Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

Як свідчить історія виникнення і розвитку адміністративного права, воно
почало формуватися у період буржуазних революцій не випадково: його
становлення на грунті поліцейського права пов’язане з принципово новим
політико-правовим підходом — визнанням верховенства прав людини і
громадянина, з ідеями правової держави.

Нині поширена думка про те, що існуюче в сучасних зарубіжних країнах
адміністративне право, з певною умовністю, поділяється на такі дві
моделі (типи):

1) модель, що характерна для Франції та країн, котрі запозичили її
правову систему;

2) модель, що властива Німеччині й країнам, де домінує вплив німецького
права.

На відміну від зазначених специфічною є також модель, типова для країн,
що не визнають відокремленості адміністративного законодавства, — США,
Велика Британія та інші країни з англосаксонськими правовими традиціями.

§ 1. Адміністративне право Франції

Франція визнана батьківщиною власне адміністративного права, яке
виокремилося у самостійну галузь за часів правління Наполеона.

Загалом шукати поняття «адміністративне право», яке було б спільним для
країн романо-германської правової сім’ї є справою невдячною, настільки
різні сфери його застосування у цих країнах. Але незважаючи на те, що
адміністративне право за французькою моделлю набагато ширше, ніж
адміністративне право більшості європейських країн, все ж таки в усіх
них є те, що можна було б назвати «стрижнем» адміністративного права.

Адміністративне право Франції найбільш розвинене порівняно з іншими
країнами. Строго дотримуючись доктрини публічного права, французькі
адміністративісти досить детально розробили більшість аспектів
регулювання нормами адміністративного права. Доктрина французького
адміністративного права спричинила вплив на законодавство у цій сфері.
Для нього характерне детальне регулювання адміністративних відносин,
поєднання матеріальних і процесуальних норм, ретельна регламентація
процедур прийняття рішень і відповідальності.

Предмет адміністративного права у Франції ширший, ніж прийнято вважати в
Україні: до нього належать конституційні основи адміністративного права
й управління у контексті здійснення публічної влади. Сфера застосування
адміністративного права — держава (територіальні колективи, державні
установи).

Для визначення адміністративного права насамперед з предмета правового
регулювання взагалі вилучаються відносини, що регулюються у Франції
приватним правом. Це передусім відносини, пов’язані з підприємницькою
діяльністю, взаємовідносини між приватними особами з розпорядження
майном, майнові відносини між приватними особами та державними
установами.

Крім цього, вилучається регулювання діяльності державних органів, що
формують політику, тобто визначають загальні напрями
національно-державного розвитку. Це законодавчі установи: Національні
збори і Сенат. Під дію адміністративного права не підпадає також
діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади у випадках
участі цих органів разом із законодавчими у вирішенні політичних питань.
І, нарешті, судова діяльність, якщо вона не стикається з діяльністю
державної адміністрації.

Адміністративне право, таким чином, регулює відносини у сфері публічного
права, і одним з його обов’язкових суб’єктів є державний орган.

Суб’єктами адміністративного права є приватні й публічні особи.
Приватними можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. Публічними
особами — лише юридичні: держава в особі її центральних органів, місцеві
спільноти (територіальні колективи), публічні установи.

Держава має всі ознаки юридичної особи: має майно, штат службовців,
укладає договори, приймає на себе зобов’язання, виступає у суді як одна
із сторін. У центрі й на місцях представниками держави є її посадові
особи: в центрі — Президент, Прем’єр-міністр та міністри, на місцях —
префекти, які є представниками держави у департаментах і регіонах. Вони
керують поліцією та іншими місцевими службами (з благоустрою, сільського
господарства тощо). Префекти мають право видавати індивідуальні та
нормативні акти, контролювати діяльність місцевих спільнот.

До джерел адміністративного права Франції належать Конституція, закони,
підзаконні акти, рішення судів (переважно адміністративних).
Адміністративне законодавство у Франції некодифіковане, а ті кодекси, що
існують у цій сфері, не є кодексами у традиційному значенні, являючи
собою збірки чинних законів. Адміністративних актів дуже багато, правом
видавати такі акти наділено як центральні, так і місцеві органи.

Французьке адміністративне право зазнало глибокого впливу принципу
поділу виконавчої та судової гілок влади. Актами адміністрації (її
рішеннями, угодами) є всі акти, що породжують правові наслідки і
належать до публічного права. В даному випадку йдеться про особливо
широку концепцію, яка включає також угоди. Дуже широке значення
адміністративного акту у Франції полягає також у тому, що воно охоплює
як індивідуальні рішення, так і нормативні акти.

