Реферат на тему:

Формування спільної міграційної політики Європейського союзу

Характерна для нинішнього світу інтенсифікація міжнародних міграцій, що
є наслідком і водночас одним із вагомих чинників глобалізації, повною
мірою спостерігається і на Європейському континенті. У зв’язку з цим
така важлива складова інтеграційних процесів, як пересування людей,
поряд із вільним рухом товарів та капіталів, є предметом спільних
політичних рішень Європейського Союзу. Вона стосується ситуації і
всередині співтовариства, і його міграційних відносин із третіми
країнами.

Для України міграційна політика об’єднаної Європи становить подвійний
інтерес. По-перше, до ЄС з нашої держави спрямовується досить численний
еміграційний потік. Активно розвивається також співпраця у царині
запобігання нелегальній міграції як серйозній загрозі регіональній
безпеці. По-друге, євроінтеграційні наміри України передбачають, окрім
іншого, досягнення відповідності європейським стандартам у сфері
міграційного законодавства та менеджменту.

Питанням європейської інтеграції, участі в ній України присвячено доволі
багато розробок українських учених. Серед них, зокрема, праці таких
авторів, як І. Грицяк, В.Муравйов, Б.Парахонський, О.Сушко, О.Чалий.
Разом з тим у науковій літературі лише побіжно висвітлено формування
спільної міграційної політики ЄС. Ця прогалина, насамперед, зумовлена
тим, що процес гармонізації міграційного законодавства та
адміністративної практики в Європі розпочався відносно недавно і
розвивається надзвичайно динамічно. Тому основну увагу в цій статті
приділено сучасному етапові формування спільної міграційної політики
Євросоюзу, його безпековому аспекту.

Міграційна політика лише поступово і з великими труднощами стала
предметом спільних зусиль у рамках ЄС. Адже національні міграційні
політики країн-членів значно відрізнялися, що відображало різну
соціально-економічну ситуацію, характер і ступінь гостроти міграційних
проблем, особливі стосунки з колишніми колоніями, що виявлялися в
спрощеному порядку в’їзду вихідців із них. Різні були правові,
адміністративні, фінансові можливості європейських держав, культурні та
політичні традиції.

У перші роки європейської інтеграції міграційним питанням приділяли
мінімальну увагу. У 1980-ті рр. їх вирішували переважно шляхом
неформальних міжурядових відносин, у 1990-ті вони набувають
формалізації, і лише після 1999 р. розпочався період розробки і
запровадження єдиної для ЄС міграційної політики і практики [1, 138].

Зазначимо, однак, що уже під час створення шістьма західноєвропейськими
країнами Спільного ринку передбачався вільний рух робітників в інтересах
економічного розвитку. Гарантії свободи пересування робочої сили
зафіксувала Паризька угода (1952) про створення Європейського
співтовариства вугілля та сталі, а також два Римські договори, завдяки
яким було створено Європейське співтовариство з атомної енергії та
Європейське економічне співтовариство (1957) [2]. Проте відповідні норми
фактично набули сили лише у 60-ті рр. ХХ ст. У Приписі Ради європейських
співтовариств від 15 жовтня 1968 р. [3] зазначалося, що «мобільність
робочої сили в рамках Співдружності має бути одним із засобів, який
гарантує працівникові можливість поліпшити умови життя та праці й
сприятиме його соціальному розвиткові, та водночас допомагатиме
забезпеченню потреб економіки держав-членів». Свободу пересування мали
постійні, сезонні, прикордонні робітники, а також особи, які працюють не
за наймом.

Згодом було прийнято цілу низку директив та рекомендацій щодо прав
працівників-мігрантів з країн ЄС, а 1976 р. — затверджено Програму дій
щодо працівників-мігрантів та членів їхніх сімей. Громадяни країн-членів
набули право вільно обирати місце проживання та працювати в межах
кордонів співтовариства. Будь-яка дискримінація у працевлаштуванні,
умовах оплати праці на підставі громадянства не припускалася.

Завдяки прийняттю Єдиного європейського акта (1986), яким внесено зміни
до основоположних Римських угод, правом на вільне пересування змогли
скористатися не лише економічно активні особи. Проте для проживання на
території інших держав ЄС вони мали довести свою економічну спроможність
і отримати дозвіл від місцевої влади. На громадян третіх країн, які
постійно проживали на території співтовариства, право на вільне
пересування на той час не поширювалося. Разом з тим Єдиний європейський
акт засвідчив розуміння того, що мігранти потребують уваги і захисту з
боку спільних європейських структур [4, 275].

