Реферат

на тему:

Актуальні проблеми організації діяльності податкової міліції

Для встановлення організаційно-функціональних засад організації
діяльності податкової міліції в контексті модернізації Державної
податкової служби України (далі – ДПС України) і на цій основі
формування її структури виникла нагальна потреба у законодавчому
визначенні її правового статусу як правоохоронного органу та суб’єкта
державного управління.

Це, перш за все, обумовлюється правовим положенням податкової міліції у
складі ДПС України.

Законом України “Про державну податкову службу в Україні” від 5 лютого
1998 р. № 83/98 податкова міліція визначена як спеціальний підрозділ по
боротьбі з податковими правопорушеннями, що знаходиться у складі ДПС
України.

Цей Закон став правовою основою організації діяльності податкової
міліції з особливим статусом її підпорядкування, визначенням функцій і
завдань, а також її складу та структури, повноважень, прав та
обов’язків.

У складі ДПС України податкова міліція здійснює контроль за додержанням
вимог податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову,
кримінально-процесуальну та охоронну функції.

Перед спеціальними підрозділами податкової міліції, що діють у складі
відповідних органів державної податкової служби, ставляться (визначені)
такі завдання:

запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх
розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні
правопорушення;

розшук платників, які ухиляються від сплати податків, зборів, інших
платежів;

запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення
її фактів;

забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової
служби, захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням
службових обов’язків (ст.19 Закону).

При цьому необхідно відмітити, що під час виконання співробітниками
податкової міліції своїх основних обов’язків, їм доводиться виконувати
завдання, що не мають законодавчого визначення їх як функцій, але
вважаються необхідними і не суперечать умовам виконання основних завдань
та загальних повноважень, окреслених Законом. Як правило, такі випадки
можуть мати місце при недостатньому правовому врегулюванні діяльності
податкових органів, в тому числі податкової міліції. Можливість їх
прояву стає більш вірогідною і тоді, коли правові основи діяльності
визначаються різногалузевим законодавством, законами різних правових
інститутів. Така ситуація склалася при формуванні організаційно-правових
засад діяльності податкової міліції, особливо тих її оперативних
підрозділів, які діють у нових умовах функціонування інтегрованої
структури органів ДПС України.

Вона регламентується нормами фінансового, кримінального,
адміністративного, цивільного та інших галузей і інститутів права, в
тому числі нормативно-правовими актами ДПА України.

До нормативно-правової бази, що визначає завдання та інші сторони
організації діяльності податкової міліції, також належать: закони
України “Про боротьбу з корупцією”, “Про міліцію”, “Про
оперативно-розшукову діяльність”, “Про товарну біржу”, “Про заставу”,
“Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та
державними цільовими фондами”, “Про звернення громадян”, “Про систему
оподаткування”, “Про банки і банківську діяльність”, “Про виконавче
провадження” та ін.

Особливість завдань, які постають перед органами податкової міліції, в
тому числі й тих її структур, діяльність яких регламентується
спеціальними (окремими) законами, обумовлена її правовим статусом у
складі системи органів державної податкової служби. Вона полягає в тому,
що податкова міліція виконує завдання як структурний підрозділ органів
ДПС, що визначені Законом України “Про державну податкову службу в
Україні”, а також спеціальні завдання, які вона виконує згідно з
законодавством, що регламентує діяльність податкової міліції незалежно
від її структурної підпорядкованості ДПС України. У зв’язку з цим
повноваження ДПА України не можуть поширюватись на діяльність податкової
міліції при виконанні нею спеціальних завдань, які встановлюються
відповідними законодавчими і нормативно-правовими актами.

Наприклад, згідно із Законом України “Про державну податкову службу в
Україні” від 5 лютого 1998 р. № 83/98 податкова міліція в складі ДПС
України виконує завдання по контролю за додержанням вимог податкового
законодавства щодо запобігання податковим злочинам, їх виявлення,
розслідування та здійснює провадження у справах про адміністративні
правопорушення. Зазначені завдання зобов’язані виконувати всі структурні
підрозділи органів державної податкової служби. Про це свідчить процес
збору та підготовки органами ДПС матеріалів для передачі їх до
відповідних слідчих органів податкової міліції. На даній стадії спільно
співпрацюють органи ДПС і податкової міліції, а саме: при виявленні
правопорушень, пошуку речових чи інших документальних доказів, у
забезпеченні їх збереження та інших дій, які встановлені для податкових
органів.

У даному разі вони діють у єдиному правовому полі і керуються спільним
законодавством.

Але після передачі зібраних матеріалів до слідчих підрозділів податкової
міліції розпочинається процес досудового розслідування по зібраних
матеріалах, що стали підставою для порушення кримінальної справи.

Незважаючи на єдність цілей у попередній спільній роботі, слідчі органи
податкової міліції починають діяти за приписами Кримінального та
Кримінально-процесуального кодексів України, норми яких певною мірою
можуть поширюватися на діяльність структур органів ДПС, а для самих
слідчих підрозділів є безперечним правовим началом.

Таким чином, можемо зазначати, що завдання органів податкової міліції
виконуються ними згідно з їх функціями, правами і повноваженнями, які
встановлюються податковим законодавством та іншими законодавчими і
нормативно-правовими актами.

