Пошукова робота
Оптимізація бюджетного дефіциту
Важливе місце в загальному процесі бюджетного менеджменту займає
управління бюджетним дефіцитом, особливо питання його фінансування й
оптимізації. Кінцеві результати збалансування бюджету, його сальдо є
певною мірою якісними показниками фінансового стану країни, фінансової
діяльності держави і бюджетного менеджменту. Вони також відображають
спрямованість і характер фінансової політики держави залежно від тієї чи
іншої економічної доктрини, яка покладена в її основу.
Бюджетне сальдо є динамічним і може набувати форму дефіциту або
надлишку. У західній літературі, визначаючи дефіцит, звертають увагу на
такі його аспекти: по-перше, дефіцит — це та частка видатків бюджету,
яка перевищує його доходи; а по-друге, він відображає обсяг додаткових
фінансових ресурсів, які необхідно залучити (запозичити) у національного
приватного сектору або з зовнішніх джерел, щоб покрити повний обсяг
запланованих видатків. Так, наприклад, у Положенні зі статистики
державних фінансів (далі — Положення СДФ), виданого Міжнародним валютним
фондом у 1986 р., зазначається, що «дефіцит уряду є тією часткою
видатків і наданих ним кредитів, яка перевищує надходження, отримані від
доходів, грантів і погашення виданих кредитів, і яку уряд покриває,
беручи зобов’язання щодо погашення їх у майбутньому і/або використовуючи
свої ліквідні резерви.
Загальна сума фінансування дорівнює розміру дефіциту/надлишку, але з
протилежним знаком… Отже, концепція дефіциту/надлишку визначає, чи
покриває уряд витрати на здійснення видатків і операцій з надання
кредитів з метою досягнення політичних цілей надходженнями від доходів,
грантів і погашення кредитів, не збільшуючи при цьому своїх зобов’язань
щодо майбутнього їх погашення або використання своїх ліквідних
резервів».
Відомі дослідники державних фінансів В. Танзі, М. Блейєр і М. Тейєро в
рамках концепції дефіциту як потреб у запозиченнях дали таке його
визначення: «Він відображає величину додаткових ресурсів понад звичайні
доходи уряду, які цей уряд повинен залучити з приватного сектору або з
зовнішніх джерел, щоб про-фінансувати свої операції».
На нашу думку, бюджетний дефіцит являє собою фінансовий результат за
бюджетними операціями у розмірі перевищення видатків бюджету над його
доходами за певний період. Він покривається додатковим залученням урядом
грошових ресурсів із зовнішніх і внутрішніх джерел понад звичайно наявні
бюджетні доходи. Під час виконання бюджету дефіцит може також проявитися
у формі свідомого відкладення виконання запланованих бюджетних
зобов’язань.
Управління бюджетним дефіцитом включає:
вибір показників бюджетного дефіциту, які застосовуються як у процесі
функціонування бюджету (як фонду фінансових ресурсів), так і для аналізу
податково-бюджетної політики;
розроблення методології їх розрахунку;
визначення абсолютного розміру бюджетного дефіциту на плановий рік
відповідно до характеру і завдань соціально-економічної політики та
стану макроекономіки;
розрахунок відносних показників бюджетного дефіциту (його питома вага в
загальній сумі бюджетних видатків, а також у ВВП);
установлення джерел фінансування бюджетного дефіциту (у тому числі з
метою управління ліквідністю бюджетного фонду) у розмірі його абсолютної
величини;
аналіз впливу альтернативних джерел фінансування дефіциту на
макроекономічні процеси і показники;
розрахунок бюджетного дефіциту на основі загальновизнаних принципів
ведення статистики державних фінансів;
розроблення інструментів мінімізації бюджетного дефіциту на всіх стадіях
бюджетного процесу, а також контрольних заходів.
Кожна країна у своїй національній бюджетній практиці застосовує різні
показники бюджетної розбалансованості, а також самостійно визначає
методологічні аспекти їх розрахунку. Найпоширенішим у світі підходом до
визначення абсолютного розміру бюджетного дефіциту є так звана боргова
концепція дефіциту або концепція потреб у запозиченнях. В одному з
найкращих варіантів вона викладена у зазначеному вище Положенні СДФ . Це
Положення є одним із загальновизнаних стандартів подання показників
національних державних фінансів у міжнародних фіскальних оглядах.
Єдність принципів розрахунку показників забезпечує можливість зіставляти
дані різних країн.
В основі розрахунку бюджетного дефіциту лежить бюджетна класифікація,
яка, зокрема, дає можливість виділити ті надходження, які формують
доходи бюджету, і ті, котрі являють собою операції з фінансування; а
також відокремити витрати, які не належать до складу видатків і є так
званим від’ємним фінансуванням. У Положенні СДФ наводиться таке
аналітичне групування бюджетних операцій:
Доходи і гранти, які охоплюють:
податкові доходи (у тому числі внески на соціальне страхування),
неподаткові доходи,
капітальні доходи (включаючи надходження від приватизації державного
майна),
гранти;
видатки (поточні, у тому числі субсидії і трансферти, та капітальні
видатки і трансферти) і кредитування за вирахуванням погашення;
Фінансування, яке відображається на чистій основі і включає:
внутрішнє фінансування (небанківське, банківське, з боку центрального
банку),
зовнішнє фінансування,
зміни у валютних резервах і депозитах центрального уряду,
зміни у претензіях до інших суб’єктів, придбаних урядом з метою
управління ліквідністю.
