Пошукова робота
Конституційно-парламентське походження бюджету і демократичний вибір
бюджетних пріоритетів
Вихований ринковими відносинами індивідуалізм під впливом
раціоналістичних і гуманістичних ідей став важливим чинником формування
духовної свободи і політичної демократії, загострення боротьби за
соціальну справедливість. З боку суспільно-історичних умов генези й
еволюції державних фінансів найважливіші складові вчення про бюджет
(особливо політична й юридична) формувалися разом із демократичним
правопорядком конституційного ладу, розвитком раціоналізму й
ефективності господарської системи, визріванням свідомої громадянської
законослухняності. Один із беззаперечних позитивів західної цивілізації
полягає в тому, що вперше розроблені в європейських країнах (а також у
СІІІА) правила бюджетної процедури виявилися настільки урівноваженими
для всіх її учасників, з настільки продуманими функціями сторін, що
послужили майже універсальною моделлю для багатьох народів, які пізніше
ставали на шлях демократично-правового державотворення.
Цікаво (і важливо) при цьому відзначити ту парадоксальну, але мудру
обережність, з якою закони та державні інституції творились у розрахунку
не на кращих людей І правителів, а на гірших. (За образним виразом Д.
Юма (1711—1776), «всі люди — негідники»1.) Звідси походить ідея
рівноваги різних гілок влади та конституційного контролю над нею як
запобіжних заходів проти зловживань владою. Не в останню чергу ці
перестороги стосуються формування й, особливо, витрачання коштів
бюджету, тобто питань бюджетного менеджменту.
Ядром конституційно-парламентського бюджетного права є принцип, що
обрані демократичним шляхом народні представники розглядають і
затверджують (вотують) бюджет. Цей принцип, який здається тепер цілком
самоочевидним, перш ніж стати конституційною нормою упродовж століть
пробивався через перешкоди, вагання, опір. Він дістався народам Англії,
Німеччини, Франції, Сполучених Штатів Америки та ін. у результаті
тривалої, часом кривавої боротьби. Ще одним важливим досягненням
буржуазно-демократичних перетворень стала відмова від податкового
імунітету, коли одні платили податки за інших і на користь інших, хоча,
за великим рахунком, ця мета є важкодосяжною.
За умов загального виборчого права кожний громадянин, незалежно від його
майнового стану і соціального статусу, наділений рівною з іншими
можливістю реалізувати свою індивідуальну свободу, беручи в тій чи іншій
формі участь у бюджетному процесі. В умовах демократії виборці,
користуючись досить широкими правами у сфері бюджетного законодавства,
мають можливості реального впливу на питання бюджетної політики. До того
ж держава пропонує своїм громадянам досить широкий спектр соціальних
послуг і гарантій поза будь-яким зв’язком з рівнем доходів, майновим
станом чи сумою сплачуваних податків. Зрозуміло, що в цьому разі
інтереси реципієнтів соціальної допомоги, всі суспільні заслуги яких
інколи зводяться лише до участі у виборах або навіть обмежуються
перебуванням на території країни, не збігаються з інтересами маси
податкоплатників.
Домінуючі, найважливіші та пріоритетні позиції бюджетного права, форми,
методи і техніка бюджетного менеджменту історично сформувалися за
вирішальної ролі прав і свобод людини й громадянина, насамперед
особистої свободи індивідууму. Перші неофіти (вони вийшли з буржуазного
середовища), хто усвідомив ці права та поширив їх на всіх членів
суспільства, тим самим не лише утвердили важливу демократичну норму, а й
створили невичерпну тему ніколи не вщухаючої боротьби навколо розподілу
бюджетних асигнувань. Рене Штурм, один з найавторитетніших істориків
західноєвропейського бюджетного права, писав з приводу остаточної
перемоги конституційно-парламентських форм бюджетної процедури:
«Формула, яка так спокійно сприймається тепер і в якій сказано, що
«право вотувати державні доходи і видатки належить народним
представникам», перш ніж усталитися в наших конституціях, пройшла через
випробування страшних революцій».
Завдяки економічному і політичному прогресу країни Заходу виявилися в
свій час підготовленими до запровадження демократичних форм бюджетного
процесу і бюджетного менеджменту як ніхто інший. Варто назвати ті етапні
історичні документи та загальнолюдські вартості, що стояли за ними, в
яких коріняться основи сучасного бюджетного права.