Щоб спростити переміщення населення, було прийнято низку директив, які
забезпечували студентам і пенсіонерам однакові соціальні пільги і
послуги на території всіх країн співтовариства і тим самим створювали
умови для змін країни проживання цими категоріями громадян. Міграціям
працюючих сприяло рішення про взаємне визнання дипломів і кваліфікації.
Іммігранти з країн ЄС отримали право на працевлаштування в державних
установах, тобто на робочих місцях, які раніше могли обіймати лише
громадяни відповідних країн.

Поступово узгоджувалися позиції щодо пересування між членами Союзу
громадян третіх країн, які постійно проживали на їх території. Так,
отримали право на вільне пересування іноземці — члени сімей громадян
країн ЄС. Однак переважно громадяни третіх країн й досі підпадали під
дію не спільного, а національного законодавства країн перебування.

Якісно новим кроком у регулюванні міграційних процесів було підписання
1992 р. Договору про створення Європейського Союзу (Маастрихтської
угоди) [5], де цілком категорично заявлено, що будь-який громадянин
країни-члена є громадянином Союзу, тобто серед іншого має право вільно
пересуватися і обирати місце проживання на всій його території.

Політика у сфері притулку, правила перетину зовнішніх кордонів і
контролю на них, імміграційна політика (умови в’їзду, пересування,
проживання, об’єднання сімей, працевлаштування іноземців, запобігання
несанкціонованій імміграції) були кваліфіковані Маастрихтською угодою як
питання, що становлять спільний інтерес і мають вирішуватися на
міжурядовому рівні [6, 367]. Окремо наголошувалося, що їх розглядатимуть
відповідно до Європейської конвенції щодо прав людини, а також Конвенції
ООН 1951 р. про статус біженців.

Проте міграцію було віднесено до сфери юстиції та внутрішніх справ так
званої «третьої основи» ЄС разом з наркоманією та міжнародним
шахрайством. Тобто гармонізація відповідної політики розглядалася
частіше у контексті внутрішньої безпеки, а не прав людини. Тому спільні
рішення мали переважно правоохоронну природу і меншою мірою передбачали
використання інструментів зовнішньої політики чи надання допомоги
країнам походження мігрантів [7, 173].

Міграційні питання залишалися у компетенції окремих країн. До того ж у
Маастрихтській угоді зазначалося, що ніщо не перешкоджає урядам
застосовувати заходи, які вони вважають необхідними, з метою контролю
над імміграцією з третіх країн, запобігання злочинності та контрабанді
[8, 313]. Основні інституції ЄС мали дуже незначні повноваження у цій
сфері. Рішення приймалися здебільшого у формі необов’язкових
рекомендацій і лише за умови повної одностайності. Разом з тим після
підписання Маастрихтської угоди члени ЄС змогли узгодити багато важливих
питань, які пізніше було інкорпоровано у спільне законодавство.

Так, значним кроком у формуванні єдиного європейського міграційного
простору було набрання чинності 1995 р. Шенгенськими домовленостями
спочатку для семи країн ЄС (Бельгія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди,
Німеччина, Португалія, Франція), трохи згодом ще для трьох (Данія,
Швеція та Фінляндія). 1996  р. Норвегія та Ісландія, які не були членами
ЄС, уклали щодо своєї участі у домовленостях спеціальні угоди. 1997 р.
до Шенгенських угод приєдналися Італія, Австрія та Греція.

Ще 1960 р. країни Бенілюксу скасували контроль на своїх внутрішніх
кордонах. 1985 р. у замку Шенген у Люксембурзі було підписано угоду між
урядами держав економічного Союзу Бенілюкс, Федеративною Республікою
Німеччиною і Французькою Республікою [9]. Прикордонний контроль як такий
не відмінявся, проте значно послаблювався (щоб уникнути подвійних
перевірок, створювалися спільні прикордонні пости, запроваджувався
візуальний та вибірковий контроль). Окрім того, впродовж п’яти років
сторони угоди мали підготуватися до остаточного скасування прикордонного
контролю на внутрішніх кордонах і його перенесення на зовнішній кордон.
Завершення цього процесу було підтверджено 1990 р. підписанням Конвенції
про застосування Шенгенської угоди [10].

З метою запобігання небажаним наслідкам відміни прикордонного контролю
Конвенція передбачала заходи боротьби з неконтрольованою міграцією,
торгівлею зброєю та наркотиками, контрабандою. Вона запроваджувала
постійний обмін інформацією та співпрацю між правоохоронними та судовими
інституціями різних країн, зокрема, створення Шенгенської інформаційної
системи, до якої мали вносити дані про всіх осіб, які за тих чи інших
обставин привертали увагу поліції країн-учасниць.

Шенгенські домовленості передбачали також узгодження візових політик
держав, що їх підписали. Зокрема, було введено візу єдиного взірця,
складено список країн, громадяни яких повинні мати візи для в’їзду до
Шенгенського простору. Періодично його переглядають. Нині до нього
входить 101 країна світу, в тому числі й Україна.

