Глава 4 Адміністративно-правові відносини
§ 1. Поняття та основні риси адміністративно-правових відносин
Апарат виконавчої влади забезпечує виконання завдань у сферах
господарського, соціально-культурного, адміністративно-політичного
будівництва та в інших галузях управлінської діяльності.
У процесі управління виникають організаційні зв’язки між учасниками цих
відносин, багато з яких потребують правового регулювання. Таке
регулювання здійснюється за допомогою адміністративно-правових норм і
таким чином перетворює їх в адміністративно-правові відносини.
Адміністративно-правові відносини — це суспільні відносини у сфері
державного управління, учасники яких виступають носіями прав і
обов’язків, урегульованих нормами адміністративного права.
Адміністративно-правові відносини є різновидом правових відносин, а тому
характеризуються їх загальними ознаками. Складовими частинами
адміністративно-правових відносин є: суб’єкти, об’єкти та юридичні
факти. Учасники адміністративно-правових відносин мають конкретні права
та обов’язки і є суб’єктами правовідносин.
Виходячи з положень чинного законодавства України, до суб’єктів
адміністративно-правових відносин можна віднести: державні органи
(органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури,
адміністрації державних підприємств та установ); структурні підрозділи
органів держави, посадових осіб державних органів; власника
(представника, менеджера, уповноваженого власника); об’єднання громадян,
кооперативи, органи самоврядування, самодіяльні організації; громадян
України, іноземних громадяни, осіб без громадянства.
Передумовою вступу названих суб’єктів у конкретні
адміністративно-правові відносини є наявність у них правоздатності та
дієздатності.
Адміністративна правоздатність — це спроможність суб’єкта
адміністративних правовідносин мати права та нести юридичні обов’язку
сфері виконавчої влади. Державні органи, що здійснюють
виконавчо-розпорядчу діяльність, мають конкретні владні повноваження,
які за своїм характером та обсягом залежать від компетенції даного
органу. Адміністративна правоздатність державного органу (посадової
особи) залежить від обсягу його компетенції.
Крім цього, адміністративна правоздатність посадової особи визначається
також її посадовими повноваженнями, які виражені в законі або інших
правових актах. Адміністративну правоздатність мають державні
підприємства та установи, а також об’єднання громадян, органи
самоврядування, самодіяльні організації та їх органи.
Адміністративна правоздатність державних органів, державних та
недержавних організацій виникає, як правило, з моменту видання акта про
їх заснування, а припиняється з їх ліквідацією або реорганізацією.
Адміністративна правоздатність громадян у сфері державного управління
виникає з моменту народження і припиняється з їх смертю. Адміністративна
правоздатність є основою адміністративної дієздатності.
Адміністративна дієздатність — це здатність своїми діями набувати і
реалізовувати права та обов’язки у сфері управління.
Особливість адміністративної правоздатності і дієздатності полягає в
тому, що вони означають можливість бути суб’єктом
адміністративно-правових відносин.
Об’єкт — це те, заради чого виникають правовідносини. Об’єктом
адміністративно-правових відносин є поведінка учасників управлінських
відносин (дії, утримання від дій). Дії учасників управлінських відносин
можуть здійснюватися заради різноманітних правових
ресів. Це можуть бути речі, матеріальні цінності, продукт духовної
творчості, особисті нематеріальні блага, а саме: здоров’я, гідність
людини, моральність та ін. Так, якщо об’єктом правовідносин є поведінка
учасників (наприклад, передача державного майна від одного органу
управління іншому або реквізиція речей), то предметом адміністративних
правовідносин будуть об’єкти матеріального характеру, тобто майно, речі.
В управлінні культурою та мистецтвом, охороною здоров’я, справами молоді
та спорту предметом цих відносин є культурні та духовні цінності,
здоров’я, моральність, тобто чинники нематеріальні.
Підставою виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових
відносин є юридичні ф а к т и. Це дії та події.
Під діями розуміють факти, які виникають за волею людей. Вони можуть
бути як правомірними, так і неправомірними.
Правомірні дії відповідають вимогам адміністративно-правових норм. До
правомірних дій, що породжують адміністративно-правові відносини,
належать акти управління — укази і розпорядження Президента, постанови і
розпорядження Кабінету Міністрів та ін. Для державного управління
найбільш характерними є юридичні акти, які мають індивідуальний
характер, оскільки вони породжують конкретні адміністративно-правові
відносини безпосередньо (наприклад, Указом Президента України
громадянина призначено заступником міністра освіти і науки України, що
безпосередньо породжує адміністративно-правові відносини між особою,
призначеною на цю посаду, та іншими працівниками Міністерства освіти і
науки України). Адміністративно-правові відносини виникають також у
зв’язку з діями окремих громадян і посадових осіб, наприклад, у разі
звернення громадянина зі скаргою на дії посадової особи. Крім цього,
юридичним фактом, що призводить до виникнення адміністративно-правових
відносин, може бути бездіяльність.