На батьківщині парламентаризму — в Англії — бюджетний механізм і
бюджетні процедури є продуктом віковічних традицій. Так, перші
документовані відомості про англійську фінансову систему належать до
часів норманського завоювання (XI ст.). На чолі фінансового управління
король Вільгельм Завойовник поставив казначейство — установу, яка під
цією самою назвою і з модернізованою функціональною структурою існує і
сьогодні. Ще в 1086 р. служба казначейства провела унікальний для свого
часу перепис населення та розробила податковий кадастр з метою обліку
об’єктів оподаткування: земель, майна, доходів («Книга Страшного суду»).
Пізніше, за «Великою хартією вольностей» (1215 р.), право королів
накладати податки обмежувалося згодою парламенту. Права на затвердження
бюджету парламентом були закріплені в «Петиції про права» та в «Біллі
про права». «Білль про права» остаточно усував фінансові прерогативи
королівської влади, а також відмежовував кошти, асигновані на утримання
королівського двору (цивільний лист), від призначених на державні
потреби. Бюджетні видатки і податки суворо підпорядковувалися схваленню
парламенту. З часів «Білля про права» вихідні демократичні позиції
бюджетного права тих часів і донині є важливими складовими правової бази
бюджетного процесу у Великобританії.
У середньовічній Франції право контролю над бюджетом номінальне
визнавалося за становим представництвом дворянства і духовенства
(Генеральними Штатами), які, проте, бувало, не скликалися королями
впродовж цілих століть. З початком Великої французької революції в
«Декларації прав людини і громадянина» (1789 р.) проголошувалися
принципи індивідуальної свободи та народоправства. Права оподаткування,
визначення розміру, характеру й способу справляння податків та їх
розподілу переходили до народних представників. Станові податкові
привілеї та імунітети скасовувалися.
Водночас слід зазначити, що, «незважаючи на те, що парламент та станові
представники здобули право на затвердження бюджету, в більшості випадків
не було самого бюджету, який має складатися з видаткової та дохідної
частин». Така ситуація спостерігалася в Англії у XVIII ст. Для Німеччини
вона була характерною аж до початку XIX ст.
Свободолюбиві ідеї західноєвропейського бюджетного права були занесені і
в Північну Америку. Там іскрами, що розпалювали бунти й кровопролиття,
стали конфлікти з податкових питань між колоніями і метрополією,
зокрема, з приводу введення мита на ряд товарів у 1764 р. і гербового
збору в 1765 р. Всесвітньо відомий з історії США епізод, який дістав
назву «Бостонське чаювання»: у 1773 р. у порту Бостона група колоністів
напала на британські кораблі з вантажем оподатковуваного митом чаю і в
знак протесту викинула його в море. На хвилі цього інциденту незабаром
розпочалася англо-американська війна, в ході якої була проголошена
незалежна держава — Сполучені Штати Америки2. Англо-американська війна
1775—1783 рр. — чи не єдина у світовій історії, детонатором якої була
боротьба за бюджетні права.
Зрозуміло, що заворушення були лише спровоковані податками, їх справжня
причина полягала не в розмірах податків (до речі, досить помірних), а в
самому факті королівського свавілля стосовно жителів колоній. «Про що
йде мова і проти чого ми виступаємо? Про сплату збору в 6 центів з фунта
чаю? Ні! Ми відстоюємо лише право», — говорив учасник тих подій Джордж
Вашингтон (1732—1799), пізніше перший президент США.
Відомий фінансист професор Р. Штурм з цього приводу робить висновок, що
«запровадження спочатку гербового збору, потім мита на чай майже без
інших причин призвело до американської війни за незалежність, що велася
з величезними жертвами англійськими васалами з метою завоювання
бюджетного права» (Див.: Штурм Р. Цит. праця. — С. 18).
Американці застосували проти колоніальних властей ту саму зброю, якою
скористалися самі англійці, відстоюючи свої податкові права в боротьбі з
короною. В «Декларації незалежності», прийнятій у 1776 р., зазначалося,
що справедлива влада засновується на згоді і підтримці громадян. Тим
самим не допускалася навіть сама думка про можливість стягнення податків
без законної підстави — рішення Конгресу.
