Реферат на тему:

Характер і організація державного управління

ПЛАН

1. Державне управління та його особливості

2. Поняття і мета державного управління

3. Правові засади організації державного управління

§ 1. Державне управління та його особливості

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає загальновизнаного
поняття державного управління, що пов’язано з різними підходами до
розв’язання цього важливого питання. Державне управління тлумачиться з
точки зору змісту, сутності, форм, яких воно набуває і в яких
функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності
(законодавчої, судової). Представники загальносоціологічних наукових
напрямів при дослідженні проблем управління виходять з його реального
змісту як специфічного виду суспільної діяльності, спрямованої на
систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в
цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання і використання
властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій, з метою
забезпечення її функціонування і досягнення поставлених цілей.

В адміністративно-правовій науці найбільш поширеним є поняття державного
управління як самостійного виду державної діяльності, що має
організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої
групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації
функцій та завдань держави в процесі повсякденного і безпосереднього
керівництва економічним, соціально-культурним та
адміністративно-політичним будівництвом. Незважаючи на деякі
відмінності, всі автори підкреслюють організуючий, виконавчо-розпорядчий
характер управлінської діяльності, спрямований на виконання завдань і
функцій держави.

Особливості сучасного державного управління, його еволюція пов’язані з
процесами зміни соціально-економічної та політичної систем. Значення
держави і управління з її боку економікою та соціально-культурною сферою
в кризових умовах не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що
свідчить інтенсивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання
відносин у цих сферах. Конституція України також надає державі
можливості активно впливати на економічні, соціальні, культурні,
політичні процеси, на формування ринку і ринкових відносин. Звичайно,
діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на
ринкові процеси, але органи виконавчої влади якраз і створюються для
стимулювання державою ринкової економіки. Ця діяльність і має
оцінюватися за результатами функціонування управлінської системи,
змінами в методах управління, його характері.

Зміни в соціально-економічній системі і державному ладі, перехід до
ринкових відносин, місцевого самоврядування обумовили зміни в мотивації
та методах державного управління — воно не зводиться лише до прямого
управління економікою та соціально-культурною сферою, прямого управління
діяльністю окремих підприємств і установ з боку вищих органів на основі
принципу «влада — підкорення». Відбувається процес розроблення заходів,
спрямованих на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і
установ, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управлінська
діяльність може проявлятися по-різному, а державне регулювання має свої
особливості не тільки в сферах економіки, соціальної, культурної,
адміністративно-політичної діяльності,

У деяких випадках управління пов’язане з безпосереднім розпорядництвом,
носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах,
заборонах, що обмежують самостійність. Проте воно може і все більше
здійснюється в формі нормативного регулювання, використання дозволів і
рекомендацій, надання допомоги, сприяння і координації. Застосування
лише жорстких варіантів управління суспільними процесами суперечить
заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє»
державі втручатися в усі питання управління і практичної діяльності, як
це було до проголошення Україною незалежності. Державне управління і
зараз охоплює всі ті ж галузі та сфери суспільства, але його роль в них
стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані процеси.
Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої
держава не може відмовитися (ні наша, ні інші), оскільки законодавство
поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак
законодавче регулювання само визначальною мірою залежить від того,
державними чи недержавними є ті чи інші об’єкти і які структури
здійснюють управління галуззю, сферою, об’єктом. Від цього залежить і
рівень державного впливу на розв’язання питань управління і діяльності.
Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості і
значення галузей та сфер, а також процеси приватизації, зміни форм
власності, лібералізації цін, розвитку зовнішньоекономічної діяльності
та ін., які впливають на відповідні галузі та сфери.

Об’єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних
структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. До них
належать недержавні підприємства, установи і організації, а держава лише
встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися
на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення,
реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків та виконання
загальнообов’язкових правил.

Інший підхід застосовується у випадках, коли об’єкти перебувають у
спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам
місцевого самоврядування можуть передаватися об’єкти, що перебувають в
державній власності, а відповідно й управління ними, а державні органи
контролюють використання коштів та об’єктів, їм переданих. Представники
державних органів можуть входити до складу органів управління
недержавних структур, якщо там є частка державної власності.

Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об’єкти
відповідних галузей і сфер перебувають в державній та недержавній
власності (державне підприємство, фермерське господарство в сільському
господарстві, підприємство в промисловості, зв’язку, установи у сфері
освіти та ін.).

У випадках, коли об’єкти перебувають у власності держави, управління
ними безпосередньо здійснюють державні органи, і методи управління
визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам
окремі можливості по самоуправлінню.

Слід звернути увагу й на те, що незалежно від форми власності, на якій
засновано об’єкт і здійснюються його діяльність, впровадження ринкових
відносин, держава не може повністю відмовитися від управлінського впливу
на нього, не встановлювати певні правила, яким він зобов’язаний
підкорятися, та гарантувати його права, в тому числі власності, при
додержанні цим об’єктом таких правил.

Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на
виконання яких воно спрямоване. Ці функції складають зміст державного
управління як самостійної форми діяльності, що має певну мету, однак
запланований результат може бути досягнутий лише в разі правильного
встановлення завдань управління, забезпечення матеріальними, людськими
ресурсами, законодавчою основою, об’єктивною інформацією.

§ 2. Поняття і мета державного управління

Управління є особливою соціальною функцією, що виникає із потреб
суспільства як самодостатньої системи і здійснюється у відповідних
державних чи недержавних формах шляхом організаторської діяльності
спеціально створеної для цього групи органів. Управління має також
політичний характер, може розглядатися з соціальної, економічної точок
зору.

Сутність державного управління в стислому вигляді полягає у виконанні
законів та інших правових актів органів державної влади. З цього погляду
виконання є основною ознакою державного управління, здійснення якого
покладено на органи виконавчої влади (у широкому розумінні — на органи
державного управління).

Для державного управління характерно те, що виконавча діяльність є його
основним призначенням і складає важливу сторону характеристики змісту
цього виду управління, яка органічно пов’язана зі здійсненням
безпосереднього керівництва економікою, соціально-культурним та
адміністративно-політичним будівництвом і, отже, водночас є розпорядчою
діяльністю.

Адміністративно-правова організація управління (державне управління)
полягає у виконавчій і розпорядчій діяльності системи суб’єктів,
покликаних здійснювати на основі законів та інших правових актів
прогнозування і координацію діяльності різних ланок цієї системи, облік
і контроль за розпорядженням матеріальними та фінансовими ресурсами,
кадрову роботу, застосування моральних і матеріальних стимулів, заходів
дисциплінарного і адміністративного впливу.

Основними формами виконавчої та розпорядчої діяльності є: а) проведення
матеріально-технічних і організаційних дій, що випливають із призначення
того чи іншого органу; б) укладання цивільно-правових угод, що
стосуються майнових інтересів конкретного органу; в) видання в межах
компетенції актів управління; г) здійснення заходів заохочення; г)
застосування на основі закону примусових заходів в адміністративному
порядку.

Управління та його організація мають за мету створення найбільш
сприятливих умов для функціонування виконавчої влади, а тому вимагають
чіткого врегулювання статусу суб’єктів управління та взаємовідносин у
межах і поза межами цієї системи. Раціональна організація здійснення
виконавчої влади повинна забезпечити правильний вибір суб’єктів
управлінської діяльності, встановлювати місце і роль кожного з них та
чітку взаємодію між ними, що є однією з найважливіших умов економічності
і ефективності державної діяльності. За таких умов чітке закріплення
нормами адміністративного права суб’єктів, що здійснюють державне
управління, їх статусу буде не самоціллю, а підкреслить роль виконавчої
влади в суспільстві, створить необхідні умови для розв’язання проблем,
що виникають, нормального перебігу соціально-економічних процесів.

Сучасна система управління базується, з одного боку, на вдосконаленні та
укріпленні зв’язків у процесі виконавчої та розпорядчої діяльності між
органами виконавчої влади різних ланок, а з іншого — на децентралізації,
розширенні самостійності підприємств і установ у вирішенні всіх питань.
Ступінь самостійності державних підприємств (не рахуючи казенних),
установ і організацій, які одержали державне майно в господарче відання,
значно підвищився у порівнянні з їх становищем наприкінці 80-х років,
але говорити про те, що вони повністю виведені із підпорядкування
галузевих органів, ще рано або можна тільки зі значною мірою умовності.
Центральні органи не мають права здійснювати безпосереднє управління
підвідомчими підприємствами, втручатися в їх виробничу і господарську
діяльність, оскільки їх основне призначення — регулювання і координація
діяльності у відповідних галузях. З цих позицій державні підприємства і
установи, незважаючи на збереження своєї відомчої приналежності,
зміцнили свої позиції як суб єкти цивільно-правових відносин і ринку. Їх
вже не можна розглядати як організаційні ланки єдиної системи управління
відповідною галуззю.