Неправомірні дії — це правопорушення, проступки, що тягнуть за собою
застосування заходів примусового впливу. До неправомірних дій належать
правопорушення, в тому числі адміністративні та дисциплінарні, за які
настає відповідальність, наприклад, адміністративна відповідальність за
ухилення від виконання законних вимог прокурора або невиконання
розпорядження державного чи іншого органу про працевлаштування. Вчинення
правопорушення тягне за собою виникнення певного кола правовідносин,
пов’язаних із застосуванням норм матеріального та процесуального
адміністративного права.
Адміністративно-правові відносини виникають не тільки в результаті
діяльності людей, а й у разі виникнення подій. Події— це явища, що не
залежать від волі людей, але призводять до певних правових наслідків.
Наприклад, до подій належать стихійні лиха (повені, землетруси, пожежі,
епідемії, епізоотії тощо).
Адміністративно-правові відносини характеризуються усіма ознаками
правових відносин, але, крім цього, мають деякі особливості, які
полягають у тому, що:
1) адміністративно-правові відносини складаються у сфері управління,
тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави
щодо здійснення управління господарським, соціально-культурним
будівництвом, адміністративно-політичною сферою, іншою управлінською
діяльністю;
2) в усіх відносинах однією із сторін обов’язково є орган виконавчої
влади (державного управління) або громадська організація, наділена
державно-владними повноваженнями;
3) адміністративно-правові відносини — це особливий зв’язок між їх
учасниками, один з яких за даних обставин має право вимагати від іншого
такої поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою;
4) орган управління зобов’язаний реалізувати свої матеріально-правові та
процесуальні права, тобто право є одночасно і обов’язком суб’єкта
адміністративно-правових відносин;
5) адміністративно-правові відносини можуть виникнути за ініціативою
будь-якого суб’єкта адміністративного права, але згода іншої сторони не
є обов’язковою умовою для їх виникнення;
. 6) порушення однією із сторін своїх обов’язків зумовлює її
відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її
компетентних органів;
7) адміністративно-правові відносини, що виникають між органами
виконавчої влади та іншими суб’єктами адміністративного права, не завжди
є відносинами, які здійснюються за методом влади та підпорядкування. Ці
відносини можуть реалізовуватися на засадах як влади і підпорядкування,
так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов’язана виконувати
конкретні вимоги правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв’язок:
правомочність — обов’язок — правомочність. Наявність взаємних прав і
обов’язків є характерною для досить широкого кола адміністративних
правовідносин;
8) санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-правових
відносин за порушення ними своїх прав і обов’язків, — це, як правило,
заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної
відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна
відповідальність;
9) спори, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин,
вирішуються як в адміністративному, так і в судовому порядку. Більшість
адміністративно-правових спорів вирішується в адміністративному порядку,
тобто уповноваженими на те органами державної виконавчої влади або
посадовими особами. Конституцією України кожному гарантується право на
оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55).
У цілому адміністративно-правові відносини характеризуються двома
найважливішими рисами: з одного боку — це форми соціальних відносин,
оскільки в них обов’язково беруть участь люди чи їх об’єднання, а з
іншого — це форми організаційних відносин, у процесі реалізації яких
розв’язуються завдання управлінської діяльності.
§ 2. Види адміністративно-правових відносин
Діапазон управління, здійснюваний виконавчою владою, є багатоаспектним.
Відносини, що виникають у результаті управлінської діяльності,
відрізняються між собою окремими ознаками, що є підставою для їх
класифікації.
Адміністративно-правові відносини поділяють на види: залежно від
елемента юридичної норми; за змістом; за характером дій зобов’язаного
суб’єкта; залежно від розподілу прав і обов’язків між сторонами; за
характером зв’язків між сторонами.
Залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції)
адміністративні правовідносини поділяють на регулятивні та охоронні.