Перша Конституція США 1787 р. передбачала право на введення податків
(насамперед акцизів та мита) для фінансування загальнодержавних потреб
Сполучених Штатів. Компетенція федеральних властей щодо оподаткування
доходів і майна була суттєво обмежена на користь штатів. Під впливом
факторів внутрішнього й міжнародного характеру в 1789 р. ухвалюється
нова редакція Конституції, доповнена поправками під назвою «Білль про
права». Крім гарантування основних прав і свобод громадян, згідно з
десятою поправкою федеральний уряд і власті штатів трактувались як
рівноправні.
Зміст десятої поправки і донині залишається актуальною темою
американської політики. Одні тлумачать її на користь федерального
центру, інші вважають за необхідне повернути штатам колишні (більш
ширші) законодавчі й управлінські повноваження. Такі вимоги, зокрема,
включав у свою програму на президентських виборах 1996 р. кандидат від
республіканської партії Боб Доул.
Отже, у формування бюджетного права та існуючих нині демократичних
процедур бюджетного процесу і бюджетного менеджменту Західна Європа і
Сполучені Штати Америки зробили великий внесок. Особливо повчальний
досвід функціонування бюджетних процедур і новітніх бюджетних технологій
накопичився в США — країні, на тисячоліття молодшої від європейської
державності.
Колись у Західній Європі та Америці на суспільну авансцену вийшли
енергійні державотворчі сили нової хвилі, прихильники цивілізованого
порядку в державних справах, незгідні з безладдям, безвідповідальністю,
беззаконням, готові рішуче відстоювати ідеали правової держави. Заради
збереження ореолу влади, з поваги до традиції, в прагненні до суспільної
стабільності королям у багатьох країнах (наприклад, Великобританії) були
збережені титули й почесті, але у них відібрали наймогутніший засіб
впливу і влади — гроші, зосереджені в державному бюджеті.
Конституційно-парламентські ознаки бюджету яскраво проявляються в
демократичному виборі бюджетних пріоритетів. Визначення бюджетних
пріоритетів, планування і вотування обсягу й структури державних доходів
і видатків, виконання бюджету і контроль за ефективним використанням
фінансових ресурсів, тобто фактично бюджетний менеджмент, по суті, є
політичним процесом прийняття рішень. Він стосується загальних
макрофі-нансових параметрів та управління централізованими фондами
фінансових ресурсів. На вирішальному етапі бюджетного процесу, за
образною влучною характеристикою лорда Бріджеса, «бюджет є найсмачнішою
стравою на парламентському банкеті».
Відображаючи волю виборців і парламентарів, бюджет відбиває національні
пріоритети, економічні, політичні й соціальні інтереси суспільства. У
своєрідній, специфічній формі він поєднує широкий спектр суперечливих
матеріальних (фінансових) інтересів з політичною мотивацією. Виходячи з
цього уряд намагається за допомогою бюджетного менеджменту максимізувати
функцію суспільного добробуту шляхом оптимального врахування колективних
інтересів різних верств суспільства як виборців-податкоплатників,
звичайно, беручи при цьому до уваги ресурсні і політичні можливості та
обмеження. Функція суспільного добробуту, яка реалізується за допомогою
бюджетного менеджменту, враховує зважені вигоди широкого кола різних
соціальних груп — підприємців, найманих працівників, державних
службовців, безробітних тощо.
Водночас, відстоюючи державні інтереси, уряд (незважаючи на всі
обмежувальні умови) повинен гарантувати і забезпечувати виконання
бюджету, щоб за задовільного стану балансу доходів і видатків зберегти
політичну підтримку свого курсу.
Бюджет — динамічне явище, якому властивий так званий бюджетний дрейф.
Останній являє собою безперервну реакцію обсягу й структури бюджету на
зміни параметрів економічної кон’юнктури, соціальної і політичної
ситуації. Із соціально-психологічного погляду деякі бюджетні рішення
мають релятивістський характер, що відомий історик французького бюджету
Едгар Фор називає «високим коефіцієнтом інтерпретації»”. Це означає, що
суспільно-політичний ефект деяких бюджетних рішень абсолютно несумірний
з реальним обсягом затрачуваних коштів. Так, відносно невеликі видатки
на пенсії ветеранам війни в масовій свідомості сприймаються як вищі
прояви національної вдячності й соціальної справедливості. Інший
приклад: політично-амбіційна основа розбіжностей між демократичною і
республіканською партіями в США очевидна, оскільки суми асигнувань,
навколо яких інколи розгортаються бюджетні конфлікти, просто мізерні на
тлі трильйонних величин валового національного продукту та бюджетних
ресурсів країни.
