Адміністративний процес

Поняття адміністративного процесу

У процесі виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, передусім
органів виконавчої влади1, вирішується величезний обсяг
індивідуально-конкретних справ, що стосуються різноманітних суб’єктів —
громадян та інших фізичних осіб, органів, підприємств, установ,
організацій, об’єднань громадян тощо. В цих випадках дані суб’єкти
вступають в адміністративно-правові відносини, які врегульовуються не
тільки матеріальними, а й процесуальними нормами адміністративного
права. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію на
практиці приписів матеріальних норм адміністративного права. Виходячи з
цього, сукупність адміністративно-правових відносин, врегульованих
процесуальними нормами адміністративного права, становить специфічне і
відносно самостійне явище, що прийнято називати адміністративним
процесом.

Поняття адміністративного процесу в адміністративно-правовій науці
прийнято розглядати в широкому і вузькому розумінні.

У широкому розумінні адміністративний процес — це встановлений законом
порядок розгляду і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних)
справ, що виникають у сфері державного управління1, спеціально
уповноваженими на те органами (посадовими особами) та, у відповідних
випадках, загальними (звичайними) судами. Однак навіть у широке
розуміння сьогодні «не вписується» процес розгляду справ у
спеціалізованих — адміністративних судах, тобто адміністративне
судочинство, хоча для позначення саме цього явища первісно і
використовувався термін «адміністративний процес». Таке класичне його
розуміння в юридичній літературі радянського періоду втратило реальне
пізнавальне значення і було підмінено широким і вузьким тлумаченням
даного поняття.

З огляду на це для визначення адміністративного судочинства можна
використовувати термін «адміністративно-судовий процес». Уданому
контексті подібне розуміння адміністративного процесу залишено поза
увагою, оскільки його важливі ознаки вже було розглянуто у главі 23
підручника.

У вузькому розумінні адміністративний процес розглядається як порядок
розгляду справ про адміністративні правопорушення і застосування до
правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття
адміністративного процесу в такому розумінні тлумачать не тільки як
розгляд справ про адміністративні правопорушення і застосування
адміністративних стягнень до винних, а й як розгляд справ із
застосуванням заходів адміністративного примусу загалом. Зауважимо, що в
даному підручнику розгляд адміністративного процесу грунтується на його
широкому розумінні.

Адміністративний процес виступає специфічним (оскільки не є класичним у
згаданому вище розумінні) видом юридичного процесу / завдяки
врегулюванню адміністративно-процесуальними нормами має притаманні йому
цілі (мету), структуру і суб’єктів.

Мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплановані результати,
досягнення яких можливе з допомогою відповідних засобів та способів. У
свою чергу, завдання процесу відображають необхідність для суб’єкта
здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети.

Специфіку адміністративного процесу відображає і його структура —
сукупність взаємозв’язаних адміністративних проваджень, що мають як
юрисдикційний, так і неюрисдикційний характер.

Суб’єктами (учасниками) адміністративного процесу виступають як державні
органи, насамперед органи виконавчої влади, їх посадові особи, так і
органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, підприємства,
установи, організації, об’єднання громадян, їх органи та посадові особи,
громадяни України, іноземці та особи без громадянства. Поняття суб’єктів
процесу включає до складу його учасників також осіб, які діють з метою
ведення процесу і здатні приймати остаточні рішення.

Отже, адміністративний процес являє собою врегульовану
адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої
влади, їх посадових осіб, інших уповноважених суб’єктів, спрямовану на
реалізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей
права в ході здійснення проваджень щодо розгляду і вирішення
індивідуально-конкретних справ.

З’ясуванню сутнісних рис адміністративного процесу великою мірою сприяє
аналіз його принципів.

§ 2. Принципи адміністративного процесу

Принципи адміністративного процесу як вихідні, керівні ідеї, відповідно
до яких він здійснюється, спираються на конституційні принципи
діяльності державних органів, їх посадових осіб, відображаючи специфіку
процесуальних форм діяльності.

