Форми державного управління

Поняття форм державного управління. Сприйняття загальновизнаного в
цивілізованому світі поняття державної влади як єдності трьох її гілок
(законодавчої, виконавчої, судової) передбачає не тільки чітку
визначеність і детермінованість їх функцій і компетенції, а й оснащення
кожної з цих гілок відпрацьованим механізмом, призначеним реалізовувати
ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності.

Тобто, державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона має
бути представлена (виражена) в певних діях, які сприймаються як такі, що
містять державно-владні накази керуючого впливу.

Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності
вольові положення держави; по-друге, дії, що йдуть від конкретних
суб’єктів, які відбивають інтереси держави (суб’єктів з
державно-владними повноваженнями); по-третє, дії, які реально відчувають
численні державні та громадські структури, а також фізичні особи.

Якщо застосувати цей підхід до такої категорії, як виконавча влада, то
цілком справедливим буде висновок, що вона міститься і знаходить вияв у
державному управлінні, а суб’єктами, в чиїх діях вона представлена,
будуть органи державної виконавчої влади, які, в свою чергу, поширюють
її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів.

Викладена позиція дає змогу визначити сутність і здійснити видову
класифікацію такої юридичної категорії, як форми державного управління
(форми державно-управлінської діяльності, адміністративно-правові форми,
форми управління).

Що ж означають ці форми? У загальнонауковому трактуванні «форма» завжди
пов’язується з категорією «зміст». У даному разі під формою розуміють
той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту.

Так, зміст гри в шахи зовнішньо виражається у формі переміщення за
певними правилами фігур на шаховій дошці. В шахи можна грати й подумки.
Але тоді не спостерігатимуться реально відчутні дії, які об’єктивно
свідчать про те, що ведеться така гра, тобто зміст гри не виражатиметься
зовнішньо, зміст буде без форми, в якій він може себе виявити.

Аналогічно й державне управління зовнішньо виражається в конкретних,
реальних, відчутних діях державних органів і посадових осіб. Так зміст
державно-управлінської діяльності набуває потрібної форми і піддається
чіткому сприйняттю.

Отже, у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід
розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту
цієї діяльності.

Кожен суб’єкт державного управління (орган чи посадова особа) наділений
відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати
у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант
конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій
формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою
відповідає державним інтересам.

Конкретними прикладами дій суб’єктів управління, в яких виражається
зміст управлінської діяльності (тобто прикладами форм управлінської
діяльності), можуть слугувати такі ‘їх дії, як: видання акту управління,
прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, призначення
ревізії, видача дозволу, реєстрація підприємства, здійснення контролю,
заборона чого-небудь тощо.

Аналіз використовуваних у державному управлінні форм свідчить, що їх
сукупність — це своєрідне системне утворення, компоненти якого тісно
взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними.

Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за
допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку;
використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу
недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської
думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й
універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління.
Між ними немає жорсткої залежності і взаємообумовленості. Через це одні
й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і

сферах.

Це дає змогу виконавчо-розпорядчим органам через застосування усього
масиву відомих форм реалізовувати свої повноваження і в економіці, і в
адміністративно-політичній діяльності, а також успішно розв’язувати
питання внутрішньоорганізаційного характеру.

Водночас застосування суб’єктом управління тієї чи іншої форми багато в
чому визначається його компетенцією, характеристиками об’єкта
управління, управлінською метою, прагненням отримати той чи інший
конкретний результат. У такій ситуації принципово важливим виявляється
уміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність
здійснити обгрунтований вибір найбільш ефективних серед них, а за
необхідності поєднувати вже відомі, або знайти нові форми.

Існуючі взаємозв’язки і взаємозалежності між формами та іншими
складовими управлінської діяльності, як правило, передбачені і до певної
міри регламентовані адміністративно-правовими нормами. Такі норми
найчастіше містяться у положеннях про той чи інший орган державного
управління, посадових інструкціях, правилах тощо.

Так, служби безпеки дорожнього руху міністерств, інших центральних
органів державної виконавчої влади, підприємств, їх об’єднань, установ і
організацій, згідно з положенням про них, мають право проводити наради,
семінари, конференції, конкурси та інші заходи щодо вдосконалення роботи
з питань забезпечення безаварійної роботи транспортних засобів.

Державний комітет у справах захисту прав споживачів, згідно з положенням
про нього, має право: давати господарюючим суб’єктам обов’язкові для
виконання приписи щодо припинення порушень прав споживачів;
опломбовувати, в порядку, передбаченому законодавством у сфері торгівлі,
громадського харчування і послуг, виробничі, складські, торгівельні та
інші приміщення, а також неправильні, несправні й такі, що не мають
відповідного клейма, чи з порушеними термінами перевірки, вимірювальні
прилади; проводити в установленому порядку за участю заінтересованих
центральних органів державної виконавчої влади та господарюючих
суб’єктів порівняльні огляди, виставки, дегустації якості товарів.

Міністерство промисловості у межах своїх повноважень видає на основі й
на виконання чинного законодавства накази, організує та контролює їх
виконання; у разі потреби видає разом з іншими центральними органами
державної виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями спільні
акти; складає в установленому порядку зведені квартальні, річні
бухгалтерські, статистичні звіти і баланси за видами діяльності.

Державному комітету України по туризму надано право створювати у
встановленому порядку спеціальні фонди позадержавних коштів.

Державній адміністрації залізничного транспорту України надано право
розробки узгодженого графіка руху поїздів і плану їх формування;
розробки технічних вимог до нових видів рухомого складу. Укрзалізниця в
межах своєї компетенції видає накази, обов’язкові для виконання
залізницями, об’єднаннями, підприємствами та організаціями залізничного
транспорту, які входять до сфери управління Укрзалізниці, організує та
контролює їх виконання.

Аналіз ступеня адміністративно-правової регламентації, порядку
використання управлінських форм (тобто того, наскільки жорстко, детально
держава регламентує застосування тієї чи іншої форми) показує, що вона
не однакова для різних форм.

Максимально регламентовані форми, що пов’язані з реалізацією
правозастосовних, правоустановчих і правоохоронних функцій виконавчої
влади. Саме вони викликають найістотніші юридичні наслідки і їх
регламентація має важливе значення з позицій забезпечення режиму
законності в державному управлінні.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних
наслідків (наради, консультації). Тут виконавчим органам надається
широка можливість самостійного вибору управлінських форм.

Водночас, застосовувані форми державного управління і в першому, і в
другому випадку повинні відповідати таким вимогам: не виходити за межі
режиму законності; відповідати компетенції даного суб’єкта управління;
відповідати призначенню і функціям управлінської діяльності;

відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню
мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об’єкта
управління.

Зрозуміло, що ступінь регламентації використання форм державного
управління не перешкоджає вільному вибору самим органом управління тієї
з них, яка в даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільшою мірою
відповідає поставленим завданням і меті (наприклад, проведення
інструктування замість видання директив).

Узагальнюючи викладені положення, можна зробити висновок, що під формою
державного управління слід розуміти зовнішньо виражену дію —
волевиявлення виконавчо-розпорядчого органу (посадової особи), здійснене
у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення
управлінської мети.