Іншим доказом законодавчо визначеної самостійності у виконанні окремих
функцій підрозділами податкової міліції є застосування ними заходів
фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї в окремих
випадках, а саме: при забезпеченні безпеки діяльності працівників
органів державної податкової служби, захисті їх від протиправних
посягань, пов’язаних з виконанням ними службових обов’язків. Крім норм
Закону України “Про державну податкову службу в Україні” працівники
податкової міліції керуються нормами Закону України “Про міліцію” від 20
грудня 1990 р. № 565–ХІІ (зі змінами та доповненнями) та іншими
нормативно-правовими актами.

Цей висновок підтверджується також особливостями та специфікою підходу
до виконання оперативно-розшукової функції податковою міліцією, що діє в
складі ДПС України. Даний напрям діяльності податкової міліції
визначається нормами Закону України “Про оперативно-розшукову
діяльність” від 18 лютого 1992 р. № 2135–ХІІ, в якому чітко визначено
коло її суб’єктів, до яких належать оперативні підрозділи податкової
міліції. Цим Законом визначено поняття оперативно-розшукової діяльності
(далі – ОРД), її правову основу, завдання, принципи, права і обов’язки
підрозділів, які здійснюють ОРД та інші напрями її ведення. При цьому
повноваження вищестоящих структур органів ДПС на дії спеціальних
підрозділів податкової міліції, що здійснюють ОРД, не поширюються
(рисунок).

У даному напрямі дії податкових органів можуть носити допоміжний
характер (загальне керівництво; правове та матеріально-технічне
забезпечення; координація у взаємодії між структурними підрозділами
системи органів ДПС, з правоохоронними органами держави та іншими
установами і відомствами; соціальний і правовий захист тощо).

Велике значення у правовому регулюванні діяльності податкової міліції
мають підзаконні (відомчі) нормативно-правові акти.

Виходячи із загальних положень чинного законодавства, такі
нормативно-правові акти повинні сприяти виконанню законів і не виходити
за межі їх правових норм. Особливо необхідно дотримуватися зазначених
вимог при укладанні наказів, інструкцій, положень, рекомендацій та ін.

Правове забезпечення діяльності податкової міліції не є винятковим і
повинно відповідати таким же вимогам, не зважаючи на особливе її
положення в структурі системи органів ДПС України. Про це свідчить
правовий статус і діяльність Слідчого управління податкової міліції,
Управління по боротьбі з корупцією та забезпечення безпеки в органах
державної податкової служби ДПА України, підрозділів фізичного захисту
працівників органів ДПС від протиправних посягань.

Більш складним є Положення щодо правового статусу оперативних
підрозділів податкової міліції, які здійснюють ОРД і пов’язані з
виконанням ними службових обов’язків, згідно функцій визначених законом.

Особливої ваги набуває значення правового забезпечення діяльності тих
оперативних підрозділів податкової міліції, які інтегруються у структури
органів ДПС та дотримуються при цьому їх функціонального призначення. До
таких відомчих нормативно-правових актів можна віднести такі: наказ ДПА
України від 28.09.99 № 523, яким було затверджено Положення про
оперативні підрозділи податкової міліції по примусовому стягненню
податкової заборгованості; наказ ДПА України “Про організаційну
структуру Державної податкової адміністрації України” від 02.10.00 №
507, яким були визначені структура та функції оперативних підрозділів
податкової міліції інтегрованих у структури ДПС, а також наказ ДПА
України “Про типовий штатний розпис органів податкової міліції Державної
податкової служби України” від 25.05.01 № 214, яким визначено штатну
чисельність податкової міліції в сучасній структурі ДПС України.

Для підвищення ефективності роботи підрозділів державної податкової
служби України щодо скорочення податкової заборгованості до бюджетів,
наповнення Державного бюджету України коштами від податкових надходжень,
попередження злочинів у сфері оподаткування раніше наказом ДПА України
“Про вдосконалення організації роботи підрозділів стягнення податкової
заборгованості” від 08.07.00 № 365 у структурі ДПА України створено
Головне управління стягнення податкової заборгованості ДПА України,
якому функціонально підпорядковане управління організації оперативних
заходів по скороченню податкового боргу ГУПМ ДПА України.

Більш активною стала практика інтеграції податкової міліції в структури
органів ДПС і набула розвитку як захід адекватного реагування на прояви
та тенденції зростання податкового боргу платників податків перед
бюджетами та державними цільовими фондами.

Утворення в складі ДПС України спеціальних підрозділів по боротьбі з
податковими правопорушеннями і закріплення їх структури за
функціональними ознаками, а також функції і завдання податкової міліції
визначено Законом України “Про державну податкову службу в Україні” від
05.02.98 № 83/98 та наказом ДПА України “Про затвердження організаційної
структури державних податкових адміністрацій та інспекцій” від 06.03.98
№ 97. Але жорстка форма норм закону не може бути сприйнята економічним
та соціальним розвитком держави як статичне незмінне правило без
урахування загальних тенденцій розвитку та потреб суспільства. Про це
свідчить практика становлення і розвитку структури податкової міліції за
останні роки з часу її утворення та низка відомчих нормативно-правових
документів, що її визначають, при відсутності законодавчого закріплення.
Така ситуація склалася при виникненні завдань по стягненню податкової
заборгованості та визначенні нових форм взаємодії органів ДПС з
податковою міліцією, найвищою формою якої стало їх взаємне інтегрування.

Першим кроком в інтегруванні силових відомств до складу органів ДПС
України стало виведення у 1996 році спеціальних підрозділів міліції, що
вели боротьбу з кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування,
зі складу МВС України і передача їх до підпорядкування новоутвореної ДПА
України.

