Реферат на тему:

Історія розвитку системи органів державного управління України

Доводити необхідність існування управління немає ніякої потреби. Так,
усі сукупності живих істот існують за певними управлінськими законами.
Людина теж не є винятком. За свідченням дослідників, які вивчали
наскельні малюнки первісної людини, вже тоді почали зароджуватися
підвалини порядку регулювання відносин, що виникли в цьому суспільному
утворенні згодом. Звичайно, це регулювання було примітивне і його аж
ніяк не можна назвати державним. Але з часом, коли з виникненням
економічних відносин суспільство почало розшаровуватися, а взаємодія цих
прошарків ставала дедалі складнішою, з’явилася держава і почало
розвиватися державне управління.

Як відомо, територія сучасної України поряд з іншими землями входила до
складу великої слов’янської держави — Київської Русі. Першочергово в
Київській державі діяла так звана десятинна система, яка виникла з
військової організації і полягала в тому, що князівство складалося з
десяток і соток, що утворювали тисячу на чолі з тисяцьким або воєводою —
найвищим воєнним урядником відповідної території. У Х ст. вона була
замінена подвірно-вотчинною системою, найбільш характерною для
ранньофеодальної монархії. При подвірно-вотчинній системі управління
державою є нібито продовженням управління доменом великого князя. Тобто
особи, які обслуговували особисті потреби монарха, одночасно були
чиновниками держави (якщо цей термін можна застосовувати до тієї епохи).
Якщо десятинній системі навіть не був властивий розподіл на центральні і
місцеві органи, то подвірно-вотчинна система вже мала місцеві органи
управління. Такими виступали місцеві князі, а також намісники і
«волостелі» — посадові особи, які призначалися Великим Князем.

Починаючи з ХІІІ ст. територія сучасної України була розподілена між
кількома державами і знаходилася під їхнім культурним впливом. Кожна із
цих країн мала свою особливу систему управління, яка була обумовлена
національно-історичною специфікою. Це Литовська держава, Польща та
Російська держава.

На чолі Литовсько-Руської держави стояв Великий князь. У його руках була
сконцентрована вища законодавча, виконавча і судова влада. Важливим
органом була рада при князі, яка отримала назву «пани-рада». Спочатку до
неї входили тільки васали князя. Після Кревської унії до складу ради
ввійшли католицькі єпископи, а пізніше і вищі посадові особи
центрального управління: канцлер, підканцлер, гетьман, маршалки та інші.
Центральна адміністрація складалася з урядовців Великого князя. Першою
особою був маршалок земський, який за відсутності Великого князя
головував на зборах пани-ради. Його заступником був маршалок двірський.
Державною канцелярією відав канцлер, а його заступником був підканцлер.
Фінансами завідував земський підскарбій та його заступник — двірський
підскарбій. Військом командували гетьман земський та гетьман двірський.

Згідно з Люблінською унією 1569 р. Велике князівство Литовське та Польща
об’єдналися у єдину державу — Річ Посполиту. Державний лад Польщі було
поширено на українські землі — Волинь, Поділля, Київщину. Центральне
управління в Речі Посполитій здійснювали король і низка посадових осіб.
Королівським двором відав коронний або великий маршалок, королівською
канцелярією — канцлер, скарбницею корони — коронний підскарбій, військом
корони — коронний гетьман.

У середині ХІV ст. виникла об’єктивна потреба у політичному об’єднанні
руських земель, наслідком якого стало б створення централізованої
держави. У цьому були зацікавлені широкі кола руського суспільства.
Російська централізована держава була утворена навколо Москви, яка з
часом стала столицею великої держави, приєднавши до себе частину земель
лівобережної України. У Московській державі відносини між центром і
периферією спочатку будувалися на засадах сюзеренітету-васалітету. Однак
з часом становище поступово змінювалося.

Перетворення старої системи державного управління починається з її
ускладнення. Вона поділяється на дві частини. Одна з них — це управління
палацу, на чолі якого стоїть дворецький, що має у своєму розпорядженні
численних слуг. Другу частину становили так звані пути, тобто відомства,
які забезпечували спеціальні потреби князя та його оточення. Про
призначення путів красномовно говорять самі їхні назви: ловчий, конюший,
стольничий, чашничий. Для виконання завдань до їх відання виділялися
деякі княжі села і цілі місцевості. Пути не обмежувалися при зборі тих
чи інших продуктів з населення, яке було виділено у їх володіння. Вони
виступали як адміністративні і судові органи для населення.