В усіх країнах Європи поняттям підзаконного акту — незалежно від назви —
охоплюється акт, що приймається виконавчою владою для виконання закону.
У кожній державі (крім Ірландії та Великої Британії) існує певна
ієрархія підзаконних актів.

Дискреційна влада адміністрації, що властива всім європейським країнам,
є ознакою правової держави і означає право у певних випадках діяти на
власний розсуд у межах, окреслених законом. Французька адміністрація
користується найменшою свободою вибору при здійсненні своєї дискреційної
влади внаслідок поглибленого контролю з боку адміністративних судів.

Поняття адміністративного договору у Франції виходить з того, що це
договори про виконання громадської служби, а також договори
адміністрації, що містять умови, які виходять за межі загального права.
Подібна концепція існує ще у Португалії і Греції. Ці три країни є, до
речі, єдиними, де існує поняття «трудового адміністративного договору».

У решті європейських країн є лише дві категорії агентів адміністрації:
агенти, призначені адміністративним рішенням, які перебувають в
односторонньому положенні, що його регулює публічне право, і агенти за
договором, які підлягають загальному праву трудового договору. У
більшості інших країн також існує поняття адміністративного договору,
але воно набагато вужче.

Державна служба Франції належить до найбільш стабільних та організованих
у світі й тому є певним еталоном організації та реалізації
державно-службових відносин для сучасної держави.

Згідно з французькою доктриною публічний службовець є посадовою особою
держави, який одночасно і уособлює державу, і служить їй. Саме тому
державна служба не може ототожнюватися з жодним іншим фахом, чиновники є
представниками особливого прошарку населення.

У Франції державними службовцями є всі службовці держави як публічної
юридичної особи — її законодавчих, виконавчих та судових органів.
Службовці, або чиновники, — це особи, що призначаються на постійну
посаду, включаються до штату і отримують ранг у адміністративній
ієрархії. Крім державної, існує також публічна служба місцевих спільнот.

Сутністю французької державної служби є повністю регламентована і
закрита система службової кар’єри. Концепція кар’єри, або закритої
державної служби, означає те, що правовий статус французького чиновника
більшою мірою враховує специфіку його роботодавця — держави, і тому
державна служба регулюється не нормами трудового, а адміністративного
права і права державної служби як його частини. Це право передбачає
нерівність сторін, особливий порядок розв’язання трудових спорів, а
також додаткові обмеження. Така система орієнтована на те, що державний
службовець, вступивши на службу, вже не піде з неї до пенсії, поступово
просуваючись по службових щаблях. Права чиновників захищає профспілка.

В основі ієрархії посад чиновників — чотири категорії, котрі включають
декілька рангів. Ранги є основним ланцюгом кар’єрної класифікації у
Франції, вони дають право на зайняття низки відповідних посад і є
важливою гарантією стабільності чиновника. Іноді ранги іменують класами.
Кожен ранг, у свою чергу, поділяється на ступені. Посада є поняттям,
котре означає конкретну робочу позицію і відповідну їй ставку в
бюджетному розкладі. Кожному рангу також відповідає декілька посад.

Допуск до державної служби відбувається за таких умов: наявність
французького громадянства, політичних прав, дотримання законів,
позитивне ставлення до законів про службу в армії, фізична адекватність
обраній роботі. Відбір на державну службу відбувається на конкурсній
основі.

Допускається й інша, позаконкурсна процедура відбору державних
службовців. Є перелік вищих посад, на які призначаються службовці за
рішенням уряду. Це так звані політичні посади — генеральний секретар
уряду, директор центральної адміністрації, амбасадор, префект тощо.
Однак особа, яка отримує таке призначення і яка раніше не була
службовцем, не набуває статусу чиновника.

Чиновника дуже важко звільнити з посади. Ця міра є найвищою
дисциплінарною санкцією, вона автоматично тягне за собою позбавлення
права на пенсію. При скороченні кадрів право на пенсію залишається.
Навіть після припинення кар’єри службовець зберігає щодо держави
стриманість та лояльність, що виражається у забороні на зайняття певними
видами приватної діяльності після виходу на пенсію або припинення
кар’єри. Крім цього, встановлено п’ятирічний термін, протягом якого
службовці, що припинили службу, не мають права працювати в приватних
установах, що були їм підконтрольні.

Французька модель адміністративної юстиції, яка визнається класичною,
характеризується діяльністю спеціальних судових органів
(адміністративних судів), що розглядають і розв’язують лише спори за
позовами громадян до органів державної адміністрації. Французька
адміністративна юстиція є самостійною гілкою судової влади.