Цей факт сам по собі має особливий характер у практиці формування
структур органів державного управління. Але виникає питання щодо причин
формування такої змішаної структури.

Основні фактори, що обумовили необхідність інтегрування податкової
міліції до структури Державної податкової служби України. Зрозуміло, що
причини мають економічне, соціальне, правове, політичне спрямування, які
виникали у процесі становлення, розвитку та вдосконалення податкової
системи держави, в тому числі системи органів ДПС.

Особливого прояву такі причини набули у 1993–1997 рр., коли відбувалися
значні зрушення у формуванні податкової системи держави.

У цей час на податкову систему покладалося значне коло завдань,
пов’язаних із захистом інтересів економічного розвитку держави,
забезпеченням своєчасного і повного надходження податків і зборів
(обов’язкових платежів) до бюджетів та державних цільових фондів,
стабілізацією і захистом внутрішнього ринку держави, стимулюванням
вітчизняного товарного виробництва, валютного регулювання та ін.

Одночасно ставилися завдання щодо підвищення ефективності самої
податкової системи як основного засобу держави, що мав виконувати
функції не тільки регулятивного, але й організаційного спрямування.

Характерною особливістю даного періоду стало оновлення правової основи
системи оподаткування та законодавче закріплення структури ДПС України.

Всі без винятку законодавчі акти, що встановлювали окремі види податків,
зборів (обов’язкових платежів), зазнали повного або часткового
перегляду. До них вносилися зміни і доповнення, частково зупинялася або
відмінялася дія окремих їх норм чи положень. Значна кількість податків
зазнала докорінних змін і реформувань шляхом прийняття і запровадження
нових редакцій законів, що їх встановлювали.

При прийнятті законів по окремих видах податків, обов’язковою вимогою
було дотримання принципу повноти складу норм, які визначають сам вид
податку, суб’єкт – платника податку, об’єкт оподаткування, ставку
(розмір) податкового платежу, звітний податковий період, пільги, порядок
справляння та відповідальність за порушення вимог даного закону.

Але практика функціонування податкової системи свідчила про те, що
заходів для забезпечення виконання податкових зобов’язань платниками
податків, передбачених самими законами про них, недостатньо. Тому
об’єктивно виникала необхідність у додатковому прийнятті спеціальних
законів чи нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення
виконання податкових зобов’язань платниками податків перед бюджетами та
державними цільовими фондами із застосуванням фіскальної, соціальної та
регулятивної функцій податків залежно від ситуації, яка складалася з
розвитком економіки, сфери оподаткування тощо.

До таких нормативних документів можна віднести Декрет Кабінету Міністрів
України “Про стягнення не внесених у строк податків і податкових
платежів” від 21 січня 1993 р. № 8–93, який того часу мав силу закону і
визначав заходи щодо забезпечення виконання податкових зобов’язань. Він
мав на меті досягти підвищення ефективності функціонування системи
оподаткування шляхом посилення відповідальності платників податків за
порушення вимог податкового законодавства та додержання належного рівня
платіжної і виконавської дисципліни серед суб’єктів підприємницької
діяльності. Про це свідчить Інструкція Міністерства фінансів України
“Про порядок застосування Декрету Кабінету Міністрів України”, а також
Інструкція, прийнята спільно Міністерством фінансів України і Головною
державною податковою інспекцією, “Про порядок застосування та стягнення
фінансових санкцій органами державної податкової служби” від 20 квітня
1995 р. № 28, згідно з якою встановлювався достатньо чіткий порядок
виявлення та оформлення контролюючим податковим органом порушень
податкового законодавства платниками податків та застосування заходів
фінансового впливу до них.

22 серпня 1996 року Указом Президента України “Про утворення Державної
податкової адміністрації України та місцевих державних податкових
адміністрацій” № 760/965 з метою посилення контролю за справлянням
податків, зборів та інших обов’язкових платежів, подальшого зміцнення
виконавської дисципліни працівників податкових органів на базі Головної
державної податкової інспекції України, державних податкових інспекцій в
Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах і районах у
містах, що ліквідувалися, було утворено Державну податкову адміністрацію
України та відповідні державні податкові адміністрації, які стали їх
правонаступниками.

Установлено, що ДПА України є центральним органом виконавчої влади.
Державні податкові адміністрації в областях, районах, містах і районах у
містах не можуть входити до складу місцевих державних адміністрацій.
Голова ДПА України за посадою є міністром, а державні податкові
адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах і
районах у містах очолюють голови відповідних державних податкових
адміністрацій та інспекцій. Таким чином, Державну податкову
адміністрацію України було утворено як самостійну структуру та орган
державного управління у сфері податкових правовідносин. Але важливість і
рівень новоутвореної державної структури повинні визначатися вагомістю
завдань, які вона покликана вирішувати у державному будівництві.

Тому зазначеним Указом установлювалося, що головними завданнями ДПА
України є:

здійснення контролю за додержанням податкового законодавства,
правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів
податків, зборів, інших обов’язкових платежів, установлених
законодавством;

прийняття рішень щодо накладення фінансових санкцій та адміністративних
штрафів на порушників податкового законодавства та забезпечення їх
стягнення, захист інтересів держави в судових органах у справах, що
стосуються сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів;

прийняття нормативних та методичних документів з питань оподаткування,
бухгалтерського обліку та звітності на виконання відповідних
законодавчих актів.