Органи, які обслуговували в першу чергу особисті потреби князя, його
родини і двору, все більше перетворювалися на установи, які виконували
важливі завдання з управління всією державою. Так, дворецький з ХV ст.
починає завідувати зв’язками із землеволодінням церковних і світських
феодалів, здійснювати загальний нагляд за місцевою адміністрацією.

Разом з тим виконання конкретних зобов’язань у державному управлінні
втрачало попередній характер тимчасового князівського доручення і
перетворювалося на постійну службу. Ускладнення функцій двірських
органів потребувало створення великого і розгалуженого апарату. Чини
палацу (дяки) спеціалізувалися у визначеному колі справ. З’явились як
окремі установи великокняжа казна, велика двірська канцелярія з архівом
та іншими придатками. Все це готувало ґрунт для переходу до нової,
приказної системи управління. Цей процес почався наприкінці ХV ст., але
як система приказне управління сформувалося у другій половині ХVІ ст.
Тоді ж утвердився і сам термін «приказ».

Найбільшого розвитку прикази досягли у ХVІІ ст. Вони були центральними
виконавчими і судовими органами держави. Чіткого розподілу
адміністративних і судових функцій між ними не було, хоча в принципі
прикази планувалися як відомчі органи, органи галузевого управління. Для
діяльності приказів було характерне дублювання. Найважливішу роль
відігравали такі прикази: у галузі зовнішньої політики — Посольський, у
військовій справі — Розрядний, у галузі землеволодіння і прав феодалів
на селян — Помісний, у справах про холопів — Приказ холопського суду.
Вищий адміністративний орган — Боярська дума.

Наприкінці ХVІІ ст. приказна система еволюціонувала в напрямі її
централізації — скорочення кількості приказів, більш чітке розмежування
функцій між ними. Також у розвитку органів державного управління
спостерігається бюрократизація. Виходячи з викладеного, можна дійти
висновку, що розвиток державного апарату відбувався від установ, які
обслуговують великокняже господарство, до приказної системи
централізованої держави і від неї — до відокремлених установ
абсолютистського типу (колегії). Цей процес супроводжувався формуванням
чиновництва, підпорядкованого верховній владі, залежного від неї як у
службовому становищі, так і в матеріальному плані. Чиновницька каста
користувалася привілеями пануючих класів, однак після свого оформлення
не входила до їх складу. Це надавало бюрократичному апарату видимість
надкласовості.

Не можна стверджувати, що Україна весь час була провінцією, складовою
інших держав, що вона не мала власної державності. Як відомо, у середині
ХVІІ ст. український народ розпочав війну за незалежність. Вперше в ході
визвольної війни територію незалежної України було закріплено
Зборівським договором 1649 р. Отже, на час укладення
українсько-російського договору 1654 р. Україна була незалежною
державою, що мала свою державно організовану територію.

Система управління складалася з трьох ступенів: генерального, полкового
та сотенного урядів. Генеральний уряд був центральним органом
управління. Він очолював усю систему управління, був постійно діючим
органом і обирався Військовою радою. Очолював Генеральний уряд гетьман —
як глава держави, вищий суддя та верховний головнокомандуючий,
законодавець, оскільки він видавав універсали — нормативні акти,
обов’язкові для виконання на всій території України. Генеральний уряд
був вищим розпорядчим, виконавчим та судовим органом держави. Крім
гетьмана, до Генерального уряду входили генеральні старшини, які
керували окремими галузями управління.

Найближчою до гетьмана державною особою був генеральний писар. Він
керував зовнішніми відносинами та канцелярією, через яку проходили всі
документи: як до гетьмана, так і від нього. Генеральний обозний,
генеральний осавул та генеральний хорунжий займалися військовими
справами, відповідали за боєздатність війська та його матеріальне
забезпечення. Генеральний бунчужний охороняв знаки гідності гетьмана та
Війська Запорізького, а також виконував окремі доручення гетьмана.

У 1667 р. територія України була розподілена між Московською державою та
Польщею. На чолі обох частин України були гетьмани. Треба також
зазначити, що сама Польща згодом втратила політичну впливовість, і її
територія після військової поразки теж була розділена. Що стосується
українських земель, які належали Польщі, то більша їх частина відійшла
до Росії, а невелика частина — до Австрії. Отже, майже вся територія
України потрапила під владу Російської імперії.

Якщо говорити про західноукраїнські землі, то там панувала австрійська
система управління. Очолював край призначений імператором губернатор,
якому підпорядковувалося «губернське присутствіє». Галичина поділялася
на циркули (округи) з окружними старостами на чолі. У містах були
створені магістрати у складі бурмістра і радників, які призначалися
урядом.