Основними є такі принципи адміністративного процесу
(адміністративно-процесуальної діяльності):

0 законності;

0 правової рівності;

0 охорони інтересів держави та особи;

0 публічності (офіційності);

0 об’єктивної істини;

0 гласності;

0 обов’язковості державної мови і забезпечення права користування рідною
мовою;

0 швидкості й економічності;

0 самостійності в ухваленні рішень;

0 дотримання правових презумпцій адміністративного процесу.

Принцип законності є найважливішим принципом адміністративного процесу і
характеризується як режим відповідності суспільних відносин, що
виникають у цій сфері, вимогам законів та інших актів законодавства.
Його реалізація в адміністративно-процесуальній діяльності спирається на
такі умови: єдність законності; гарантування прав і свобод громадян;
неприпустимість протиставлення законності й доцільності; невідворотність
покарання за порушення законності.

Принцип правової рівності грунтується на конституційному положенні щодо
рівноправності громадян перед законом. Проте було б неправильно
р’озглядати його однобічно, в контексті застосування лише до громадян.
Він повною мірою стосується й інших суб’єктів адміністративного процесу.

Інакше кажучи, вимоги закону поширюються на всі без винятку державні
органи, об’єднання громадян і посадових осіб, які беруть участь в
адміністративно-процесуальній діяльності. Конкретне втілення принцип
правової рівності знаходить у формуванні правового статусу суб’єктів
адміністративного процесу, причому особливе значення має закріплення
широкого кола прав і обов’язків громадян, котрі відіграють тут роль
дійового інструменту реалізації і захисту своїх інтересів.

Зазначений принцип органічно пов’язаний з реалізацією інших принципів
адміністративного процесу, зокрема принципу охорони інтересів держави та
особи. Невипадково законодавець закріпив за державними органами як
найважливіші завдання охорони суспільного ладу держави, встановленого
порядку управління, державного і громадського порядку. Вони реалізуються
з метою охорони інтересів держави, оскільки в демократичному суспільстві
дотримання інтересів держави є запорукою дотримання інтересів усіх
законослухняних членів суспільства.

От чому забезпечення охорони інтересів держави тісно пов’язане із
забезпеченням охорони інтересів усіх громадян і кожної особи. Тут
наявний зворотний зв’язок. Охорона інтересів особи, громадянина —
найважливіший фактор стабільності громадянського суспільства, а отже,
належного функціонування державних органів, держави загалом.

Принцип публічності (офіційності) адміністративного процесу виявляється
у закріпленні обов’язку державних органів, їх посадових осіб здійснювати
розгляд і розв’язання індивідуально-конкретних справ і пов’язані з цим
дії (підбір необхідних матеріалів і доказів) від імені держави і, як
правило, за державний рахунок. На відміну від цивільного процесу в
адміністративному відсутня плата за ведення процесу у вигляді державного
мита, тобто відносини між суб’єктами будуються виключно на безоплатних
засадах.

Принцип об’єктивної істини спрямований на максимально можливе виключення
з адміністративного процесу проявів суб’єктивізму, однобічності в
аналізі дій суб’єктів. Він покликаний забезпечити встановлення й оцінку
реальних фактів, що мають значення для ухвалення обґрунтованого рішення
у конкретній справі. Не випадково, наприклад, законодавець як
найважливіші завдання у справі про адміністративне правопорушення
закріпив необхідність своєчасного, всебічного, повного й об’єктивного
з’ясування обставин кожної справи, розв’язання її в чіткій відповідності
із законодавством. Необхідною також вважається оцінка досліджуваних у
ході розгляду справи доказів (ст. 252 КпАП).

Принцип гласності адміністративного процесу зумовлений необхідністю
широкої поінформованості суспільства про діяльність державних органів,
їх посадових осіб щодо виконання покладених на них функцій. Поряд із
правом громадян на одержання інформації про діяльність державних
органів, закріпленим у ст. 43 Закону України «Про інформацію»,
законодавець встановлює обов’язок відповідних органів повідомляти
громадян про ухвалені рішення. Так, частина сьома ст. 14 Закону України
«Про об’єднання громадян» вказує на необхідність легалізуючого органу
оприлюднити в засобах масової інформації офіційне визнання об’єднання
громадян.