Пунктом 6 даного Указу дано розпорядження щодо підпорядкування ДПА
України підрозділів Міністерства внутрішніх справ України по боротьбі з
кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування.

Таким чином, органи державної податкової служби були наділені правами і
повноваженнями та підсилені підрозділами органів міліції, що давало
змогу для виконання стратегічних завдань у реформуванні податкової
політики держави.

Отримавши такі можливості, органи державної податкової служби також
повинні були реформувати певні напрями своєї діяльності, тому що ця
державна структура працювала на непрогресивній законодавчій базі і лише
корегувалася указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів
України та відомчими нормативно-правовими актами, які видавалися залежно
від ситуацій, що виникали на той час.

На сьогодні відбулися якісні зміни в податковому законодавстві.

Прийняття Закону України “Про систему оподаткування” від 18 лютого 1997
р. № 77/97 було першим і значним кроком щодо систематизації податкового
законодавства. Цим Законом визначалося поняття податків, зборів
(обов’язкових платежів), встановлювалися основні принципи побудови
системи оподаткування та порядок прийняття і введення в дію законів про
податки протягом бюджетного року. Зупинялася неефективна практика
підміни законів про податки бюджетними законами. Даним Законом визначено
систему місцевих податків і зборів (обов’язкових платежів) та
загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів), які разом
становлять систему оподаткування України. Дано визначення поняття
об’єкту оподаткування та інституту персональної відповідальності
платників податків за порушення вимог податкового законодавства. Були
внесені зміни та доповнення до ряду основних законодавчих актів про
податки, а саме: “Про акцизний збір”, “Про оподаткування прибутку
підприємств”, “Про прибутковий податок з громадян”, “Про податок на
додану вартість” та ін.

У правовому регулюванні діяльності системи органів ДПС також відбувалися
зміни, які виводили податкову службу на більш високий рівень організації
її діяльності та функціонування з прийняттям Закону України “Про
внесення змін до Закону України “Про державну податкову службу Україні””
від 5 лютого 1998 р. № 83/98.

Закон закріплював правові основи організації діяльності ДПС, визначав її
структуру на всіх рівнях функціонування. Встановлено правовий статус ДПА
України та підпорядкованої системи органів ДПС як центрального органу
виконавчої влади та юридичної особи. Конкретно визначено її функції,
завдання, права і повноваження, сутність яких частково розкрита раніше.

Поряд із основними завданнями, що полягали у здійсненні контролю за
додержанням податкового законодавства, забезпеченням постійного та в
повному обсязі надходження платежів до дохідної частини бюджетів усіх
рівнів, також ставилися інші завдання, що пов’язані з утворенням
податкової міліції в складі органів ДПС.

До особливих завдань, які визначалися даним Законом, вперше віднесено
функцію оперативно-розшукової діяльності, завдання з виявлення та
попередження податкових злочинів, щодо провадження у справах про
адміністративні правопорушення у сфері оподаткування, виявлення фактів
корупції серед державних службовців в системі ДПА і ДПС у цілому,
забезпечення безпеки співробітників державної податкової служби при
виконанні ними службових обов’язків.

Спеціалізація вищезазначених кримінально-процесуальних дій та
адміністрування процесів справляння податків базувалися на об’єктивній
необхідності, що виникла на той час. Постійне розгортання та розширення
сфери податкових правовідносин, внутрішньосистемні якісні зміни вимагали
своєчасного вдосконалення та спеціалізації форм і методів її правового
регулювання, забезпечення їх виконання.

Необхідно звернути увагу на те, що галузь оподаткування постійно
приваблювала не тільки продуктивні сили виробничо-комерційного
спрямування, але й викликала підвищений інтерес криміналітету, де, на
думку його суб’єктів, були можливості для збагачення протиправним
шляхом. Тому протидіяти таким злочинним намірам могли лише спеціальні
органи держави. Це також стало однією з причин створення в складі
системи органів ДПС спеціального підрозділу по боротьбі з податковими
правопорушеннями – податкової міліції.

Про доцільність створення такої структури свідчать результати її роботи
з виявлення і викриття податкових правопорушень (злочинів). Якщо в
1994–1995 роках було виявлено понад 8 тис. злочинних проявів у системі
оподаткування, то лише за 2000 рік їх кількість значно зросла. За
вказаний період у слідчі підрозділи податкової міліції було передано 10
872 кримінальних справ, з яких 5193 направлено до суду.

Процес удосконалення і розширення системи органів ДПС обумовлений
необхідністю додаткового залучення людських ресурсів. До числа державних
службовців цієї системи залучались фахівці багатьох професій, серед яких
могли бути й ті, що переслідували свої інтереси і свідомо зловживали
своїм службовим становищем у корисливих цілях.

Прийняття 5 жовтня 1995 року Закону України “Про боротьбу з корупцією”,
Закону України від 5 лютого 1998 року “Про державну податкову службу в
Україні” дало можливість на законодавчій основі визначити завдання для
податкової міліції щодо запобігання корупції в органах державної
податкової служби та виявлення її фактів. У 1999 році до
відповідальності за корупційні діяння притягнуто 244 працівників
податкової служби, 184 особи – в 2000 році.