Аналітичне групування не обов’язково може збігатися з організацією
структури бюджетної класифікації. Так, спеціалісти МВФ підкреслюють, що
виділення операцій з чистого кредитування (бюджетні кредити, видані
суб’єктам господарювання, за вирахуванням надходжень від їх погашення)
має суто аналітичний характер. У бюджетній класифікації, яка є основою
організації бюджетного обліку, операції з надання бюджетних кредитів
повинні обліковуватися у складі видатків, а їх погашення відноситися до
доходів бюджету. Головне завдання бюджетної класифікації у цьому
контексті — дати можливість здійснювати перегрупування бюджетних
операцій у такий спосіб, щоб розрахунок показника дефіциту відповідав
конкретним завданням бюджетного менеджменту й аналізу.
З технічного погляду бюджетний дефіцит — це перевищення суми бюджетних
видатків і чистого кредитування над доходами бюджету.
Наведений розрахунок відбиває традиційний підхід до бюджетного дефіциту.
Його застосовують для аналізу впливу бюджету на сукупний попит,
грошово-кредитну систему, платіжний баланс. У даній формулі фактично
відображено, співвідношення яких саме доходів і видатків бюджету
викликає дефіцит. Виокремлення чистого кредитування, яке поєднується з
видатками бюджету, пов’язане з бажанням створити підстави для
порівнювання даних різних статистичних систем, а також забезпечити
«мобільність» розрахунку дефіциту, яка дала б змогу трансформувати
запропоновану базову концепцію визначення дефіциту в іншу. При цьому діє
загальне правило: якщо уряд надає кредити іншим суб’єктам у рамках
реалізації завдань соціально-економічної політики, тоді ці кредити під
час розрахунку бюджетного дефіциту визначатимуть його розмір (тобто
сальдо з чистого кредитування поєднуватиметься з видатками). З іншого
боку, перед бюджетним фондом постає завдання управління ліквідністю
бюджету з метою своєчасного і повного виконання бюджетних зобов’язань.
Уряд для забезпечення ліквідності свого фонду може надавати кредити
(придбавати фінансові претензії) іншим суб’єктам, призначення яких
полягає не в реалізації політичних завдань, а в отриманні доходу. Тоді
ці операції повинні відображатися як такі, що фінансують дефіцит, а не
визначають його розмір. Інакше кажучи, у першому випадку уряд діє з
суспільно-правового погляду, а в другому — з приватноправового. Для
розрізнення цих двох випадків МВФ вважає достатнім для уряду зробити
заяву про цілі надання ним кредитів.
Абсолютна сума бюджетного дефіциту визначатиме розмір «потреб у
запозиченнях», тому цей показник можна визначити через чисті
запозичення:
Особливої уваги потребують скориговані показники традиційно
розрахованого бюджетного дефіциту.
1. Бюджетний дефіцит без урахування у складі доходів субсидій і грантів.
Особливо корисний його розрахунок щодо окремих видів бюджетів (а не
консолідованих), оскільки він показує, який обсяг запланованих бюджетних
видатків не покривається «власними» доходами уряду. Інакше кажучи, з
доходів бюджету «усуваються» ті статті, які пов’язані з неборговими
надходженнями від інших бюджетів, іноземних урядів і міжнародних
валютно-фінансових організацій.
2. Бюджетний дефіцит без урахування приватизаційних та інших надходжень
разового характеру. Відображає, у який спосіб звичайні, постійні доходи
бюджету здатні покрити заплановані в бюджеті видатки.
3. Бюджетний дефіцит, визначений з урахуванням у складі видатків
платежів бюджету з погашення державного боргу. Показує, наскільки всі
виплати, які здійснюються з бюджету, покриваються його доходами.
4. Віднесення всіх операцій з фінансовими активами/зобов’язаннями (а не
тільки тих, які стосуються управління ліквідністю бюджету) до статей
фінансування бюджету. Такий підхід до обліку грошових операцій
застосовується, зокрема, в Системі національних рахунків (СНР).
Запропонований розрахунок варто виконувати, щоб забезпечити зіставність
показників, визначених на підставі інформації з різних облікових систем.
5. Оскільки бюджетний облік у більшості країн базується на касовому
методі, то в традиційному показнику бюджетного дефіциту будуть ураховані
тільки ті бюджетні операції, щодо яких уже проведені грошові виплати, а
затримка виконання зобов’язань як з боку бюджету, так і перед бюджетом
не знайде адекватного відображення в ньому. Особливого значення це
питання набуло у зв’язку з борговими проблемами, коли уряди почали
активно застосовувати реструктуризацію державного боргу і затримувати
платежі з його обслуговування. Тому доцільно розраховувати два показники
бюджетного дефіциту, визначені як на касовій основі, так і на основі
методу нарахувань.
Запропонований підхід є важливою аналітичною основою для аналізу
результатів вжитих заходів з реструктуризації державного боргу. Крім
того, наведену методику розрахунку показників бюджетного дефіциту можна
доповнити, поширивши коригування не тільки на неплатежі з обслуговування
державного боргу, а й на всі інші статті видатків, які вчасно не
виконуються.
6. Первинний дефіцит бюджету розраховується шляхом зменшення дефіциту,
розрахованого традиційним способом, на суму процентних платежів з
обслуговування державного боргу:
Розрахунок первинного дефіциту має велике значення, коли перед бюджетом
стоїть завдання з розроблення заходів щодо скорочення державного боргу.
Такий показник дає змогу визначити, наскільки нинішня розбалансованість
викликана потребою обслуговувати раніше накопичені борги. Інакше кажучи,
існує можливість розрахувати розмір впливу минулих бюджетних операцій на
теперішній стан співвідношення його доходів і видатків.