В умовах демократії функціонування бюджетного менеджменту, його зміст і
форми не можуть не залежати від суспільного вибору всіх, хто має право
голосу. Як грошова субстанція політичної волі, бюджет виконує роль
важливого фінансового інструменту демократії у сфері економічного і
соціального розвитку. Під суспільним вибором у контексті бюджетного
менеджменту в західній фінансовій літературі розуміється об’єднання в
єдине ціле процесуального проходження політичних рішень за
конституційно-демократичними правилами з процедурами порівняльного
економічного аналізу у такий спосіб, щоб став можливим кількісний вимір
фінансових наслідків політичних дій1. Для того щоб індивідуальні погляди
й уподобання відносно забезпечуваних державою суспільних потреб і благ
трансформувати у бюджетні програми, потрібні політичні дії. Процес
формування бюджету владними структурами, відповідальними за його
виконання, в цілому повинен мати демократичний характер.
Методологічно дослідження суспільного вибору здійснюється тими самими
пізнавальними засобами, за допомогою яких економісти описують ринок та
вивчають індивідуальний вибір приватних благ. Різниця лише в тому, що
стосовно суспільних благ, які фінансуються з бюджету, роль конкурентних
ринкових торгів виконують демократичні механізми подання голосів та
суперництва політичних партій. Сутнісні складові різних варіантів
державної бюджетної політики аналізуються як своєрідні ринкові цінності
з погляду можливостей їх реалізації через політичну систему.
Зрозуміло, що демократична процедура прийняття бюджетних рішень успішно
функціонує лише за умови, коли існує певна схожість індивідуальних
пріоритетів та орієнтація на однотипні суспільні цінності. У противному
разі жодна з комбінацій бюджетної структури не зможе одержати
суспільного схвалення й політичної підтримки. Одне з важливих призначень
справжнього політичного діяча полягає в тому, що він повинен бути
каталізатором компромісних рішень, якщо консенсус неможливий. У
реальному бюджетному процесі прийняття рішень зазнає політичного тиску,
залежить від фінансової чи бюрократичної підтримки («адміністративного
ресурсу») або ж відсутності такої. У кінцевому підсумку в суспільстві
складається рівнодіюча зосереджених у бюджеті матеріальних вигід і
політичних інтересів, що і є фактичною умовою, яка визначає його
параметри.
Патріархи теорії суспільного вибору Джеймс Б’кженен і Гордон Туллок
розглядали суспільний (колективний) вибір як форму органічного зв’язку
між економікою, державним бюджетом і політикою. Теоретично призначення
суспільного вибору полягає в характеристиці, аналізі і поясненні
різноманітних форм і способів примирення конфліктних інтересів в умовах
демократії, орієнтованої на індивідуальні цінності. Практично суспільний
вибір здійснюється через процедури голосування в існуючих політичних
структурах — органах влади, громадських організаціях, політичних
партіях. При цьому держава і уряд самі по собі не приймають незалежних
ні від кого рішень. Демократична держава не має власної самостійної
мотивації дій і є «нічим іншим, як сукупністю процесів, машиною, що
забезпечує здійснення колективних дій» .
Отже, суспільний вибір починається з індивідуума, з визначення його
потреб та способу поведінки. Уряд трактується як діючий у дусі
співробітництва посередник, який сприяє погодженню й забезпеченню
індивідуальних і групових інтересів різних людей. У бюджетному аспекті
головна мета суспільного вибору полягає в найефективнішому використанні
державно-політичних інститутів для задоволення інтересів і потреб
громадян у суспільних благах.
У контексті функціонування бюджету суспільний вибір особливо актуальний
тому, що у фінансовій сфері індивідуальні потреби тісно переплітаються з
інтересами держави й суспільства як цілого. Відомий американський
учений-фінансист Річард Мас-грейв писав з цього приводу: «Оскільки
політичний процес міститься в серцевині бюджетних рішень, фінансова
теорія зобов’язана переступити через традиційні межі економічної науки й
заглибитись у суміжну царину політичної теорії»2. Там ми її і знаходимо
у західних наукових трактатах і підручниках з питань і бюджету, і
бюджетного менеджменту.
