляє та вживає заходів щодо попередження і припинення
адміністративних правопорушень, додержання правил дорожнього руху;
забезпечує розгляд справ, віднесених до відання Державтоінспекції;
здійснює профілактику правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху
серед його учасників; регулює дорожній рух; здійснює державну реєстрацію
та облік транспортних засобів згідно з установленими правилами;
контролює внесення обов’язкових платежів власниками транспортних засобів
тощо. Державтоінспекція за результатами контролю відстороняє від
керування транспортним засобом осіб, що перебувають у стані сп’яніння,
або тих, що не мають права на керування цим видом транспортного засобу,
або грубо порушують правила дорожнього руху; розглядає справи про
адміністративні правопорушення, віднесені до її відання; застосовує
інші, передбачені нормативно-правовими актами заходи впливу.

Державний пожежний нагляд Міністерства внутрішніх справ України (далі —
Держпожнагляд) є одним з основних спеціалізованих контролюючих органів
державної пожежної охорони. Відповідно до покладених на нього завдань
інспектори Держпожнагляду розробляють за участю заінтересованих
міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади і
затверджують загальнодержавні правила пожежної безпеки, обов’язкові для
всіх підприємств, установ, організацій і громадян; встановлюють порядок
розробки і затвердження положень, інструкцій та інших нормативних актів
щодо питань пожежної безпеки; здійснюють контроль за додержанням
керівниками різних ланок влади і громадянами вимог актів законодавства з
питань пожежної безпеки; проводять перевірки та дізнання за
повідомленнями і заявами про злочини, пов’язані з пожежами та
порушеннями правил пожежної безпеки. Інспектори Держпожнагляду проводять
пожежно-технічні обстеження і перевірки підприємств, установ,
організацій, будівель, споруд та інших підконтрольних об’єктів незалежно
від форм власності; дають керівникам різних ланок влади, а також
громадянам обов’язкові до виконання розпорядження (приписи) про усунення
порушень і недоліків щодо питань пожежної безпеки; в разі виявлення
серйозних порушень правил пожежної безпеки припиняють або забороняють
роботу підприємств, їх окремих підрозділів, агрегатів, експлуатацію
споруд, окремих приміщень, випуск та реалізацію пожежонебезпечної
продукції, дію виданих дозволів на право проведення робіт; здійснюють
контроль за виконанням протипожежних вимог на будівництві та ін.

За результатами контролю в разі виявлення порушень інспектори
Держпожнагляду забороняють (до усунення недоліків) випуск і застосування
проектів, зупиняють проведення будівельно-монтажних робіт, притягають до
адміністративної відповідальності посадових осіб, інших працівників
підприємств, установ, організацій і громадян, винних у порушенні
встановлених законодавством вимог пожежної безпеки; застосовують штрафні
санкції до підприємств, установ, організацій за порушення правил
пожежної безпеки, невиконання розпоряджень (приписів) посадових осіб
органів Держпожнагляду.

Державна інспекція з контролю за цінами відповідно до покладених на неї
завдань та наданих їй повноважень, закріплених у Положенні про Державну
інспекцію з контролю за цінами, здійснює державний контроль за
додержанням установленого порядку затвердження та застосування цін і
тарифів у міністерствах і відомствах, на підприємствах, в установах,
організаціях державних та інших форм власності; перевіряє
обґрунтованість затверджуваних міністерствами і відомствами,
об’єднаннями, підприємствами і організаціями в межах їх компетенції,
незалежно від форм власності та господарювання, цін і тарифів, стан
організації та ефективності роботи відомчого контролю за цінами;
координує роботу єдиної системи органів державного контролю за цінами з
іншими контролюючими органами і громадськими об’єднаннями.