Можна зробити висновок, що різні підходи до визначення бюджетного
дефіциту відповідають різним аналітичним завданням. «Універсального»
показника дефіциту не існує, а для адекватної оцінки стану бюджету і
податково-бюджетної політики необхідно розраховувати цілий ряд
показників дефіциту.
З метою покриття бюджетного дефіциту і досягнення балансу між
надходженнями до бюджету і платежами з нього встановлюються джерела його
фінансування. При цьому прийняття рішень щодо зміни обсягів доходів, у
тому числі зміна ставок оподаткування, а також у сфері бюджетних
видатків (зміна їх обсягів) ведуть до зменшення або ж збільшення
від’ємного сальдо бюджету, а не фінансують його. Дефіцит, який
виявляється при вже заданих обсягах і структурі бюджетних доходів і
видатків, визначатиме розмір необхідних джерел його фінансування. У
зв’язку з цим усі бюджетні операції можна поділити на дві групи:
• операції, які визначають розмір дефіциту бюджету, впливають на нього
(викликають дефіцит або зменшують його);
• операції, які фінансують дефіцит.
В основі розмежування фінансування бюджетного дефіциту і шляхів його
скорочення лежить розрізнення бюджетних доходів і надходжень, а також
бюджетних видатків і витрат, що є загальноприйнятим у західній практиці.
Існують різні підходи до визначення того, які саме бюджетні надходження
є джерелом фінансування. Традиційно для цього використовують «критерій
заборгованості»: якщо одержання фінансових ресурсів супроводжується
появою вимоги щодо їх повернення, що відбувається при кредитних
відносинах, тоді вони не вважаються бюджетними доходами, а належать до
джерел фінансування1. У фінансовому плані (бюджеті) фінансування
записується окремо — «нижче лінії», яка розмежовує доходи і
фінансування. При розрахунку дефіциту операції з фінансування
відображаються на чистій основі, тобто за вирахуванням сум, які
спрямовані на погашення державного боргу.
Склад джерел фінансування дефіциту визначено у бюджетній класифікації.
До них звичайно належать внутрішні і зовнішні запозичення та
грошово-кредитна емісія. Але у зв’язку з тим, що в розвинених країнах
взаємовідносини між центральними банками і урядами набули такого
розвитку, що перші є реально незалежними органами, грошово-кредитна
емісія часто розглядається не як функція уряду, а як функція органів
грошово-кредитного регулювання (центрального банку). Фактично це
виводить надходження від грошово-кредитної емісії з безпосереднього
підпорядкування бюджету. Бюджетні надходження пов’язані з нею через
операції запозичення. Інша ситуація складається в країнах, що
розвиваються, і в країнах з перехідною економікою, де непоодинокими є
випадки прямого фінансування бюджету з боку центральних банків. Крім
того, уряд може «передавати» у прихованій формі частину своїх бюджетних
доходів і видатків центральним банкам. Наприклад, центральні банки
можуть надавати за деякими державними програмами кредити на пільгових
умовах за рахунок своїх резервів. Операції такого роду повинні відкрито
відображатися в бюджеті у складі видатків, а отже, і позначатися на
розмірі бюджетного дефіциту. Якщо цього не відбувається, тоді показник
дефіциту буде заниженим, а центральний банк виявиться задіяним у
квазібюджетній діяльності (це діяльність, пов’язана з виконанням
операцій, які аналогічні по суті стягненню податків або ж наданню
субсидій, але які не відображаються в бюджеті, а здійснюються за рахунок
інших суб’єктів, переважно центрального банку). Завдяки квазібюджетним
операціям уряд має можливість знизити у прихованій формі свої потреби у
запозиченнях.
Досить поширеною практикою останніх десятиліть стало здійснення
приватизації державного майна. Надходження від реалізації матеріальних
активів, які належать державі, традиційно були бюджетними доходами. Але
враховуючи те, що, по-перше, уряд втрачає свої активи (тобто стає
біднішим), а по-друге, беручи до уваги масштабність і разовий характер
надходжень від приватизації, традиційно розрахований бюджетний дефіцит
неадекватно відображатиме потребу у запозиченнях. Тому грошові ресурси,
отримані бюджетом у результаті реалізації державного майна, дедалі
частіше розглядають як джерела фінансування дефіциту, а не як бюджетні
доходи.
Важливо пам’ятати, що бюджет — це фонд фінансових ресурсів, до якого
надходять доходи і з якого здійснюються регулярні платежі. Для
своєчасного виконання зобов’язань цього фонду необхідно вживати заходів
щодо управління ліквідністю бюджету (зокрема, проводити операції з
фінансовими активами з цією метою). Тому операції фінансування завжди
мають місце в бюджеті. Але оскільки вони відображаються в бюджетному
плані на чистій основі, бюджетний дефіцит проявиться лише тоді, коли
надходження від реалізації фінансових активів перевищать витрати на їх
придбання.
Тенденції розвитку провідних країн світу призвели до формування
національних економік секторного типу. Зростання ролі держави й
ускладнення організації й грошового господарства проявилися у розбудові
значного державного сектору. Центральне місце у його складі займає
сектор державного управління. Він включає органи державної влади й
управління всіх рівнів. Основна мета діяльності цих органів полягає у
розробленні і здійсненні державної політики. Сучасне грошове
господарство сектору державного управління складається, як і для
будь-якого суб’єкта, з цілого ряду фондів фінансових ресурсів, а також
грошових коштів у нефондовій формі. Провідне місце серед них належить
центральному (державному або федеральному) бюджету країни, в якому
яскраво проявляється вся державна політика.