У російській частині України після 1709 р. гетьмани втратили
самостійність не лише фактично, а й юридично. При гетьманах було
засновано посаду царського резидента, який контролював їхню діяльність.
1727 р. міністра-резидента змінює Перша Малоросійська колегія. 1764 р.
указом Катерини ІІ гетьманство в Україні ліквідується остаточно. 1786 р.
колегії було ліквідовано, а Україну зрівняно у правах з іншими частинами
Російської імперії.

Як уже вище зазначалося, майже всі українські землі потрапили під владу
Росії, тому далі детальніше розглядатиметься лише система державного
управління Російської держави.

У 1731 р. на основі неофіційного секретаріату засновується Кабінет, який
складається з трьох міністрів. Спочатку Кабінет виконував функції вищого
органу управління загальної компетенції, а з часом став вищим органом
влади, по суті, замінивши імператрицю. Підписи всіх трьох
кабінет-міністрів на законодавчому акті з 1735 р. почали замінювати
підпис імператриці. 1756 р. замість Кабінету міністрів була заснована
Конференція при височайшому дворі, яка спочатку відала питаннями
зовнішньої політики та керівництва військовими діями, а пізніше
поступово поширила свої владні функції і на внутрішнє управління. Потім
Конференцію ліквідували і створили Раду, яка стала найвищим органом
державної влади, а на початку ХІХ ст. була скасована. Серед органів
центрального управління найстабільнішим був Синод, який
підпорядковувався безпосередньо імператорам і вирішував найважливіші
питання церковного управління. Основними органами центрального
галузевого управління залишалися колегії.

8 вересня 1802 р. Олександром І було підписано Маніфест «Об учреждении
министерств». Згідно з маніфестом створювалося вісім міністерств:
військово-сухопутних сил, морських сил, іноземних справ, юстиції,
внутрішніх справ, фінансів, комерції і народної освіти. На чолі кожного
міністерства стояв міністр. При міністрах іноземних справ, внутрішніх
справ, юстиції, фінансів та народної освіти вводилася посада товариша
міністра, тобто його заступника (п. 8). Міністри призначалися та
звільнялися імператором і несли перед ним особисту відповідальність (п.
1). Вони мали право особистої доповіді імператору, але разом з тим
повинні були подавати і річні звіти в Сенат про діяльність ввірених їм
міністерств. Міністрам надавалося право законодавчої ініціативи (п. 10).
Колегії, що передували міністерствам, були на перший час збережені, але
віддані у підпорядкування міністрам. З 1803 р. низкою указів колегії як
самостійні установи поступово скасовуються і реорганізуються у різні
підрозділи міністерств — департаменти, канцелярії. Для вирішення
найважливіших питань створювалися комісії.

20 травня 1812 р. положення про міністерства було доповнено «Учреждением
Комитета министров», яке мало чіткий перелік функцій цього Комітету. За
відсутності імператора в столиці Комітету міністрів надавалася влада у
вищому апараті державного управління. Через Комітет міністрів проходили
справи щодо нагляду за вищими органами державного управління, він міг
навіть відмінити рішення Сенату. 1857 р. було створено Раду міністрів —
вищу дорадчу установу, яка існувала паралельно з Комітетом міністрів. А
23 квітня 1906 р. Комітет міністрів було ліквідовано.

У вересні 1917 р. Раду міністрів було замінено буржуазним Тимчасовим
урядом, який був вищим органом державного управління в країні. Його
завданням було здійснювати виконавчо-розпорядчі функції. Функції і
повноваження Тимчасового уряду ніким не визначалися, фактично він
тимчасово виконував і функції найвищого органу державної влади (в тому
числі законодавчі)16.

Замість Департаменту поліції Тимчасовий уряд створив у системі
Міністерства внутрішніх справ новий орган, який спочатку мав назву
Головного управління громадянської поліції, а згодом Головного
управління у справах міліції. Тимчасовий уряд створює деякі нові ланки
центрального державного апарату. Серед нових міністерств засновуються
Міністерство продовольства, Міністерство піклування (завідувало
благодійними установами). Було створено Головний економічний комітет —
для регулювання господарської діяльності країни. У березні 1917 р. при
Міністерстві юстиції було засновано так звану Надзвичайну слідчу комісію
для розслідування протизаконних посадових дій колишніх міністрів,
головноуправляючих та інших високих посадових осіб.