Конвенція містила також спільні критерії щодо видачі віз. Відповідно до
неї (ст. 5) в’їзд іноземцеві дозволяється, якщо його не розглядають як
особу, що становить загрозу будь-якій країні, що є договірною стороною,
до того ж він має необхідні для перетину кордону документи, візу,
підтвердження мети та умов запланованої поїздки, фінансові засоби і для
поїздки, і для повернення.

Первісно Шенгенська угода містила також розділ, присвячений питанню
притулку. Проте згодом у зв’язку з підписанням у 1990 р. Дублінської
конвенції [11] (набула чинності 1997 р.) його було вилучено. Підписавши
Дублінську конвенцію, країни ЄС погодилися, що розгляд заяв шукачів
притулку повинна брати на себе та країна, яка дозволила їм в’їзд, тобто
оформила візу, або ж перша країна в’їзду у разі нелегального
проникнення.

Одночасно розроблялися механізми гарантій, які мали забезпечити
прозорість, об’єктивність і справедливість надання статусу біженця.
Наприклад, одним із основних положень Резолюції Ради ЄС 1995 р. про
мінімальні гарантії процедур надання притулку [12] було забезпечення
можливостей для оскарження відмови у наданні статусу біженця. Причому
подання апеляції мало призупиняти виконання наказу про депортацію.

У 1996 р. було вироблено спільну позицію щодо узгодженого застосування
терміна «біженець» [13], в основу якого покладено тлумачення терміна,
якого дотримується УВКБ ООН. Разом з тим європейські країни погодилися з
необхідністю захисту осіб, яким у разі повернення на батьківщину
загрожує небезпека внаслідок обставин, що не були враховані у Конвенції
1951 р. Тобто притулок в Європі може бути надано ширшій категорії, ніж
це передбачено Конвенцією Об’єднаних Націй.

Наступним кроком гармонізації політики європейських держав у сфері
міграції було підписання 1997 р. Амстердамської угоди (набула чинності
1999 р.), де окрему частину присвячено свободі пересування, притулку та
імміграції. Спеціальним протоколом, що додавався до угоди, до права ЄС
інтегровано Шенгенські домовленості.

Єдина політика у сфері міграції мала передбачати: справедливий розподіл
витрат; спільні стандарти допуску членів сімей іммігрантів та
працівників-мігрантів; спільні стандарти допомоги біженцям; забезпечення
рівності прав громадян та іноземців; полегшення доступу до громадянства;
підвищення рівня участі іноземців у політичному житті; недопущення
дискримінації у працевлаштуванні, умовах проживання [14, 48].

Кардинально новим було те, що Амстердамська угода містила положення, яке
давало змогу ЄС приймати обов’язкове для країн-членів законодавство в
міграційній сфері. Було встановлено п’ятирічний термін, упродовж якого
питання віз, притулку та імміграції мали бути переміщені з «третьої
основи» Євросоюзу, тобто сфери юстиції та внутрішніх справ, до «першої
основи», яка раніше стосувалася тільки економічних питань і де ширші
повноваження мали не окремі уряди, представлені в керівництві ЄС
Європейською Радою, а Єврокомісія, Європарламент та Європейський суд.
Окрім того, передбачався перехід від одностайних рішень до таких, що
прийматиме кваліфікована більшість [15].

У жовтні 1999 р. на саміті у Тампере (Фінляндія) голови держав ЄС
домовилися про реалізацію Амстердамської угоди, зокрема у сфері
імміграції та притулку. Було розроблено стратегію створення єдиного
європейського простору cвободи, безпеки та справедливості, визначено
короткотермінові та довготермінові цілі. За словами тогочасного голови
Єврокомісії Романо Проді, після створення єдиного ринку, введення
спільної валюти та створення Шенгенського простору гармонізація
міграційної політики знаменувала новий етап в об’єднанні Європи [16,
131].

У Тампере було декларовано, що ЄС має виробити спільну політику у сфері
притулку та імміграції, маючи на увазі необхідність постійного контролю
на зовнішніх кордонах, припинення незаконної імміграції і знешкодження
тих, хто її організовує. Чотири складові такої політики: співпраця з
країнами походження мігрантів, єдина європейська система надання
притулку, справедливе ставлення до громадян третіх країн, ефективніший
менеджмент міграційних потоків.