Для цього Держінспекція має право проводити у будь-яких суб’єктах
підприємництва, розташованих на території України, перевірки
бухгалтерських документів, книг, звітів, калькуляцій тощо, пов’язаних із
застосуванням цін, а також одержувати необхідні пояснення, довідки та
відомості з питань, що виникають при перевірках; при здійсненні своїх
повноважень обстежувати з додержанням відповідних правил виробничі,
складські, торговельні та інші приміщення об’єднань, підприємств і
організацій, що використовуються для виготовлення, зберігання і
реалізації товарів і сировини, а також організації і надання різних
послуг та ін. За результатами контролю Держінспекція в разі наявності
для того підстав вимагає від керівників та інших посадових осіб
суб’єктів підприємництва, що перевіряються, усунення виявлених порушень
законодавства про порядок установлення та застосування цін; приймає
рішення про застосування до суб’єктів підприємництва передбачених чинним
законодавством економічних санкцій та ін. Начальники державних інспекцій
по контролю за цінами та їх заступники від імені органів державного
контролю за цінами мають право розглядати справи про адміністративні
правопорушення і накладати адміністративні стягнення на винних посадових
осіб, а також приймати рішення про застосування економічних санкцій і
припинення операцій по рахунках суб’єктів підприємництва в установах
банку тощо.

Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров’я
України, повноваження якої регулюються Законом України від 24 лютого
1994 р. «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя
населення», здійснює контроль за додержанням юридичними і фізичними
особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення,
зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на
здоров’я людей, а також застосовує заходи правового характеру відносно
правопорушників.

Основними завданнями цієї служби є: нагляд за організацією і проведенням
усіма юридичними і фізичними особами санітарних та протиепідемічних
заходів; нагляд за реалізацією державної політики з питань профілактики
захворювань населення; участь у розробці і контроль за виконанням
програм, що стосуються попередження шкідливого впливу факторів
навколишнього середовища на здоров’я населення; нагляд за додержанням
санітарного законодавства та ін. При виявленні правопорушень
встановлених правил державні санітарні лікарі обмежують, тимчасово
забороняють або припиняють діяльність підприємств, установ, організацій,
об’єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин та
механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування
плаваючими засобами, рухомим складом і літаками в разі невідповідності
їх вимогам санітарних норм; обмежують, тимчасово забороняють або
припиняють будівництво, реконструкцію та розширення об’єктів по
проектах, що не мають позитивного висновку за результатами державної
санітарно-гігієнічної експертизи і в разі відступу від затвердженого
проекту; вилучають із реалізації небезпечні для здоров’я продукти
харчування, хімічні та радіоактивні речовини, біологічні матеріали в
порядку, встановленому законодавством, здійснюють інші дії. Державні
санітарні лікарі також притягають винних осіб до адміністративної
відповідальності, а до юридичних осіб застосовують фінансові санкції.

Державна митна служба України здійснює митний контроль з метою
забезпечення додержання державними органами, підприємствами, посадовими
особами, а також громадянами порядку переміщення через державний кордон
товарів та інших предметів.

Митний контроль безпосередньо здійснюють відповідні посадові особи
митниць шляхом перевірки документів, які є необхідними для такого
контролю; митного огляду (огляду транспортних засобів, товарів та інших
предметів, особистого догляду); переогляду; огляду документів і
предметів, які переміщаються через митний кордон України; митних
обстежень та застосуванням інших форм. Митний контроль проводиться в
спеціальних зонах — зонах митного контролю. При цьому використовуються
технічні і спеціальні засоби, які є безпечними для життя і здоров’я
людей, тварин та рослин і не заподіють шкоди підприємствам і громадянам.
При необхідності для участі в здійсненні митного контролю залучаються
спеціалісти та експерти.

Уповноважені особи митних органів у разі виявлення ними порушень митних
правил і при наявності інших передбачених законодавством підстав можуть
здійснювати адміністративне затримання, вилучення речей і документів,
застосовувати спеціальні засоби попередження і припинення правопорушень.
Начальник митного органу, його заступник або посадова особа, яка
здійснює провадження в справі про адміністративне правопорушення, мають
право відповідною постановою призначити перевірку діяльності
підприємства; яке припустилося порушень митних правил. Начальники
митниць та їх заступники притягають винних осіб до адміністративної
відповідальності. Згідно із законодавством митні органи є також органами
дізнання в справах про контрабанду.