Разом з тим уряд має у своєму розпорядженні різні позабюджетні фонди, у
тому числі й фонди соціального страхування, в яких нині концентрується
вагома частка ВВП. Крім того, державна політика безпосередньо втілюється
у життя на всіх рівнях державного управління (як центральним урядом, так
і місцевими органами влади). У зв’язку з цим показник бюджетного
дефіциту певною мірою втратив свою інформативність: його визначення
недостатньо як для характеристики функціонування державних фінансів, так
і для аналізу впливу з боку податково-бюджетної політики.
На практиці для оцінювання діяльності сектору державного управління і
державного сектору в цілому розраховують не лише бюджетний дефіцит, а й
інші підсумкові фінансові показники (рис. 45), які в західній теорії і
практиці характеризуються поняттям «фіскальний дефіцит». Він є
фінансовим результатом функціонування державних фінансів, що
проявляється у недостатньому обсязі державних доходів для покриття
державних видатків. Показники фіскального дефіциту розраховуються як
перевищення державних видатків над державними доходами за певний період.
Рис. 45. Види фіскального дефіциту
Отже, у сучасній західній теорії і практиці державних фінансів поняття
«дефіцит» виходить за межі власне бюджету. Бюджет (насамперед
центральний), будучи провідним економічним інструментом реалізації
державної політики, одночасно опиняється в контексті загального
фінансового стану всього грошового господарства державних органів влади,
за допомогою всіх фінансових фондів якого вони реалізують свої державні
та політичні функції.
Національна практика окремих країн щодо розрахунку показників дефіциту
дуже різниться. Це стосується як переліку видів цих показників, так і
методологічних аспектів їх розрахунку, і залежить від ступеня розвитку
національної економіки тієї чи іншої країни, історично обумовлених засад
функціонування державних фінансів, розвиненості бюджетних технологій
тощо. Але в усіх країнах світу розраховуються показники бюджетного
дефіциту як для окремих бюджетів, так і для зведеного бюджету країни.
В умовах інтернаціоналізації економічних зв’язків і глобалізації
економічних процесів зростає значення загальновизнаних підходів до
відображення показників функціонування державних фінансів різних країн у
міжнародних фіскальних оглядах, одержаних на основі спільних
статистичних принципів. Це дає можливість побачити національну економіку
в контексті світового господарства. До так званих міжнародних
стандартів, які стосуються статистики державних фінансів, можна віднести
методологічні статистичні положення, розроблені Організацією об’єднаних
націй (ООН), Організацією економічного співробітництва і розвитку
(ОЕСР), Європейським співтовариством (ЄС) і Міжнародним валютним фондом
(МВФ). Ми зупинимося на підходах до розрахунку дефіциту останніх двох.
Запропоновані ними принципи є спільними як для визначення дефіциту
сектору державного управління в цілому, так і дефіциту бюджету зокрема.
Підхід до визначення дефіциту, запропонований у Положенні СДФ
спеціалістами МВФ і розкритий вище, бере до уваги ці аспекти і дає
можливість охопити в розрахунку дефіциту грошові операції, які
здійснюються бюджетами всіх рівнів, а також позабюджетними фондами. Це
особливо актуально також з огляду на те, що в практиці багатьох країн у
різні періоди розвитку окремі цільові позабюджетні фонди то включаються
до складу бюджету, то не включаються.
Крім того, останнім часом дедалі більшого значення набуває Система
національних рахунків (СНР). її статистичні принципи виходять з
функціонального групування економічних суб’єктів, а не належних їм
фондів фінансових ресурсів. Тому поняття «бюджет» у СНР немає. Звітні
дані СНР є провідними для оцінювання податково-бюджетної політики,
зокрема, європейських країн.
З методологічного погляду всі економічні показники офіційної звітності
країн — членів ЄС перед Європейською радою мають відповідати
Європейській системі національних і регіональних рахунків (ЄСНР),
прийнятій у 1995 р.1 Дефіцит (надлишок) у нормативних документах
Європейської ради визначається як чисті запозичення/чисте кредитування
сектору державного управління.
Особливостями визначення дефіциту на базі ЄСНР є2: «розрахунок охоплює
операції сектору державного управління (центральний уряд і місцеві
органи влади), що здійснюються через бюджет і позабюджетні фонди, які
формують суб’єкти цього сектору;
облік усіх операцій здійснюється виходячи з методу нарахувань, що дає
можливість урахувати несвоєчасне виконання або відстрочення виконання
зобов’язань уряду;
під час обліку капіталовкладень обов’язково відбувається їх коригування
на амортизацію, чого позбавлена касова база обліку;
під час визначення доходів не тільки запозичення, а й погашення наданих
урядом іншим суб’єктам кредитів не розглядаються як доходи; взагалі, на
відміну від бюджетного обліку, всі фінансові операції записуються «нижче
лінії» (наприклад, надання урядом кредитів або ж їх погашення в
бюджетному обліку обліковується відповідно як видатки і доходи);
заощадження не є доходами, а також надходження від реалізації основних
фондів, будучи використанням заощаджень, не входять до складу наявних
ресурсів;
чисті запозичення (дефіцит) показується зі знаком «—», а надлишок — зі
знаком «+».