З метою реалізації виробленої у Тампере стратегії Європейська комісія
запропонувала спеціальний механізм зближення міграційних політик
країн-членів [17]. Документ складався з двох частин. У першій з них було
визначено спільну керівну мету та принципи у чотирьох сферах: управління
міграційними потоками, прийняття економічних мігрантів, партнерство з
третіми країнами та інтеграція громадян третіх країн. Друга частина
пропонувала інструменти досягнення поставлених цілей, зокрема, розробку
національних планів, прийняття спільних законодавчих рішень, залучення
європейських інституцій, використання можливостей громадянського
суспільства тощо. Ці механізми успішно застосовували в інших сферах
інтеграції, вони мали бути ефективними і в цьому випадку.

На першому етапі формування спільної міграційної політики ЄС, упродовж
якого мали затвердити мінімальні стандарти, було створено ЄВРОДАК
(2000), спільну дактилоскопічну базу шукачів притулку [18], Європейський
фонд допомоги біженцям з бюджетом 216 млн євро на період 2000—2004 рр.
для підтримки країн-членів в організації прийому шукачів притулку [19].
У лютому 2003 р. затверджено механізм визначення країни, відповідальної
за розгляд клопотання про надання статусу біженця, поданого в одній з
країн-членів громадянином третьої країни, який мав підвищити
ефективність застосування Дублінської конвенції [20].

Прогрес було досягнуто у формуванні єдиних підходів до трудової міграції
з третіх країн. Несприятлива демографічна ситуація і дефіцит робочої
сили привели Європейську комісію до думки, оприлюдненої у 2000 р., що
політика нульової імміграції до Європи більше не прийнятна [21].
По-перше, вона неефективна, по-друге, приплив робочої сили ззовні
потрібний для успішного економічного зростання. У 2003 р. було прийнято
директиву щодо правового статусу громадян третіх країн, які тривалий час
(не менше п’яти років) проживають на території країн-членів. Вона
забезпечує іммігрантам основні економічні та соціальні права на рівні з
громадянами, а також право на пересування чи проживання особам, які
мають дозвіл на проживання в одній з країн ЄС, на території інших [22].
Після бурхливих дискусій Рада Міністрів схвалила рішення щодо права на
возз’єднання сімей іммігрантів [23], яке викликало особливо гострі
суперечки, оскільки безпосередньо впливало на кількість іммігрантів.

Під час формування спільної політики значну увагу було приділено
питанням інтеграції. У червні 2003 р. Єврокомісія затвердила Послання з
імміграції, інтеграції та працевлаштування, яке закликало країни-члени
узгоджувати свої зусилля з інтеграції мігрантів [24]. Пакет документів
Європейської Ради спрямовано проти дискримінації. У Відні за рішенням
Єврокомісії було створено Європейський центр моніторингу з питань
расизму та ксенофобії, який досліджує, аналізує ситуацію, пропагує
позитивний досвід [25].

У сфері запобігання нелегальній міграції, одного з пріоритетів спільної
міграційної політики ЄС, затверджено директиви Європейської Ради щодо
гармонізації розміру штрафів, що стягуються за перевезення до ЄС
іноземців без належних документів; стосовно посилення правоохоронних
структур із запобігання нелегальному в’їзду; а також щодо взаємного
визнання рішень про вислання громадян третіх країн [26].

Під час саміту ЄС у Севільї у 2002 р. укладено угоду про запобігання
нелегальній міграції, яка передбачала підвищення рівня співробітництва з
третіми країнами — і з країнами-постачальниками мігрантів, і транзитними
країнами, удосконалення управління кордоном, прикордонного контролю та
процедури реадмісії. Було затверджено план упровадження спільної охорони
зовнішнього кордону Євросоюзу, започатковано пілотний проект спільного
патрулювання на Середземному морі [27]. У листопаді 2002 р. Європейська
Рада затвердила рамкове рішення щодо запобігання недозволеного в’їзду,
транзиту та перебуванню, відповідно до якого країни-члени мали
запровадити спільні стандарти до кінця 2004 р. [28].

Підбиваючи підсумки виконання стратегії, розробленої в Тампере,
Європейська комісія зазначала, що в результаті спільних зусиль було
зміцнено право на свободу пересування для громадян країн ЄС, створено
основи єдиної політики щодо притулку та імміграції, розпочато реалізацію
концепції спільного управління зовнішнім кордоном. Комісія визнавала, що
її пропозиції не завжди підтримували країни-члени, що спільні рішення
народжувалися у постійних дискусіях. Проте політика поступового прогресу
забезпечувала результати [29].

Наступний етап формування єдиної міграційної політики ЄС розпочався у
листопаді 2004 р. прийняттям так званої Гаазької програми, що містить
амбітні плани досягти до 2010 р. спільних політичних рішень у сфері
міграції та притулку. Її важливі риси полягають, по-перше, у визнанні
невідворотності розвитку міграційних процесів, по-друге, прийнятті вже
розширеним складом ЄС-25, по-третє, акцентуванні питання безпеки, що
відзеркалювало світові реалії після 11 вересня 2001 р.