На виконання Закону України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995
р. на розгляд до судів у 1999 р. направлено 6427 справ про
адміністративні правопорушення, а у 2000 р. – 6853 такі справи (на 6,6 %
більше). За вчинення корупційних діянь (ст.7 Закону) у 1999 році до
відповідальності притягнуто 593 особи, а у 2000 р. – 854 особи (на 30,6
% більше). За порушення спеціальних обмежень (ст. 8 Закону) до
відповідальності притягнуто у 1999 р. – 1315 осіб, а у 2000 р. – 1613
осіб (на 19,5 % більше). За порушення вимог фінансового контролю (ст. 9
Закону) у 1999 р. до відповідальності притягнуто 146 осіб, а у 2000 р. –
133 особи (на 9,9 % менше) [1].

Крім того, стан платіжної та виконавської дисципліни серед платників
податків та небажання окремих суб’єктів підприємницької діяльності
виконувати податкові зобов’язання (серед перевірених у 1997 році майже у
1,5 млн платників податків виявлено понад 52 % порушень фінансового
характеру), невиконання вимог по усуненню причин, що сприяли таким та
іншим порушенням, факти непокори, погроз та шантажу до співробітників
податкової служби потребували вжиття відповідних заходів з наведення
порядку. Тому зазначеним Законом перед податковою міліцією поставлено
одне із завдань щодо забезпечення безпеки працівників органів державної
податкової служби, їх захисту від протиправних посягань, пов’язаних з
виконанням службових обов’язків.

Необхідність таких заходів підтверджується проявами протиправних
посягань, спрямованих проти працівників державної податкової служби
(табл. 1, 2).

Таблиця 1

Протиправні дії проти працівників органів ДПС України

Період (роки) Всього протиправних дій З них такі, що пов’язані з
виконанням службових обов’язків Вбивств Погрози, шантаж, інші насильства
Нанесено тяжких травм та поранень

1997 149 85 6 4 9

1998 205 41 2 4 12

1999 141 24 3 10 5

2000 180 32 1 5 11

 

Таблиця 2

Інші факти протиправних утисків проти працівників органів ДПС

№ з/п Види протиправних

утисків Динаміка протиправних утисків

(за роками)

1997 1998 1999 2000 загалом

1. Розбійні напади 5 9 6 3 23

2. Пограбування 15 40 37 54 146

3. Хуліганські дії 28 46 21 27 122

4. Крадіжки особистого і державного майна 34 52 46 58 190

5. Пошкодження особистого і державного майна 16 14 12 8 50

6. Інші протиправні дії 34 26 — 13 73

 

Виходячи з вищенаведеного та інших особливостей організації діяльності
ДПС у вказаному періоді, можна дійти висновку, що введення до структури
ДПС України податкової міліції було необхідним і обгрунтованим заходом.

Ще з 1994 року у складі кримінального блоку структур МВС України
функціонували спеціальні підрозділи по боротьбі з кримінальним
приховуванням прибутків від оподаткування, правова невизначеність яких
не надавала змоги більш ефективно вести боротьбу із злочинністю в сфері
оподаткування. Лише з прийняттям нової редакції Закону України “Про
державну податкову службу в Україні” від 5 лютого 1998 р. вперше на
законодавчому рівні було визначено правове положення податкової міліції
в складі ДПС України. Це, в свою чергу, дало змогу на правовій основі
визначити функції та розгорнути структуру податкової міліції згідно з
основними завданнями, що ставились перед нею. У подальшому в залежності
від змін, що відбувалися в сфері податкових правовідносин, поставали
проблеми, вирішення яких доводилося здійснювати в рамках чинного
податкового законодавства. Певною мірою цим процесам допомагало
виділення 30 % коштів від податкових стягнень, які згідно зі ст. 6 цього
Закону спрямовувалися на розвиток ДПС (з 2000 року це положення
скасовано).

Таким чином, на середину 1998 року була сформована ДПС України та
забезпечена її правоспроможність на виконання завдань, що ставилися
перед нею.

В організації роботи всієї системи органів ДПС також намітилися
прогресивні зрушення. Згідно з планом концепції модернізації ДПС було
вирішено ряд організаційних питань у підвищенні ефективності
інфраструктури цієї системи.

Наказом ДПА України “Про затвердження організаційної структури державних
податкових адміністрацій та інспекцій” від 06.03.98 р. № 97 з метою
удосконалення, здешевлення та конкретизації діяльності кожної ланки усіх
структурних підрозділів, включаючи ДПА України, запроваджувалась система
функціональної організації їх діяльності. Для всіх рівнів системи
органів ДПС запроваджувалось функціональне виконання обов’язків та
визначались процедури їх здійснення. Принцип функціонального підходу до
виконання службових обов’язків з урахуванням структурного
підпорядкування та фахового виконання завдань дали змогу значно
скоротити штатну чисельність податкової служби. Кілька тисяч працівників
цієї системи змушені були залишити це відомство.

Сформована та підсилена таким чином система ДПС зобов’язана була діяти.
Тому на разі суттєво поставало питання, а яким же чином необхідно
спрямувати свої дії, які завдання виконувати першочергово?

Звичайно, що завдання перед податковою системою окреслювались
контрольними показниками, визначеними Законом “Про Державний бюджет
України” та станом соціально-економічного розвитку держави.

На даний період залишалась заборгованість по заробітній платі у ведучих
галузях народного господарства, таких як вугільна та нафтовидобувна,
металургійна, хімічна, агропромисловий комплекс та інші, що значно
знижувало їх потенціал, і які, у свою чергу, ставали боржниками перед
державою. Внаслідок ненадходження значних коштів до дохідної частини
бюджетів потерпала бюджетна сфера фінансування, заклади освіти, охорони
здоров’я, наукові установи. Зростала заборгованість по соціальних
виплатах пенсій, дотацій по комунальних та інших платежах та пільгах, що
у загальній сумі знижувало платоспроможність населення держави. Надії на
надходження коштів від підприємницьких структур залишались марними.

