Реферат на тему:

Історія розвитку системи органів державного управління України

Доводити необхідність існування управління немає ніякої потреби. Так,
всі сукупності живих істот існують за певними управлінськими законами.
Людина теж не є виключенням. За свідченням вчених, які вивчали наскальні
малюнки первісної людини, вже тоді почали зароджуватись підвалини
порядку регулювання відносин, що виникли в цьому суспільному утворенні
згодом. Звичайно, це регулювання було примітивне і його аж ніяк не можна
назвати державним. Але з часом, коли з виникненням економічних відносин
суспільство почало розшаровуватись, а взаємодія цих прошарків ставала
дедалі складнішою, з’явилась держава і почало розвиватись державне
управління.

Як відомо, територія сучасної України поряд з іншими землями входила до
складу великої слов’янської держави – Київської Русі. Першочергово в
Київській державі діяла так звана десятинна система, яка виникла з
військової організації і полягала в тому, що князівство складалося з
десяток і соток, що утворювали тисячу на чолі з тисяцьким або воєводою –
найвищим воєнним урядником відповідної території. В Х столітті, вона
була замінена двірськово-вотчиною системою, найбільш характерною для
раннє феодальної монархії. При двірськово-вотчиній системі управління
державою є нібито продовженням управління доменом великого князя. Тобто
особи, які обслуговували особисті потреби монарха, одночасно були
чиновниками держави (якщо цей термін можна застосовувати до цієї епохи).
Якщо десятинній системі навіть не був властивим розподіл на центральні і
місцеві органи, то двірськово-вотчинна система вже мала місцеві органи
управління. В цій якості виступали місцеві князі, а також намісники і
волостелі – посадові особи, які призначались Великим Князем.

Починаючи з ХІІІ століття територія сучасної України була розподілена
між кількома державами і знаходилась під їх культурним впливом. Кожна з
цих країн мала свою особливу систему управління, яка обумовлювалась
національно-історичною специфікою. Це Литовська держава, Польща та
Російська держава.

На чолі Литовсько-Руської держави стояв Великий князь. В його руках
концентрувалась вища законодавча, виконавча і судова влада. Важливим
органом була рада при князі, яка отримала назву “пани-рада”. Спочатку до
неї входили тільки васали князя. Після Кревської унії в склад ради
ввійшли католицькі єпископи, пізніше і вищі посадові особи центрального
управління: канцлер, підканцлер, гетьман, маршалки та інші. Центральна
адміністрація складалася з урядовців Великого князя. Першою особою був
маршалок земський, який у відсутності Великого князя головував на зборах
пани-ради. Його заступником був маршалок двірський. Державною
канцелярією відав канцлер, а його заступником був підканцлер. Фінансами
завідував земський підскарбій та його заступник – двірський підскарбій.
Військом командували гетьман земський та гетьман двірський.

У відповідності з Люблінською унією 1569 року Велике князівство
Литовське та Польща об’єдналися у єдину державу – Річ Посполиту.
Державний лад Польщі було поширено на українські землі – Волинь,
Поділля, Київщину. Центральне управління в Речі Посполитій здійснювали
король і ряд посадових осіб. Королівським двором відав коронний або
великий маршалок, королівською канцелярією – канцлер, скарбницею корони
– коронний підскарбій, військом корони – коронний гетьман.

В середині ХІУ століття виникла об’єктивна потреба політичного
об’єднання руських земель, тобто в кінцевому рахунку створення
централізованої держави. В цьому були зацікавлені широкі кола руського
суспільства. Російська централізована держава була утворена навколо
Москви, яка з часом стала столицею великої держави, приєднавши до себе
частину земель лівобережної України. В Московській державі відносини між
центром і місцями спочатку будувались на підставі
сюзеренітету-васалітету. Однак з часом положення поступово змінювалось.

Перетворення старої системи державного управління починається з її
ускладнення. Вона поділяється на дві частини. Одну складає управління
палацу, на чолі якого стоїть дворецький, який має у своєму розпорядженні
численних слуг. Другу частину складали так звані пути, тобто відомства,
які забезпечували спеціальні потреби князя та його оточення. Про
призначення путей красномовно говорять самі їх назви: ловчий, конюший,
стольничий, чашничий. Для виконання завдань у їх відання виділялись
деякі княжі села і цілі місцевості. Пути не обмежувались при зборі тих
чи інших продуктів з населення, яке було виділено у їх володіння. Пути
виступали як адміністративні і судові органи для населення.