У програмі сформульовано завдання: створити єдину європейську систему
притулку; розвивати легальну міграцію та боротися з нелегальним
працевлаштуванням; забезпечити інтеграцію громадян третіх країн;
розвивати зовнішньополітичний вектор міграційної політики;
удосконалювати менеджмент міграційних потоків. Варта уваги та обставина,
що, на відміну від попередньої, до цієї програми включено пункти щодо
легальної імміграції на територію Союзу. Ще одна важлива відмінність —
виокремлення зовнішньополітичного виміру міграційної політики. Нове
формулювання, очевидно, передбачає перетворення питань міграції та
притулку на складову спільної зовнішньої політики Євросоюзу [30].

Для реалізації Гаазької програми у червні 2005 р. Європейська Рада
затвердила план дій [31]. Відповідно до нього впродовж п’яти років
передбачено створити прозорі та зрозумілі спільні правила легальної
імміграції. Водночас триватиме подальша координація дій у запобіганні
нелегальній міграції за повної поваги прав мігрантів, у тому числі тих,
хто перебуває на території ЄС у неврегульованому статусі. З метою
безпеки посилюватиметься скоординований контроль на зовнішніх кордонах
ЄС. Нові члени Євросоюзу мають повністю інтегруватися до Шенгенської
системи, контроль на кордонах з ними і між ними буде припинено. У
зв’язку з цим буде створено нову шенгенську інформаційну систему,
введено біометричні показники до ідентифікаційних документів громадян. У
перспективі діятиме єдина консульська служба ЄС, першим кроком до якої
має бути організація спільних консульських центрів, до них
звертатимуться за візами у будь-яку країну ЄС громадяни третіх країн.

План дій передбачає також завершення формування спільної європейської
системи притулку, що включатиме запровадження єдиної процедури розгляду
клопотань шукачів притулку і надання єдиного статусу біженця. Наступним
пріоритетом названо максимізацію позитивного впливу міграції на
суспільство та економіку, головним чином шляхом поліпшення інтеграції
мігрантів, запобігання їхньої ізоляції та соціального виключення.

На виконання плану дій 1 вересня 2005 р. Єврокомісія затвердила пакет
ініціатив щодо спільних стандартів повернення іноземців, які нелегально
перебувають у країнах ЄС [32], а також розглянула питання інтеграції
іммігрантів та співробітництва в міграційній сфері в інтересах розвитку.
Віце-президент ЄС Франко Фратіні, відповідальний за питання юстиції та
внутрішніх справ, підкреслив, що ці документи присвячені двом бокам
однієї медалі, якою є гармонійна, прозора та ефективна міграційна
політика Євросоюзу. Він зазначив, що нелегальні мігранти мають
зрозуміти, що вони змушені будуть повернутися на батьківщину. Разом з
тим ЄС повинен забезпечити гуманні й справделиві шляхи повернення, а
також зважати на той вплив, який це повернення може справити на країни
походження мігрантів. У зв’язку з цим Ф.Фратіні наголосив на
необхідності посилити зовнішню складову міграційної політики ЄС, тобто
співпрацю з іншими країнами. Водночас іноземці, яким дозволено
залишитися, мають отримати всю можливу допомогу в інтеграції в
суспільство країн прийому.

У затвердежному Єврокомісією у складі вересневого пакета Посланні щодо
інтеграції іммігрантів підкреслювалося, що це має відбуватися на основі
єдиних принципів, а також подальшого уточнення прав і обов’язків
громадян третіх країн на території ЄС [33]. Хоча інтеграцію здійснюють
країни-члени, а не ЄС загалом, і залежить це від можливостей цих країн,
їхніх традицій тощо, невдачі тієї чи тієї країни в цій справі можуть
негативно вплинути на весь Євросоюз, тому це питання спільного інтересу.

Визначені ЄС принципи інтеграції зводять до такого: інтеграція є
динамічним, двостороннім процесом взаємного погодження між іммігрантами
та мешканцями країн-членів; імміграція передбачає повагу до базових
цінностей ЄС; працевлаштування є ключовою умовою інтеграції і
вирішальною умовою забезпечення участі іммігрантів у суспільстві,
їхнього внеску в суспільство й очевидності цього внеску для інших його
членів; базові знання мови, історії, структури суспільства, необхідні
для інтеграції іммігрантів, а створення умов для того, щоб вони отримали
ці знання, вкрай важливе для успішної інтеграції; освіта є вирішальною
для підготовки іммігрантів, особливо їхніх нащадків, до активнішої ролі
в суспільстві; доступ іммігрантів до суспільних інституцій та послуг
нарівні з місцевими жителями є істотним базисом інтеграції; взаємодія
між іммігрантами та громадянами є фундаментальним механізмом інтеграції;
різноманітність культур та релігій гарантована Хартією фундаментальних
прав, яка має забезпечуватися, якщо це не суперечить іншим правам чи
національному законодавству; участь самих іммігрантів у демократичному
процесі та у формуванні інтеграційних політик, особливо на місцевому
рівні, сприяє інтеграції; включення питань інтеграції в галузеві
політики на всіх рівнях — важлива складова у формуванні політики
інтеграції та її реалізації.