Контрольні повноваження митних органів та їх посадових осіб закріплені в
Митному кодексі України, положеннях про митну службу та її підрозділи,
інших нормативних актах.

Функції контролю за додержанням законодавства про податки та інші
платежі у бюджет здійснює Державна податкова служба України. Вона
контролює своєчасне подання платниками податків бухгалтерських звітів і
балансів, податкових розрахунків, звітів, декларацій та інших
документів, пов’язаних з обчисленням платежів у бюджет, а також
перевіряє достовірність цих документів щодо правильності визначення
прибутку, доходу, інших платежів у бюджет; контролює додержання
громадянами законодавства про індивідуальну трудову діяльність;
забезпечує застосування та своєчасне стягнення сум фінансових санкцій за
порушення податкового законодавства, а також стягнення адміністративних
штрафів за порушення податкового законодавства, допущені посадовими
особами підприємств, установ, організацій та громадянами; передає
правоохоронним органам матеріали про факти порушень, за які передбачена
кримінальна відповідальність, та ін.

Для реалізації цих функцій підрозділам державної податкової служби
надається право проводити у будь-яких суб’єктів підприємництва перевірки
грошових документів, бухгалтерських книг, звітів, планів, кошторисів,
декларацій та інших документів, пов’язаних з обчисленням і сплатою
податків та інших обов’язкових платежів у бюджет; одержувати необхідні
пояснення, довідки і відомості з питань, що виникають при перевірках;
обстежувати будь-які приміщення підприємств, установ, організацій і
громадян, що використовуються для одержання доходів або пов’язані з
утриманням об’єктів оподаткування.

За результатами контролю у випадках, передбачених законодавством,
державні податкові інспектори мають право зупиняти операції підприємств,
установ і організацій по розрахункових, інших рахунках у банках;
вилучати у підприємств, установ і організацій документи, що свідчать про
приховування (заниження) прибутку (доходу), і застосовувати до
підприємств, установ, організацій фінансові санкції, а громадян —
притягати до адміністративної відповідальності (Закон України «Про
державну податкову службу в Україні»).

Дещо схожі з наведеними функції та повноваження має Державна
контрольно-ревізійна служба України Міністерства фінансів України. Вона
проводить ревізії та перевірки фінансової діяльності, стану збереження
коштів і матеріальних цінностей, достовірності обліку і звітності в
міністерствах, відомствах та інших органах державної виконавчої влади,
державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і
організаціях, які одержують кошти з бюджету та державних валютних
фондів; здійснює контроль за усуненням недоліків і порушень, виявлених
попередніми ревізіями та перевірками; розробляє інструкції та інші
нормативні акти про проведення ревізій та перевірок; розробляє
пропозиції щодо вдосконалення контролю; координує роботу
контрольно-ревізійних підрозділів міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади тощо.

Головному контрольно-ревізійному управлінню та його підрозділам на
місцях надається право безперешкодного доступу на підконтрольні об’єкти
для з’ясування питань, пов’язаних з ревізією або перевіркою; припиняти
на розрахункових та інших рахунках у банках, інших фінансово-кредитних
установах операції у випадках, коли керівництво об’єкта, на якому
необхідно провести ревізію або перевірку, перешкоджає працівнику
державної контрольно-ревізійної служби виконувати свої обов’язки;
одержувати від посадових і матеріально-відповідальних осіб об’єктів, що
ревізуються або перевіряються, письмові пояснення з питань, які
виникають у ході ревізій і перевірок, та ін.

За результатами контролю (у випадках, передбачених законодавством, і в
разі потреби) контрольно-ревізійна служба накладає на керівників та
інших посадових осіб підприємств, установ, організацій адміністративні
стягнення, стягує у доход держави кошти, одержані міністерствами,
відомствами, державними комітетами, державними фондами, підприємствами,
установами і організаціями за незаконними угодами або без інших
встановлених законодавством підстав чи з порушенням чинного
законодавства, тощо (Закон України від 26 січня 1993 р. «Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні»).