До 1999 р. включно звітність країн ЄС стосовно дефіциту базувалася на
ЄСНР 1979 р. З 2000 р. ці дані повинні відповідати принципам ЄСНР 1995
р. Основні відмінності двох редакцій ЄСНР полягають у вдосконаленні ряду
методологічних процедур, зміні критеріїв віднесення тих чи інших
суб’єктів до складу сектору державного управління, а також у повному
переході до обліку операцій на основі методу нарахувань.
Розрахунок показника фіскального дефіциту можна записати такою формулою:
При цьому загальна сума.ресурсів включає:
• Поточні ресурси:
податки на виробництво й імпорт;
податки на доходи і майно;
соціальні внески;
інші поточні ресурси.
Отримані капітальні трансферти. Загальна сума видатків охоплює:
• Поточні видатки:
колективне споживання;
соціальна допомога в натуральній формі;
соціальні трансферти в грошовій формі;
процентні платежі;
субсидії;
інші поточні видатки.
• Валові капіталовкладення.
• Інші капітальні видатки.
До джерел фінансування належать операції з такими активами:
• монетарне золото і спеціальні права запозичення;
• депозити і готівка;
• цінні папери (крім акцій);
• акції та інші форми акціонерного капіталу;
• позики та кредити;
• технічні резерви страхових компаній;
• інша кредиторська та дебіторська заборгованість.
МВФ у своєму прагненні наблизитися до принципів звітності, закладених у
СНР ООН, розробив нову редакцію Положення СДФ, опубліковану в 2001 р.
Нова концепція виділяє чотири показники фіскального дефіциту: валовий
операційний баланс, чистий операційний баланс, чисті запозичення/чисте
кредитування, політичний баланс.
Чистий операційний баланс фактично показує зміни чистої вартості уряду в
результаті здійснених ним грошових операцій. Цей показник вважається
таким, що відображає здатність фіскальної політики забезпечити сталий
розвиток. У зв’язку з труднощами оцінки амортизації основних фондів,
можливо, більшої ваги набуде показник валового операційного балансу.
Чисті запозичення/чисте кредитування відображає потреби у запозиченнях.
Даний показник відповідає показникові дефіциту сектору державного
управління, розрахованому відповідно до вимог законодавства ЄС на базі
даних ЄСРН.
Політичний баланс являє собою аналог показника дефіциту/ надлишку,
розрахованого на касовій основі (див. Положення СДФ, 1986 р.), але
визначеного на основі методу нарахувань.
Важливо, що інформаційною базою розрахунку дефіциту за методикою МВФ є
дані з бюджетних рахунків.
1970—1980-ті роки відзначилися в розвинених країнах потужним зростанням
сектору державного управління, особливо в Європейському співтоваристві,
де видатки цього сектору зросли з 36 % ВВП у 1970 р. до позначки трохи
більше 52 % ВВП у 1993 р. і дещо скоротилися після вжитих заходів до 47
% у 2000 р. (тоді як у США і Японії в 1999 р. цей показник становив
відповідно 32 % ВВП і 40 % ВВП)1. Це було викликано в основному
збільшенням соціальних виплат і процентних платежів уряду. Покриття
високих державних видатків стало можливим, зокрема, завдяки розширенню
державних запозичень, якими фінансувалися бюджетні дефіцити. Економісти
і політики традиційно пов’язують їх з цілим рядом негативних економічних
ефектів. Загроза сталому соціально-економічному розвитку і фінансовій
стабільності через розбалансованість державних фінансів і державний борг
зумовили прискіпливу увагу до цих питань.
На початку 1990-х років фактично всі розвинені країни світу проводили
програми з фіскальної консолідації, мета яких полягає у досягненні
довгострокового зменшення фіскального дефіциту. Центральне місце в них
займали заходи щодо скорочення дефіциту бюджету. Тому їх реалізація
позначилася на змінах бюджетного процесу. Найбільш яскравими прикладами
стали заходи, здійснені в США, Новій Зеландії, ЄС.
США мали постійні дефіцити федерального бюджету починаючи з 1969 р. аж
до початку 1990-х років. Нормативні документи, які регламентують
бюджетний процес США, мали кілька механізмів, за допомогою яких
намагалися контролювати дефіцити:
1. Боргові обмеження. Федеральний уряд протягом кількох десятиліть
установлював граничні показники рівня державного боргу, що повинно було
обмежувати державні запозичення, а отже і рівень дефіциту (аналогічна
практика постійно застосовується в Україні). Ефективність цього
механізму виявилася незадовільною, оскільки, по-перше, ліміти державного
боргу постійно зростали; а, по-друге, конгрес США мав право
класифікувати певну частину боргу як таку, що не підлягає обмеженням.
2. Агреговане бюджетування. Згідно з прийнятим у 1974 р. законом конгрес
США був зобов’язаний ухвалювати рішення про дефіцит/надлишок відповідно
до існуючої макроекономічної ситуації, а також приймати нормативні акти
щодо бюджетних доходів і програм видатків, орієнтуючись на межі
встановленого бюджетного сальдо. Саме в цей період була спроба
звернутися на практиці до концепції бюджету повної зайнятості, яка була
розроблена в США ще наприкінці 1940-х років. При цьому всі показники
розраховувалися на основі національних макроекономічних рахунків і
стосувалися не лише федерального бюджету, а й усіх позабюджетних фондів
уряду. З 1921 р. президент США мав більше бюджетних повноважень, ніж
інші учасники бюджетного процесу, з метою забезпечення фіскальної
відповідальності; а з 1974 р. потужніший вплив на прийняття
податково-бюджетних рішень отримав конгрес. Однак вирішити проблеми з
бюджетними дефіцитами не вдавалося.