Адміністративна юстиція Франції має специфічні особливості, зумовлені
тим, зокрема, що адміністративна юстиція бере свій початок з правління
Наполеона: від створення ним у 1799 р. Державної Ради, а в подальшому —
рад префектур, яким поступово передавалися судові повноваження. Державна
Рада створювалась як дорадчий орган при уряді, якому було надано
законодавчі повноваження. Згодом вона почала виконувати управлінські
функції і розглядати скарги приватних осіб на дії органів управління.
Отже, вона поступово перетворилася на повноцінний судовий орган.

Нині Державна Рада виконує обидві функції — суду і консультаційного
органу. При цьому вона є одночасно судом першої інстанції, апеляційною
та касаційною інстанцією щодо рішень адміністративних трибуналів. Після
реформування французької системи адміністративної юстиції у 1987 р.
повноваження Державної Ради бути дещо зменшені внаслідок появи
триланкової системи адміністративної юстиції. Було створено проміжну
інстанцію між адміністративними трибуналами і Державною Радою —
апеляційну інстанцію з адміністративних справ. Нові суди розглядають
апеляції щодо рішень адміністративних трибуналів першої інстанції.

Адміністративна юстиція глибоко інтегрована до державної адміністрації.
Такий стан речей є певним компромісом між політичною владою та
адміністрацією1.

Адміністративно-судовий процес у Франції містить процесуальні правила,
характерні й для цивільного процесу. Адміністративний суд не має права
самостійно порушувати провадження, для цього необхідна позовна заява.
Суд пов’язаний змістом позову. Але є виняток з цього правила — «з
мотивів публічного порядку», згідно з яким суд може сам виявити
ініціативу і скасувати адміністративний акт, який прийнято
некомпетентним органом або поза межами, встановленими законом.

Для адміністративно-судової процедури характерний принцип змагальності,
але при цьому суддя зобов’язаний відігравати активну роль, забезпечуючи
громадянину правовий захист. Участь адвоката, за деякими винятками, не є
обов’язковою, що, зокрема, відрізняє французький адміністративний процес
від німецького, де участь адвоката при розгляді адміністративних справ
обов’язкова.

Адміністрація зобов’язана виконати судове рішення і поновити права, що
були нею порушені. При цьому судами скасовуються незаконні
адміністративні акти, а заподіяна ними шкода має бути відшкодована. У
випадку невиконання судового рішення на адміністрацію може бути
покладено обов’язок сплати пені за кожен день простроч-ки виконання.
Адміністративний суддя, маючи право заборони певних видів діяльності
апарату управління, водночас не може зобов’язати його до якихось дій.

§ 2. Адміністративне право Німеччини

У Німеччині розрізняються поняття адміністративного права у широкому та
вузькому розумінні. У широкому — це сума таких правових приписів, котрі
організують управління або повинні брати участь у його здійсненні. У
вузькому — це сукупність писаних та неписаних правових приписів
публічного права, які або конституюють державне управління у
організаційному сенсі, або прямо і безпосередньо регулюють діяльність
органів державного управління (за винятком норм конституційного та
адміністративно-процесуального права)1.

Отже, поняття адміністративного права тісно пов’язане з поняттям
державного (або публічного) управління, позаяк адміністративне право
вважають у Німеччині правом публічного управління. Засновник німецької
школи адміністративного права Отто Майєр під публічним управлінням
розумів діяльність держави із здійснення її цілей, за винятком
законодавства та судочинства.

Німецька теорія адміністративного права, як і теорія публічного
управління, розвивається у руслі континентально-європейської традиції.
На думку німецьких адміністративістів, адміністративне право не можна
вивчати, не досліджуючи паралельно теорію публічного управління.

Діяльність у сфері публічного управління полягає у виданні
нормативно-правових, індивідуальних правових актів, а також укладанні
адміністративно-правових договорів. Саме поняття публічної діяльності
визначається, як і предмет адміністративного права у Франції, за
традиційним для Німеччини методом виключення. Так, до публічно-правової
діяльності належить діяльність, за винятком приватно-правової, де
громадяни і юридичні особи виступають у взаємовідносинах з органами
управління як рівноправні суб’єкти. Словник адміністративного права ФРН
виводить поняття адміністративного права із завдань управління і
характеризує його як публічне право, яке не є конституційним, державним
або процесуальним.

Особливе місце серед джерел адміністративного права ФРН посідають
рішення Федерального адміністративного суду і міжнародні угоди.

До суб’єктів адміністративного права належать суб’єкти публічного права,
тобто носії публічної влади. Серед них називають органи державної
виконавчої влади, державні установи федерації та земель, публічні
корпорації, публічні фонди, самостійні майнові організації публічного
права, приватні підприємства з наданими їм публічними функціями.