§ 3. Контроль з боку представницьких органів місцевого самоврядування

Важлива роль у здійсненні контролю в державному управлінні належить
сільським, селищним, міським радам, які є органами місцевого
самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та
здійснюють від їх імені та в їх інтересах за допомогою своїх виконавчих
органів функції і повноваження місцевого самоврядування.

Всебічні контрольні повноваження з боку рад та їх виконавчих органів у
сфері державного управління обумовлені широким колом делегованих їм
державою повноважень і питань, вирішення яких покладено на ці
представницькі органи.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»
сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи ведуть
статистичний обпік громадян, які постійно або тимчасово проживають на
відповідній території; здійснюють контроль за виконанням зобов’язань
щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях
незалежно від форм власності, за використанням прибутків підприємств і
організацій відповідних територіальних громад; контролюють організацію і
діяльність підприємств транспорту, зв’язку, побуту; забезпечують належне
медичне обслуговування та організацію освітньої роботи, додержання
природоохоронного законодавства; відають іншими питаннями громадського
та соціально-культурного будівництва.

До того ж ради мають виключну компетенцію на встановлення відповідно до
законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту,
забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання
тиші в громадських місцях, на прийняття у межах, визначених законом,
рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за
порушення яких передбачено адміністративну відповідальність. Ради можуть
створювати тимчасові контрольні комісії з різних питань.

Виконавчі органи рад входять в разі наявності підстав з поданням до
відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб,
якщо вони ігнорують вимоги та рішення рад, їх виконавчих органів;
звертаються до суду про визнання незаконними актів підприємств, установ
і організацій, які обмежують права територіальної громади, а також
повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування; самі
(сільські та селищні виконавчі органи) або за допомогою своїх
підрозділів розглядають справи про адміністративні правопорушення,
віднесені законом до їх відання.

Місцеві державні адміністрації підзвітні відповідним районним і обласним
радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку,
районних, обласних бюджетів. Вони також підзвітні і підконтрольні радам
у частині повноважень, делегованих адміністраціям відповідними радами, а
також у виконанні рішень з цих питань.

Дійовий контроль з боку представницьких органів місцевого самоврядування
є одним з важливих засобів забезпечення ними комплексного економічного і
соціального розвитку на підвідомчій їм території.

§ 4. Судовий контроль

Судовий контроль —специфічний вид контролю в сфері державного
управління. Особливість цього контролю полягає в тому, що він
здійснюється не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з
боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд за
законністю в державному управлінні, а одноразово при розгляді справ
(адміністративних, цивільних, кримінальних).

Судовий контроль в управлінні можна класифікувати за двома основними
напрямками: за видом суду, який здійснює контроль, та за формою
втручання в діяльність підконтрольного органу. В останньому випадку
виділяють пряму (безпосередню) і непряму (опосередковану) форми
втручання.

В Україні судовий контроль здійснюють Конституційний Суд України, суди
загальної компетенції та арбітражні суди.

Контроль з боку Конституційного Суду є особливим видом судового
контролю, який відокремлений від контролю з боку судів загальної
компетенції та арбітражних судів. Така відокремленість обумовлена
особливим статусом Конституційного Суду і предметом його контролю.
Конституційний Суд здійснює контроль, який виходить за межі контролю в
державному управлінні. До його контрольних повноважень належать:
обов’язок приймати рішення і давати висновки в справах про
конституційність законів та інших актів Верховної Ради України, актів
Президента України, правових актів Верховної Ради АРК; вирішення питань
про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів
України або тих міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких
надана Верховною Радою України; додержання конституційної процедури
розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста
в порядку імпічменту в межах, визначених Конституцією. На нього також
покладений обов’язок офіційного тлумачення Конституції та законів
України (Закон України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд
України»).

Судовий контроль з боку судів загальної компетенції найбільш доцільно
розглянути через ступінь втручання суду в діяльність відповідного органу
(безпосередня і опосередкована форми втручання).