Регулятивні правовідносини — це правове регулювання організаційних,
управлінських відносин у суспільстві, пов’язаних з реалізацією
позитивних завдань виконавчої влади. Прикладом таких правовідносин може
слугувати постанова Кабінету Міністрів України від 2 серпня 1996 р. «Про
створення єдиної державної автоматизованої паспортної системи», якою
започатковано організаційну роботу, пов’язану зі створенням єдиної
державної автоматизованої паспортної системи. Організація створення
такої системи покладена на Міністерство внутрішніх справ України, а
загальне керівництво — на Міжвідомчу комісію з координації проведення
паспортизації громадян.
Охоронні правовідносини регулюють правоохоронну діяльність шляхом
встановлення правових заборон і застосування до порушників
адміністративного примусу, наприклад, заходи адміністративного
припинення (затримання правопорушників), адміністративна
відповідальність та інші заходи адміністративного впливу.
За змістом адміністративно-правові відносини поділяються на матеріальні
та процесуальні.
Матеріальні адміністративно-правові відносини виникають на основі
матеріальної норми.
Адміністративно-процесуальні відносини — це відносини, що складаються у
зв’язку з вирішенням індивідуальних справ у сфері управління та
регулюються адміністративно-процесуальними нормами. Типовим прикладом
цього може бути Порядок розгляду звернень громадян у сфері управлінської
діяльності (розділ II Закону України від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення
громадян»). Адміністративно-процесуальні норми цього Закону регулюють
розгляд пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг громадян.
Адміністративно-процесуальні відносини тут виникають між органами
державної влади, органами місцевого самоврядування, установами,
організаціями незалежно від форм власності, об’єднаннями громадян,
підприємствами, засобами масової інформації, їх керівниками та іншими
посадовими особами і громадянами.
За характером дій зобов’язаного суб’єкта адміністративно-правові
відносини можуть бути активними, тобто зобов’язаний суб’єкт повинен
вчинити певні дії (громадянин, якому виповнилося 16 років, зобов’язаний
одержати паспорт, з одержанням повістки з’явитися у військкомат), або
пасивними — зобов’язаний суб’єкт мусить утриматися від вчинення певних
дій (від вчинення правопорушення: дисциплінарного, адміністративного).
Залежно від розподілу прав і обов’язків між сторонами
адміністративно-правових відносин вони можуть бути як односторонні, так
і двосторонні (взаємно обумовлені права та обов’язки суб’єктів
правовідносин).
За характером зв’язків між сторонами адміністративно-правових відносин
останні поділяються на вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні адміністративно-правові відносини — це відносини
субординаційного характеру. Вони мають місце там, де одна сторона
підпорядкована другій. Це взаємовідносини, які існують між органами
виконавчої влади, що стоять вище відносно органів, що стоять нижче
(наприклад, відносини Міністерства освіти і науки України з управлінням
освіти обласної державної адміністрації). Вертикальні
адміністративно-правові відносини існують і тоді, коли одна із сторін,
наділена певним обсягом владних повноважень, має право видавати акти,
здійснювати приписи, які є обов’язковими для непідпорядкованої сторони.
Прикладом таких відносин може бути діяльність органів спеціальної
компетенції (санітарна, ветеринарна та інші інспекції). Характерна
особливість вертикальних відносин полягає в тому, що в них найбільш
виразно виявляється основний метод адміністративно-правового регулювання
— метод владної підпорядкованості щодо учасників адміністративних
правовідносин. Але адміністративно-правові відносини, як вже
вказувалося, не завжди є відносинами, що будуються за методом клади і
підпорядкування. Ці відносини виникають і діють на засадах як влади і
підпорядкування, так і рівності сторін. В адміністративно-правових
відносинах, як правило, правам одних суб’єктів відповідають обов’язки
інших і, навпаки, обов’язки одних відповідають правам інших.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини є відносинами, що
виникають між непідпорядкованими органами державної влади,
підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами,
громадянами. Іншими словами, це відносини, учасники яких не перебувають
у підпорядкуванні один одного (наприклад, відносини, що виникають між
органами виконавчої влади і громадянином у зв’язку з призначенням
пенсії, розглядом заяви, скарги, тощо).
Захист адміністративно-правових відносин здійснюється в
адміністративному та судовому порядку. Спори розглядаються та
вирішуються у більшості випадків в адміністративному порядку, тобто
безпосередньо розпорядженням уповноваженого на те органу виконавчої
влади в позасудовому порядку, в межах адміністративної юрисдикції.
Судовий захист адміністративно-правових (як і інших) відносин
гарантується Конституцією та іншим законодавством України, а права і
свободи людини і громадянина захищаються судом шляхом оскарження в суді
рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб.
‘ Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1996. № 47. Ст. 256.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