Органи, які обслуговували в першу чергу особисті потреби князя, його
родини і двору, все більше перетворювались в установи, які виконували
важливі завдання по управлінню всією державою. Так дворецький з ХУ
століття починає відати питаннями, зв’язками із землеволодінням
церковних і світських феодалів, здійснювати загальний нагляд над
місцевою адміністрацією.

Разом з тим виконання конкретних зобов’язань в державному управлінні
втрачало попередній характер тимчасового князівського доручення і
перетворювалось в постійну службу. Ускладнення функцій двірських органів
потребувало створення великого і розгалуженого апарату. Чини палацу
(дяки) спеціалізувались по визначеному колу справ. З’явились як окремі
установи великокняжа казна, велика двірська канцелярія з архівом та
іншими придатками. Все це готувало перехід до нової, приказної, системи
управління. Цей процес почався наприкінці ХУ століття, але як система
приказне управління сформувалось у другій половині ХУІ століття. Тоді ж
був утверджений і сам термін “приказ”.

Найбільшого розвитку прикази досягли у ХУІІ столітті. Вони були
центральними виконавчими органами і судовими органами держави. Чіткого
розподілу адміністративних і судових функцій між ними не було, хоча в
принципі прикази планувались як відомчі органи, органи галузевого
управління. Для діяльності приказів був характерним паралелізм. Найбільш
важливу роль відігравали прикази: в галузі зовнішньої політики –
Посольський, у військовій справі – Розрядний, в галузі землеволодіння і
прав феодалів на селян – Помісний, по справах про холопів – Приказ
холопського суду. Вищий адміністративний орган – Боярська дума.

Наприкінці ХУІІ століття приказна система еволюціонувала в напрямку її
централізації – скорочення числа приказів, більш чітке розмежування
функцій між ними. Також в розвитку органів державного управління
спостерігається бюрократизація. Виходячи з вищевикладеного можна зробити
висновок, що розвиток державного апарату йшов від установ, які
обслуговують великокняже господарство, до приказної системи
централізованої держави і від неї – до відокремлених установ
абсолютиського типу (колегії). Цей процес супроводжувався формуванням
чиновництва, підпорядкованого верховній владі, залежного від неї як в
службовому положенні, так і в матеріальному відношенні. Чиновницька
каста користувалась привілеями пануючих класів, однак після свого
оформлення не входила в їх склад. Це надавало бюрократичному апарату
видимість надкласовості.

Не можна стверджувати, що Україна весь час була провінцією, складовою
інших держав, що вона не мала власної державності. Це буде не вірно. Як
відомо, в середині ХУІІ століття український народ розпочав війну за
незалежність. Вперше в ході визвольної війни територія незалежної
України була оформлена Зборівським договором 1649 року. Отже на час
укладення українсько-російського договору 1654 року Україна була
незалежною державою, що мала свою державно організовану територію.

Система управління складалася з трьох ступенів: генерального, полкового
та сотенного урядів. Генеральний уряд був центральним органом
управління. Він очолював всю систему управління і був постійно діючим
органом. Обирався Військовою радою. Очолював Генеральний уряд гетьман:
як глава держави, вищий суддя та верховний головнокомандуючий,
законодавець, оскільки він видавав універсали – нормативні акти,
обов’язкові для виконання на всій території України. Генеральний уряд
був вищим розпорядчим, виконавчим та судовим органом держави. Окрім
гетьмана, до Генерального уряду входили генеральні старшини, які
керували окремими галузями управління.

Найближчою до гетьмана державною особою був генеральний писар. Він
керував зовнішніми відносинами та канцелярією, через яку проходили всі
документи, як до гетьмана так і від нього. Генеральний обозний,
генеральний осавул та генеральний хорунжий займались військовими
справами, відповідали за боєздатність війська та його матеріальне
забезпечення. Генеральний бонжучий охороняв знаки гідності гетьмана та
Війська Запорізького, а також виконував окремі доручення гетьмана.

У 1667 році територія України була розподілена між Московською державою
та Польщею. На чолі обох частин України були гетьмани. Треба також
зазначити, що сама Польща згодом втратила політичну впливовість і її
територія, після військової поразки, теж була розділена. Що стосується
українських земель, які належали Польщі, то більша їх частина відійшла
до Росії, а невелика частина до Австрії. Отже майже вся територія
України потрапила під владу Російської імперії.