Федеральний президент виконує функції глави держави, призначає
чиновників та суддів федерації, підписує закони, має право поми-

лування. Його місце у системі виконавчої влади не є провідним.
Федеральний уряд складається з федерального канцлера і федеральних
міністрів. Уряд визначає публічні права і сфери діяльності окремих
установ, їх організацію. Федеральний канцлер визначає напрям політики і
несе за це відповідальність. Він очолює уряд і керує ним.

Державні установи посідають центральне місце у системі управління.
Державними установами є суб’єкти публічної влади, тобто юридичні особи
публічного права, які уповноважені виконувати публічні функції щодо
третіх осіб. Найбільш поширений розподіл державних установ на установи
федерації та установи земель.

Корпорації публічного права також за своєю суттю є установами, оскільки
виконують функції публічної влади, але не є державними установами.
Держава через них здійснює так зване опосередковане управління.

Корпорації публічного права є юридичними особами публічного права і
поділяються на територіальні та персональні. До територіальних належать
комуни та їхні спілки. Персональні корпорації становить сукупність
(спільнота) осіб з певною особистою або професійною кваліфікацією. Це
різноманітні професійні об’єднання (камери): ремісницька палата,
лікарська, адвокатська, торгова, сільськогосподарська тощо, а також вищі
школи. Ці корпорації мають право приймати загальнообов’язкові (в межах
компетенції) норми, котрі розглядаються як закони у матеріальному сенсі.
Членство у деяких корпораціях є обов’язковим.

Самостійні майнові організації публічного права також є юридичними
особами публічного права і визначаються як організаційна єдність
майнових і кадрових засобів (майно і управлінський апарат) у руках носія
публічного управління, призначена забезпечити досягнення певних
управлінських цілей. Ці організації надають різноманітні послуги, на які
громадяни у певних ситуаціях мають право. За наявності спеціального
повноваження вони можуть приймати правові акти, хоча це не є їх головною
метою (радіо, публічні ощадні каси, федеральний банк тощо). Вони, як і
інші майнові організації, не мають членів, не є корпораціями, але мають
клієнтів, з котрими можуть перебувати у досить тривалих і складних
відносинах. Метою створення таких організацій є звільнення суто
управлінських структур від підприємницької діяльності.

Як і в інших країнах, у Німеччині прийнято безліч нормативних актів, що
є джерелами адміністративного права. У ієрархії таких джерел спочатку
стоять Конституція, конституційні закони, потім інші нормативно-правові
акти, приписи, що не мають внутрішньо-управлінського значення, статути,
звичаєве право, міжнародне право.

Нормативно-правові акти, що приймаються суб’єктами адміністративного
права (носіями публічної влади), є законами лише у матеріальному сенсі.
Вони є засобом звільнення законодавця від другорядних проблем. Видання
таких актів розцінюється як спрощена форма законодавства, вони
приймаються на підставі доручення законодавця і підпорядковані закону.
Ряд адміністративних актів не мають нормативного значення: циркуляри,
директиви, плани тощо.

Адміністративний акт, що є класичним інструментом німецького
адміністративного права, охоплює окремі заходи управління, що
регулюються загальними правовими нормами. Конструкція адміністративного
акту, як вважається, має коріння у французькому адміністративному праві,
метою його рецепції було забезпечення захисту громадян від управлінських
дій. Адміністративним актом є будь-яке розпорядження, рішення, інші
публічні засоби, котрі приймаються установою для врегулювання окремого
випадку в галузі публічного права і безпосередньо діють ззовні.

Існує декілька підстав для класифікації адміністративних актів.
Наприклад, виокремлюють такі адміністративні акти, котрі надають пільги,
і такі, що обтяжують (щодо конкретної особи); такі, які повинні
виконуватися, і такі, виконання яких не є обов’язковим (за наслідками);
попередні, одноразові, тривалі (за часом дії); спрямовані на речі або на
особу (за предметом) тощо. Найбільш суттєвим вважається розподіл
адміністративно-правових актів на превентивні та репресивні.

Щодо публічно-правового договору, то він лише поступово набув визнання у
законодавстві й доктрині адміністративного права Німеччини, адже його
природа не характерна для традиційної моделі адміністративно-правового
регулювання. Конструкція публічно-правового договору містить три
елементи. По-перше, це — договір; по-друге, він поширюється на сферу
публічного права; по-третє, він визначає виникнення, зміну або
припинення правовідносин.