Види форм державного управління. Різноманітність форм державного
управління, помітні відмінності в характері, юридичній силі, ролі в
управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації.
Треба зазначити, що до нині адміністративно-правова наука не має
загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності.

Найбільш поширеними є дві класифікації: по-перше, за значенням
наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми
(наявності правового ефекту);

по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм
виділяють: а) правові форми державного управління; б) неправові форми
державного управління.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення
юридичного ефекту. Зокрема, видання юридичних актів, застосування
примусових заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і
можуть формувати адміністративно-правові відносини. До непра-вових
належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не
спричиняють виникнення адмі- і ністративно-правових відносин. Такі форми
або передують правовим (проведення ревізії за результатами якої
видається юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу
реалізації юридичного акта).

За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі
форми державного управління:

Встановлення норм права (видання нормативних актів управління,
адміністративна правотворчість).

Застосування норм права (видання ненормативних актів управління,
індивідуальних актів управління, актів застосування норм права,
адміністративне розпорядництво).

3. Укладання адміністративних договорів.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридичне значущих дій.

5. Провадження організаційних дій.

6. Виконання матеріально-технічних операцій.

Зупинимося на змісті перелічених форм.

1. Встановлення норм права (видання нормативних актів управління,
адміністративна правотворчість). Основним призначенням цієї форми
управлінської діяльності є виконання наказів, законів, а також інших
державно-владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові
положення нормативного характеру.

Як правило, повноваження органів державного управління з встановлення
загальнообов’язкових адміністративно-правових приписів (норм права),
тобто повноваження щодо самостійності (на основі законів і на виконання
законів) правотворчості, закріплюються у відповідних нормативних
документах.

Так, затверджене Указом Президента «Загальне положення про міністерство,
інший центральний орган державної виконавчої влади» містить норми, які
передбачають, що міністерство в межах своїх повноважень на основі та на
виконання законодавства України видає накази, організує та контролює їх
виконання, а у випадках, передбачених законодавством України, рішення
міністерства можуть бути обов’язковими для виконання центральними
органами державної виконавчої влади, підприємствами незалежно від форм
власності та громадянами. Міністерство в разі потреби видає разом з
іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими
органами влади і самоврядування спільні акти.

Аналогічні норми містяться в положеннях, якими регулюється діяльність
конкретних міністерств, комітетів, відомств. За допомогою такої
нормотворчості конкретизуються і деталізуються загальні норми законів.
Природно, що при цьому не змінюється їх смисл, але забезпечуються умови
для найбільш гнучкої й ефективної реалізації передбачених законами
правил з урахуванням особливостей місця і часу виконання.

Встановлення норм права подзаконного характеру в процесі
виконавчо-розпорядчої діяльності практично виражається у виданні
органами державного управління нормативних актів. Цим шляхом
забезпечується для них можливість активно впливати (керувати) у рамках
вимог законів на підвідомчі сфери (громадські відносини).

Такі нормативні акти найчастіше встановлюють конкретні права, обов’язки,
відповідальність учасників суспільних відносин. У них часто містяться
обмеження і заборони, обумовлені специфікою сфери управління. Вони
формують основи взаємодії різних суб’єктів управління, здійснюють
правоохоронні функції управлінського характеру (наприклад, встановлення
певного правового режиму), передбачають юридичні гарантії забезпечення
законності і дисципліни в управлінні.

Так, Кабінет Міністрів постановою № 576 від 12 жовтня 1992 p. затвердив
нормативний документ — Положення про дозвільну систему, яким установив
цілий ряд норм, що регламентують порядок виготовлення, придбання,
зберігання, обліку, охорони, транспортування вогнепальної зброї,
боєприпасів, радіоактивних, наркотичних, отруйних речовин.

Нормотворчу діяльність органів державного управління можна вважати
опосередкованою на відміну від безпосереднього встановлення норм права,
яке здійснюють органи законодавчої влади. Ця опосередкованість
визначається підзаконністю нормативних актів органів управління, що
видаються на основі й на виконання законів.

Отже, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління
виступає як регулятор суспільних відносин. Це дозволяє органам
державного управління активно впливати на суспільне життя, ефективно
вирішувати питання господарського, адміністративно-політичного,
соціально-культурного будівництва.

2. Застосування норм права (видання нормативних актів управління,
індивідуальних актів управління, актів застосування норм права,
адміністративне розпорядництво) — основна форма управлінської
діяльності. Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру
закони та інші правові норми застосовуються до конкретних обставин
управлінського життя. Такі акти містять точно визначені і
персоніфіковані юридичне владні приписи. Вони відіграють роль юридичних
фактів, з якими пов’язується виникнення, зміна, припинення
адміністративно-правових відносин.

Акти застосування норм адміністративного права мають свої відмітні
ознаки:

1) акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний
характер. Індивідуальність проявляється, по-перше, в тому, що він
розв’язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому
вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в
акті припису.

2) акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу.
Він має державно-владний характер і є обов’язковим для всіх, кому
адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності
забезпечується примусовою силою держави.

Треба зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до
якої звернена норма безпосередньо. Тобто сам акт може бути звернений до
однієї особи, а приписи, що містяться в ньому, — до іншої. Наприклад,
наказ про нагородження цінним подарунком безпосередньо звернений до
однієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас, вміщенні в
ньому державно-владні приписи спрямовані й органу, що зобов’язаний цей
подарунок видати.

3) такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять
від компетентного органу (посадової особи) — суб’єкта застосування норм
адміністративного права. Дана обставина залишається в силі й тоді, коли
акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин.
Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної
допомоги тощо.

4) акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення,
зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним
фактом. Водночас він не тільки юридичний факт, а й виконує регулятивні
функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські
відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє
використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою
використовуються акти застосування норм права, які стають самостійним
засобом управління соціальними процесами.

За своєю суттю індивідуальний акт застосування норм права — це оформлене
у вигляді індивідуального державно-владного припису рішення органу
управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору
діючих нормативних приписів. Прикладами таких актів є накази про
призначення на посаду, про звільнення з посади, надання відпустки,
допомоги, пільг, зарахування до резерву на висунення, документи про
утворення управлінських структур, постанови про вирішення справ про
адміністративні правопорушення, про розгляд скарг громадян тощо.

Кількість і масштабність актів застосування норм права не піддається
жодному переліку. По суті, вся динаміка державного управління
охоплюється цією формою діяльності виконавчо-розпорядчих органів.

Отже, акт застосування норм адміністративного права — це індивідуальний
юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально
визначає поведінку адресата, має держано-владний характер, видається
уповноваженим органом в установленому порядку.

3. Укладання адміністративних договорів. Своєрідною формою державного
управління слід вважати адміністративні договори. З самого початку
доцільно зазначити, що досить інтенсивно використовуваний в
адміністративно-правовій літературі термін «адміністративний договір» у
нормативних джерелах не вживається.