Відбулися зміни і в місцевому управлінні: Тимчасовий уряд скасував
посади генерал-губернаторів, градоначальників, станових приставів,
земських начальників. Замість них органами державного управління стали
губернські, земські та повітові з’їзди, на яких обирали виконавчі
комітети на чолі з комісарами. Як правило, посаду комісара посідали
голови земських управ. У Києві також було проведено губернський земський
з’їзд, що обрав Виконавчий губернський комітет, до якого ввійшли відомі
українські діячі.

В усій колишній Російській імперії виникали Ради робітничих, солдатських
та селянських депутатів. Процес створення Рад охопив і Україну. Різні
політичні організації та групи 17 березня 1917 р. створили Українську
Центральну Раду, яка складалася зі 150 членів. До неї увійшли
представники робітників, солдатів, студентів, кооперативів, профспілок,
духовенства та інших гуртків і громад. Очолював Центральну Раду голова.
Вищим органом України став обраний Центральною Радою Виконавчий комітет,
який з часом став називатися Малою радою, на чолі з головою, у якого
було два заступники. Третій Універсал Центральної Ради юридично закріпив
нову назву органу виконавчої влади УНР — Генеральний Секретаріат.
Генеральні секретарі відали галузевими відомствами.

Того самого дня, коли на засіданні Центральної Ради обговорювали закони
і М. Грушевського обрали Президентом УНР (29 квітня 1918 р.), на з’їзді
«українських хліборобів» у Києві було обрано гетьманом генерала Павла
Скоропадського. Тим самим було здійснено державний переворот. У цей же
день гетьман звернувся з маніфестом — «Грамотою до всього Українського
Народу», у якому він повідомив про державний переворот і розпуск
Центральної Ради та її уряду. Назву «Українська Народна Республіка» було
замінено на «Українську Державу». У період гетьманату вища державна
влада зосереджувалася в руках гетьмана. Вищим розпорядчим органом була
Рада міністрів, що складалася з галузевих міністерств, очолюваних
міністрами. Її склад затверджувався гетьманом.

14 грудня 1918 р. гетьман зрікся влади, передавши її урядові. Державою
почала керувати Директорія, яка складалася з п’яти осіб. Вища виконавча
влада належала Раді народних міністрів із квітня 1919 р. Рада народних
міністрів почала приймати закони, а Директорія їх затверджувала. Влада
на місцях належала Трудовим радам селян, робітників та «трудової
інтелігенції».

За часів радянської влади 29 січня 1919 р. засновуються комісаріати
(наркомати) на чолі з народними комісарами (наркомами).

Формування наркоматів передбачало створення певної структури відповідно
до характеру їх функцій і обсягу діяльності. Особливістю початкового
періоду формування наркоматів було збереження у колишньому вигляді
деяких структурних підрозділів попередніх міністерств, що було
характерно для наркоматів фінансів, у військових і морських справах,
пошт і телеграфів і деяких інших, а також становлення внутрішньої
структури наркоматів, у яких не було попередників (наприклад, охорони
здоров’я). У 1923 р. утворюються наркомати трьох типів: загальносоюзні
наркомати СРСР, об’єднані наркомати СРСР та однойменні в союзних
республіках, необ’єднані (республіканські) наркомати.

Постійно діючими вищими органами влади були Центральний виконавчий
комітет СРСР (ЦВК СРСР) та центральні виконавчі комітети республік. ЦВК
СРСР складався з 171 члена і 138 кандидатів. За своєю конструкцією ЦВК
СРСР спочатку був однопалатним, згодом, з липня 1923 р. двопалатним.
Обидві палати були рівноправними. Голосування, як правило, проводилося
окремо. Дебати за доповідями проводилися окремо. Урядова влада в кожній
республіці повинна була концентруватися в руках уряду — Ради народних
комісарів. Ядром РНК була колегія наркомів, для поточної роботи
створювався спеціальний апарат, що складався із відділів, комісій,
управлінь справами, які проводили всю підготовчу роботу. РНК СРСР був
виконавчо-розпорядчим органом ЦВК СРСР. До її компетенції належали
питання загальнодержавного управління: організація охорони країни,
керівництво зовнішніми відносинами, народним господарством та всіма
іншими галузями державного життя. РНК СРСР керувала діяльністю
наркоматів, розглядала їхні звіти, вирішувала суперечності між ними.