Державна служба є інститутом адміністративного права, чиновники за своїм
правовим становищем відрізняються від службовців, що працюють за наймом.
Отже, поняття «чиновник» і «службовець» не є у Німеччині ідентичними.

o

I

A `

¦

;Для чиновницва Німеччини, як і інших західноєвропейських країн,
характерні певні засади: чітка ієрархія, підпорядкування, окрема
юрисдикція при порушенні службової дисципліни. Крім цього, до чиновника
висуваються певні вимоги: він має бути німцем за національністю,
психічно та фізично здоровим, мати стабільне матеріальне становище, має
присягнути в тому, що завжди захищатиме вільний демократичний лад,
спираючись на Основний Закон.

У Німеччині існує чотири ранги чиновників: нижчий, середній, підвищений
та високий. Особливу категорію становлять посадові особи, визначення
яких дає кримінальне право. За німецьким кримінальним правом посадовими
особами є: 1) чиновники або судді; 2) особи, що перебувають в інших
публічно-правових відносинах; 3) особи, які іншим чином здійснюють
завдання публічного управління при органі влади або за його дорученням.

Обов’язковим перед зарахуванням на посаду є проходження випробувального
терміну. Його тривалість залежить від рангу чиновника: для нижчого рангу
— один рік, для середнього — два роки, для підвищеного — три і для
вищого — чотири. Це мінімальний термін і тому не підлягає скороченню.

Чиновники призначаються довічно (після досягнення 27-річного віку і
проходження випробування). Крім того, виокремлюються чиновники, які
проходять випробувальний термін. Є також такі категорії, як політичні
чиновники і почесні чиновники.

За німецькою адміністративно-правовою традицією, чиновники перебувають з
державою у публічно-правових, а службовці — у приватноправових
відносинах. Законодавство щодо чиновників, з одного боку, є частиною
правових основ державної служби взагалі, а з іншого — утворює розділ
Особливої частини адміністративного права.

У Німеччині не встановлено умови «деполітізації» чиновництва, вони
можуть перебувати у політичних партіях, дотримуватися певних політичних
поглядів. Але у федеральному законі щодо чиновників встановлено принцип
служіння не окремій партії, а усьому німецькому народу. Тому виконувати
свої обов’язки чиновник має позапартійно, справедливо, зважаючи на
загальний добробут та інтереси суспільства в цілому. Політична
діяльність не повинна цьому перешкоджати.

Суттєвими є положення про обов’язок зберігати службову таємницю,
заборону страйків, обмеження на спілкування з пресою, обмежені
можливості для заняття додатковою діяльністю тощо. Обов’язком чиновника
є несення служби з повною віддачею, турбота про подальшу освіту та
здоров’я. Держава ж повинна турбуватися про чиновництво, забезпечуючи
відповідну заробітну платню, пенсію та інші соціальні виплати.

Серед підстав виникнення державно-службових відносин розрізняють:
призначення на посаду на підставі адміністративного акту на розсуд
керівника установи; зарахування на посаду в результаті успішного
складання конкурсних іспитів; кооптацію та обрання на посаду.

Адміністративна юстиція у Німеччині почала формуватися на початку XIX
ст. Розмежування права на приватне і публічне призвело, з одного боку,
до обмеження компетенції (підсудності) звичайних судів, а з іншого — до
виникнення адміністративної юстиції, тобто органів контролю за
управлінням. Зразком для наслідування став французький досвід здійснення
такого контролю через Державну Раду.

Німецьке адміністративне судочинство того часу функціонувало за
принципом, згідно з яким компетенція адміністративних судів обмежувалася
конкретним переліком спорів. Такий стан зберігався до кінця Другої
світової війни, коли до законодавства Німеччини було введено генеральне
застереження, за яким можна було оскаржити у адміністративному суді
будь-який адміністративний акт.

На відміну від французької системи, для якої характерне насамперед
здійснення судом об’єктивного контролю щодо норм, що застосовуються,
німецька адміністративна юстиція створена для забезпечення передусім
судового захисту прав громадян. Адміністративна юстиція визначається як
правосуддя (судочинство) з питань публічного управління, що не
збігаються з підсудністю конституційних судів.

Систему адміністративних судів Німеччини становлять Федеральний
адміністративний суд, вищі адміністративні суди й адміністративні суди
федеральних земель. Адміністративні суди земель є судами першої
інстанції, Вищі адміністративні суди — апеляційною інстанцією.
Касаційною інстанцією виступає Федеральний адміністративний суд.