У світлі теорії суспільного вибору видозмінюється постановка деяких
питань бюджетного менеджменту. Ураховуючи традиційне з’ясування впливу
бюджетних заходів на ринкову поведінку людей і підприємств, їх вибір (як
суб’єктів господарювання), теорія суспільного вибору аналізує також
наслідки дії фінансових інститутів на політичну активність і мотивацію
індивідуумів різного соціального статусу в процедурах прийняття рішень з
бюджетних питань.
Провісником ідей міждисциплінарного підходу до вивчення бюджету і
бюджетного менеджменту став Джеймс Б’юкенен. Його фундаментальна праця,
що тепер вважається класичною, «Державні фінанси в демократичному
процесі. Фіскальні інститути та індивідуальний вибір», низка подальших
досліджень Б’юкенена та його послідовників здійснили у фінансовій науці
так звану революцію суспільного вибору. За теоретичні розробки цієї
проблематики Б’юкенен у 1986 р. став лауреатом Нобелівської премії.
Попри всі відхилення у сфери політики, права, етики і філософії,
створена Б’юкененом концепція, за його власними словами, залишається в
рідній домівці фінансового вчення.
Сформовані на Заході, перевірені часом і визнані світом процедури
прийняття рішень з бюджетних питань, визначення кількісного обсягу та
структури державних видатків і доходів, проходження бюджету через
послідовні фази підготовки проекту, розгляду, затвердження, виконання і
контролю виглядали б як «кінець історії» бюджетного процесу, коли б не
ідеї суспільного вибору та фіскальної соціології. Вони доповнили і
надали нового імпульсу розвиткові знання про бюджет і бюджетний
менеджмент.
В англомовній фінансовій літературі з’явився термін «бю-джетування», під
яким розуміється складна технологія трудомісткого аналізу та обрахування
численних бюджетних статей. Завдяки постулатам суспільного вибору та
методам фіскальної соціології бюджетування було доповнене ще одним
терміном — «політикування» (він належить американському політологу
Ааро-ну Вілдавському). Якщо бюджетування більше пов’язане з методом
пріоритетів, тобто першочерговим фінансуванням тих програм і видатків,
яким уряд віддає перевагу, то політикування — це метод дискусій,
переговорів, домовленостей. У них беруть участь парламентські комітети,
представники заінтересованих відомств, функціонери політичних партій,
які і доходять згоди та компромісів із певних питань. У практиці
бюджетного менеджменту обидва методи комбінуються.
Складний і тривалий процес розподілу бюджетних коштів, а в більш
широкому плані і розподілу (алокації) фінансових ресурсів між ринковим і
державними секторами економіки, вийшов за рамки суто грошових виразів й
абстрактно-академічної нормотворчос-ті. Бюджет розглядається в
нерозривному зв’язку з розстановкою політичних сил, а отже, залежить від
пульсу національного життя, суспільної реальності. Він остаточно
трансформувався у фінансову репродукцію суспільно-політичних реалій.
На 34-му конгресі Міжнародного інституту державних фінансів (Гамбург,
1978 р.), присвяченому темі «Суспільний вибір і державні фінанси», у
центрі дискусії була поставлена Джеймсом Б’юкененом соціально-політична
суспільна проблема «готовності голосувати і платити податки». Йшлося про
вплив альтернативних процедур голосування на прийняття бюджетних рішень,
що в аналітичному плані інтерпретувалось як фіскально-соціологічний
аналог прямої демократії. Обговорювалася залежність обсягу й структури
бюджетів від схеми голосування, а також вплив на результати вотуму
постатейного прийняття бюджетних асигнувань чи вотування бюджету в
цілому.
Авторитетний науковий форум виходив з того, що напрям і характер
функціонування державного організму в умовах демократії так чи інакше
залежав від волі більшості, вираженої на виборах. У життя втілюється
рішення, прийняте більшістю голосів у процесі суспільного вибору та
парламентсько-законодавчої процедури. Сама більшість, необхідна для
прийняття рішень, формується на умовах політичної рівноваги. Політична
рівновага являє собою спільну згоду між учасниками бюджетного процесу,
досягнуту за діючими правилами групового вибору, відносно обсягу й
структури фінансованих з бюджету потреб за певного рівня оподаткування.
З метою формування, згрупування більшості необхідно йти на компроміси,
підбираючи прийнятні для всіх учасників комбінації, інколи з
взаємовиключних бюджетних характеристик. Така більшість здатна
забезпечити вигідний для себе баланс корисностей і втрат (нагадаємо, що
податок — ціна потреби, яка задовольняється за рахунок бюджету).