3. У 1985 р. у США прийнято новий закон про збалансований бюджет і
надзвичайний контроль за дефіцитом, який широко відомий як закон
Гремма—Рудмена—Холлінгза. Передбачені в ньому обов’язкові заходи
відповідно до прогнозних розрахунків мали привести до подолання дефіциту
в 1993 р. Механізм досягнення бюджетного балансу передбачав:
• установлення до початку фіскального року планової величини дефіциту.
Реально на практиці виявилося, що вона часто була занадто оптимістичною.
Це призводило до ускладнення виконання запланованих бюджетних показників
і до політичних конфліктів (у зв’язку з загальною процедурою досягнення
фіскальної дисципліни);
• застосування механізму секвестру бюджетних видатків, якщо вони
перевищують бюджетні доходи. Це має здійснюватися у такий спосіб, щоб не
порушувався запланований показник дефіциту;
• значна кількість статей фінансування не підлягали секвестру (зокрема,
соціальні програми, програми поліпшення добробуту, виплати з соціального
страхування). Для деяких статей видатків секвестр було обмежено
(наприклад, для Месіісаге, студентського кредитування). Усі інші видатки
були поділені на дві групи: внутрішні та оборона. Необхідна сума
зменшення видатків порівну ділилася між цими двома групами, які фактично
і брали на себе весь тягар секвестру.
Зазначений порядок виявився досить «грубим» у такому все-загальному
підході до скорочення статей бюджетного фінансування, а тому викликав
значне обурення як з боку виконавчої влади, так і конгресу. Для штучного
уникнення секвестру фінансові агентства уряду почали переносити видатки
на майбутні чи минулі періоди. Закон Гремма—Рудмена—Холлінгза було
виконано в 1986 р., у 1988 р. його було скасовано, а в 1990 р. у
бюджетний процес закладено новий механізм подолання дефіциту.
4. У 1990 р. у США прийнято новий закон про бюджет. Він включав такі
основні положення, що безпосередньо вплинули на процедури бюджетного
процесу:
• Видатки бюджету поділено на дві групи: обов’язкові (затверджуються
законами) і дискреційні (вводяться спеціальними нормативними актами щодо
бюджетних асигнувань). Окремо залишаються видатки, пов’язані з бюджетним
відшкодуванням і сплатою відсотків за державним боргом. Дискреційні
видатки поділено на три категорії: оборона, міжнародна діяльність,
внутрішні видатки. Для дискреційних видатків установлено показники
верхньої їх межі, які коригуються відповідно до інфляції. Будь-яке
збільшення фінансування однієї з дискреційних програм має покриватися
скороченням іншої програми видатків з цієї ж групи.
• Установлено принцип (РАYGO) для обов’язкових видатків і законодавства
про бюджетні доходи. Принцип PAYGO означає, що пропозиції щодо
скорочення доходів або збільшення видатків можливі лише за відповідного
скорочення інших видатків або збільшення доходів. При цьому даний
принцип повинен задовольняти не лише бюджетні показники поточного
фіскального року, а й п’яти наступних років.
• Введено максимальні значення показників дефіциту, які коригуються
відповідно до стану економіки (інфляція, рівень процентних ставок тощо)
і технічних чинників (зміна концепцій видатків, податкового
законодавства). Одне із завдань, яке намагаються вирішити за допомогою
такого порядку, — мінімізувати прямі «побажання» конгресу і виконавчої
влади щодо розміру дефіциту, раціоналізувати їх поведінку і посилити
фіскальну відповідальність.
• Секвестр застосовується виключно до тієї групи видатків, яка порушує
встановлені нормативні правила (на відміну від закону
Гремма-—Рудмена—Холлінгза, який передбачає суцільне скорочення видатків,
окрім установлених винятків). Спроби перенести видатки на минулі чи
майбутні періоди викликають негайний секвестр.
• Заощадження від неочікуваного скорочення видатків можуть бути
використані виключно для цілей скорочення дефіциту; не допускається їх
спрямування на зменшення податків або ж розширення видатків (ця вимога
відіграла важливу роль у скороченні бюджетного дефіциту США в результаті
зменшення витрат на оборону, спричиненого колапсом Радянського Союзу).
Норми нового бюджетного законодавства можуть бути порушені у випадку,
якщо президент і конгрес проголосять надзвичайний стан. Крім того,
конгрес може тимчасово припинити дію нових бюджетних процедур, якщо
прогнозується рецесія, або якщо економіка переживає протягом двох
кварталів зростання в розмірі менше 1 %.
Розподіл впливу між учасниками бюджетного процесу було дещо змінено на
користь президента і виконавчих органів: завдяки праву визнавати і
проголошувати надзвичайний стан президент дістав додаткові можливості;
крім того, виконавча гілка влади здійснює економічне прогнозування і дає
оцінки, необхідні для виконання принципу PAYGO і встановлення верхніх
меж дискреційних видатків. Конгрес став головним об’єктом, стосовно
якого було посилено фіскальну відповідальність і контроль.
Особливому контролю згідно з законом 1990 р. підлягають програми
державного кредитування1. Безпосередній вплив на бюджетні показники мали
надані і погашені бюджетні кредити, тоді як дані урядом гарантії
позначалися на бюджеті тільки за умови невиконання суб’єктами
господарювання кредитних зобов’язань. У зв’язку з цим проявилася
тенденція до того, що перевага віддавалася використанню гарантій уряду,
а не прямим бюджетним кредитам. Зміни бюджетного законодавства 1990 р.