Основне питання даної проблеми полягає в тому, що договірні відносини
характерні для цивільного права і відрізняються юридичною рівністю
волевиявлення сторін, які в них вступають. Тобто, договір — це угода
сторін, які юридичне рівноправні. Природа ж державного управління
передбачає імперативність, юридичну владність волевиявлень даної сторони
і як наслідок — юридичну підвладність іншої сторони.

З таких позицій сам термін «адміністративний договір» нібито суперечить
правовій логіці.

Проте змінювані в процесі історичного розвитку суспільні відносини і
практика їх регулювання викликали до життя такий вид угод, як плановий
договір. Мається на увазі договір, який укладається внаслідок того, що
вступ у договірні відносини передбачений планом (аналогічним
документом), який, по суті, є управлінський (вольовий і владний) акт
держави.

Наприклад, п. 2 Указу Президента України від 13 жовтня 1997 р. «Про
рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 вересня 1997
р. «Про стан науково-технічної сфери України та невідкладні заходи щодо
підвищення ефективності її державного регулювання» містить норму, яка
вимагає від Міністерства України у справах науки і технологій разом з
Національною академією наук у місячний термін подати Президентові
України перелік заходів щодо підтримки науково-технічної діяльності у
регіонах.

Питання про характер планових договорів стає предметом докладного
аналізу вчених-цивілістів. У результаті — вони дійшли висновку, що у
такому виді угод різко обмежується індивідуальна воля сторін.

Отже, в юридичній практиці набули значного поширення договори, в яких
воля однієї із сторін органічно поєднується з управлінською волею
держави, тобто дана сторона виступає як юридичне владний суб’єкт. Інша ж
сторона зобов’язана їй підкоритися, тобто виступає як
юридичне’підвладний суб’єкт. Така ситуація вже характерна для
управлінських та адміністративно-правових

відносин.

Проте відносини, в яких учасники договору перебувають не в однаковому
становищі, а орган управління зберігає владні повноваження, тобто
повноваження адміністративно-правового характеру, виникають не лише
через дію актів планування.

Так, адміністративний договір використовується у процесі оформлення
громадян на роботу, коли у двосторонній бесіді щодо умов праці посадова
особа і претендент на посаду дійшли згоди. Такий адміністративний
договір передує факту призначення на посаду відповідним наказом.

Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення
державно-управлінської діяльності, в тому числі й через застосування
форм, які найбільшою мірою відповідають сучасним умовам і розвитку
суспільства. Однією з таких форм треба визнати на нинішньому етапі
договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з
властивими йому державно-владними повноваженнями.

Нині дедалі частіше приймаються нормативні акти, які зобов’язують
сторони до укладення договорів.

Так, в Указі Президента України «Про додаткові заходи щодо матеріального
і морального заохочення працівників вугільної промисловості» від 9 січня
1996 p. містяться такі норми:

Кабінету Міністрів України за погодженням з об’єднанням галузевих
профспілок:

визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових
окладів…;

установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород…;

передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та
високопродуктивної праці…

Аналіз цього Указу, який має явно виражений адміністративно-правовий
характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов’язаний в
адмінстративно-правовому порядку, тобто через видання відповідних
адміністративно-правових актів, визначити умови оплати праці; встановити
граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород;

ввести додаткові заходи стимулювання; підготувати законопроекти.

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю
глави держави шляхом прийняття одностороннього вольового рішення), йому
необхідно усі ці питання погодити з об’єднаннями галузевих профспілок.
Тобто, Кабінет Міністрів України зобов’язаний (саме так передбачено
адміністративно-правовою нормою) вступити з об’єднанням профспілок у
договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими
нормами. Цей висновок підтверджується такими обставинами:

по-перше, основою для його укладення є адміністративно-правова норма;

по-друге, він набирає чинності тільки в тому випадку, якщо буде прийнято
відповідний адміністративно-правовий акт;

по-третє, якщо дія даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути
припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що
скасовує попередній.

Таким чином, договірні відносини передують виникненню «стандартних»
адміністративно-правових відносин, а потім опиняються немов би всередині
цих адміністративних правовідносин. Отже, з точки зору вольового змісту,
виділяються два види договорів. По-перше, договори, які створюються на
основі вільного волевиявлення сторін. Це суто цивільно-правові договори.
По-друге, договори, які виникають з волі держави, за обов’язкової участі
її органів і під впливом норм адміністративного права. Це
адміністративні договори.

При розгляді юридичної природи договорів другої групи (адміністративних
договорів) важливо зазначити, що вони виникають лише в сфері
виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто
там, де складаються адміністративно-правові відносини.

Норми адміністративного права безпосередньо впливають на вольовий зміст
угод і формують їх так, що воля суб’єктів договору скеровується на
реалізацію норми адміністративного права, тобто на реалізацію волі
держави. Такий договір хоч і зберігає попередні цивільно-правові форми,
однак, набуває нової якості — стає адміністративним договором.

Характерним у даному розумінні є пояснення на законодавчому рівні
терміна «державний контракт». У Законі «Про поставки продукції для
державних потреб» від 22 грудня 1995 p. йдеться, що державний контракт —
це договір, укладений між державним замовником від імені держави і
виконавцем замовлення. В сувою чергу, державне замовлення визначається
як спосіб державного регулювання економіки, тобто спосіб
державно-владного впливу на відносини в даній сфері, спосіб формування
адміністративно-правових відносин. Більше того, виконавець не може
відмовитися від укладення контракту, якщо держава в особі замовника
вважає це необхідним. У разі відмови від укладення контракту на
замовника накладаються штрафні санкції. Дана обставина не залишилась не
поміченою законодавцем і в результаті — в нормативних документах
з’явився термін «договір доручення» (див.: Порядок управління акціями,
паями, частками господарських товариств, які перебувають у
загальнодержавній власності — постанова Кабінету Міністрів від 28 грудня
1995 p.).

Викладене дозволяє встановити риси, характерні для адміністративного
договору;

• це угода, що виникає в сфері державного управління у зв’язку і з
приводу реалізації органом державного управління повноважень
виконавчо-розпорядчого характеру;

• підставою виникнення подібних угод є адміністративний акт — владний
вольовий припис;

• адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного
права чи акт правозастосовної діяльності органу управління;

• адміністративний договір має організуючий характер.

Вищенаведене дозволяє дати визначення адміністративному договору.

Адміністративний договір — це визначена актами адміністративного права
угода сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень стосовно
інших.

Така угода спрямована на встановлення, зміну чи припинення
адміністративно-правових відносин.

Отже, подальший розвиток механізму державно-управлінської діяльності в
умовах поступового переходу до ринкових відносин робить актуальною
проблему адміністративно-договірних угод (адміністративних договорів) з
позицій дослідження еволюції адміністративно-правових форм реалізації
державного управління.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридична значущих дій. До таких
форм насамперед слід віднести різні реєстраційні дії. Наприклад,
реєстрація й облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і
відкриттів, суб’єктів підприємницької діяльності, нормативних актів
тощо.

До нині сутність та юридична природа реєстраційних дій повністю не
з’ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент
технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне
значення, її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити
юридичні факти чи їх системи. Очевидно, акт реєстрації є рішенням
компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб’єкта. Реєстраційні
дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не
можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт не може бути
опублікований і розісланий тощо. До інших юридичне значущих дій також
належать: прийняття присяги, службове атестування тощо.