Доступ до адміністративних судів має будь-яка особа, права якої порушено
публічною владою. Під публічною владою, згідно з висновком Федерального
Конституційного суду, розуміється лише виконавча влада. Правовий захист
адміністративними судами можливий у випадку, коли порушуються
індивідуальні права особи, тобто метою є захист прав, що належить
конкретній особі. Йдеться не лише про основні конституційні права
(порушення яких можна оскаржити безпосередньо до Конституційного суду),
але й про всі інші визначені законодавством суб’єктивні права,
насамперед ті, котрі визначаються як суб’єктивні публічні права. Поняття
суб’єктивного публічного права об’єднує всі визнані діючим правом
індивідуальні інтереси. Принциповим тут є те, що правова норма має
сприяти не лише інтересам спільноти, а й індивіда.

Поняття публічно-правового спору об’єднує всі випадки, в яких спірними є
правові наслідки застосування публічного права. При цьому
публічно-правовою вважається будь-яка правова норма, у якій носієм
державної влади є суб’єкт підпорядкування.

У певних сферах публічної адміністрації діють самостійні гілки судової
системи: фінансові суди та суди із соціальних справ. Фінансове і
соціальне судочинство є видами так званого спеціального
адміністративного судочинства.

Адміністративне судочинство (провадження у адміністративних судах)
поділяється на два види: попередній (тимчасовий) правовий захист і
основне судочинство. Звернення до адміністративного суду можливе лише
після попереднього адміністративного оскарження.

Як і у Франції, німецьке адміністративне судочинство грунтується на
принципах так званого «інквізиційного» процесу, згідно з якими суддя
(суд) має самостійно, з власної ініціативи шукати докази, яких не
вистачає, з метою прийняття справедливого, об’єктивного та законного
рішення. Разом з тим, на відміну від Франції, адміністративні суди в
Німеччині мають право не лише визнати недійсним адміністративний акт,
але й зобов’язати адміністративний орган видати певний
адміністративно-правовий акт.

§ 3. Адміністративне право Великої Британії

Особливості адміністративного права Великої Британії зумовлені
характером правової системи, що належить до англосаксонської правової
сім’ї, а саме пануванням звичаїв і судових прецедентів, відсутністю
дуалізму (тобто поділу на публічну і приватну частини) права, розмитістю
поняття галузі права.

Адміністративне право у Великій Британії досить тривалий час вважалося
частиною конституційного права і лише на початку XX століття виділився
комплекс норм, що регулюють організацію та діяльність адміністрації.
Адміністративне право тут виступає як галузь, що визначає юридичний
статус і форми існування усіх державних (публічних) органів, права і
обов’язки громадян в їх відносинах з публічними органами, а також
визначає процедуру, за допомогою якої ці права та обов’язки набувають
сили.

Головним завданням адміністративного права є підтримання рівноваги між
ефективною адміністративною владою і захистом окремих осіб і суспільства
в цілому від зловживань цієї влади. Ця галузь права стосується
насамперед контролю за діяльністю влади з метою захисту прав громадян.

Відсутність єдиної писаної конституції, велика кількість звичаїв наклали
відбиток і на систему джерел адміністративного права Великої Британії. З
врахуванням цього до джерел належать закони (конституційні та звичайні),
звичаї, рішення судів з конкретних справ та адміністративні акти.

Серед конституційних законів особливе значення для адміністративного
права мають Хабеас корпус акт 1679 р. та Білль про права 1689 р. Ці
закони зобов’язують адміністрацію поважати та дотримувати права громадян
на життя, свободу і власність. До звичайних законів належать закони про
місцеве самоврядування, про акти делегованого законодавства, про
діяльність та організацію адміністративної юстиції, про позови до
корони.

Досить велике значення мають і сьогодні звичаї, з котрих адміністрація
бере низку своїх повноважень. І, нарешті, основним джерелом є судовий
прецедент — припис права, що сформульований судами в процесі розв’язання
справ за скаргами приватних осіб на неправомірні дії адміністрації.

Щодо адміністративного акту, то його поняття існує у Великій Британії не
так давно. Традиційно односторонні акти адміністрації належали до рішень
судових інстанцій нижчого рівня, що давало можливість контролю за
допомогою засобів юридичного захисту, які застосовувалися проти цих
рішень. Тут може йтися про акти, прийняті за дорученням парламенту або в
рамках королівської прерогативи. Різниця між нормативними та
індивідуальними актами не має значення.