Крім того, з 1997 року намітились негативні тенденції щодо зростання
заборгованості платників податків перед бюджетами та державними
цільовими фондами. Якщо на кінець 1997 року податкова заборгованість
становила близько 1,4 млрд грн, то до кінця 1998 р. вона досягала понад
11 млрд грн і до середини 1999 р. – становила понад 16 млрд грн при
обсягах Державного бюджету України – 32,3 млрд грн. Крім цього,
розпочинався період розрахунків по зовнішніх кредитах і займах.

Виходячи з існуючих проблем, першочерговим постало питання щодо
забезпечення виконання податкових зобов’язань платниками податків та
стягнення податкового боргу.

4 березня 1998 року прийнято Указ Президента України “Про заходи щодо
підвищення відповідальності за розрахунки з бюджетами та державними
цільовими фондами” № 167/98. Даний Указ вимагав досягнення повного
погашення податкової заборгованості за рахунок майна, майнових прав та
за рахунок коштів, які знаходяться на розрахункових та інших рахунках
платників-боржників, відкритих ними в установах банків та інших
фінансово-кредитних установах.

Механізми та методи примусового стягнення активів за рахунок погашення
податкового боргу визначались рядом постанов Кабінету Міністрів України.
Так Постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 1998 р. № 940
визначено порядок скорочення податкового боргу за рахунок вилучення
готівки у платників податків, що мають податкову заборгованість,
діяльність яких пов’язана з отриманням готівки (за рахунок виконання
робіт, надання послуг, реалізації продукції тощо). При цьому особлива
роль відводилась участі в процедурі примусового вилучення готівки
співробітникам податкової міліції, присутність яких була обов’язковою.

Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження порядку стягнення
на рухоме майно, що перебуває у податковій заставі для погашення
податкової заборгованості платника податків (крім фізичних
осіб-суб’єктів підприємницької діяльності) та реалізації такого майна”
від 22 червня 1998 р. № 941 дозволяла податковим органам застосовувати
методи примусового стягнення, направлені на забезпечення виконання
податкових зобов’язань та скорочення податкового боргу за кошти,
отримані від реалізації (продажу) активів (майна), попередньо
зареєстрованого у податковій заставі. Визначено механізм примусового
опису та вилучення майна платника-боржника, порядок його оцінки,
передачі на біржові торги, його уцінку та переуцінку в процесі його
продажу, порядок направлення коштів, отриманих від реалізації такого
майна, та зарахування їх на рахунок скорочення або погашення податкового
боргу.

При цьому визначались повноваження і права органів примусового стягнення
та відповідальність платника, що має податкову заборгованість за
невиконання вимог цього податкового органу в процесі виконання такої
процедури і т.ін.

Крім того, Інструкцією № 7, затвердженою Постановою Правління
Національного банку України “Про безготівкові розрахунки в
господарському обороті України” від 2 серпня 1996 р. № 204, було
визначено порядок стягнення податкового боргу за рахунок коштів
платника-боржника, що знаходились на розрахункових, валютних та інших
рахунках, відкритих ним в установах банків та інших фінансово-кредитних
установах. Вона надавала право податковим органам блокувати кошти не
тільки на рахунках платників-боржників, а також на рахунках їх дебіторів
шляхом виставлення інкасового доручення (розпорядження) в установи
банків, в яких відкриті такі рахунки, яке підлягало обов’язковому
виконанню. Визначалась черговість направлення коштів, що поступали на
заблоковані таким чином розрахункові рахунки, на погашення податкового
боргу.

З прийняттям Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників
податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 20 грудня
2000 р. № 2181 було ліквідовано картотеку, зупинено чинність Інструкції
НБУ № 7 та інших нормативно-правових актів, що запроваджували методи
примусового стягнення заборгованості платників податків по податкових
зобов’язаннях. Даним Законом запроваджено судовий порядок вирішення
питань щодо забезпечення погашення податкових зобов’язань
платників-боржників за рахунок їх активів. Визначено пріоритети
платників податків по узгодженню їх податкових зобов’язань, встановлено
порядок погашення податкового боргу, права, обов’язки та
відповідальність за порушення вимог цього Закону.

Соціально-правові та управлінські аспекти інституту податкової
заборгованості. З урахуванням вищерозглянутих питань щодо становлення,
розвитку, функціонування та вдосконалення організаційно-правових засад
діяльності органів ДПС України і податкової міліції у її складі, огляду
якісних змін та окремих показників, що супроводжують і характеризують ці
процеси, вони дають можливість здійснити аналітичну оцінку деяких
важливих сторін функціонування податкової системи держави, дати оцінку
стану платіжної та виконавської дисципліни платників податків – основних
носіїв податкових надходжень до доходної частини бюджетів, змогу
прогнозувати їх фінансові та інші можливості, встановлювати перспективні
прогнозовані показники про реальність надходження податкових платежів на
виконання бюджетних показників в його доходній частині.

Напружена робота органів ДПС мала певні позитивні результати, про що
свідчать дані щодо виконання прогнозованих показників податкових
надходжень: близько 100 % – у 1999 р. і понад 103 % відсотків – у 2000
р. та понад 4 млрд грн, здобутих додатково за рахунок заходів
адміністративного забезпечення виконання податкових зобов’язань,
стягнень податкової заборгованості, штрафних санкцій, пені та ін. Це
дало змогу дещо виправити ситуацію в бюджетній сфері з виплати
заборгованості по заробітній платі в системі освіти, охорони здоров’я,
виплаті пенсій, дотацій по комунальних платежах та ін.