5. Здійснення організаційних дій — це повсякденні і різноманітні вияви
управлінської дисципліни, які безпосередньо не спричиняють юридичних
наслідків. Організаційні дії здійснюються для забезпечення чіткої й
ефективної роботи відповідних систем управління. Вони мають
внутріуправлінське, внутріапаратне значення. Водночас, вони можуть
використовуватися для певного впливу на громадські структури і громадян.

До таких дій можна віднести різні інструктування, наради, семінари,
збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження
позитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення
громадської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень
науки і техніки тощо.

6. Виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З
їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми
управлінської діяльності, спрямовані на утворення нормальних умов для
здійснення адміністративних функцій.

До матеріально-технічних операцій належать дії з підготовки матеріалів
для проведення організаційних заходів, видання юридичних актів,
діловодство, складання довідок, звітів, оформлення документів тощо. Роль
і значення матеріально-технічних операцій не можна зменшувати. Від них
багато в чому залежить ефективність управлінської праці.

Похожие записи

Форми державного управління

Поняття і види форм державного управління

Поняття форм управління

Виходячи з наведеного у попередній главі загального визначення форм
управлінської діяльності як способів зовнішнього вираження її змісту,
слід зазначити, що державне управління виявляється в конкретних діях і
взаємозв’язках органів і посадових осіб, завдяки яким управлінська
діяльність набуває певних форм.

Відтак державне управління, переважний обсяг якого втілено в діяльності
органів виконавчої влади, виражається у певних формах. Саме через форми
державного управління (далі також — форми управління, управлінської
діяльності, діяльності органів виконавчої влади) відбувається реалізація
компетенції органів. Форми управлінської діяльності відіграють в
управлінському процесі важливу роль. Зокрема, з їх допомогою
забезпечуються: додержання встановленого порядку; гласність і прозорість
діяльності; зміцнення законності й дисципліни.

По формах можна судити про те, що і як робиться в державних органах
відповідно до їхньої компетенції. Правильне розуміння форм управлінської
діяльності сприяє глибшому усвідомленню змісту цієї діяльності. Більше
того, ефективність реалізації влади багато в чому залежить від
правильного використання арсеналу форм діяльності. Вміле поєднання
різних форм сприяє вдосконаленню організації управління, його впливу на
суспільні процеси.

Конкретними прикладами форм управлінської діяльності можуть бути такі
дії, як видання правового акту управління, прийняття будь-якого іншого
рішення, розгляд скарги, проведення наради, ревізії, видача ліцензії,
реєстрація підприємства, здійснення заходів контролю тощо.

Під формами державного управління слід розуміти відмінні за своїм
характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності
органів виконавчої влади.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною універсальністю
щодо конкретних сфер і галузей державного управління. Через це одні й ті
самі форми успішно застосовуються і в економіці, і в
адміністративно-політичній діяльності, а також при вирішенні
внутрішньоорганізаційних питань. Тому такого великого значення набуває
вміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність
здійснити обґрунтований вибір найефективніших серед них, а за
необхідності — вдосконалювати існуючі форми.

Класифікація форм управління

Оскільки виконувані в процесі управління дії та взаємозв’язки
різноманітні за своїм характером, призначенням та наслідками, до яких
вони призводять, то виникає необхідність класифікації форм управління.
При цьому важливо відразу відокремити ті дії та взаємозв’язки суб’єктів
виконавчої влади, котрі не мають власне управлінської природи. Це,
зокрема, проведення різних фінансово-господарських операцій щодо
утримання відповідних органів, здійснення матеріально-технічних дій
тощо. Прикладами матеріально-технічних дій можуть бути діловодство
(реєстрація, оформлення, розмноження, розсилання документів), обробка
інформації (підрахунки, підготовка даних для машинної обробки),
допоміжні заходи (охорона, організація харчування та ін.). Звичайно,
наведені види Діяльності органів виконавчої влади можна вважати її
окремими формами, однак їх не можна віднести до переліку форм
управління.

Говорити про форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка
має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних,
профільних функцій органів виконавчої влади. Щодо цих форм вирішальним є
поділ їх на види залежно від настання тих чи інших правових наслідків.
За цим критерієм виділяють: а) правові та б) неправое і форми.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення
конкретного юридичного результату. Зокрема, такі дії, як видання
юридичних актів, застосування примусових заходів тощо, виступають як
юридичні факти і можуть породжувати (змінювати, припиняти)
адміністративно-правові відносини.

До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не
мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного
результату. Найчастіше неправовими формами визнаються різноманітні
організаційні дії службовців органів виконавчої влади на різних етапах
підготовки і виконання управлінських рішень. Це такі дії, як організація
та проведення нарад, обговорень, перевірок, розробка проектів планів,
прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення заходів щодо
підвищення якості та ефективності управлінської праці і т. ін. Дані
форми можуть як безпосередньо «супроводжувати» правові форми, так і мати
певне самостійне значення.

Найбільше практичне значення має класифікація правових форм управління.
В адміністративно-правовій науці не досягнуто єдності думок з питань
такої класифікації. Проте найчастіше правові форми поділяють на такі два
види: а) видання правових актів управління; б) вчинення інших юридично
значущих дій.

Ця класифікація не досить точна. Адже вона не враховує, що серед інших
юридично значущих дій цілком самостійне значення має бути надане діям
щодо встановлення взаємозв’язків у сфері управління, які оформляють у
вигляді адміністративних договорів (та інших аналогічних угод). Причому
укладання подібних угод не можна змішувати з прийняттям правових актів
управління.

До основних правових форм управління слід віднести такі:

1) видання правових актів управління (нормативного й індивідуального
характеру);

2) укладання адміністративних договорів (угод);

3) вчинення (здійснення) інших юридично значущих дій.

Питання щодо правових актів управління та адміністративних договорів є
предметом окремого розгляду в наступних параграфах цієї глави
підручника.

Що ж до здійснення юридично значущих дій, то до такої форми належать
насамперед різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація та облік
автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб’єктів
підприємницької діяльності, нормативних актів тощо. Окрім того, до
юридично значущих дій належать: прийняття присяги, службова атестація,
складання протоколів про адміністративні правопорушення тощо. Ці питання
також тією чи іншою мірою висвітлюються у підручнику нижче.

Основні види застосування форм управління

Уся названі форми (за винятком окремих організаційних дій) підлягають
адміністративно-правовому регулюванню. Відтак адміністративно-правове
закріплення форм управління набуває значення своєрідної «форми форм»
(цей влучний вислів свого часу запропонував видатний радянський
адміністративіст Б. М. Лазарев).

Однак ступінь адміністративно-правової регламентації не однаковий для
різних форм. Найповніше регламентовані форми, пов’язані з реалізацією
правотворчих, правозастосовчих і правоохоронних повноважень органів
виконавчої влади. Саме вони викликають найвагоміші юридичні наслідки, і
тому їхня регламентація має особливе значення для забезпечення
законності в державному управлінні.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних
наслідків (наради, консультації). Тут органам надається широка
можливість самостійного вибору конкретних управлінських дій.