При розгляді цивільних справ за позовами і передусім таких, де однією із
сторін є орган державного управління, суд (суддя) оцінює їх з точки зору
відповідності закону, приймає певне рішення по справі, яким може змінити
чи скасувати управлінське рішення (акт управління), чим фактично
втручається в управлінську сферу діяльності державного органу. Це справи
про незаконне звільнення (коли суд поновлює на роботі), відшкодування
збитків (зобов’язує сторону відшкодувати збитки, встановлює їх розмір),
скасування рішення управлінського органу (про надання жилого приміщення)
та ін. Форма втручання суду в діяльність органу державного управління
тут є прямою (безпосередньою). Прямою форма втручання судді (суду) в
діяльність органу державного управління буде і у разі вирішення суддею
справ, які розглядаються у цивільно-правовому порядку (в тому числі
справ про адміністративні правопорушення). Ці правила врегульовано
главою 31-А Цивільного процесуального кодексу України (далі — ЦПК).
Судові рішення в таких випадках або скасовують, або змінюють незаконні
акти органів виконавчої влади (їх посадових осіб), або ж не визнають
юридичної сили за актами, що суперечать закону.

При розгляді кримінальних справ (найбільш показові з них — про
розкрадання майна) суд, навпаки, може застосовувати тільки непряму
(опосередковану) форму втручання. Поряд з вирішенням питання про
винність особи в кримінальному злочині та її відповідальність суд
перевіряє законність дій органів управління, посадових осіб та інших
громадян. Якщо суд виявить порушення законності, він виносить окрему
ухвалу (ст. 340 Кримінально-процесуального кодексу України; далі — КПК).
Це форма інформування державних органів комерційних та інших структур,
об’єднань громадян про виявлені порушення закону і умови, що їх
породжують. Суд повідомляє про необхідність вжити заходів щодо їх
усунення і попередження в майбутньому. Але цим суд не змінює реальний
стан справ в органі чи організації, на підприємстві, в установі, куди
надіслана його ухвала, як це він робить при розгляді деяких цивільних
справ, справ про адміністративні правопорушення та справ по скаргах
громадян. Обов’язок прийняти управлінське рішення по окремій ухвалі та
змінити ситуацію на краще лежить на керівництві відповідних органів і
організацій.

Контроль з боку арбітражних судів має багато спільного з контролем з
боку судів загальної компетенції. Основна відмінність між ними полягає в
предметі спору і суб’єктах, які беруть участь у справі (юридичні особи).
Різною для них є і нормативна база. Арбітражні суди у своїй діяльності
керуються Арбітражним процесуальним кодексом України та Законом України
від 4 червня 1991 р. «Про арбітражні суди». Значні відмінності має і
процедура розгляду справ.

Викладене дає можливість дійти висновку, що судовий контроль в
управлінні — це заснована на законі діяльність судів по перевірці
правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб,
відновленню порушених прав, а в необхідних випадках — застосуванню до
цих суб’єктів правових санкцій.

§ 5. Прокурорський нагляд за законністю і дисципліною в державному
управлінні

Конституція України покладає на прокуратуру: 1) підтримання державного
обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або
держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням
законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність,
дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при
виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при
застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з
обмеженням особистої свободи громадян (ст. 121).

Закон України «Про прокуратуру» надає прокуратурі також право
здійснювати нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів
Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами,
відомствами, іншими органами державного і господарського управління та
контролю, урядом АРК, місцевими радами та їх виконавчими і розпорядчими
органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими
організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та громадянами.

При здійсненні нагляду прокурори не можуть втручатися в діяльність
піднаглядних їм органів, не наділені безпосереднім правом застосовувати
заходи примусового впливу, скасовувати протизаконні акти управління та
змінювати їх. Вони також не можуть притягати винних до правової
відповідальності.

Здійснюючи нагляд, прокурори застосовують певні методи і форми.

До методів діяльності прокурорів слід віднести їх право: зажадати
подання їм документів та відомостей; безперешкодно входити у приміщення;
здійснювати на місцях перевірку законів; вимагати від відповідних
органів і посадових осіб проведення перевірок і ревізій підпорядкованих
об’єктів; вимагати від посадових осіб і громадян письмових чи усних
пояснень з приводу порушень закону.