Якщо говорити про західноукраїнські землі, то там панувала австрійська
система управління. Очолював край призначений імператором губернатор,
якому підпорядковувалось губернське присутствіє. Галичина поділялась на
циркули (округи) з окружними старостами на чолі. В містах були створені
магістрати в складі бурмістра і радників, які призначались урядом.

На російській частині України після 1709 року гетьмани втратили
самостійність не лише фактично, а й юридично. При гетьманах
засновувалась посада царського резидента, який контролював їхню
діяльність. У 1727 році міністра-резидента змінює І Малоросійська
колегія. У 1764 році указом Катерини ІІ гетьманство в Україні
ліквідується остаточно. У 1786 році колегії було ліквідовано, а Україну
зрівняно в правах з іншими частинами Російської імперії.

Як вище вже було зазначено, майже всі українські землі потрапила під
владу Росії, тому далі детальніше буде розглядатись лише система
державного управління Російської держави.

В 1731 році на основі неофіційного секретаріату засновується Кабінет,
який складається з трьох міністрів. Спочатку Кабінет виконував функції
вищого органу управління загальної компетенції, а з часом став вищим
органом влади, по суті замінив імператрицю. Підписи всіх трьох
кабінет-міністрів на законодавчому акті з 1735 року почали замінювати
підпис імператриці. В 1756 році замість Кабінету міністрів була
заснована Конференція при височайшому дворі, яка спочатку відала
питаннями зовнішньої політики та керівництва військовими діями, а
пізніше поступово поширила свої владні функції і на внутрішнє
управління. Потім Конференцію ліквідували і створили Раду, яка стала
вищим органом державної влади, а на початку ХІХ століття вона була
скасована. Серед органів центрального управління найбільш стабільним був
Синод, який підпорядковувався безпосередньо імператорам і вирішував
найважливіші питання церковного управління. Основними органами
центрального галузевого управління залишались колегії.

8 вересня 1802 року Олександром І був підписаний Маніфест “Об учреждении
министерств”. Згідно з маніфестом створювалось 8 міністерств:
військово-сухопутних сил, морських сил, іноземних справ, юстиції,
внутрішніх справ, фінансів, комерції і народної освіти. На чолі кожного
міністерства стояв міністр. При міністрах іноземних справ, внутрішніх
справ, юстиції, фінансів та народної освіти вводилась посада товариша
міністра, тобто його заступника (п.8). Міністри призначались і
звільнялись імператором і несли перед ним особисту відповідальність
(п.1). Вони мали право особистої доповіді імператору, але разом з тим
повинні були подавати і річні звіти в Сенат про діяльність ввірених їм
міністерств. Міністрам надавалось право законодавчої ініціативи (п.10).
Колегії, що передували міністерствам, були на перший час збережені, але
віддані у підпорядкування міністрам. З 1803 року рядом указів колегії як
самостійні установи поступово скасовуються і реорганізуються в різні
підрозділи міністерств – департаменти, канцелярії. Для вирішення
найбільш важливих питань створювались комісії.

20 травня 1812 року нове положення про міністерства було доповнено
“Учреждением Комитета министров”, яке мало чіткий перелік функцій
Комітету міністрів. Під час відсутності імператора в столиці Комітету
міністрів надавалась влада у вищому апараті державного управління. Через
Комітет міністрів проходили справи по нагляду за вищими органами
державного управління, він міг навіть відмінити рішення Сенату. В 1857
році була створена Рада міністрів – вища дорадча установа, яка існувала
паралельно з Комітетом міністрів. А 23 квітня 1906 року Комітет
міністрів був ліквідований.

У вересні 1917 року Рада міністрів була замінена буржуазним Тимчасовим
урядом, який був вищим органом державного управління в країні. Він був
призваний здійснювати виконавчо-розпорядчі функції. Функції і
повноваження Тимчасового уряду ніким не визначались, фактично він
тимчасово виконував також і функції вищого органу державної влади (в
тому числі законодавчі).

Замість Департаменту поліції Тимчасовий уряд створив в системі
Міністерства внутрішніх справ новий орган, який спочатку мав назву
Головного управління громадянської поліції, а потім Головного управління
по справах міліції. Тимчасовий уряд створює деякі нові ланки
центрального державного апарату. Серед нових міністерств створюється
Міністерство продовольства, Міністерство піклування (відало благодійними
установами). Був створений Головний економічний комітет – для
регулювання господарської діяльності країни. В березні 1917 року при
Міністерстві юстиції створюється так звана Надзвичайна слідча комісія
для розслідування протизаконних посадових дій колишніх міністрів,
головноуправляючих і інших вищих посадових осіб.

