РЕФЕРАТ
На тему:
Автономна Республіка Крим
ПЛАН
1. Автономна Республіка Крим — територіальна автономія у складі України
2. Основи конституційного статусу Автономної Республіки Крим
1. Автономна Республіка Крим — територіальна автономія у складі України
Автономна Республіка Крим є “невід’ємною складовою частиною України і в
межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання,
віднесені до її відання” (ст. 134 Конституції України). Отже, Автономна
Республіка Крим (АРК) за конституційною природою є формою так званої
територіальної (адміністративно-територіальної, регіональної, обласної)
автономії, добре відомої світовій практиці державотворення.
У науці державного будівництва під автономією розуміють, звичайно,
самоврядування певної території в державі. Щодо тих об’єктивних
характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи
до їх визначення: комплексно-територіальний і
національно-територіальний.
Суть першого підходу полягає в тому, що, згідно з ним, суб’єктом
автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними,
географічними, економічними, мовно-культурними, релігійними,
національно-етнічними та іншими особливостями.
Відповідно до національно-територіального підходу суб’єктом автономії
визнається територія, що виділяється особливостями побуту та
національним складом населення.
У радянській літературі національний фактор при визначенні автономії
вважався провідним, оскільки автономія розглядалася ще й як ефективна
форма здійснення права націй на самовизначення. Ця обставина, у свою
чергу, давала можливість розглядати кожне автономне
національно-територіальне утворення не як звичайну форму децентралізації
державної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне
утворення, тобто як одну з форм державності. Так, у практиці державного
будівництва виник феномен державно-політичної (автономна республіка) та
адміністративно-політичної (автономна область, автономний округ)
автономії, а також федерації, заснованої на автономії таких її
суб’єктів.
Проте федералізація та автономізація — два цілком різні за
державно-правовою природою принципи, а федерація, заснована на автономії
її суб’єктів, — це нонсенс. Ще на початку нашого століття професор О.
Ященко писав, що треба чітко відрізняти федералізацію від
децентралізації, федеровані штати від децентралізованих автономних
областей унітарної держави. Ця відмінність полягає в характері влади: чи
є вона первинною, власною, чи — автономною. При федералізмі незалежні
частини домовляються й об’єднуються, беруть участь у створенні
колективної влади федерального союзу як його органічні члени. При
децентралізації у формі автономії спочатку існує самостійна, попередньо
створена суверенна влада, яка поступається частиною своїх ! прав та
атрибутів окремим територіям. Автономізація є наступною стадією розвитку
після створення централізованої системи влади і не суперечить унітарній
формі правління1.
Щодо світової практики державотворення, то вона, хоч і не завжди
послідовно, підтверджує існування згаданих відмінностей між
федералізацією та автономізацією держави. Загальновідомо, наприклад, що
Сполучені Штати Америки, Швейцарія, Федеративна Республіка Німеччина
були створені шляхом об’єднання “знизу”, за принципом субсидіарності
їхніх суб’єктів, а тому вони найбільш повно відповідають класичному
визначенню федеративної держави. Це можна сказати й про колишній
Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний механізм його
створення.
А от Італія та Іспанія, хоча й пішли шляхом широкої автономізації всіх
своїх областей, проте залишаються унітарними державами. Усього ж у світі
нараховується 12 країн (крім держав — колишніх суб’єктів СРСР), які
мають у своєму складі автономні утворення, залишаючись при цьому
державами з унітарною формою правління.
Протягом багатьох десятиліть Російська Федерація (донедавна РРФСР)
вважалася федерацією, заснованою на автономії суб’єктів. До її складу
поряд із звичайними адміністративно-територіальними одиницями (краями та
областями) входили 16 автономних республік, 5 автономних областей та 10
автономних округів. Фактично ж, беручи до уваги щойно розглянуті
принципові відмінності між федералізацією та автономізацією, це була
звичайна унітарна держава з територіальною автономією, побудованою за
національно-територіальним принципом.