Підставою для цих дій з боку прокурорів є інформація про порушення
законності, яку прокурори можуть одержувати будь-якими законними
способами: із засобів масової інформації (телебачення, радіо, преса),
звернень громадян, громадських об’єднань, оперативним шляхом та ін.

У разі підтвердження інформації прокурор реагує на порушення законності
і дисципліни шляхом видання актів прокурорського реагування. Закон
України «Про прокуратуру» називає чотири форми прокурорського
реагування: протест, письмовий припис, подання та постанову.

Протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його
заступником до органу, який його видав, або до органу вищого рангу. У
такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії
посадової особи (ст. 21).

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення
його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії
посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає
обов’язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у
десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду
протесту в цей же строк повідомляється прокурору.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може
звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Подача такої
заяви, так само як і протест, зупиняє дію правового акта.

Письмовий припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його
заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або
вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які
правомочні усунути порушення (ст. 22).

Припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний
характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства,
установи, організації, а також громадянам, якщо воно не буде негайно
усунуте. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється
прокурору.

Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищому прокурору, який
зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищого за
посадою прокурора є остаточним.

Подання з вимогами усунути порушення закону, причини цих порушень і
умови, що їм сприяють, вноситься прокурором, його заступником у
державний орган, громадську організацію або посадовій особі, які
наділені повноваженням усунути порушення закону, і підлягає
невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито
відповідних заходів щодо усунення порушень закону, причин та умов, що їм
сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору (ст. 23).

Залежно від характеру порушення закону прокурор (його заступник)
виносить вмотивовану постанову про дисциплінарне провадження,
провадження про адміністративне правопорушення або порушення
кримінальної справи щодо винних осіб (ст. 24).

Постанова про порушення дисциплінарного провадження або провадження про
адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноважною посадовою
особою або відповідним органом у десятиденний строк після її
надходження. Про результати розгляду повідомляється прокурору.

Невиконання посадовими особами законних вимог прокурора (його
заступника) тягне за собою застосування адміністративних покарань. Чинне
законодавство встановлює адміністративну відповідальність за ухилення
від виконання законних вимог прокурора про проведення перевірок,
ревізій, подання необхідних матеріалів прокурору, виділення відповідних
спеціалістів для проведення перевірок, які потребують спеціальних знань.
Посадові особи і громадяни також підлягають адміністративній
відповідальності за ухилення від явки в прокуратуру за викликом
прокурора.

§ 6. Звернення громадян як спосіб забезпечення законності і дисципліни в
державному управлінні

Одним із найважливіших заходів щодо забезпечення законності і дисципліни
в державному управлінні є право громадян на звернення до державних
органів влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ,
організацій різних форм власності, громадських об’єднань.

Звернення громадян становлять собою сукупність активних вольових дій
фізичних осіб. Їх особливість полягає в тому, що не всі звернення
громадян можна віднести до заходів, які забезпечують законність і
дисципліну в державному управлінні. Тільки скарги і заяви про порушення
чинного законодавства та недоліки в роботі тих чи інших осіб, державних
і недержавних структур ініціюють компетентні органи (повноважних осіб)
на проведення контрольно-наглядових дій з метою усунення порушень і
недоліків.

Скарга на протизаконні дії або рішення відповідних органів та їх
посадових осіб подається у порядку підлеглості вищому органу або
посадовій особі, що не позбавляє громадянина права на звернення в суд
відповідно до закону, а в разі відсутності такого (вищого) органу або
незгоди громадянина з прийнятим по скарзі рішенням — безпосередньо в
суд.

Отже, захищаючи свої законні права і свободи, громадяни звертають увагу
компетентних органів на порушення законодавства і таким чином захищають
існуючі в державі та суспільстві правовідносини. Такий контроль у деяких
випадках називають ще й індивідуальним.