Принцип обов’язковості державної мови і забезпечення права користування
рідною мовою кожному з громадян, котрі беруть участь у процесі, означає,
що розгляд конкретних справ ведеться державною мовою України; якщо
громадянин, який бере участь у процесі, не володіє українською, він може
користуватися своєю рідною мовою. При цьому йому повністю забезпечується
одержання всієї необхідної інформації і можливість довести власну
інформацію до відома органу, посадової особи, котра розглядає конкретну
справу.

На це спрямована, зокрема, участь у процесі такого учасника, як
перекладач. Наприклад, ст. 268 КпАП передбачає, що при розгляді справи
про правопорушення особа, притягувана до адміністративної
відповідальності, має право виступати рідною мовою і користуватися
послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження.

Принцип швидкості й економічності адміністративного процесу зумовлений
вимогами щодо оперативності управлінської діяльності державних органів.
Визначення конкретних, порівняно невеликих термінів розгляду
адміністративних справ є, з одного боку, перешкодою для прояву тяганини,
а з іншого — дає змогу упорядкувати рух справ, увести процес у визначені
часові рамки.

Принцип самостійності в ухваленні рішень виключає будь-яке втручання
інших органів і посадових осіб в адміністративно-процесуальну діяльність
суб’єктів, уповноважених проводити таку діяльність. Це дає можливість
підвищити відповідальність за ухвалення рішень, сприяє їх законності й
обґрунтованості. Впровадження цього принципу також не дає змоги органу
чи посадовій особі перекладати обов’язки щодо розв’язання справи, які
входять до їх компетенції, на нижчі інстанції.

Принцип дотримання правових презумпцій адміністративного процесу.
Дотримання цих презумпцій має за мету надійно захистити права і законні
інтереси громадян, котрі беруть участь у процесуальних діях. Враховуючи
надзвичайну важливість даної мети, окремому розгляду підлягають дві
основні правові презумпції адміністративного процесу — невинуватості й
правомірності правової позиції громадянина.

§ 3. Правові презумпції адміністративного процесу

Значення правових презумпцій адміністративного процесу зумовлено
визнанням в Україні людини, її життя і здоров’я, честі й гідності,
недоторканності та безпеки найвищою соціальною цінністю (частина перша
ст. З Конституції України).

Презумпція невинуватості

6 8 , »

????¤?¤?$???????N?впливає на правове становище громадянина в
демократичному суспільстві. Конституція України закріплює положення, що
відображають сутність презумпції невинуватості (ст. 62): «Особа
вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана
покаранню, поки її вину не буде доведено в законному порядку і
встановлено обвинувальним вироком суду. Ніхто не зобов’язаний доводити
свою невинуватість у вчиненні злочину. Обвинувачення не може
ґрунтуватися на доказах, отриманих незаконним шляхом, а також на
припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її
користь». Положення даної статті віднесено законодавцем до сфери
кримінального примусу. Натомість сфера адміністративного примусу, по
суті, залишається без конституційного визнання презумпції невинуватості.

Таке становище не є виправданим. Притягнення до адміністративної (як і
до дисциплінарної) відповідальності має для особи негативні наслідки,
часто істотно впливаючи на її соціальний, майновий і моральний стан.
Навіть у випадках відносної незначущості застосовуваних санкцій
притягнення до адміністративної відповідальності може стати підставою
для серйозних моральних страждань. Ось чому необхідне поширення
презумпції невинуватості на адміністративно-юрисдикційну сферу.

Істотною ознакою презумпції невинуватості є те, що ніхто не зобов’язаний
доводити свою невинуватість у вчиненні протиправного діяння. З цього
випливає, що обов’язок доводити вину особи покладається на обвинувача,
тобто на органи та посадових осіб, які встановили факт скоєння
протиправного вчинку і порушили провадження в справі. Це означає також
неможливість перекладання ініціативи в дослідженні всіх обставин справи
на осіб, притягуваних до відповідальності на стадії розгляду справи, і
обов’язковість дослідження всіх обставин справи стороною-ініціатором.