З розпадом Радянського Союзу та перетворенням РРФСР на суверенну державу
— Російську Федерацію — процес суверенізації охопив і її автономії. Він
супроводжувався проголошенням суверенітету автономними республіками,
кількість яких значно зросла (з 16 до 21) за рахунок створення нових
республік на базі колишніх автономних областей, а також роз’єднання тих
з них, які об’єднували по дві нації. Звичайні краї та області також
почали вимагати рівних прав із національними суверенними республіками,
деякі з них навіть спробували проголосити себе республіками. Усе це
вимагало радикальної реформи Російської Федерації, зокрема, нової її
федералізації, але вже на підставі Федерального Договору. Процес
становлення Росії як федерації ще далеко не завершений й досі. По-перше,
суб’єктами цієї федерації є різні за своєю державно-правовою природою
територіальні утворення: суверенні республіки, автономії (область та 10
округів), а також звичайні краї, області та міста федерального значення
(Москва, Санкт-Петербург), яким надано права суб’єктів цієї федерації.
По-друге, за своїм змістом Федеральний Договір не є справді
федеративним, тобто договором перерахованих суб’єктів із приводу
створення колективної влади того федерального союзу, яким вважає себе
Росія, оскільки цей документ підписаний федеральними органами державної
влади, з одного боку, та органами влади окремих республік, автономій,
країв чи областей, — з другого.
Такий документ, на наш погляд, є актом не федералізації, а
децентралізації Росії як унітарної держави. Передусім це стосується
країв та областей Російської Федерації, які хоч і здобули офіційний
статус її суб’єктів, проте фактично залишилися територіальними
утвореннями з правами обласних автономій, як про це справедливо
зазначається в літературі.
Ми так докладно зупинилися на прикладі Російської Федерації через те, що
деякі політики — як російські, так і українські, — настійно пропонують
запровадити її модель і в нас, в Україні.
Проте, які ж найбільш істотні риси й особливості територіальної
автономії з огляду на практику її застосування у світі?
По-перше, територіальна автономія, як зазначалося, — це форма
децентралізації державної влади в унітарній державі на рівні регіону,
який має деякі особливості свого розвитку. При цьому
національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, хоча є
й істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо,
те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія,
запроваджена й успішно діє обласна автономія.
По-друге, автономія виникає не внаслідок акту самовизначення її
населення, а надається державою зверху. Воля ж населення того чи іншого
регіону до автономії, матеріалізована в якійсь об’єктивній формі
(скажемо, на місцевому референдумі), при цьому також враховується, але
ніяких правових наслідків не породжує.
По-третє, автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної
суті держави, не перетворює її на федерацію, хоча й забезпечує
реалізацію практично тих самих функцій, що й федерація (відкриває
простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі
різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні
нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє
найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих інтересів
тощо), вона, скажемо ще раз, не порушує унітарної природи, а отже,
єдності держави як цілісного утворення.
По-четверте, на відміну від суб’єктів федерації, автономні утворення,
хоча й мають власні органи законодавчої та виконавчої влади, статут та
деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, власне
законодавство, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте
державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою
будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб’єкти
федерації не завжди втрачають цю свою якість після створення ними
союзної держави. Тому найбільш оптимальною формою автономії скрізь у
світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього
Радянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо.
В Україні питання побудови автономії на науковій основі постало у
зв’язку з відновленням у лютому 1991 р. в її складі Автономної
Республіки Крим та тими проблемами, які виникли через визначення
конституційного статусу цього утворення.
Кримська АРСР до її скасування 1945 р. вважалася суб’єктом РРФСР, хоча й
була створена свого часу лише за територіальною ознакою, оскільки на її
території проживала велика кількість представників різних
національностей.
До України територію скасованої Кримської АРСР було передано вже як
звичайну адміністративно-територіальну одиницю. Як така, Кримська
область нічим, власне,, не відрізнялася від інших областей України,
окрім, звичайно, того, що в минулому вона мала статус автономної
республіки у складі сусідньої РРФСР.