§ 7. Громадський контроль

Серед повноважень деяких громадських угруповань є такі, які мають ознаки
контролюючих органів. Наприклад, профспілки відповідно до чинного
законодавства контролюють додержання адміністрацією підприємств,
установ, організацій законодавства про працю і нормативних актів про
охорону праці, житлово-побутове обслуговування працівників та ін. Закон
України від 15 грудня 1993 p. «Про захист прав споживачів» надає право
об’єднанням споживачів: здійснювати контроль за додержанням прав
громадян як споживачів; проводити незалежну експертизу та випробування
продукції; разом з відповідними державними органами здійснювати контроль
за якістю продукції, торговельного та інших видів обслуговування,
застосування цін; вносити в правоохоронні органи та органи державного
управління матеріали про притягнення до відповідальності осіб, винних у
випуску та реалізації неякісної продукції, та ін.

Представники деяких громадських угруповань наділені правом складати
протоколи про адміністративні правопорушення. Це народні дружинники,
громадські мисливські, лісові інспектори, інспектори рибоохорони та ін.,
які мають повноваження здійснювати перевірку додержання законодавства у
відповідних сферах діяльності. Окремі з них наділені у деяких випадках
правом доставляти правопорушників до міліції чи виконкому сільської
(селищної) ради.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1998. № 20. Ст. 99.

Конституційний Суд України рішенням від 23 грудня 1997 p. щодо
відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про
Рахункову палату Верховної Ради України» згідно з ст. ст. 150, 152
Конституції України визнав, що Рахункова палата не може бути органом
Верховної Ради (це суперечить Конституції України). У зв’язку з цим
Верховна Рада 14 січня 1998 p. прийняла постанову за № 18/98-ВР,
відповідно до якої Закон України «Про Рахункову палату Верховної Ради
України» (див.: Відомості Верхов. Ради України. 1996. № 43. Ст. 212) з
23 грудня 1997 р. продовжить дію як Закон України «Про Рахункову
палату». Таким чином, зараз Рахункова палата формально не с органом
Верховної Ради, але, як і раніш, вона має майже ті ж самі функції та
завдання, що мала, коли була контролюючим органом парламенту. Тому таку
відокремленість від Верховної Ради можна вважати деякою мірою умовною, а
контроль з боку Рахункової палати її опосередкованим контролем з боку
Верховної Ради.

Див.: Відомості Верхов Ради України. 1994. № 35. Ст. 338.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1995. № 19. Ст. 134.

Див.: Там само. 1993. № 3. Ст. 17.

Див.: Там само. 1998. № 24. Ст. 137.

Див.: Відомості Верхов. Ради Української РСР. 1991. № 33. Ст. 446.

Порядок проведення відомчого контролю регулюється Положенням про
відомчий контроль у системі міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств,
установ і організацій, що належать до сфери їх управління, затвердженим
постановою Кабінету Міністрів України від 10 липня 1998 p. № 1053 (див.:
Офіційний вісник України. 1998. № 28).

Затверджено Указом Президента України від 7 червня 2000 р. № 773/200
(див.: Офіційний вісник України. 2000. № 23. Ст. 934).

Контрольні повноваження Державтоінспекції закріплені в Положенні про
Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ України,
затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997
р. № 341 (див.: Офіційний вісник України. 1997. № 16. С. 52), відомчих
нормативних актах, таких як Типові правила взаємовідносин міліції з
учасниками дорожнього руху та власниками транспортних засобів,
затверджені наказом МВС України від 6 серпня 1997 року та ін.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1993. № 31. Ст. 339.

Див.: Закон України від 17 грудня 1993 p. «Про пожежну безпеку» //
Відомості Верхов. Ради України. 1994. № 5. Ст. 21; Положения про
Державну пожежну охорону, затверджене постановою Кабінету Міністрів
України від 26 липня 1994 p. № 508 // ЗПУ України. 1994. №11. Ст. 270).

Див.: Офіційний вісник України. 2000. № 50. Ст. 2162.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1994. № 27. Ст. 218.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1993. № 13. Ст. 110.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1996. № 49. Ст. 272.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1992. № 6. Ст. 56 (далі — АПК).

Див.: Відомості Верхов. Ради Української РСР. 1991. № 36. Ст. 469.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1994. № 1. Ст. 1.

Похожие записи