вимагають урахування в бюджетних показниках субсидованої суми як із
наданих кредитів, так і гарантій (нагадаємо, що бюджетні кредити містять
елемент субсидії, оскільки мають пільгові порівняно з ринковими умови).
Урядові агентства, які виконують бюджет і надають кредити, повинні
отримати повноваження на фінансування субсидованої суми кредитної
програми, а також зарезервувати на депозиті фінансові ресурси для
покриття можливої претензії відносно наданої кредитної гарантії.
Основне завдання запроваджених бюджетних правил — забезпечити більш
жорстку дисципліну для вирішення проблем дефіциту. На практиці США
отримали підтвердження ефективності запровадженого механізму. У 1990-х
роках ця країна переживала постійне скорочення дефіциту, розрахованого
щодо всіх фондів фінансових ресурсів, які формують федеральний уряд і
підпорядковані йому агентства (так званий дефіцит консолідованого
центрального уряду): якщо у 1992 р. дефіцит становив 289,25 млрд дол.,
то у 1997 р. — уже 21,72 млрд дол. А з 1998 р. почав формуватися
профіцит: 70,69 млрд дол. у 1998 р., 122,95 млрд дол. у 1999 р. і 230,64
млрд дол. у 2000 р. Незважаючи на еконо-мічне піднесення, яке
спостерігалося в цей період розвитку США, значну роль у досягненні таких
результатів відіграли зміни у бюджетному процесі.
США не тільки вдосконалювали процедури бюджетного процесу, а й проводили
інші заходи для подолання розбалансованос-ті федерального бюджету. Вони
стосувалися, по-перше, зниження бюджетних видатків, яке відбувалося за
рахунок:
1) зменшення витрат на оборону. США скоротили чисельність збройних сил,
хоча при цьому були вжиті заходи для посилення обороноздатності країни;
2) зменшення фінансування допомоги іншим країнам;
3) скорочення програми федеральної підтримки сільського господарства;
4) ліквідації програм бюджетного фінансування послуг з додаткової
освіти;
5) оптимізації структури органів управління федеральною програмою
житлового будівництва;
6) передання тягаря фінансування ряду видатків з федерального бюджету
бюджетам нижчого рівня. Зокрема:
•бюджети штатів почали покривати витрати на субсидії з найму житла;
•наполовину збільшено видатки бюджетів штатів на фінансування допомоги,
яка раніше покривалася з федерального бюджету.
По-друге, для оптимізації розміру бюджетного дефіциту було підвищено
ставки ряду податків, які закріплені за федеральним бюджетом, а також
переглянуті податкові пільги. В основному ці зміни торкнулися
прибуткового податку з громадян і податку на прибуток корпорацій. Так,
США ввели єдину ставку в 34 % для оподаткування прибутку корпорацій.
У США бюджети штатів і бюджети органів місцевого самоврядування, як
правило, є збалансованими або ж мають бюджетний надлишок. Одна з причин
цього — заборона з боку законодавства багатьох штатів на формування
бюджетних дефіцитів нижчестоящих бюджетів. Саме тому переважну частину
заходів з оптимізації дефіциту було сфокусовано на федеральному бюджеті.
В цілому динаміка фіскального дефіциту сектору державного управління в
США відображена в табл. 73.
Таблиця 73
Показники фіскального дефіциту сша, в % до ВВП
Рік Дефіцит сектору державного управління Дефіцит сектору державного
управління без урахування процентів по державному боргу (первинний
дефіцит) Для довідки: видатки сектору державного управління Темпи
зростання ВВП
1990 -4,4 0,8 35,5 1,8
1991 -5,0 0,3 36,2 -0,5
1992 -5,9 -0,9 36,9 3,0
1993 -5,0 -0,2 36,2 2,7
1994 -3,7 1,0 35,1 4,0
1995 -3,1 1,8 35,0 2,7
1996 -2,2 2,5 34,6 3,6
1997 -1,0 3,5 33,6 4,2
1998 0,3 4,5 32,7 4,6
1999 0,7 4,6 32,5 4,2
2000 1,5 5,2 32,3 5,0
В ЄС Маастрихтський договір затвердив два критерії, які безпосередньо
стосуються стану державних фінансів: по-перше, державний борг (а
точніше, борг сектору державного управління) не повинен перевищувати 60
% ВВП, а по-друге, бюджетний дефіцит (у дослівному перекладі — надмірний
дефіцит органів державного управління) не повинен бути вищим за 3 %
ВВП2. Участь у третій стадії Європейського валютного союзу вимагала від
країн-учасниць дотримання прозорості функціонування державних фінансів і
жорсткої фіскальної дисципліни, що повинно виражатися, між іншим, і у
виконанні маастрихтських критеріїв. У зв’язку з цим на початку 1990-х
років фактично всі країни ЄС почали здійснювати програми з фіскальної
консолідації, центральною ідеєю яких було досягнення рекомендованих
величин боргу і дефіциту. У результаті відбулося значне скорочення
розмірів фіскального дефіциту в країнах ЄС, але рівень боргу і
податкового тягаря і нині залишаються високими, оскільки вирішення
проблем з дефіцитом відбувалося переважно за рахунок посилення дохідної
бази бюджетів.
З тим щоб не допустити виникнення загрози стабільності єдиної
європейської валюти, необхідно було виробити механізм, який би
забезпечував постійне дотримання жорсткої бюджетної дисципліни поряд з
відкритим, прозорим функціонуванням державних фінансів і сталою
бюджетною позицією. Це стало головним аспектом ухваленого в ЄС у 1997 р.