Разом з тим у руках центральних галузевих органів виконавчої влади
залишилися важливі важелі впливу на підвідомчі підприємства і установи,
що у деяких випадках може звести нанівець усю їх самостійність у
розв’язанні виробничих і господарських питань, а саме: забезпечення
виконання законів та інших нормативно-правових актів, у тому числі актів
центральних органів виконавчої влади, заняття посад керівників,
фінансування в цілому чи якихось заходів, контроль. І в законодавстві, і
в практичній діяльності спостерігається все більше намагань посилити
безпосередній управлінський вплив на державні підприємства і установи.

Фактично децентралізація управління спирається лише на роздержавлення,
зміну форм власності і відповідно на диференціацію за формами на
приватну, органів місцевого самоврядування, колективну, державну.
Управління недержавними підприємствами зосередили в своїх руках власники
або уповноважені ними особи. Ступінь державного управління
підприємствами системи місцевого самоврядування також значно
скоротилась, оскільки вони виведені з підпорядкованості державних
органів при збереженні відомчої приналежності.

Таким чином, організація управління охоплює не тільки державне, а й
недержавне управління в межах, що регулюються нормами адміністративного
права. Елементами організації управління є: а) органи виконавчої влади;
б) органи, що входять в організаційний механізм здійснення виконавчої
влади (органи державного управління), але прямо не належать до органів
виконавчої влади; в) норми адміністративного права, за допомогою яких
встановлюються статус усіх ланок управління, їх службовців, межі
взаємовідносин, правова відповідальність суб’єктів.

Головною метою державного управління є створення найбільш сприятливих
умов для формування виконавчої влади, що відповідає інтересам громадян,
суспільства та держави. В рамках головної мети досягаються інші, більш
конкретні цілі, сутність яких зводиться до встановлення принципів і
форм, юридичного закріплення змісту управлінської діяльності. Сюди
включаються: розв’язання питань стосовно системи і структури органів
управління залежно від їх функціонального призначення; розмежування між
ними компетенції; встановлення їх завдань, функцій, прав та обов’язків;
урегулювання правових форм взаємодії вищих і нижчих ланок
адміністративної системи; вибір оптимальних методів управлінської
діяльності та форм їх реалізації. Єдність цілей, що стоять перед
органами виконавчої влади, досягається за допомогою правових норм,
єдиної правової природи органів управління та характеру виконуваних ними
функцій.

Конструкція систем органів, що здійснюють державне управління, значною
мірою залежить і від сфери, де здійснюється управління. Децентралізація
управління в соціальній і культурній сферах менша, ніж в економіці.
Різним є рівень централізації в міжгалузевій сфері (стандартизація,
статистика, ціноутворення, митна справа та ін.). Що стосується
адміністративно-політичної діяльності, то тут може йтися не про
децентралізацію, а про різний рівень централізації, оскільки вона
характеризується високим ступенем і в управлінні обороною, закордонними
справами, і в управлінні установами і організаціями, підвідомчими
Міністерству юстиції, Міністерству внутрішніх справ та ін.

Від цих та інших чинників залежать вибір принципу організації апарату
органів управління, його структурних підрозділів, їх правовий статус,
зв’язок між суб’єктами управління. При значній різноманітності
структурних підрозділів (головні управління, управління, департаменти,
відділи, сектори, центри, ради, секретаріати та ін.) управлінські
зв’язки зводяться до відносин загального, безпосереднього, прямого та
оперативного підпорядкування.