Відбулися зміни і в місцевому управлінні. Тимчасовий уряд скасував
посади генерал-губернаторів, градоначальників, станових приставів,
земських начальників. Замість них органами державного управління стали
губернські, земські і повітові з’їзди. На цих з’їздах обирали виконавчі
комітети на чолі з комісарами. Як правило посаду комісара посідали
голови земських управ. У Києві також було проведено губернський земський
з’їзд, який обрав Виконавчий губернський комітет, до якого ввійшли
відомі українські діячі.

В усій колишній Російській імперії виникали Ради робітничих, солдатських
та селянських депутатів. Процес створення Рад охопив також Україну.
Різні політичні організації та групи 17 березня 1917 року створили
Українську Центральну Раду, яка складалася з 150 членів. До неї ввійшли
представники робітників, солдатів, студентів, кооперативів, профспілок,
духовенства та інших гуртків і громад. Очолював Центральну Раду голова.
Вищим органом України став обраний Центральною Радою Виконавчий комітет,
який з часом став називатися “Мала рада”, на чолі з головою, у якого
було два заступники. Третій Універсал Центральної Ради юридично закріпив
нову назву виконавчої влади УНР — Генеральний Секретаріат. Генеральні
секретарі відали галузевими відомствами.

В той час, як на засіданні Центральної Ради (29 квітня 1918 року)
обговорювали закони і М. Грушевського обрали Президентом УНР, у той же
день у Києві на з’їзді “українських хліборобів” було обрано Гетьманом
генерала Павла Скоропадського. Тим самим було здійснено державний
переворот. У цей же день гетьман звернувся з маніфестом – “Грамотою до
всього Українського Народу”, у якому він повідомив про державний
переворот і розпуск Центральної Ради та її уряду. Назву “Українська
Народна Республіка” було замінено на “Українська Держава”. У період
гетьманату вища державна влада зосереджувалася в руках гетьмана. Вищим
розпорядчим органом була Рада міністрів, що складалася з галузевих
міністерств, очолюваних міністрами. Склад Ради міністрів затверджувався
гетьманом.

14 грудня 1918 року гетьман зрікся влади, передавши її урядові. Державою
почала керувати Директорія, яка складалася з п’яти осіб. Вища виконавча
влада належала Раді народних міністрів з квітня 1919 року. Рада народних
міністрів почала приймати закони, а Директорія їх затверджувала. Влада
на місцях належала Трудовим радам селян, робітників та “трудової
інтелігенції”.

За часів радянської влади 29 січня 1919 року з’являються комісаріати
(наркомати), на чолі з народними комісарами (наркоми).

Формування наркоматів передбачало створення певної структури у
відповідності з характером їх функцій і обсягом діяльності. Особливістю
початкового періоду формування наркоматів було збереження у колишньому
вигляді деяких структурних підрозділів попередніх міністерств, що було
характерно для таких наркоматів, як фінансів, по військових і морських
справах, почт і телеграфів і деяких інших, а також формування
внутрішньої структури наркоматів (напр.,охорони здоров’я), у яких не
було попередників. У 1923 році утворюються наркомати 3-х типів:
загальносоюзні наркомати СРСР, об’єднані наркомати СРСР і одноіменні в
союзних республіках, необ’єднані (республіканські) наркомати.

Постійно діючими вищими органами влади були Центральний Виконавчий
Комітет (ЦВК СРСР) та ЦВКи республік. ЦВК СРСР складався з 171 члена і
138 кандидатів. За своєю конструкцією ЦВК СРСР спочатку був
однопалатним, потім, з липня 1923 року двопалатним.Обидві палати були
рівноправними. Голосування, як правило, проводилось окремо. Дебати по
докладах велись окремо. Урядова влада в кожній республіці повинна була
концентруватися в руках уряду – Ради Народних Комісарів. Ядром РНК була
колегія наркомів, для поточної роботи створювався спеціальний аппарат з
відділів, комісій, управлінь справами, які проводили всю підготовчу до
засідань роботу. РНК СРСР був виконавчо-розпорядчим органом ЦВК СРСР.
До її компетенції були віднесені питання загальнодержавного управління:
організація охорони країни, керівництво зовнішніми відносинами, народним
господарством та всіма іншими галузями державного життя. РНК СРСР
керувала діяльністю наркоматів, розглядала їх звіти, вирішувала
суперечності між ними.