Єврокомісія запропонувала створити Європейський фонд інтеграції та
періодично скликати Європейський інтеграційний форум. Окрім того, у
кожній країні передбачається організація спеціальних контактних пунктів
для обміну інформацією та узгодження політик, акумуляції позитивного
досвіду.

Зовнішній вектор міграційної політики ЄС знайшов розвиток у вересневих
Посланнях Єврокомісії щодо міграції та розвитку і щодо регіональних
програм захисту. Перше спрямоване на розвиток співробітництва з країнами
виходу мігрантів, зокрема сприяння у подоланні бідності. Мігранти та
діаспори можуть значно допомогти в цьому шляхом переказу зароблених за
кордоном коштів і застосування набутих знань й навичок, тому ЄС повинен
сприяти таким трансферам, розширювати можливості для тимчасової та
обертової міграції, розвивати спільні з країнами походження проекти з
міграції студентів, науковців, робітників. У Посланні йшлося також про
запобігання шкоди, якої завдає країнам, що розвиваються, «відплив
мізків» [34].

Щодо Послання з регіональних програм захисту, його поява зумовлена тим,
що хоча кількість шукачів притулку в Європі зменшується, проблема
біженців у світі стоїть вкрай гостро. Біженці переважно залишаються в
регіонах походження. Це вимагає надання допомоги у створенні умов для їх
прийому. Перший пілотний проект такого спрямування передбачено
реалізувати у Білорусі, Молдові та Україні. Його метою є розвиток уже
існуючої тут процедури розгляду заяв шукачів притулку, їх документування
та інтеграції, а також запровадження субсидіарних форм захисту, які не
передбачені Конвенцією ООН 1951 р. про статус біженців, проте їх широко
застосовують країни ЄС відповідно до Європейської конвенції прав людини.
Другий пілотний проект здійснюватиметься в Африці, в регіоні Великих
озер і Африканського рогу [35].

У стратегії ЄС легальна міграція та захист біженців нерозривні з
завданням боротьби з нелегальною міграцією, доцільність чого вкотре
підтвердили події осені 2005 р., коли сотні вихідців з Центральної
Африки намагалися штурмувати іспанські анклави в Марокко з метою подати
клопотання про притулок і таким чином дістатися Європи. Ці атаки
відбувалися на тлі численних спроб мігрантів з Африки та Близького Сходу
нелегально дістатися європейського берега морем за допомогою
контрабандистів, що часто закінчувалося трагічно.

Реагуючи на ситуацію, глави держав-членів ЄС на зустрічі у Хемптон-Корті
(Великобританія) у жовтні 2005 р. доручили Єврокомісії підготувати план
невідкладних практичних дій, здійснення яких передбачалося у тісній
співпраці з країнами походження та транзиту мігрантів. На зустрічі
йшлося, що за умови належного регулювання міграція є позитивним явищем
як для країн призначення, так і походження мігрантів. Особливо
підкреслювалося, що її варто розглядати у двох нерозривних аспектах —
безпеки та розвитку. А зусилля з її регулювання мають спрямовуватися не
на наслідки, а на причини, тобто передбачати не лише контроль на
кордонах, а збільшення допомоги країнам, що розвиваються.

Пріоритетні заходи у відповідь на виклики міграції (саме таку назву мало
Послання Єврокомісії від 30 листопада 2005 р., підготовлене на виконання
вказаного доручення) [36] передбачали діяльність у трьох площинах:
посилення взаємодії між країнами-членами; співпраці з основними країнами
— постачальниками мігрантів, зокрема в Африці; співпраці з
країнами-сусідами. У рамках ЄС планувалися значні спільні зусилля з
охорони зовнішнього кордону на Середземному морі з метою запобігання
нелегальному переправленню мігрантів та порятунку людей на морі. Серед
іншого — створення системи нагляду, мережі середземноморського
берегового патруля. Розробка відповідних заходів покладалася на FRONTEX,
нещодавно створене агентство ЄС, відповідальне за спільні операції у
захисті зовнішнього кордону Союзу.