Загальне підпорядкування виражається в тому, що повноваження вищого
органу не зосереджені на конкретних питаннях керівництва
підпорядкованими йому об’єктами. Загальне керівництво здійснюється
шляхом встановлення правил діяльності, проведення контролю (нагляду).
Таке підпорядкування означає фактичну підвідомчість об’єкта суб’єкту.
Прикладом загального підпорядкування можуть бути відносини між
відповідним міністерством та промисловим підприємством при здійсненні
господарської діяльності.

Безпосереднє підпорядкування обумовлене значними організаційними та
правовими зв’язками, відсутністю проміжних ланок, розв’язанням кадрових
питань, питань дисциплінарної відповідальності, скасуванням актів чи їх
зміною. При безпосередньому підпорядкуванні об’єкт перебуває у віданні
суб’єкта управління.

Пряме підпорядкування передбачає безпосередні відносини між керівником і
підлеглим, вищим і нижчим органами. Таке підпорядкування тісно пов’язане
з безпосереднім і випливає з нього.

Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність одного суб’єкта
від іншого тільки з конкретних питань і непідпорядкованість йому в інших
формах. При виконанні обов’язків по охороні громадського порядку і
громадської безпеки службовці органів внутрішніх справ, які не входять
до складу міліції, перебувають в оперативному підпорядкуванні міліції,
користуються всіма відповідними перевагами та несуть обов’язки
працівників міліції.

У сфері державного управління зберігаються і відносини подвійного
підпорядкування. Сутність його полягає в тому, що стосовно цього органу
(як правило, нижчого) два органи (вищі) мають вирішальні повноваження з
якихось питань. Подвійне підпорядкування суб’єкта управління по
вертикалі і горизонталі ґрунтується на розмежуванні предметів і
повноважень спільного відання. При цьому орган даного рівня і вищий
орган мають з відповідних питань юридично-владні повноваження щодо
конкретного суб’єкта, наприклад, обласна державна адміністрація в особі
її голови і Міністерство юстиції щодо обласного управління юстиції.

Проте головне призначення органів управління — це здійснення в інтересах
галузі чи сфери, її підприємств, установ і організацій функцій
координації та регулювання діяльності. Відповідно до цих вимог мають
формуватися системи управління.

§ 3. Правові засади організації державного управління

Регламентація організації державного управління повинна враховувати
особливості функцій і завдань, для виконання і здійснення яких вона має
бути пристосована. У зв’язку з цим важко уявити єдиний
нормативно-правовий акт, яким в повному обсязі були б врегульовані всі
питання управління в економіці, соціально-культурній сфері та
адміністративно-політичній діяльності. Проблеми підготовки такого
єдиного закону (кодексу, основ законодавства та ін.) неодноразово
обговорювалися в спеціальній літературі, на науково-практичних
конференціях, різних семінарах. Але очевидним є те, що прийняття такого
акта нереально, що, однак, не означає відмови від кодифікації та
систематизації законодавства в галузі державного управління.

В Концепції адміністративної реформи України цілком обґрунтовано
підкреслено, що «оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного
законодавства одночасно і в одному акті об’єктивно неможливо, доцільно
здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами
адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має
завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого
Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або
«книг»), що повинні мати кодифікований характер і можуть називатися
відповідними «Кодексами».

Дійсно, законодавство у сфері організації державного управління мусить
регулювати різноманітні відносини, що мають загальний, галузевий,
міжгалузевий характер, територіальний аспект та ін. Створення
організаційної системи державного управління обмежується відсутністю
стабільної, внутрішньоузгодженої системи законодавства, необхідного для
чіткого визначення організації, функцій, повноважень суб’єктів
управління. В Концепції адміністративної реформи здійснено спробу дати
цілісне бачення розв’язання проблем державного управління шляхом
проведення взаємоузгоджених заходів, спрямованих на структурну
перебудову органів управління, методів та форм їх діяльності,
підкреслюючи тим самим пріоритетність законодавчого регулювання в цій
справі.

Масив правових актів, що діють у сфері державного управління, прийнятих
за останні роки, є значним, але про повну і якісну регламентацію
діяльності в цій сфері говорити ще рано, оскільки багато правовідносин
поки що залишаються за межами правового регулювання.

Вирішальним кроком у встановленні засад здійснення державного управління
стала Конституція України, яка визначила систему і загальні повноваження
органів виконавчої влади, порядок їх утворення і реорганізації, а також
в загальному вигляді закріпила структуру економіки, соціально-культурної
та адміністративно-політичної діяльності.