Створена політична рівновага означає також компроміс з меншістю,
оскільки сам процес формування більшості з різнорідних політичних груп
(які перебувають у меншості) неможливий без урахування тією чи іншою
мірою інтересів меншості.
Якщо уявити процес прийняття бюджетних рішень у формалізованих виразах,
то доки індивідуальна вигода від фінансованого з бюджету блага буде
перевищувати вартість цього блага, виражену в податках, доти
виборець-податкоплатник напевно підтримуватиме відповідну бюджетну
програму разом із політичними силами, які стоять за нею. Природно, що
раціонально мислячі індивіди зацікавлені у результаті, максимально
вигідному їм особисто.
На процес формування політичної рівноваги з приводу бюджетних питань
може впливати брак інформації про вигоди й невигоди від певної
оплачуваної з бюджету державної діяльності. Різновидністю подібного
дефіциту поінформованості є так зване раціональне незнання, коли
вартість доступу до інформації переважає вигоди, одержувані в результаті
володіння нею. З інших факторів політичної рівноваги виділяються
зовнішні політичні ефекти та вартість політичної діяльності.
Під зовнішніми політичними ефектами розуміється шкода, завдана добробуту
громадян у тому випадку, коли вони не отримують тих вигід, на які
розраховували, сплачуючи податки. За вартість політичної діяльності
беруться затрати часу, зусиль, ресурсів, пов’язані з розробленням та
реалізацією угод між політичними силами. Чим складніше, скажімо,
забезпечити більшість голосів для затвердження бюджету в парламенті, тим
вища суспільна вартість цього політичного рішення.
Про складність і актуальність політичної проблеми групового прийняття
рішень демократично-парламентською процедурою свідчить вже те, що Кеннет
Ерроу і Джеймс Б’кженен — американські вчені, які зробили найвагоміший
внесок у розроблення цієї теми, стали лауреатами Нобелівської премії.
Якщо провести паралель з ринком, то ділові проблеми, що виникають між
виробником і споживачем, вирішуються простіше, ніж державні справи. Адже
підприємницька чи комерційна діяльність підпорядкована, по суті, єдиній
меті — одержання прибутку, а споживачі вибирають такі комбінації благ,
корисність яких для них максимальна в межах купівельної
платоспроможності.
У багатосторонньому процесі прийняття рішень щодо бюджету, податків,
видатків, фінансових програм і т.п. бере участь набагато ширше коло
осіб: виборці, законодавці, чиновники. Обираючи представників
законодавчої та виконавчої влади, виборці тим самим голосують за
пропоновану певним кандидатом програму. Остання відображає власну
позицію кандидата (або партії) і ту політику, яку він збирається
проводити або обіцяє підтримувати. Отже, віддаючи свій голос за
конкретного кандидата, виборці виявляють свої преференції (симпатії)
стосовно альтернативних платформ чи пакетів пропонованих заходів. При
цьому ранжирування альтернатив у порядку їх убуваючої суб’єктивної
привабливості кожен голосуючий визначає самостійно, керуючись
індивідуальними критеріями, у тому числі і на інтуїтивному рівні.
За таких гарантованих демократією обставин вибору процес прийняття
рішень дуже ускладнюється тим, що люди мають різні погляди, переконання,
інтереси. У разі відсутності одностайності (що природно і нормально) не
виключена ситуація, коли суспільство виявиться неспроможним визначитися,
скажімо, відносно певної фінансової програми з пропонованих альтернатив
під час голосування за принципом більшості. Можливість такої ситуації
ілюструє наведений нижче приклад.
Уявімо, що є три виборці, яким доводиться побудувати шкалу переваг і
відповідного вибору з трьох програм фінансування: великої (1), середньої
(2), малої (3). Не виключено, що результати голосування матимуть такий
вигляд:
Як можна переконатися, стрілка, що вказує на порядок ранжирування
індивідуальних переваг, розкриває можливу безрезультатність вибору
простою більшістю голосів. Справді. Два виборці (А і В) проти одного (Б)
віддають перевагу великій програмі над середньою. Два голоси (виборців А
і Б) всупереч В — на боці середньої програми проти малої. Тоді логічно
очікувати, що велика програма повинна мати безумовну перевагу над малою.