Водночас застосовувані форми управління усіх видів повинні відповідати
певним вимогам. Мається на увазі насамперед своєчасність прийняття
(видання) відповідних актів і їхня актуальність за змістом. Досвід
свідчить, що форми управління повинні бути: стабільними; не виходити за
межі вимог законності; відповідати компетенції даного суб’єкта
управління; відповідати змісту функцій управління, характеру вирішуваних
питань; сприяти досягненню цілей управлінського впливу; враховувати
особливості конкретного керованого об’єкта.

Нарешті, ступінь правової регламентації форм управління має не
перешкоджати свідомому вибору самим органом управління тієї з них, яка в
даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільше відповідає поставленим
перед ним завданням.

Провідною формою управлінської діяльності є прийняття суб’єктами
виконавчої влади рішень у вигляді правових актів управління. Вони є
найвагомішим за обсягом різновидом юридичних актів. Органи виконавчої
влади приймають навіть юрисдикційні акти (тобто з приводу застосування
заходів адміністративної відповідальності). А величезна кількість і
різноманітність суспільних відносин, в яких обов’язковим учасником є
органи виконавчої влади, потребують видання мільйонів правозастосовчих
актів про прийом (на роботу, до вузів і т. ін.), про призов на військову
службу, виділення (житлової площі, ресурсів тощо), про призначення
(пенсій, стипендій), нагородження, дозволи, покладання обов’язків,
заборону, реєстрацію і т. ін.

§ 2. Поняття і види правових актів управління; вимоги, що ставляться до
них

Поняття правового акту управління

Видання правових актів управління слушно розглядається як провідна форма
реалізації завдань, функцій та компетенції органів виконавчої влади.
Адже саме з допомогою таких актів досягається упорядкованість та
стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.

Як у науковій літературі, так і в українському законодавстві відсутнє
загальноприйняте визначення правового акту управління, немає єдиного
підходу до назви таких актів. У літературі використовуються різні
визначення: «адміністративні акти», «акти державної адміністрації»,
«виконавські рішення» тощо.

Серед підходів до визначення поняття правового акту управління найбільш
поширені наступні. Деякі вчені визначають його як правовий різновид
управлінського рішення, який являє собою юридично владний, прийнятий
шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб’єкта
адміністративного права (органу виконавчої влади, органу управління
(адміністрації) підприємства, установи, організації, посадової особи),
має встановлену законодавством форму та спрямований на утвердження
адміністративно-правових норм, виникнення та зміну
адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій
у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акту орган (посадова
особа) вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), яке
виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та
функцій виконавчої влади1.

У спеціальному дослідженні проблематики актів управління Р. Ф. Васильєв
визначив правові акти управління як вольові владні дії державних органів
та органів деяких громадських організацій, спрямовані на виконання
законів у процесі виконання функцій державного управління, на
встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну
чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді виражаються у формі
усних настанов, але і вони оформляються документами2.

У сучасних джерелах найчастіше акт державного управління визначають як
офіційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб’єктом
управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку
одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням
встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні
наслідки3.

За такого підходу правовий акт управління виглядає як засноване на
законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого
суб’єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення
адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення
адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади.

Характерними ознаками правового акту управління (далі акт управління,
акт) є:

1)  підзаконність, яка означає, що акт управління видається на підставі
та на виконання закону і відповідно до актів вищестоящих органів
виконавчої влади;

2) обов’язковість (імперативність), яка означає, що акт зобов’язані
виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований;
ігнорування правових актів управління, їх недотримання, перешкоджання
реалізації тягне за собою застосування до винної особи заходів
відповідальності;

3)  правомочність, тобто акти управління видаються органами виконавчої
влади відповідно до характеру та в межах наданої їм компетенції;

4) офіційність, що полягає у виданні акту від імені органу держави,
повноваження якого саме на видання акту такого виду (форми) закріплене
Конституцією та законами України;

5)  односторонність, тобто акт є результатом юридично-владного
волевиявлення відповідного суб’єкта, що його видав;

6) належна оформленість, яка означає, що акт управління є письмовим
документом певного виду, підготовленим за правилами юридичної техніки та
виданим з дотриманням нормативно встановлених процедур.

Отже, правовий акт управління — це офіційно оформлений результат
волевиявлення органів виконавчої влади (та інших суб’єктів державного
управління), здійснюваний в односторонньому порядку з дотриманням
встановленої процедури і спрямований на виникнення певних юридичних
наслідків.

Оскільки правові акти управління досить чисельні та різноманітні, велике
теоретичне і практичне значення має їх класифікація.

Види правових актівуправління

В адміністративно-правовій науці розподіл правових актів управління на
види здійснюється за різними критеріями (ознаками).

За критерієм юридичної природи розрізняють нормативні, індивідуальні
(іноді їх називають «ненормативні», «правозастосовчі») і змішані
(комплексні) акти управління. Таке розмежування правових актів
управління зумовлено виокремленням таких загальних функцій держави, в
тому числі діяльності органів виконавчої влади, як правотворча
(правоустанов-ча) та правозастосовча функції.

Нормативні акти управління — це правові акти управління, які
встановлюють, змінюють або скасовують правові норми. Нормативні акти
містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила
регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на
тривале застосування та не мають конкретного адресата. Саме у
нормативних актах виявляється регулятивна роль адміністративного права.

Нормативні акти управління є найбільш містким вираженням реалізації
виконавчої влади, оскільки саме через них відбувається підза-конна
адміністративна нормотворчість. Нормативні акти встановлюють конкретні
права, обов’язки, відповідальність учасників адміністративно-правових
відносин. У них часто містяться обмеження і заборони, зумовлені
специфікою сфери управління. Вони формують основи взаємодії різних
суб’єктів управління (наприклад, шляхом встановлення певного
адміністративно-правового режиму), передбачають юридичні гарантії
забезпечення законності й дисципліни в управлінні.

В особливу категорію нормативних актів управління виокремлюються: акти,
за допомогою яких затверджуються різні правила, положення, інструкції,
що містять правові норми; акти, що втратили чинність, раніше видані акти
чи їх окремі пункти. Вони, безумовно, є нормативними, хоч і мають в
певному розумінні допоміжне значення. Зважаючи на це, окремі дослідники
і називали їх актами нормативно-допоміжного значення1.

Індивідуальні акти управління — це акти, які стосуються конкретних осіб,
їх прав і обов’язків. Характерною рисою індивідуальних актів управління
є їх очевидний правозастосовчий характер. Головне в цих актах
конкретність, тобто вирішення з їх допомогою індивідуальних справ та
питань щодо конкретних осіб (особи), виникнення персоніфікованих
адміністративних правовідносин, зумовлених цими актами. Різновидом
індивідуальних актів є правоохоронні, юрисдикційні рішення.

За юридичними наслідками індивідуальні акти можуть бути:

а) зобов’язуючими;

б) забороняючими;

в) правоуповноважуючими;

г) такими, які містять відмови.

Такі акти не тільки містять точно визначені й персоніфіковані юридичні
приписи, а й завжди відіграють роль юридичних фактів, з якими
пов’язуються виникнення, зміна та припинення конкретних
адміністративно-правових відносин.