Проте не можна не брати до уваги бажання громадянина, залученого до
адміністративного процесу як особа, притягувана до відповідальності,
самостійно брати участь у процесі встановлення об’єктивної істини в
справі. У цьому виявляється не тільки природне бажання довести свою
непричетність до вчинення правопорушення, а й активна громадянська
позиція, прагнення допомогти виявити негативні прояви в діяльності
окремих органів і посадових осіб з метою усунення недоліків, недопущення
подібних ситуацій надалі щодо інших осіб. Тому активна позиція
громадянина, котрий виступає в процесі як особа, притягувана до
відповідальності, є своєрідним каталізатором процесу.

Отже, ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні
правопорушення, проте має право це робити способами й у порядку,
встановленими законом.

Ще однією ознакою, що характеризує презумпцію невинуватості, є
віднесення права визнання особи винною у вчиненні адміністративного
правопорушення до компетенції тільки уповноважених законом суб’єктів.

І якщо в кримінальному процесі таким суб’єктом визнано тільки суд, то в
сфері адміністративного процесу при здійсненні юрис-дикційного
провадження до числа цих суб’єктів, крім суду, належать різні органи й
посадові особи. Вичерпний перелік їх міститься в главі 17 КпАП. Саме ця
обставина підтверджує позицію законодавця щодо реальності й необхідності
втілення в життя цієї важливої ознаки презумпції невинуватості. Інакше
кажучи, рішення в справі, ухвалене органом, не уповноваженим на те
законом, слід безумовно визнавати незаконним, і відповідно жодних
правових наслідків для громадянина, притягуваного до відповідальності,
воно нести не може.

Презумпція невинуватості істотно впливає на об’єктивність,
неупередженість розгляду питання про винуватість особи у вчиненні
адміністративного правопорушення на стадії розгляду і розв’язання справи
по суті. Водночас ця презумпція повинна стати бар’єром для негативного
ставлення до громадянина в інших суспільних відносинах у зв’язку з
розглядом питання про його винуватість у вчиненні правопорушення.
Неприпустимо, щоб громадянина обмежували в його правах або застосовували
щодо нього заходи негативного характеру до визнання його винним у
скоєнні протиправного вчинку в установленому законом порядку. Так, не
можна визнати правильним рішення про відрахування громадянина з вузу до
винесення і набуття чинності постанови компетентного органу про
притягнення його до адміністративної відповідальності.

Варто виділити таку ознаку презумпції невинуватості, як фіксація
офіційного визнання вини особи у відповідному процесуальному документі —
постанові у справі про адміністративне правопорушення, яка набула
чинності.

У зв’язку з цим постає закономірне питання: як діє презумпція
невинуватості в ситуації, якщо, наприклад, штраф стягується на місці
вчинення правопорушення? Особливим тут є те, що відповідна посадова
особа встановлює ознаки протиправного вчинку, тобто порушує провадження,
і вона ж оперативно розглядає і розв’язує справу по суті. При цьому слід
виходити з положення, згідно з яким у випадку, якщо особа заперечує
накладення стягнення на місці, слід скласти протокол про адміністративне
правопорушення. Тобто у цьому випадку громадянин сам вирішує, чи вважає
він себе винним у вчиненні правопорушення і чітко усвідомлює наслідки:
розгляд справи уповно-важеним органом (посадовою особою) на підставі
складеного протоколу. Водночас щодо такої ситуації необхідно законодавчо
закріпити обов’язок посадової особи роз’яснити громадянину його право
заперечувати стягнення й вимагати складання протоколу про
адміністративне правопорушення.

Загалом нормативне опосередкування презумпції невинуватості при розгляді
справ про адміністративні правопорушення має фрагментарний, часто надто
загальний характер. У зв’язку з цим виникла потреба у чіткішому
законодавчому закріпленні основних вимог презумпції невинуватості щодо
як даного провадження, так й іншого виду юрисдикційного провадження —
дисциплінарного, оскільки наведені висновки повною мірою можна віднести
й до нього.