Пакту про стабільність і зростання. Основна увага його фінансових
положень сконцентрована на питаннях дефіциту. Пакт про стабільність і
зростання вимагає від національних урядів країн-учасниць підтримувати у
довгостроковому періоді таку бюджетну позицію, як близька до балансу чи
надлишку. При цьому може допускатися поява дефіциту в результаті дії
вбудованих автоматичних стабілізаторів розміром не більше 3 % ВВП. Ця
цифра є верхньою межею, а не середнім значенням для дефіциту. Інакше
кажучи, бюджетна позиція має бути збалансованою протягом економічного
циклу; а якщо перед країною стоїть проблема державного боргу, уряд
повинен турбуватися про формування бюджетного надлишку.
Установлені нормативними актами постійно діючі податково-бюджетні
обмеження дістали назву «фіскальні правила». Описані вище вимоги до
фіскальної дисципліни, які затверджені у Маастрихтському договорі і
Пакті про стабільність і зростання, змушують країни — учасниці ЄС
будувати свою податково-бюджетну політику на основі фіскальних правил.
Європейське законодавство передбачило превентивні заходи для виконання
вказаних вимог і недопущення застосування санкцій. Країни ЄС зобов’язані
щорічно представляти стабі-лізаційні/конвергаційні програми, які повинні
містити таку інформацію1:
• середньострокові показники для бюджетного (урядового) балансу й
очікувані зміни рівня державного боргу; для виконання
• макроекономічні можливості, на основі яких зроблено розрахунки;
• прогноз цих же показників на три роки;
• аналіз чутливості бюджетних даних до змін макроекономіч-них
можливостей;
• опис заходів бюджетної та економічної політики, необхідних для
досягнення прогнозного значення бюджетного балансу.
Європейська рада зобов’язана аналізувати подані програми і давати
відповідні публічні коментарі. Уперше такий порядок було застосовано на
практиці в 1999 р.
Пакт про стабільність і зростання передбачає санкції за недотримання
встановлених вимог:
• якщо уряд не може задовольнити маастрихтський критерій дефіциту і не
здатний виконати рекомендації Європейської ради, він зобов’язаний внести
на рахунок ЄС депозит у розмірі 0,2 % свого ВВП, а також суму, яка
дорівнює одній десятій розміру дефіциту, що перевищує рекомендовані 3 %.
У цілому депозит не може перевищувати 0,5 % ВВП;
• якщо ситуація не поліпшується упродовж двох років, депозит
конвертується у безповоротний платіж, сума якого розподіляється між
іншими членами Європейського валютного союзу;
• застосування описаного механізму є автоматичним, але обов’язково
беруться до уваги економічні обставини. Під час рецесії жорсткість
заходів пом’якшується у такий спосіб: якщо ВВП скорочується на 0,75 %,
санкції втрачають свій автоматичний характер, а рішення про їх
застосування приймає Європейська рада за результатами оцінки всіх
економічних обставин; якщо ВВП скорочується на 2 % і більше, усі
фінансові санкції скасовуються.
Результатом жорстких лімітів, які застосовуються в ЄС щодо дефіциту і
державного боргу, стало постійне скорочення розбалансованості державних
фінансів практично в усіх європейських країнах.
Незважаючи на уніфіковані вимоги щодо звітності у сфері державних
фінансів, національна практика країн — учасниць ЄС не втрачає своєї
автентичності. Уряди самостійно розробляють власні критерії і вимоги до
показників державних фінансів (зокрема його дефіциту), які
застосовуються у внутрішній практиці паралельно з загальними
міжнародними стандартами.
Список використаної літератури:
Годме П. М. Финансовое право: Пер. с франц. — М.: Прогресе, 1978.
Добриловський М. Основи фінансової науки: Курс лекцій. — Подебради:
Українська господарська академія в ЧСР, 1934.
Єпіфанов А. О., Сало І. В., Д’яконова І. І. Бюджет і фінансова політика
України: Навч. посібник. — К.: Наук, думка, 1999. — 303 с.
Загородній А. Г., Вознюк Г. Л., Смовженко Т. С. Фінансовий словник. —
К.: Т-во «Знання», КОО, 2002. — С. 58.
Ивановский В. В. Учебник государственного права. — Казань, 1913. —С. 56.
Казначейська система виконання бюджету: Підручник / За ред. С. О.
Булгакової. — К.: КДТЕУ, 2000. — 250 с.
Классики теории государственного управлення: американская школа / Под
ред. Дж. Шафритца, А. Хайда: Пер. с англ. — М.: Изд-во Моск. ун-та,
2003.
Колб Р. В., Родригес Р. Дж. Финансовьш менеджмент. — М.: Финпресс, 2001.
КрейгДж. Форма представлення бюджета й основньїе понятия: Материал,
представленньїй на семинаре МВФ по вопросам налогово-бюджетной политики.
— Вена, 1994.
Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основи менеджмента: Пер. с англ. —
М.: Дело, 1993. — 702 с.
Мидлтон Д. Бухгалтерский учет й принятие решений: Пер. с англ. — М.:
Аудит, 1997.
Милль Дж. Стюарт. Размьішления о представительном правлений: Пер. с
англ. — СПб., 1863. — С. 79.
Мітіліно М. Основи фінансової науки. — К.: Держ. вид-во України, 1929.
—С. 114.
Мортон А. Л. История Англии: Пер. с англ. — М.: Иностр. ли-тература,
1950. — С. 62—66.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