Україна, як відомо, завжди була державою унітарною. Такою, на нашу
думку, вона має залишатися й надалі, якщо прагне зберегти себе як
суверенну державу. Ось чому механічне відтворення статусу Кримської
автономії в її колишніх формальних параметрах як суб’єкта федерації
виявилось неможливим. Належало шукати інші шляхи вирішення цієї проблеми
на принципово новій концептуальній основі. Єдино прийнятною для України
в цій ситуації було визнано модель територіальної (обласної,,
регіональної) автономії, що й було відображено вже у попередній
Конституції України (ет. 75-1), у Законі України “Про Автономну
Республіку Крим” від 17 березня 1995 р. та Законі України “Про
Конституцію Автономної Республіки Крим” від 4 квітня 1996 р.5 а також у
розділі X чинної Конституції України.
З огляду на розглянуті тут основні характеристики територіальної
автономії, якою є Автономна Республіка Крим, слово “Республіка” в її
назві, так само, як і назва її основного нормативно-правового акта
“Конституція”, застосовані не зовсім вдало, оскільки така термінологія
не є характерною саме для автономного утворення в складі унітарної
держави. Проте для збереження цих назв стосовно визначення статусу цієї
автономії були відповідні підстави політичного та етичного характеру, з
якими не можна було не рахуватися. Тому згадаю терміни застосовано в
розділі X Конституції правомірно. Назва того чи іншого автономного
утворення, як про це свідчить і світовий досвід, не завжди відповідає
його фактичному статусові, оскільки вона залежить від великої кількості
чинників політичного, історичного та іншого характеру.
2. Основи конституційного статусу Автономної Республіки Крим
Суть територіальної автономії полягає передусім у праві її
територіального колективу (громадян відповідної держави, які постійно
проживають у межах цієї автономії) і тих органів, які вони обирають,
самостійно вирішувати питання, віднесеш до відання автономії.
Перелік питань, віднесених до відання АРК, передбачений ст. 138
Конституції України. В їх числі передусім такі, як: управління майном,
що належить АРК; розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на
основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення,
затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного і
культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони
довкілля — відповідно до загальнодержавних програм; визначення статусу
місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;
охорона й використання пам’яток історії.
Поряд із цим АРК має право самостійно вирішувати й такі важливі
організаційні питання, як: призначення виборів депутатів Верховної Ради
АРК; затвердження складу виборчої комісії АРК; організація та проведення
місцевих референдумів; ініціювання запровадження надзвичайного стану та
встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в АРК або в окремих
її місцевостях.
До компетенції АРК належить також участь у вирішенні таких
загальнодержавних питань, як забезпечення прав і свобод громадян,
національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської
безпеки; забезпеченню функціонування й розвитку державної та
національних мов і культур в АРК; участь у розробленні й реалізації
державних програм повернення депортованих народів.
Перераховані питання становлять коло власних (самоврядних) повноважень
АРК, у межах яких АРК в особі своїх представницьких та виконавчих
органів діє самостійно, ініціативно. Законами України АРК можуть бути
делеговані також інші повноваження.
Тут доречно зазначити, що напередодні прийняття Конституції України
статус АРК регулювався Законом України “Про Автономну Республіку Крим”
(1995 р.), відповідно до якого до власних повноважень АРК були віднесені
й такі питання, як прийняття, тлумачення законів АРК та контроль за їх
дотриманням; вирішення питань територіального устрою АРК, встановлення
і зміна меж районів, населених пунктів, віднесення населених пунктів до
категорії міст, найменування і перейменування міст, районів, районів у
містах, селищ міського типу, сіл; визначення повноважень і порядку
діяльності республіканських (АРК) органів та органів місцевого
самоврядування, об’єднань громадян; визначення структури і пріоритетних
напрямів розвитку економіки АРК, забезпечення науково-технічного
процесу, створення й функціонування вільних економічних зон відповідно
до законодавства України; ліцензування і квотування вивозу продукції
власного виробництва на експорт; встановлення доходів, що надходять на
утворення бюджету АРК; вирішення питань екологічної безпеки,
раціонального використання, охорони, відтворення природних ресурсів,
оголошення карантину і зон стихійного лиха; здійснення політики в галузі
освіти, культури, охорони здоров’я, фізичної культури й спорту,
соціального забезпечення, а також охорони і використання пам’яток
історії та культури; регулювання внутрішніх міграційних процесів,
розробка й проведення науково-обґрунтованої демографічної політики,
програм урбанізації і житлового господарства. Згідно із зазначеним
Законом ця автономія самостійно вирішує питання, віднесеш до її відання
Конституцією України, цим законом, а також Конституцією АРК, яка
приймається Верховною Радою АРК, затверджується Верховною Радою України
і після цього стає “органічною частиною законодавства України”.