Адміністративна нормотворчість у Великій Британії є делегованим
законодавством, тому що грунтується, як правило, на делегуванні
парламентом повноважень у сфері нормотворчості, за винятком повноважень
за звичаями. Парламент приймає відповідні закони про делегування
повноважень не лише на внесення доповнень, але й змін до чинного
законодавства. Принцип верховенства парламенту дозволяє йому вносити у
закон про делегування будь-які обмеження і умови, що є обов’язковими для
адміністрації. Зазвичай делеговані повноваження надаються міністрам або
ж короні. Від імені корони ці повноваження здійснює прем’єр-міністр.

Процедура прийняття нормативних актів не є складною. Спочатку необхідно
було публікувати проекти нормативних актів, але в подальшому цю стадію
замінили різноманітними консультаціями, нарадами, узгодженнями тощо.
Контроль з боку парламенту за актами, прийнятими в порядку делегування
нормотворчих повноважень, є досить ефективним. Так, парламент може
анулювати акт або висунути умовою набуття ним чинності ухвалення акту
парламентом.

Нормотворчість центральних та місцевих органів контролюється судами у
відповідності з принципом ultra vires. Цей принцип є процедурним
принципом у системі загального права (common law) і означає наступне.
Якщо будь-який акт, прийнятий у межах компетенції органу (intra vires),
не може оскаржуватися перед суддею, то акт, що виходить за межі його
компетенції (ultra vires), може оскаржуватися за допомогою різних
засобів юридичного захисту.

Виконавча влада у Великій Британії формально належить короні, яка очолює
(номінально) адміністративний апарат, котрий розподілено на центральні
органи та органи місцевого самоврядування.

Прем’єр-міністр є лідером партії більшості у парламенті, керує кабінетом
і очолює уряд. Уряд — це група осіб, яка несе колективну
відповідальність перед парламентом і йде у відставку разом з
прем’єр-міністром.

До складу кабінету (який історично з’явився як орган найбільш важливих
міністрів при короні) входять прем’єр-міністр, лорд-канцлер (голова
палати лордів), канцлер скарбниці (міністр фінансів), державні секретарі
(міністри) внутрішніх справ, закордонних справ, оборони, торгівлі та
промисловості та інші за поданням прем’єр-міністра. До компетенції
кабінету належить контроль за відповідністю дій органів виконавчої влади
політичному курсу, який обрано парламентом, розмежування сфер дії і
компетенції, координація діяльності органів виконавчої влади.

Міністерства (департаменти) та центральні відомства (публічні
корпорації) є галузевими або функціональними органами управління. Є і
територіальні міністерства (у справах Шотландії, Ірландії та Уельсу).
Всі міністерства і відомства є юридичними особами публічного права.

У Великій Британії майже до кінця XIX ст. розгалуженої державної служби
не існувало. Чинником цього було поширення купівлі та продажу посад
особами, що мали королівські патенти, фактично на засадах приватної
власності. Державні посади надавались у порядку «патронату» або «купівлі
синекур», не було системи конкурсів та іспитів. Головним чинником
формування постійної державної служби стала реформа, проведена у другій
половині XIX ст., якою було скасовано систему патронату та запроваджено
проведення конкурсних іспитів при зарахуванні на посаду. Співробітники
різних департаментів об’єднувалися у єдину державну службу. Для них
встановлювалися єдині правила набору, оплати праці, просування по
службі, призначення пенсій. Очолив всю систему державної служби
спеціальний орган управління — Комісія державної (цивільної) служби.

Характерною рисою англійської системи державного управління, яка
спричинила вплив і на систему державної служби, є розмежування
політичних та адміністративних функцій. Однак всі службовці є
професійними, всі вони є служителями корони і розподіляються на
військових — військовослужбовців, політичних — міністрів, цивільних
службовців — співробітників міністерств за наймом. При цьому політики є
такими, що замінюються (їх близько ста), а службовці є незамінними і не
залежать від зміни уряду.

Цивільними службовцями є працівники міністерств і центральних відомств
за наймом, їх праця оплачується за рахунок коштів, що надаються
парламентом. Цивільні службовці разом із суддями, військовослужбовцями,
поліцейськими, службовцями органів місцевого самоврядування і публічних
корпорацій, вчителями та робітниками національної служби охорони
здоров’я належать до більш широкої категорії «публічної служби».

Муніципальна служба юридично відокремлена від державної служби,
службовці муніципалітету не є служителями корони. Умови та правила
проходження муніципальної служби, умови оплати праці визначаються
муніципальними радами.

Принципом набору на державну службу є принцип «системи особистих
якостей», котрий є більш юридичним, аніж політичним. Така система
передбачає відкритий конкурс для всіх. Основним при цьому є принцип
рівного доступу до державної служби. Іспити відбуваються за програмами
університетів Оксфорду і Кембріджу. За успішного складання іспиту
видається посвідчення службовця, котре дає право на заміщення
відповідної посади. Особа стає довічним (до досягнення пенсійного віку —
60 років) державним службовцем.