Говорячи про правозастосовчий характер індивідуальних актів управління,
не можна применшувати їх певне регулююче значення. Адже індивідуальні
акти на основі та в межах приписів, що містяться в нормативних актах,
регламентують ті чи інші управлінські відносини. Але на відміну від
нормативних актів, які регулюють будь-які управлінські відносини,
індивідуальні акти управління завжди регулюють конкретно визначені
відносини.

Наступним видом, виділеним за критерієм юридичної природи актів, є
змішані (комплексні) акти управління, які містять разом з нормами права
індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних управлінських справ.

За критерієм суб’єктів, які мають право видавати чи приймати правові
акти управління, розрізняють: акти Кабінету Міністрів України; акти
центральних органів виконавчої влади; акти місцевих органів виконавчої
влади. Крім того, за цим критерієм в окрему категорію правових актів
управління можна виділити акти Ради міністрів Автономної Республіки
Крим.

Якщо ж розуміти державне управління не лише як діяльність органів
виконавчої влади та їх посадових осіб, а й діяльність інших суб’єктів
державного управління, то до правових актів управління мають бути також
віднесені:

0 акти Президента України1;

0 акти керівників апарату будь-яких державних органів при здійсненні ним
управлінської діяльності щодо службовців апарату відповідних органів;

0 акти адміністрацій (органів управління) державних підприємств,
установ, організацій (переважно у формі наказів і розпоряджень їх
керівників).

За критерієм юридичної форми вираження правові акти управління
поділяються на: постанови; розпорядження; накази; інструкції; правила;
положення.

За критерієм сфери дії правові акти управління поділяються на: акти
управління, що діють на всій території держави, на території
спеціального округу чи особливої режимної території; акти, що діють в
межах сфери, галузі державного управління, регіону та в межах органу чи
організації; акти, дія яких поширюється на певне коло організацій чи
громадян.

За порядком прийняття адміністративно-правових актів виділяють акти, які
приймаються: єдиноначально; колегіально; спільно двома або більше
суб’єктами; за узгодженням.

За критерієм пов’язаності адресатів із суб’єктом видання актів
виділяють: акти, адресовані безпосередньо підлеглим суб’єктам; акти,
адресовані об’єктам у сфері їх функціонального впливу; акти з
невиз-наченим колом адресатів; акти з індивідуально визначеними
(персоніфікованими) адресатами.

За критерієм форми волевиявлення акти управління поділяються на:

0 письмові акти, які є різновидом службових документів;

0 усні акти управління, що переважно використовуються при
безпосередньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення
громадської безпеки, на транспорті, у військових формуваннях тощо.

Залежно від моменту початку дії необхідно розрізняти акти управління,
які вступають в силу:

а) негайно з дати підписання, прийняття;

б) з дати, вказаної в самому акті;

в) в строк, вказаний в іншому акті;

г) після державної реєстрації;

д) після офіційного доведення до відома населення у встановленому
порядку.

За критерієм обсягу повноважень суб’єкта видання акту розрізняються:

0 дискреційні акти управління, що приймаються на вільний розсуд органу,
посадової особи, без необхідності їх узгодження з будь-ким;

0 акти, котрі приймаються на основі альтернативних повноважень, що дають
суб’єкту можливість вибору одного з декількох названих у нормі права
варіантів;

0 так звані акти «пов’язаної адміністрації», що приймаються за
відсутності можливості вибору. Отже, найбільш універсальною та практично
значущою є класифікація правових актів управління відповідно до
критеріїв юридичної природи, суб’єктів видання та юридичної форми
вираження, оскільки саме ці критерії є достатньо узагальнюючими,
охоплюють майже всі інші ознаки актів.

Вимоги, що ставляться до правових актів управління

З юридичної точки зору, тільки розробити та прийняти якісний правовий
акт управління зовсім недостатньо. Незважаючи на всю складність та
відповідальність даного етапу, котрий є, власне кажучи, початком
складного процесу управлінської діяльності, головним у даному процесі є
забезпечення своєчасної та ефективної реалізації акту управління. З
урахуванням так званої презумпції дійсності (правильності) чинних
правових актів управління їхня дія пов’язана з отриманням низки вимог до
них.

Вимоги до правових актів управління різнорідні за своєю суттю і тому
потребують певної класифікації.

Деякі учені вказують на необхідність розмежування таких вимог за їх
змістом:

& t 2

?

(

:загальні вимоги законності, яким повинні відповідати всі акти
управління незалежно від того, ким і коли вони видаються, з якого
питання та які юридичні ознаки вони мають;

2) додаткові (або спеціальні) вимоги до деяких актів управління залежно
від їхнього змісту та призначення;

3) вимоги організаційно-технічного характеру, що, як і загальні вимоги,
ставляться до всіх актів управління1.

На думку переважної більшості дослідників, однією з найважливіших умов
юридичної сили правового акту управління, безумовним фактором його дії є
відповідність акту встановленим вимогам щодо його юридичного змісту,
порядку прийняття тощо. Найчастіше виділяють наступні основні вимоги,
яким має відповідати кожен акт управління:

а)  відповідність акту положенням Конституції, чинним законам та іншим
нормативно-правовим актам згідно з ієрархією цих актів у правовій
системі;

б) непорушність та необмежуваність актом встановлених та гарантованих
чинним законодавством прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб,
громадських об’єднань, підприємницьких та комерційних організацій;

в)  використання при виданні акту лише тих назв і визначень, які
передбачені чинним законодавством;

г) суворе дотримання встановленого порядку підготовки, обговорення та
прийняття актів управління. До конкретних вимог у цій частині мають бути
віднесені:

— дотримання принципу колегіальності у передбачених законом випадках;

— узгодження проектів актів із заінтересованими сторонами;

— забезпечення відкритості у правотворчому процесі, що полягає у
забезпеченні вільного доступу до інформації щодо проектів
нормативно-правових актів, чинних та скасованих нормативно-правових
актів;

— наявність в актах усіх необхідних реквізитів (штампів, печаток,
підписів посадових осіб, строків виконання тощо);

д) видання акту управління уповноваженим на це органом, посадовою особою
і суворо в межах їх компетенції. Загалом правові акти управління не
тільки приймаються, а й скасовуються (відміняються) у встановленому
законом порядку, наявність якого зумовлена їхнім значенням та правовими
наслідками.

§ 3. Порядок прийняття та чинність правових актів управління

Важливі аспекти правотворчої діяльності органів виконавчої влади
визначаються переважно підзаконними нормативними актами різних рівнів1.
Тому потрібен єдиний законодавчий акт, який би цілісно врегулював умови
та порядок здійснення такої діяльності.

Порядок прийняття правових актів управління

Порядок прийняття правових актів управління (далі — актів управління,
актів) охоплює наступні стадії.