Отже, щодо адміністративного процесу презумпцію невинуватості слід
визначити так: особа вважається невинуватою у вчиненні адміністративного
або дисциплінарного проступку, доки її вина не буде доведена у
передбаченому законом порядку і зафіксована постановою, що набула
чинності, чи рішенням у справі. Водночас важливо врахувати, що
презумпція невинуватості відображає лише один із багатьох аспектів
правового становища громадянина в адміністративному процесі. Адже, як
уже зазначалося, поряд із провадженнями, що мають юрисдикційний
характер, він включає провадження неюрисдикційного характеру. Тут в
інтересах громадянина не менш важливою, ніж презумпція невинуватості, є
інша презумпція — правомірності правової позиції громадянина.

Презумпція правомірності правової позиції громадянина

Ця презумпція найбільш характерна для провадження за скаргами громадян
на рішення дії чи бездіяльність органів та посадових осіб. Ознаки даної
презумпції полягають внаступному.

По-перше, правова позиція громадянина, котрий подає скаргу, має
вважатися правомірною доти, доки інше не буде встановлено рішенням
органу (посадової особи), компетентного розглядати скаргу по суті.
Інакше кажучи, презюмується, що наявні підстави для подання скарги,
конкретне право громадянина порушено конкретними діями або бездіяльністю
певного органу або посадової особи, має місце порушення ними вимог
правових норм.

По-друге, права й обов’язки щодо доведення правомірності правової
позиції громадянина мають бути відповідно розподілені між ним і органом
(посадовою особою), який розглядає скаргу, а також органом (посадовою
особою), дії чи бездіяльність якого оскаржуються.

Обов’язок доведення фактів і обставин, які стали підставою для подання
скарги, мають покладатися на орган (посадову особу), дії якого
оскаржуються. Крім того, інтереси законності й об’єктивності ухвалення
рішення щодо скарги вимагають певної ініціативи від органу (посадової
особи), який розглядає і розв’язує скаргу.

По-третє, рішення по скарзі не повинно грунтуватися на припущеннях, а
всі сумніви щодо правомірності правової позиції громадянина мають
тлумачитися на його користь.

Розглядувана презумпція зможе дисциплінувати діяльність чиновників усіх
рівнів і сприяти попередженню порушень прав і свобод громадян з боку
державних органів. Вона об’єктивно зумовлена і є необхідною вимогою, з
урахуванням якої мають будуватися стосунки між громадянином та державою
в особі її органів.

При здійсненні будь-яких інших адміністративних проваджень
не-юрисдикційного характеру також: необхідно виходити з презумпції
правомірності правової позиції громадянина. Але в них розглядувана
презумпція дещо втрачає своє значення, оскільки тут відсутній правовий
спір (конфлікт).

Проте не можна зовсім заперечувати значущість такої презумпції в
більшості неюрисдикційних адміністративних проваджень. її значення
зумовлено щонайменше двома факторами.

По-перше, суб’єктивне ставлення представника державного органу до
громадянина має, безумовно, містити припущення про законність тих чи
інших домагань останнього (наприклад, при розгляді заяв громадян).

По-друге, щодо «тягаря доведення» правомочності своєї позиції
громадянином, представники державних органів мають бути орієнтовані на
мінімізацію зусиль громадян щодо одержання різної інформації,
документів, необхідних для досягнення цілей того чи того провадження.
Йдеться про те, що службовці не повинні обмежуватися формальною вимогою
щодо представлення громадянином тих чи тих документів, а, виходячи із
ситуації, самостійно від імені відповідного органу витребувати їх. Цим
вони можуть реально допомогти громадянину уникнути фізичних і моральних
збитків, які практично завжди супроводжують «боротьбу за довідку».

Втілення в життя розглянутих презумпцій адміністративного процесу
сприятиме істотному поліпшенню правового регулювання
адміністративно-процесуальних відносин.

Література

АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. —
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.

Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. — М., 2003. — 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999. — 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

Б. Авер’янов. — К., 2003. — 600 с

Похожие записи