Щодо країн-постачальників, передбачалося збільшення допомоги для
подолання бідності та нестабільності з метою створення життєвих
перспектив для потенційних мігрантів у них на батьківщині, а також
розширення можливостей легальної міграції. Щодо країн-сусідів,
враховувалося, що вони є одночасно і країнами походження, і країнами
транзиту мігрантів. Значна фінансова та технічна допомога надаватиметься
цим країнам у розвитку системи управління міграціями. Загалом боротьба з
нелегальною міграцією, торгівлею людьми та забезпечення виконання
міжнародних допомленостей щодо захисту біженців залишатимуться у фокусі
співробітництва з третіми країнами. У сфері сприяння легальній міграції
йшлося про налагодження обміну інформацією щодо потреби у робітниках у
країнах ЄС і наявності та кваліфікації потенційних мігрантів у країнах
сусідах. Таким чином, досить чітко було окреслено основні напрями
спільних дій Євросоюзу в рамках зовнішньополітичної складової
міграційної політики.

Під час виконання Гаазької програми серйозні кроки було зроблено в
напрямі створення єдиної європейської системи притулку. Так, 1 грудня
2005 р. Комітет з питань юстиції та внутрішніх справ ЄС затвердив
Директиву щодо єдиних мінімальних стандартів під час розгляду клопотань
про надання статусу біженців [37]. У лютому 2006 р. Єврокомісія
затвердила Послання щодо посилення практичної співпраці країн-членів
щодо притулку, спрямоване на гармонізацію не лише законодавства, а й
адміністративної практики [38]. Зокрема, передбачається запровадження
єдиної процедури розгляду клопотань шукачів притулку, вироблення
спільного підходу до інформації про країни походження біженців, що
покладено в основу прийняття рішень про надання чи відмову у наданні їм
захисту (планується створити єдину європейську базу даних), а також
опрацювання механізмів направлення спеціалістів та матеріальних ресурсів
у разі раптового і масового прибуття біженців до країн, що розташовані
на кордоні ЄС.

Від загальних заяв до конкретних кроків перейшла Єврокомісія також у
питанні легальної імміграції. 21 грудня 2005 р. вона затвердила
Політичний план щодо легальної імміграції, прийняття якого ознаменувало
документальне підтвердження зміни курсу імміграційної політики ЄС від
раніше цілком обмежувальної до прагматичнішої і відкритішої [39].

Легальна імміграція, за висловом віце-президента та комісара ЄС з питань
юстиції та внутрішніх справ Франко Фратіні, має стати відповіддю на
демографічні та економічні виклики, що постали перед Європою, а також на
міграційний тиск на її кордони [40]. Мета затвердженого плану полягає у
використанні потенціалу міграції для розвитку Європи, в тому числі
шляхом щонайповнішої інтеграції тих іноземців, які вже перебувають на її
території, а також регульованого залучення нових контингентів іноземних
працівників.

«Дорожня карта імміграції», як назвали план, містить кілька розділів.
Перший присвячений розробці необхідного спільного законодавства щодо
в’їзду і перебування громадян третіх країн з метою працевлаштування, а
також гарантій їхніх прав і свобод. Окрему категорію становитимуть
кваліфіковані спеціалісти, які користуватимуться режимом найбільшого
сприяння. Врегульовуватиметься також порядок залучення сезонної робочої
сили з-за кордону. Планується оформляти сезонним робітникам багаторазові
багаторічні візи, за якими вони мали б право періодично в’їжджати на
територію ЄС. Квота імміграції до ЄС встановлюватиметься для кожної
країни окремо і залишатиметься в компетенції національних урядів.

У другій частині плану йдеться про поширення інформації щодо можливостей
легальної міграції та працевлашутвання в ЄС. Наприклад, планується
створити європейський WEB-портал імміграції. Третій розділ присвячено
діяльності з інтеграції іммігрантів та членів їхніх сімей на ринку праці
та в суспільстві країн прийому, що передбачає мовне навчання, соціальну
орієнтацію тощо. Нарешті, заключний розділ плану стосується міграційного
менеджменту, який мають здійснювати в тісній співпраці з країнами
походження мігрантів. Наприклад, щоб запобігти проблемам, з якими країни
походження стикаються внаслідок «відпливу мізків», планується
заохочувати зворотну міграцію, обертову міграцію тощо.

У плані передбачено, що 2006 р. буде присвячено дослідженням і дискусіям
із зазначених питань, а у 2007 р. за їх результатами мають бути
підготовлені конкретні ініціативи.

Таким чином, дедалі очевидніша тенденція до заохочення іммігрантів,
передовсім висококваліфікованих, без чого ЄС не зможе укріпитися як
конкурентоспроможний світовий центр. Уже досягнуто домовленості про
спрощення процедури прийому науковців із третіх країн [41], які наберуть
чинності через два роки. Активна політика проводитиметься й щодо
міграції некваліфікованих сезонних працівників. Вірогідними є підходи,
що є типовими для традиційно іммігрантських країн, таких як США чи
Канада.