1. Підготовка акту. Значна кількість актів готується і видається з
власної ініціативи заінтересованого органу, але багато і з ініціативи
органів виконавчої влади за дорученням вищестоящих органів, за протестом
прокурора, за скаргами, заявами громадян. Значний та неоднорідний обсяг
роботи, який має виконати уповноважений орган, може бути підставою для
виділення на даній стадії окремих дій, процедур:

—  правова ініціатива. Акт приймається, якщо є юридичні та фактичні
підстави його прийняття, коли в ньому є об’єктивна потреба;

—  аналіз ситуації і варіантів правового впливу. На даному етапі
з’ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти вирішення питань,
що виникли;

— підготовка проекту акту. Вона покладається на орган, структурний
підрозділ або окрему посадову особу. Проект акту підлягає обговоренню,
узгодженню, належному оформленню і вважається погодженим за наявності
віз керівників відповідного органу виконавчої влади.

Проект акту повинен бути доступний для ознайомлення та обговорення всіма
заінтересованими особами. Обов’язковість ведення органами виконавчої
влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної
інформації про діяльність відповідних органів, про чинні та скасовані
нормативно-правові акти, проекти нормативно-правових актів з
повідомленням про це засобів масової інформації передбачена Указом
Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у
діяльності органів виконавчої влади» від 01.08.2002 р.

2. Прийняття рішення. В цій стадії також можна виділити кілька окремих
дій, процедур:

— можливе обговорення та обов’язкове голосування в колегіальних органах.
Іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опитування. Однак
більшість актів приймається одноосібно керівником органу виконавчої
влади. Тобто ключовим на даному етапі є підписання підготовленого
проекту;

— внесення змін до проекту. Проект може бути визнаний таким, що потребує
доопрацювання. Це передбачає розробку нового, з урахуванням зауважень і
вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

—  оформлення рішення. Даний етап передбачає остаточне редагування
проекту акту, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.

3. Доведення акту до відома виконавців та заінтересованих осіб. Це
самостійна стадія в процесі прийняття акту. Вона може здійснюватися
шляхом:

—   персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток,
розвішування списків, ознайомлення під розписку тощо);

— опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях
(збірниках, бюлетенях, газетах, журналах);

— окремі неофіційні засоби оприлюднення також досить часто
використовуються, наприклад, вивішування текстів документів у
громадських місцях.

Питання чинності правових актів управління

Щодо чинності актів управління дослідники слушно пропонують виділяти
чотири окремі юридичні стани:

1)припинення;

2) зупинення;

3) зміна;

4) скасування.

1. Дія акту може бути припинена з кількох підстав. 0 У зв’язку з
додержанням вимоги виконати певні дії, яка містилася в акті, якщо його
зміст зводився лише до виконання цієї вимоги. Однак слід мати на увазі,
що виконання акту не завжди означає припинення його дії. Так, не можна
вважати наказ про призначення особи на посаду таким, що припинив свою
дію, після того, як особа приступила до виконання своїх обов’язків.

Так само не припиняє свою дію і після створення органу управління акт,
відповідно до якого цей орган було утворено. Такі акти припиняють свою
дію лише в результаті їх скасування або видання нових актів, що фактично
анулюють старі1.

0 У зв’язку із настанням певної юридичної події — наприклад, смерті
фізичної особи. Окремі автори називають таку підставу «зникненням»
адресата акту, розширюючи таким чином її зміст та включаючи до неї також
ліквідацію юридичної особи2. 0 Закінчення строку дії акта, який було
видано на певний строк. 0 Якщо новим актом того самого або вищого органу
анулюється або поглинається зміст попереднього акту. З цієї підстави
припиняється дія акту (незалежно від того, чи зазначається про його
припинення, чи ні), що встановлює відповідальність за те чи інше
правопорушення, при виданні нового акту, що встановлює іншу
відповідальність за це ж правопорушення. 0 У зв’язку із скасуванням
(відміною) акту органом, що видав даний акт, або уповноваженим на те
вищестоящим органом.

Акти скасовуються у випадках виявленого порушення порядку видання, зміни
умов, за яких вони були прийняті та ін.

2.  Зупинення дії акту — тимчасовий правовий захід, що застосовується
шляхом прийняття відповідного рішення. Уповноважений орган, посадова
особа може зупинити дію акту з мотивів законності або доцільності.

В адміністративно-правовій літературі звертається увага на окремі
особливості зупинення дії акту управління1. Так, допускається зупинення
всього акту або його частини, зупинення дії акту управління на всій
території держави або окремій частині території, певному регіоні.
Зупинення актів може бути пов’язане також з фактом подання скарги,
принесення прокурором протесту тощо.

3.  Зміна акту як засіб підвищення його якості використовується тоді,
коли є потреба уточнити його приписи, надати їм іншу редакцію чи
доопрацювати окремі частини. Зміна приписів акту, як правило,
здійснюється тим самим органом, посадовою особою, які видали акт у
первинному вигляді.

4.  Скасування акту означає визнання нечинним акту певністю або окремих
його приписів, положень. За загальним правилом, акти можуть бути
скасовані тим, хто їх прийняв, або вищестоящим органом, посадовою
особою.

§ 4. Адміністративні договори

Протягом останніх десятиліть проблема використання договорів у
адміністративному праві стає дедалі більш актуальною, хоча вона і не є
новою. Так, категорія адміністративного договору згадується у радянській
літературі 20-х років минулого століття як побічна форма управлінської
діяльності, у 60-х — як один з факторів її демократизації2. В той період
одним з перших авторів, що приділили цьому питанню належну увагу, був
польський адміністративіст Є. Старосьцяк3.

Термін «адміністративний договір» останнім часом досить вживаний, хоча у
нормативних джерелах і не використовується. Невизначе-ним остаточно це
питання залишається і у теорії адміністративного права, хоча йому і
приділяється чимало уваги1.

Проблема полягає у тому, що договір традиційно вважається засобом
регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де
склалися засади, що грунтуються на рівності сторін, їх автономії тощо.
Публічне ж право, однією з провідних галузей якого є право
адміністративне, належить, так би мовити, до протилежного «полюсу»
юридичної матерії.

Водночас з розвитком демократичних засад адміністративне право дедалі
більше використовує певні положення права приватного. Це пов’язане
насамперед з необхідністю збагачення відносин панування-підпорядкування
такими формами, які мають в основі свободу поведінки суб’єктів. У
зв’язку з цим в адміністративному праві формуються інститути, подібні до
інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного
договору.

Не випадково, що укладання адміністративних договорів (угод), як
відзначалося раніше, набуло значення самостійної правової форми
державного управління.

Що ж являє собою адміністративний договір (угода)? Визначаючи його
поняття, слід відштовхуватися від ознак загальноправового поняття
договору.

Специфічний вияв загальноправових ознак договору в публічному праві 

Аналіз загальноправового поняття договору як угоди сторін, спрямованої
на виникнення, зміну або припинення їх взаємних прав та обовязків дає
змогу виявити такі його ознаки:

а) свобода волевиявлення, тобто добровільність укладення;

б) рівність сторін;

в) досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;

г) еквівалентний характер;

д) взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне
виконання умов договору;

є) забезпечення договору державним примусом, що надає документу
юридичної чинності.

Договори в приватному праві найчастіше регулюють відносини двох сторін і
розраховані на встановлення, зміну та припинення конкретних
правовідносин. У цьому сенсі вони є індивідуалізованими, тобто такими,
що не породжують зобов’язань для інших фізичних та юридичних осіб.