Ще до прийняття Основного Закону управлінська діяльність в різних
галузях була врегульована низкою законів, процес удосконалення яких
триває. Тією чи іншою мірою вони належать до сфери управлінської
діяльності. В економічній сфері це закони України «Про підприємства в
Україні», «Про підприємництво», «Про власність», «Про захист від
недобросовісної конкуренції» та ін.; у соціально-культурній сфері —
закони України «Про освіту», «Про природно-заповідний фонд України»,
«Про пенсійне забезпечення», Основи законодавства України про культуру
та ін. Значної законодавчої регламентації зазнали всі галузі
адміністративно-політичної діяльності (оборона, безпека, управління в
галузі закордонних справ, внутрішніх справ та ін.), а також міжгалузеве
державне управління (статистика, ціноутворення, стандартизація,
метрологія). Разом з цим слід зауважити, що деякі закони, прийняття яких
передбачено Конституцією України, ще перебувають в стані опрацювання і
обговорення, наприклад, закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про
міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України» та ін.

Важливу групу актів, що регулюють управлінську діяльність, складають
акти Президента України — укази і розпорядження, які видаються на основі
та на виконання Конституції і законів України (ч. З ст. 106
Конституції). Акти Президента — глави держави видаються з метою
врегулювання суспільних відносин з питань, які Конституцією та законами
України віднесені до його компетенції або з якихось причин не
врегульовані законами (наприклад, Указ від 15 грудня 1999 р. «Про зміни
у структурі центральних органів виконавчої влади»). Тому правові акти
Президента України не завжди є прямим наслідком прийнятих законів, їх
конкретизацією і розвитком, що характерно для нормативно-правових актів
органів виконавчої влади. Значна кількість актів Президента України
присвячена питанням організації управління, статусу органів управління,
різних ланок їх системи. Наприклад, Указом Президента України від 30
грудня 1997 p. затверджено «Положення про Міністерство юстиції України»,
Указом від 10 червня 1997 p. — «Про порядок офіційного оприлюднення
нормативно-правових актів і вступу їх в силу» та ін.

Деякі питання організації та діяльності в галузях і сферах управління
вирішуються за допомогою правових актів органів виконавчої влади. Значна
їх кількість видається Кабінетом Міністрів України, наприклад, постанови
Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 p. «Про примірний перелік
управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної,
Севастопольської міських, районної, державної адміністрації», від 30
листопада 1996 р. «Про впорядкування переміщення громадянами через
митний кордон України алкогольних напоїв і тютюнових виробів» та ін.

Правові акти у сфері державного управління можуть мати загальний і
спеціалізований характер. Закон України «Про звернення громадян» є
загальним актом, оскільки його дія поширюється на відповідні відносини
незалежно від сфери або галузі управління, а Закон України «Про Службу
безпеки України» — спеціалізованим, тому що він закріплює засади
забезпечення безпеки. Такий же характер можуть мати і акти Президента
України та Кабінету Міністрів України.

Організація управління в галузях і сферах забезпечується поряд із
законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України також
нормативно-правовими приписами міністерств та інших центральних органів
виконавчої влади. Значна кількість таких правових актів приймається у
сферах митної справи, економіки, освіти, охорони здоров’я та ін., що
обумовлено недостатнім законодавчим врегулюванням окремих напрямів
управлінської діяльності, необхідністю регламентації їх внутрішньої
організації. Але у деяких випадках така практика може бути не завжди
достатньо обґрунтованою, визначена наперед відомчими інтересами.

Місцеві державні адміністрації видають правові акти з метою як
комплексної регламентації окремих напрямів діяльності на відповідній
території і внутрішньої організації, так і встановлення статусу
структурних підрозділів у відповідних положеннях, що затверджуються
уповноваженими органами чи посадовими особами, розв’язання конкретних
питань. З питань, делегованих місцевими органами державної виконавчої
влади органам місцевого самоврядування, останні також можуть приймати
акти, що регулюють управлінські відносини. У деяких випадках рішення,
прийняті ними самостійно, регулюють відносини, що виникають у сфері
діяльності органів виконавчої влади (загальнообов’язкові).

Похожие записи