Із 1936 р. до складу центрального апарату, крім наркоматів (з 1946 р. —
міністерств), увійшли спеціальні відомства при Уряді або в його складі.
Вони здійснювали координацію діяльності міністерств і відомств із тих чи
інших спеціальних питань або галузей виробництва. Різниця між ними
визначалася виходячи з обсягу повноважень або характеру функцій.
Існувало декілька груп такого роду органів. Головні управління — це
органи, які мали у своєму безпосередньому підпорядкуванні підприємства,
установи та організації і здійснювали оперативно-виробниче керівництво
ними. Комітети і комісії, як правило, або здійснювали одну функцію
(наприклад, планування, постачання), або були координуючими чи
контролюючими органами. Існувало дві групи такого роду органів:

державні комітети Ради Міністрів СРСР, що були покликані координувати
роботу міністерств і відомств з питань, які мають загальний для всіх
галузей управління характер (Держплан, Державний комітет
зовнішньоекономічних зв’язків та ін.);

державні комітети Ради Міністрів СРСР, які спрямовували діяльність
відповідних органів з питань, що мають вузькогалузевий характер
(Державний комітет з хімії, Державний комітет оборонної техніки тощо).

Зазначені відомства можна класифікувати ще й за іншою ознакою: такі, що
були передбачені Конституцією СРСР, створювалися Верховною Радою СРСР, а
непередбачені Конституцією СРСР — Урядом за необхідністю. До першої
групи належав Держплан. Його керівник, як і керівники міністерств,
призначався і усувався Верховною Радою СРСР26.

Раду Міністрів УРСР Конституція 1978 р. визначала вищим виконавчим і
розпорядчим органом державної влади республіки, котрий утворюється
Верховною Радою, перед нею відповідальний і їй підзвітний. У період між
сесіями Верховної Ради Рада Міністрів була як відповідальна перед
Президією Верховної Ради, так і підзвітна їй (статті 115, 116, 117).

Подальша еволюція Ради Міністрів виглядає так. Із травня 1991 р. вона
реформувалася у Кабінет Міністрів — вищий орган державного управління
УРСР, що утворюється Верховною Радою (статті 115, 116 Конституції).
Через місяць зі ст. 117 Основного Закону було вилучено формулу щодо
відповідальності та підзвітності цього органу в міжсесійний період
Президії Верховної Ради. Кардинальне реформування уряду відбулося у
зв’язку з впровадженням поста Президента. Відповідно до ст. 115
Конституції (в редакції від 14 лютого 1992 р.) Кабінет Міністрів став
органом державної виконавчої влади України. Президент визнавався главою
держави і виконавчої влади. Статтею 117 було закріплено підзвітність
Кабінету Міністрів України Президенту України та підзвітність і
відповідальність перед Верховною Радою України.

Чинна Конституція України від 28 червня 1996 р. дещо змінила систему
управління в державі, що діяла до того часу. Так, Президент України був
визнаний лише главою держави, хоча і не позбавлений досить широкого кола
преференційних повноважень у сфері виконавчої влади. Кабінет Міністрів
України був визнаний вищим органом у системі органів виконавчої влади,
відповідальним перед Президентом України та підконтрольним і підзвітним
Верховній Раді України. З керівників центральних органів виконавчої
влади до складу Кабінету Міністрів України увійшли лише керівники
міністерств. Було змінено і порядок формування Кабінету Міністрів
України. Крім того, до системи органів виконавчої влади не було включено
такі органи державного управління, як адміністрації державних
підприємств.

Так у загальних рисах виглядає історичний розвиток системи органів
державного управління України. І хоча вона зазнала значних змін і
перетворень, що особливо бурхливо відбувалися в період незалежності
України, можна відзначити, що ці зміни були позитивними, а існуюча
система органів виконавчої влади є досить чіткою, хоча, звичайно, і не
позбавлена деяких недоліків.

Література

Див.: Друзенко Г. Адаптация к законодательству ЕС // Юридическая
практика. — 2002. — 12 ноября.

Див.: Глазовский Н. Ф. Цели, возможности и механизмы устойчивого
развития на разных уровнях природно-социальных систем // Переход к
устойчивому развитию: Глобальный, региональный и локальный уровень. —
М., 2002. — С. 9.

Головатий М. Обережно — глобалізація // Урядовий кур’єр. — 2002. —
25 вересня.

Лейст О. Э. История правовых и политических учений. — М., 1999. —
С. 619—620.

Див.: Сдасюк Г. В. Императивы концепции устойчивого развития и реалии
глобализации // Переход к устойчивому развитию: Глобальный, региональный
и локальный уровень. — М., 2002. — С. 9.

Похожие записи