Ознаки приватно-правового договору не завжди виявляються у
публічно-правових договорах, які відрізняються низкою ознак.

Договори в публічному праві здебільшого є договорами нормативного
характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої дії для
широкого кола адресатів, котрі повинні: видати правові акти, укласти
угоди, здійснити юридично значущі дії1. Відмінності виявляються у
предметі, суб’єктах та змісті таких договорів, а також у засобах
забезпечення їх реалізації.

Предметом публічно-правового договору є відносини владного характеру,
причому лише ті з них, в яких допускається узгодження волевиявлення
владних суб’єктів.

Суб’єктами публічно-правового договору є суб’єкти публічно-правових
відносин, котрі наділені насамперед публічно-владними повноваженнями. В
адміністративному договорі це органи виконавчої влади, органи місцевого
самоврядування та їх посадові особи. Водночас суб’єктами
адміністративного договору можуть виступати такі суб’єкти, які не мають
владних повноважень, але які можуть у публічно-правовій сфері бути
носіями деяких владних функцій (трудові колективи, органи
самоорганізації населення тощо).

Щодо змісту публічно-правового договору, то його специфіка зумовлена
тим, що права й обов’язки сторін (учасників) мають наперед заданий,
передбачуваний характер, зумовлений компетенційними можливостями тієї чи
іншої сторони.

Усі публічно-правові договори можна поділити на: установчі договори;
компетенційно-розмежувальні договори; угоди про делегування повноважень;
програмно-політичні договори про дружбу й співробітництво; договори між
державними і недержавними структурами; договори про громадянську згоду;
міжнародні договори.

При визначенні правової природи адміністративних договорів слід
враховувати, що вони виникають лише у тих сферах державної влади і
місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові
відносини. Норми адміністративного права безпосередньо впливають на
зміст даних угод, при цьому волевиявлення сторін скеровується нормами
адміністративного права, тобто набуває адміністративно-правової форми.

На відміну від договорів приватного права тут обов’язково присутній
носій влади, який у межах своєї компетенції реалізує функції
виконавчо-розпорядчого характеру. Тому в адміністративному договорі
завжди виявляється державна воля до створення певної ситуації.

Поняття адміністративного договору та особливості його застосування

Визначаючи поняття адміністративного договору, окреслимо характерні
ознаки ос-таннього:

1) виникнення у сфері публічної влади у зв’язку і з приводу реалізації
органом виконавчої влади або органом місцевого вряду-вання своїх владних
повноважень;

2) підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий згаданими
органами;

3) організуючий характер;

4) метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага,
тобто домінування суспільних цілей.

В адміністративному договорі неможлива (за будь-яких умов) одностороння
відмова від виконання договірних умов або їх зміна. Норми про форс-мажор
тут не застосовуються. Такий договір або окремі його положення не може
бути визнано конфіденційним. Більше того, у деяких випадках необхідною
умовою чинності адміністративно-правового договору є його
опублікування1. До того ж, як вже зазначалось, значна кількість
адміністративно-правових договорів, на відміну від договорів приватного
права, має нормативний характер.

За порушення такого договору можливе застосування заходів
відповідальності — дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової.

Зауважимо, що адміністративний договір ще не забезпечено судовим
захистом, і ця проблема має бути розв’язана у законодавчому порядку.

Отже, адміністративний договір — це угода, укладена суб’єктами
адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у
загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої
визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов’язково одна
зі сторін.

Для адміністративного права найбільш характерні
функціонально-управлінські договори, договори між державними і
недержавними організаціями.

Функціонально-управлінські договори укладаються між суб’єктами
виконавчої влади з метою координації їх діяльності при розв’язанні
спільних завдань. Вони посилюють взаємодію ланок виконавчої влади, а
також взаємодію органів виконавчої влади з іншими суб’єктами шляхом
уточнення, конкретизації або додаткового гарантування виконання
повноважень для забезпечення реалізації публічних інтересів.

Адміністративні договори між: органами виконавчої влади і недержавними
утвореннями покликані вирішувати проблему узгодження між ними вирішення
питань, насамперед у галузі соціальних відносин тощо.

До адміністративних договорів слід віднести договори про делегування
повноважень, а саме: договори про делегування деяких повноважень
виконавчої влади органам місцевого самоврядування. При цьому мають бути
дотримані такі вимоги: а) делегуються лише окремі повноваження; б) при
делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення у повному обсязі
за рахунок коштів Державного бюджету; в) при цьому органам місцевого
самоврядування передаються відповідні об’єкти державної власності; г)
органи місцевого самоврядування у питаннях здійснення ними повноважень
органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої
влади.

Останнім часом дедалі частіше приймаються нормативні акти, що
зобов’язуть сторони до укладення договорів. Отже, підставами для них є
насамперед адміністративно-правові норми. Вони набирають чинності лише у
випадку прийняття відповідного правозастосовчого акту. Якщо дія цієї
угоди буде визнана недоцільною, то угода може бути припинена в
адміністративному порядку шляхом прийняття нового правозастосовчого
акту, що скасовує попередній.

Для укладення і виконання адміністративних договорів доцільно
дотримувати загальні вимоги договірного права, встановлені цивільним
законодавством, зокрема такі, як форма договору, наслідки недотримання
встановленої форми, випадки недійсності, терміни тощо.

При виробленні теоретичних засад правового регулювання
адміністративно-договірних відносин слід використовувати і зарубіжний
досвід. Так, адміністративні договори застосовуються в управлінській
практиці Франції з початку XX ст. Для укладення таких угод необхідне
волевиявлення двох сторін, але після його укладення, коли, зокрема,
визначені межі рівноправних відносин між адміністрацією та приватною
особою, адміністрація отримує певні права на здійснення односторонніх
владних дій щодо іншого учасника пра-вочину. Адміністрація може навіть в
односторонньому порядку розірвати договір, але при цьому повинна
виплатити компенсацію за негативні фінансові наслідки цих дій1.

У Німеччині теорія і законодавче регулювання адміністративного договору
мають високий рівень розробки і розвитку. Адміністративний договір
встановлюється федеральним Законом про адміністративну процедуру
(процес) від 25.05.1976 p., а також відповідними законами земель. Тобто
цей інститут прямо передбачений законом. Адміністративним договором у
Німеччині визнається договір, який створює правові відносини у сфері дії
адміністративного права і при цьому встановлює, змінює та припиняє певні
обов’язки. Сфера його застосування чітко окреслена і відділена від
видання правових актів управління, а також від інших правових форм
управління. Детальну розробку в німецькому адміністративному праві
отримали такі питання, як допустимість адміністративного договору, його
законність, помилковість та недоцільність таких договорів.

У вітчизняній науці адміністративного права адміністративний договір є
категорією недостатньо дослідженою, такою, що проходить процес
становлення і тому потребує подальшого дослідження фахівцями як
адміністративного, так й інших галузей права.

Література

АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. —
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.

Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. — М., 2003. — 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999. — 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

Б. Авер’янов. — К., 2003. — 600 с

Похожие записи