Із визначенням і зміною завдань об’єктивно змінювалася
(вдосконалювалася) структура податкових органів, технологія та методи їх
виконання.

Зупинимося на деяких показниках-орієнтирах, що, безперечно, зумовлюють
основні напрями державної податкової політики, провідником якої є
Державна податкова адміністрація України (Указ Президента України “Про
затвердження Положення про ДПА України” від 13 липня 2000 р., №
886/2000).

Незважаючи на ряд заходів, пов’язаних з реструктуризацією і списанням
податкового боргу перед бюджетами та державними цільовими фондами, у
1999 році (вугільна та металургійна промисловість, агропромисловий
комплекс) та вжиті заходи з примусового стягнення податкового боргу,
вдалося знизити загальну заборгованість на суму близько 6 млрд грн. Але
ліквідувати повністю заборгованість по заробітній платі, платежах у
соціальній сфері, закладах охорони здоров’я та інших галузях народного
господарства не вдалося. Крім того, тенденція зростання її загальної
суми триває. Про це свідчать такі дані: на другу половину 2000 р.
загальна сума внутрішнього податкового боргу перед бюджетами та
державними цільовими фондами зросла і перевищила 15 млрд грн.

Соціально-правова характеристика інституту податкової заборгованості як
суспільного явища носить досить складний характер. Вона може
розглядатися як наслідок: по-перше, – безпосереднього невиконання або
неналежного виконання платниками податків своїх податкових зобов’язань
перед бюджетами та державними цільовими фондами. При цьому органи ДПС
зобов’язані виявити такі факти та установити причини її виникнення. Дати
правову оцінку та вжити передбачені законом заходи по скороченню такої
заборгованості. В окремих випадках вирішувати такі питання у тісній
взаємодії з судовими органами (суду, господарського суду).

По-друге, – прояву злочинних намірів та ігнорування чинною системою
оподаткування, умисним ухиленням від сплати податків і зборів
(обов’язкових платежів). До таких протиправних діянь можна віднести
створення підпільних конвертаційних валютних центрів, цехів по
виготовленню фальсифікованих лікеро-горілчаних виробів, прямого ухилення
від оподаткування (шляхом несплати або часткової несплати податкових
платежів, укриття об’єктів оподаткування та ін.).

По-третє, – допущених прорахунків у державній податковій політиці.
Надмірний податковий тиск (непомірні ставки податків, висока
інтенсивність сплати податкових зобов’язань, великі штрафи, часті зміни
законодавчої бази і складність у розрахунках та інше). Це призводить до
відтоку значного капіталу в тіньовий сектор економіки, коли платник
податків дає перевагу ризику перед законними діями. Коли суб’єкти
підприємницької діяльності втрачають переконання у стабільності та
надійності умов діючої системи податкових правовідносин.

По-четверте, – неспроможності держави повністю забезпечити за рахунок
своїх (джерел) можливостей гарантованого рівня бюджетних надходжень
коштів до дохідної частини бюджетів і скорочення його дефіциту, а також
у створенні стабілізуючого фонду ресурсів, у збереженні платника
податків. Для цього необхідно бути гарантом для платників податків не
тільки при їх успішному веденні підприємницької діяльності, але й у
скрутних ситуаціях (при тимчасовій втраті платоспроможності, при втратах
внаслідок недобросовісної конкуренції, при втратах внаслідок змін у
ціновій політиці держави, від інфляції та інше).

По-п’яте, – непопулярних заходів на державному рівні проводити списання
та реструктуризацію податкового боргу з порушенням принципів економічної
доцільності та захистом галузевих та інших інтересів деяких груп
заінтересованих осіб, навіть ігноруючи суспільні інтереси. Списання та
реструктуризація податкового боргу проводиться спеціально прийнятими
законами.

Прикладом може слугувати введення в дію статті 18 Закону України “Про
порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та
державними цільовими фондами” від 20 грудня 2000 р., № 2181–111.
Загальні положення цієї статті Закону проголошують, що списанню з
платників податків підлягає податковий борг (крім пені та штрафних
санкцій), який виник станом на 31 грудня 1999 р. і не сплачений на 21
лютого 2001 р. На виконання вимог статті 18 цього Закону наказом ДПА
України від 01.03.01 № 81 затверджено Положення про порядок списання та
розстрочення податкового боргу платників податків у зв’язку з відміною
картотеки, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 27.03.01 за №
281/5472. Таким чином було списано податковий борг на загальну суму
понад 14,8 млрд грн.

Факт списання податкового боргу не може бути оцінений однозначно. Навіть
порівняння обсягу загального розміру суми Державного бюджету України на
2000 рік, що становив понад 33,4 млрд грн і списаної суми податкового
боргу, що складає 14,8 млрд грн (або 41,6 %), викликають ряд питань.

Списання податкового боргу – це пряме ненадходження коштів до бюджету і
залишення їх у власності платників-боржників, це залишення бюджетної
сфери без раніше прогнозованих надходжень коштів з усіма негативними
наслідками. Виникає питання, що важливіше – підприємництво ради
підприємництва, чи інтереси конкретної частини населення держави і
галузей народного господарства, які фінансуються і утримуються за
рахунок бюджетних коштів?