Державна служба передбачає низку обмежень для своїх працівників.
Наприклад, службовцям вищих груп заборонено брати участь у
загальнонаціональній політиці, а у місцевій політичній діяльності — лише
з дозволу керівництва відповідного міністерства або відомства. Такий же
дозвіл мають отримувати і службовці нижчих груп. Робітники публічних
торгівельно-промислових підприємств мають право брати участь у
політичній діяльності без спеціального дозволу.

Є також обмеження і щодо участі службовців міністерств і відомств у
фінансових операціях. Лише після закінчення служби вони мають право на
участь у деяких операціях за умови отримання спеціального дозволу. З
1946 р. державні службовці мають право на створення своїх профспілок.

Загалом англосаксонська система адміністративної юстиції виходить з
доктрини рівності усіх посадових осіб перед судом і неприпустимості
вилучення чиновників з-під юрисдикції тих самих судів, з якими мають
справи й усі інші громадяни. Тому адміністративні спори між громадянами
та органами управління (у межах здійснення судового контролю за
адміністрацією) розглядають звичайні суди загальної юрисдикції.

Однак поряд із загальними (звичайними) судами у Великій Британії існує
також низка органів, що виконують судові функції, хоч і мають вторинне,
похідне значення порівняно з ними. Вони називаються трибуналами, або
квазісудовими органами, тому що здійснюють так зване спеціальне
правосуддя. Появою трибуналів, а отже, запровадженням подібної
своєрідної адміністративної юстиції, Велика Британія завдячує Закону про
трибунали та розслідування, прийнятому 1958 p., котрим створено єдине
правове підґрунтя для функціонування квазісудових органів, що
розглядають адміністративні спори. Цим же законом запроваджено постійно
діючу Раду по трибуналах як наглядово-консультативний орган у системі
виконавчої влади.

Адміністративні трибунали — це фактично «неформальні» суди. Вони
займають проміжне становище між адміністрацією та загальними судами.
Членами трибуналу можуть бути не лише правники, але й особи, які мають
спеціальні знання у сфері діяльності, якою опікується даний трибунал.
Завданням трибуналу є встановлення у конкретної особи права на допомогу
або послугу, передбачені конкретним законом. Традиційно трибунали
поділяються на дві групи: трибунали у сфері управління економікою
(податкові, промислові, земельні, транспортні, лісові тощо) та трибунали
у сфері соціального управління (медичні, пенсійні, із соціального
забезпечення тощо).

Трибуналами розглядаються адміністративні спори між державними органами,
посадовими особами і громадянами в якості першої інстанції. На рішення
трибуналу може бути подано скаргу в адміністративному порядку (міністру
або до апеляційного трибуналу). Апеляцію на рішення трибуналу може бути
подано у суд загальної юрисдикції, котрий, таким чином, здійснює
наглядову функцію.

Незалежність трибуналів забезпечується тим, що, як правило, до їх складу
не входять державні службовці. Але можуть бути винятки.

Справа у трибуналі розглядається колегією у складі головуючого та двох
членів, які представляють різні інтереси. Процедура розгляду спорів не є
надто формальною, відбувається з дотриманням таких традиційних засад, як
змагальність, гласність, можливість оскарження прийнятого рішення тощо.
Єдиного процесу не існує, однак всі скарги розглядаються у порядку
позовного провадження, виокремлюються певні стадії, встановлюються
процесуальні статуси учасників і терміни провадження. Участь адвоката не
є обов’язковою, протоколи, як правило, не складаються.

Адміністративні трибунали, попри зазначене, мають такі переваги, як
оперативність судового розгляду, спеціалізація за окремими видами справ,
відсутність суворої уніфікованої процедури, невисока вартість, вільний
доступ для осіб, що потребують захисту від неправомірних дій
адміністрації.

Загалом же британське адміністративне право протягом останніх років
зазнало помітних змін, воно стає ближчим до континентально-європейських
уявлень про адміністративне право. Про це свідчить і створення у 60—70-і
роки минулого століття адміністративних трибуналів, і вплив
загальноєвропейських стандартів як на галузь адміністративного права у
цілому, так і на окремі її частини. Принциповим для сучасного
адміністративного права Великої Британії залишається контроль загального
суду за адміністративними рішеннями з допомогою публічно-правових
засобів захисту.

Література

АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. —
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.

Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. — М., 2003. — 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999. — 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

Б. Авер’янов. — К., 2003. — 600 с

Похожие записи