Верховна Рада України 4 квітня 1996 р. прийняла Закон “Про Конституцію
Автономної Республіки Крим”, яким затвердила Конституцію Автономної
Республіки Крим, що була прийнята Верховною Радою Автономної Республіки
Крим, за винятком преамбули та деяких статей або окремих пунктів цих
статей.
Сьогодні обидва ці закони є чинними лише у частиш, що не суперечить
Конституції України (п. 1 розділу XV Конституції України).
Територіальна автономія відрізняється від місцевого самоврядування,
здійснюваного на рівні територіальних громад, бо поряд із
адміністративною автономією вона наділяється й деякими елементами
нормотворчої автономії. Проте сфера нормотворчої діяльності автономій,
як про це свідчить світовий досвід, не може бути дуже широкою, тоді як
адміністративна автономія може поступово розширятися. Адже в державі,
яка вважає себе демократичною і правовою, повинна забезпечуватися
єдність у законотворенні та застосуванні законів.
Відповідно до ст. 137 Конституції України, АРК має право здійснювати
нормативне регулювання з питань сільського господарства і лісів,
меліорації і кар’єрів, громадських робіт, ремесел та промислів,
благодійництва, містобудування й житлового господарства, туризму,
готельної справи, ярмарків, музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів
культури, історико-культурних заповідників, транспорту загального
користування, автошляхів, водопроводів, мисливства, рибальства,
санітарної та лікарської служб.
Проте Конституція України не надає права АРК здійснювати нормативне
регулювання цих питань шляхом прийняття законів. Для цього обрана інша
форма — нормативно-правовий акт Верховної Ради АРК. Він не може
суперечити Конституції і законам України та приймається відповідно до
Конституції України, законів України, актів Президента України і
Кабінету Міністрів України та на їх виконання (ст. 135
Конституції України).
Важливою особливістю конституційного статусу АРК є те, що ця автономія
має свою Конституцію, яку приймає Верховна Рада АРК та затверджує
Верховна Рада України (ст. 135 Конституції України).
Як зазначалося, Верховна Рада України затвердила Конституцію АРК, хоча
процес вдосконалення цього нормативно-правового акту ще не завершився.
Іншою важливою особливістю територіальної автономії взагалі, АРК —
зокрема є те, що, крім власних повноважень, вона має свої представницькі
та виконавчі органи, в особі яких здійснюються її повноваження.
Представницьким органом АРК є Верховна Рада АРК. її повноваження,
порядок формування і діяльності визначаються цією Конституцією та
Законом України “Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим”, а також
Конституцією АРК в межах тих питань, що належать до її компетенції за
цією Конституцією. Конституція України, на відміну від попередніх
законодавчих актів, визначає Верховну Раду АРК як представницький, а не
законодавчий орган влади. Таке положення відповідає ст. 75 Конституції
України, за якою єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент
— Верховна Рада України.
Верховна Рада АРК є постійно діючим органом. Частина її депутатів
здійснює свої функції на постійній основі, частина поєднує їх з
виробничою та іншою діяльністю. Верховна Рада працює сесійно. Для
ведення нормотворчої роботи, підготовки та подальшого розгляду рішень і
постанов з питань, віднесених до відання Верховної Ради АРК, з числа її
депутатів утворюються постійні комісії. На Верховну Раду АРК
покладається прийняття нормативно-правових актів і здійснення контролю
за їх виконанням.
Виконавчим органом АРК, її урядом є Рада міністрів АРК. Згідно зі ст.
123 Конституції АРК, уряд є відповідальним перед Верховною Радою АРК і
не рідше одного разу на рік або на вимогу не менше третини депутатів
цієї Ради подає звіт про свою діяльність. Рада може виразити недовір’я
урядові.