На сучасному етапі процес формування спільної міграційної політики ЄС
значно динамізувався. Демографічні реалії та економічні потреби
Євросоюзу, так само, як і міркування внутрішньої та зовнішньої безпеки,
потребують його подальшої активізації. Необхідність спільної міграційної
політики актуалізується і внаслідок поглиблення інтеграції в Європі.
Адже будь-яке рішення в цій сфері, прийняте на національному рівні,
невідворотно впливатиме на ситуацію в інших країнах-членах.

Створення єдиного європейського міграційного простору відбувається
поступово, іноді нерівномірно і з очевидними труднощами, проте цілком
послідовно. Урахування цього процесу в Україні є необхідним, оскільки
вона належить до нього як географічно, так і політично (внаслідок
євроінтеграційної політики), а головне фактично, завдяки сотням тисяч
українців, які працюють, навчаються, укладають шлюби в Європі.

Розвиток зовнішнього вектора міграційної політики ЄС розширює для
України можливості співпраці з Євросоюзом у сфері запобігання
нелегальній міграції, торгівлі людьми, забезпечення безпеки кордону.
Посилення уваги до інтеграції іммігрантів та спрощення порядку легальної
трудової імміграції до ЄС поліпшують умови захисту прав та інтересів
громадян України за кордоном, розширюють можливості працевлаштування в
країнах ЄС, що за нинішньої економічної ситуації в Україні має важливе
соціально-економічне значення.

Разом з тим з формуванням спільної міграційної політики ЄС для України
пов’язані і певні виклики, що потребують адекватних відповідей.
По-перше, запровадження більш відкритої імміграційної політики
посилюватиме привабливість Євросоюзу для потенційних мігрантів з
України, передовсім висококваліфікованих, що може негативно позначитися
на людському та інтелектуальному потенціалі держави і тому вимагатиме
нарощування зусиль зі скорочення еміграції, повернення емігрантів на
батьківщину. По-друге, розгалужене і деталізоване законодавство в
міграційній сфері потребуватиме в процесі інтеграції до ЄС наполегливої
праці з його імплементації, досягнення відповідності європейським
стандартам.

Джерела

Geddes A. The Politics of Migration and Immigration in Europe. — L.;
Thousand Oaks; New Delhi: SAGE Publications, 2003. — 220 p.

Договор о создании Европейского Экономического Сообщества // Сб.
междунар. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Международ. орг.
по миграции. — М., 1994. — С. 278-284.

Предписание 1612/68 от 15 октября 1968 года о свободе передвижения
трудящихся с поправками, внесенными предписанием 312/76 от 9 февраля
1976 года //Сб. международ. правових док., регулирующих вопр. миграции/
Международ. орг. по миграции. — М., 1994. — С. 289-293.

Bourdouvalis C. The European Union and the Immigration Problem: Small
Steps and Possible Solutions // Immigration into Western Societies:
Problems and Policies / Ed. By E. Ucarer and D. Puchala. — L., W.:
Printer, 1997. — P. 266-278.

Договор о создании Европейского Союза (Маастрихстский договор) // Сб.
междунар. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Междунар. орг. по
миграции. — М., 1994. — С. 147-151.

Boeles P. Fair immigration proceeding in Europe. — Hague: Nijhoff, 1997.
— XVIII, 510 p.

Koslowski R. European Union Migration Regime, Established and Emergent
//Challenge to the nation-state: Immigration in the Western Europe a.
the U.S. / Ed. by Joppke Chr. — Oxford: Oxford Univ. press, 1998. — P.
153-190.

Population and Migration in the European Union / Ed.by P.Rees.
J.Stillwell, A.Convey, M.Kupiszevski. — Chichester: John Wiley and Sons,
1996.

Соглашение между Правительствами государств Экономического Союза
Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о
постепенной отмене контроля на общих границах (Шенгенское соглашение) //
Сб. междунар. правових док., регулирующих вопр. миграции/ Междунар. орг.
по миграции. — М., 1994. — С. 318-324.

Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 года между
Правительствами государств Экономического Союза Бенилюкс, Федеративной
Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене
контроля на общих границах // Сб. международ. правових док.,
регулирующих вопр. миграции / Междунар. орг. по миграции. — М., 1994. —
С. 325-354.

Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение
заявлений о предоставлении убежища, поданных в одном из
государств-членов Европейских Сообществ (Дублинская конвенция) //Сб.
международ. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Международ.
орг. по миграции. — М., 1994. — С. 137-146.

Похожие записи