З 1936 року в склад центрального апарату крім наркоматів (з 1946 року –
міністерств) входили спеціальні відомства при Уряді або в його складі.
Вони здійснювали координацію діяльності міністерств і відомств по тим
або іншим спеціальним питанням чи галузям виробництва. Різниця між ними
визначалась по обсягу повноважень або по характеру функцій. Існувало
декілька груп такого роду органів. Головні управління – це органи, які
мали в своєму безпосередньому підпорядкуванні підприємства, установи і
організації і здійснювали оперативно-виробниче керівництво ними.
Комітети і комісії, як правило, здійснювали або одну функцію (напр.,
планування, постачання), або були координуючими чи контролюючими
органами. Існувало дві групи такого роду органів:

державні комітети Ради Міністрів СРСР, що покликані координувати роботу
міністерств і відомств з питань, які мають загальний для всіх галузей
управління характер (Держплан, Державний комітет зовнішньо економічних
зв’язків і ін.);

державні комітети Ради Міністрів СРСР, що покликані координувати
діяльність відповідних органів з питань, які мають вузький галузевий
характер (Державний комітет по хімії, Державний комітет оборонної
техніки і ін.).

Ці відомства поділялись ще на інші дві групи: такі, що передбачені
Конституцією СРСР створювались Верховної Ради СРСР, такі, що не
передбачені Конституцією СРСР створювались Урядом по мірі необхідності.
До першої групи відносився Держплан, його керівник, як і керівники
міністерств, призначався і усувався Верховною Радою СРСР. Створення
відомств другої групи здійснювалось Урядом, якщо в цьому виникала
нагальна потреба.

Раду Міністрів УРСР Конституція 1978 р. визначала вищим виконавчим і
розпорядчим органом державної влади республіки, котрий утворюється
Верховною Радою, перед нею відповідальний і їй підзвітний. У період між
сесіями Верховної Ради Рада Міністрів була як відповідальна, перед
Президією Верховної Ради, так і підзвітна їй (ст.115,116,117).

Наступна еволюція Ради Міністрів виглядає так. З травня 1991 р. вона
реформувалась у Кабінет Міністрів — вищий орган державного управління
УРСР, що утворюється Верховною Радою (ст.115, 116 Конституції). Через
місяць зі ст.117 Основного Закону була вилучена формула щодо
відповідальності та підзвітності цього органу в міжсесійний період
Президії Верховної Ради. Кардинальне реформування уряду відбулося у
зв’язку з впровадженням поста Президента. Відповідно до ст.115
Конституції (в редакції 14 лютого 1992 р.) Кабінет Міністрів став
органом державної виконавчої влади України. Президент визнавався главою
держави і виконавчої влади. Ст.117 закріпила підзвітність Кабінета
Міністрів України Президенту України та підзвітність і відповідальність
перед Верховною Радою України.

Діюча Конституція України від 28 червня 1996 р. дещо змінила діючу до
цього систему управління в державі. Так, Президент України був визнаний
лише главою держави, хоча і не позбавлений досить широкого кола
преференційних повноважень в сфері виконавчої влади. Кабінет Міністрів
України був визнаний вищим органом у системі органів виконавчої влади
відповідальним перед Президентом України та підконтрольним і підзвітним
Верховній Раді України. З керівників центральних органів виконавчої
влади до складу Кабінету Міністрів України ввійшли лише керівники
міністерств. Був змінений і порядок формування Кабінету Міністрів
України. Крім того, в систему органів виконавчої влади не були включені
такі органи державного управління, як адміністрації державних
підприємств.

Так в загальних рисах виглядає історичний розвиток системи органів
державного управління України. І хоча вона зазнала значних змін і
перетворень, що відбулись особливо бурхливо в період незалежності
України, можна відзначити, що ці зміни були позитивними, а існуюча
система органів виконавчої влади є досить чіткою, хоча, звичайно, і не
позбавлена деяких недоліків.

Література

Російське законодавство Х – ХХ століть. Т.1. С.17.

П.П. Музиченко, Історія держави і права України. Одеса. 1997р. С.82.

Російське законодавство Х – ХХ століть. Т.2. С.5.

Російське законодавство Х – ХХ століть. Т.3. С.22.

Російське законодавство Х – ХХ століть. Т.7. С.10.

П.П. Музиченко, Історія держави і права України. Одеса. 1997р. С.138.

Похожие записи