Яким чином даний захід дав позитивні зрушення та наслідки? Чому до кінця
2001 року податковий борг знову зріс і становив понад 11 млрд грн?

Соціально-економічна та правова характеристика заборгованості платників
податків за податковими зобов’язаннями як соціально-економічне явище не
може характеризуватися окремо від загального економічного розвитку
держави. Це тому, що вона виникає залежно від багатьох чинників як
внутрішнього, так і зовнішнього походження. Вона не може існувати окремо
від процесів, пов’язаних з виконанням завдань, передбачених бюджетним
законодавством. Оскільки в основі планових завдань, що ставляться перед
системою органів ДПС щодо забезпечення своєчасного і повнооб’ємного
надходження податкових платежів до дохідної частини бюджетів усіх
рівнів, закладено показники, передбачені відповідними законами про
Державний бюджет України.

Згідно із Законом України “Про Державний бюджет України на 2000 рік” від
18 лютого 2000 р. № 1458-111 заплановано:

доходи Державного бюджету України на 2000 рік – 33 433 155,9 тис. грн;

у тому числі:  

доходи загального фонду Державного бюджету – 28 747 654,6 тис. грн;

доходи спеціального фонду Державного бюджету – 4 685 501,3 тис. грн;

установити на 01.01.01:  

граничний розмір Державного внутрішнього боргу – 25 710 507,1 тис. грн;

граничний розмір Державного зовнішнього боргу – 12 492 214,3 тис. дол.
США

Згідно із Законом України “Про Державний бюджет України на 2001 рік” від
7 грудня 2000 р. № 2120–111 визначено:

доходи Державного бюджету України на 2001 рік – 41 990 788,5 тис. грн;

у тому числі:  

доходи загального фонду Державного бюджету – 33 302 241,2 тис. грн;

доходи спеціального фонду Державного бюджету – 8 688 547,3 тис. грн;

установити на 01.01.02:  

граничний розмір Державного внутрішнього боргу – 14 050 807,7 тис. грн;

граничний розмір Державного зовнішнього боргу – 1 317 121,1 тис. дол.
США.

Згідно із Законом України “Про Державний бюджет України на 2002 рік” від
20 грудня 2001 р., № 2905-111 установлено:

доходи Державного бюджету України на 2002 рік – 45 30 509,5 тис. грн;

у тому числі:  

доходи загального фонду Державного бюджету – 36 880 511,5 тис. грн;

доходи спеціального фонду Державного бюджету – 8 509 998,0 тис. грн;

установити на 31 грудня 2002 року граничний розмір:

Державного внутрішнього боргу – 12 790 158,1 тис. грн;

Державного зовнішнього боргу – 7 993 079,7 тис. дол. США.

 

Крім того, провідними фахівцями визнається, що обсяги обігу грошових
коштів у “тіньовому” секторі економіки нашої держави становлять близько
50 % обсягів офіційно контрольованого капіталу [2].

Слід відмітити, що борговий тягар у нашому суспільстві, крім зазначених
джерел, має й інше походження.

У 2002 році особливо гостро постало питання про бюджетне відшкодування
за податком на додану вартість (розмір сум бюджетного відшкодування за
ПДВ на 01.04.02 становив 1,2 млрд грн при заборгованості до Державного
бюджету за ним в сумі понад 6 млрд грн).

Звичайно, що за таких складних умов держава не має достатньої можливості
за рахунок своїх джерел забезпечити стабільне поповнення бюджету коштами
та утримати зростання його дефіциту. Намагання досягти бездефіцитного
бюджету за рахунок надходжень від приватизації стали нездійсненими.

У такій складній ситуації на податкову систему держави було спрямоване
основне навантаження за своєчасним та повним забезпеченням надходження
коштів до доходної частини Державного та місцевих бюджетів України.
Головні завдання, які покладались на ДПС, в основному виконувались.

Останнім часом багато різних вимог висувається до податку на додану
вартість, на його високу ставку (20 %) та на досить жорсткі вимоги щодо
його сплати та погашення податкового боргу.

Але, незважаючи на різні складні обставини та умови, протягом останніх
10 років цей податок залишається стабільним і становить від 25 до 30 %
усіх податкових надходжень до Державного бюджету. Крім того, для
платників ПДВ встановлено відшкодування надміру сплачених сум
податкового платежу, що перевищує розміри податкових нарахувань. Тому до
вирішення таких проблем потрібно підходити помірковано, з урахуванням
інтересів держави та платників податку.

На сучасному етапі державного будівництва проблема формування доходної
частини Державного бюджету України за рахунок податкових платежів
залишається провідною темою в діяльності системи органів ДПС України, в
тому числі – в діяльності податкової міліції.

 

Список використаних джерел

1. Василькевич Я.І., Гаркуша В.С., Задояний М.Т.Вдосконалення діяльності
податкової міліції в процесі модернізації ДПС України: – К.: ТОВ
“Атіка”, 2001. – С. 41.

2. Попович В.М. Тіньова економіка як предмет економічної кримінології. –
К.: Правові джерела,1998; Попович В.М. Тіньова економіка. – К.: Правові
джерела,1998. – С. 59; Турчинов О.В. Тіньова економіка: теоретичні
основи дослідження. – К.: Артек,1995. – С. 300.

М.Т. Задояний, В.А. Форостовець. Актуальні проблеми організації
діяльності податкової міліції. “Боротьба з організованою злочинністю і
корупцією (теорія і практика)” 6’2002

Похожие записи