Конституція України змінила порядок призначення на посаду та звільнення
з посади глави уряду АРК, а також його найменування. Якщо згідно із
зазначеною вище статтею, це був Прем’єр-міністр, який призначався на
посаду Верховною Радою АРК за поданням Голови Верховної Ради автономії,
то тепер очолює уряд Голова Ради міністрів АРК, призначення на посаду та
звільнення з посади якого повинно погоджуватися з Президентом України.
Запровадження Конституцією України інституту погодження призначення на
посаду та звільнення з посади Голови Ради міністрів АРК повністю
відповідає основним функціям Президента України як глави держави. Воно
не порушує жодного з головних принципів територіальної автономії —
організаційної самостійності органів, які створюються в ній.
Правосуддя в АРК здійснюється судами, що належать до єдиної системи
судів України. Тому вони не мають і не можуть мати будь-яких
особливостей, пов’язаних із статусом автономії.
Ст.136 Конституції України нічого не говорить про особливості здійснення
місцевого самоврядування у межах АРК. Це означає, що місцеве
самоврядування на її території має здійснюватися в повному обсязі
відповідно до цієї Конституції (р. XI “Місцеве самоврядування”) та
законів України, з певними особливостями, якщо вони будуть передбачені
Конституцією АРК.
Конституцією передбачено дію в АРК Представництва Президента України.
Необхідність його випливає зі статусу Президента як глави держави й
гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України,
додержання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина.
Згідно з Конституцією, статус Представництва визначається законом
України.
Україна вже має досвід існування в АРК Представництва Президента України
і законодавчого регулювання його статусу. Такий державний орган був
створений відповідно до Закону України “Про Представництво Президента
України в Республіці Крим” від 17 грудня 1992 р. За цим законом,
Представництво очолюється постійним Представником Президента України,
який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом.
Закон визначав Представництво Президента України як орган державної
виконавчої влади, основними завданнями якого є здійснення повноважень
щодо забезпечення проведення в життя Конституції і законів України, прав
і свобод громадян, державного суверенітету України, а також сприяння
взаємодії органів державної виконавчої влади України з відповідними
органами АРК, однаковому застосуванню актів законодавства з питань,
віднесених до відання України.
При виконанні цих основних завдань Представник Президента представляє
Президента України у Верховній Раді та уряді АРК, входить з поданням з
питань, які належать до відання України, в ці органи у разі прийняття
ними актів, що суперечать Конституції і законам України та ущемляють
конституційні права і свободи громадян, інформує з цих питань Президента
України і здійснює Інші повноваження відповідно до законодавства України
(ст. 7 зазначеного Закону).
Затверджене Указом Президента України “Положення про Представництво
Президента України в Автономній Республіці Крим’3 від 31 січня 1996 р.
наділило цю інституцію додатковими повноваженнями. Було значно
докладніше сформульовано повноваження Представництва щодо забезпечення
режиму конституційної законності і правопорядку на території автономії.
Йдеться, зокрема, про здійснення контролю за дотриманням законодавства
України, указів і розпоряджень Президента України, постанов та
розпоряджень Кабінету Міністрів України не тільки центральними органами
АРК, а й районними державними адміністраціями, органами місцевого
самоврядування в частиш делегованих їм повноважень виконавчої влади.
До компетенції Представництва було віднесено право здійснювати контроль
за ефективним використанням фінансових і матеріальних ресурсів,
виділених автономії Кабінетом Міністрів України, вимагати від уряду та
Верховної Ради АРК, місцевих органів державної влади та місцевого
самоврядування вжиття відповідних заходів щодо порушених постійним
Представником питань, а також право видавати розпорядження, які є
обов’язковими для виконання органами виконавчої влади АРК, органами
місцевого самоврядування тощо. На Представництво Президента України
покладено повноваження щодо сприяння досягненню громадянського миру і
міжнаціональної злагоди в АРК.
Відповідно до ст. 139 Конституції України, статус Представника
Президента України в АРК має визначатися законом України. Отже, треба
сподіватися, що в недалекому майбутньому буде приведений у повну
відповідність до Конституції України Закон України “Про Представництво
Президента України в Автономній Республіці Крим”, а також прийняті інші
нормативно-правові акти, передбачені розділом X Конституції України,
зокрема Конституція АРК в повному обсязі.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