Проте виборці Б і В віддають перевагу малій програмі над великою! Отже,
в результаті непослідовної, нелогічної, якщо дивитися збоку, поведінки
окремих голосуючих усі комбінації переваг набирають по два голоси, і
рішення за так званою мажоритарною системою голосування не приймається.
Описаний парадокс голосування дещо спростовує поширене переконання, що
демократичний спосіб прийняття рішень у всіх випадках абсолютно
бездоганний. Електорат може і не прийти до раціонального рішення без
проведення другого туру голосування, коли кількість варіантів
скорочується до двох, а виборців, як у наведеному прикладі, залишається
троє. Тоді правило простої більшості спрацьовує без перешкод.
Проблема групового вибору була теоретизована американським економістом
К. Ерроу у формі теореми неможливості (теореми Ерроу), що стала
знаменитою: якщо кількість варіантів, пропонованих для колективного
вибору, більше двох, то жодна процедура голосування не забезпечує
рішення, котре відповідало б усім критеріям демократичного вибору. Не
існує в принципі системи виборів, що пропонувала б раціональну,
внутрішньо не-суперечливу шкалу індивідуальних преференцій, які б
послідовно забезпечували суспільно прийнятний вибір, що задовольняє
усіх. Іншими словами, прийняття несуперечливих, колективно узгоджених
рішень неможливе, якщо тільки ці рішення не залежать від однієї людини,
не приймаються одностайно, не вибираються лише з двох можливостей.
Теорема неможливості породила величезну літературу. Адже легко зрозуміти
економічне, політичне і соціальне значення висновків, одержаних Ерроу.
Теорема Ерроу математично підтверджує закономірність голосування,
помічену ще у XVIII ст. французьким філософом, соціологом і математиком
М.Ж. Кондорсе (1743—1794). За законом Кондорсе, колективна класифікація
переваг з двох альтернатив змінюється залежно від того, включається чи
не включається в списки для голосування третя альтернатива, незважаючи
на те, що порядок індивідуальних переваг при цьому залишається
незмінним.
Розглянутий приклад показує, що в змагання великої і малої програм
достатньо вставити третю, середню програму, щоб перевернути результати
або блокувати голосування. Бюджетні рішення стають залежними не лише від
зміни суспільних потреб, а й від справжньої чи позірної популярності
певних кандидатів та їх програм, тим більше — від складу політичного
представництва в законодавчих органах.
Наведені приклади свідчать на користь двопартійних політичних режимів,
більш ефективних з погляду оперативного державного управління. Разом з
тим і партійний плюралізм не стає непереборною перешкодою для неринкових
політичних рішень у бюджетній сфері. Так, в умовах багатопартійності
парадокс голосування може усуватися в одних випадках шляхом створення
коаліцій політичних партій на основі відмови від тимчасових ситуаційних
вигід заради довгострокових інтересів, в інших — формуванням так званої
ситуаційної тимчасової більшості для вирішення окремих питань. Саме така
політична взаємодія досить часто є реальним способом затвердження
бюджету в парламентах. Проте сценарії об’єднання і результати
міжпартійних угод бувають різними.
Так, у праці «Економічна теорія демократії» американський соціолог
Ентоні Даунс обґрунтував концепцію, що в країнах з двопартійними
політичними системами обсяг державних видатків занижений порівняно з
суспільними потребами. Даунс пояснює це явище, порівнюючи два
пропоновані виборцям альтернативні бюджети, кожен з яких включає
фінансовані державою послуги в пакеті з відповідними податковими
зобов’язаннями. Звичайно, висуваючи певну фінансову програму, кожна з
партій намагається максимізувати її підтримання електоратом.
За доводами Даунса, виборцям логічно йти за тією партією, яка обіцяє їм
найбільші матеріальні вигоди чи інші переваги. Стосовно бюджетних
видатків політичні партії формують свої пропозиції за принципом
максимального завоювання голосів, а проекти податкової політики подають
з розрахунком на мінімальну втрату голосів. З поправкою на
непоінформованість виборців, щоб менше ризикувати втратою голосів,
партії умисно применшують обсяги бюджетів. Тут політичний розрахунок
побудований на тому, що фінансовані з бюджету послуги психологічно
сприймаються податкоплатниками як менш вигідні і потрібні, ніж особисто
забезпечувані блага.
Переконливим аргументом на користь цієї версії є ставлення маси виборців
до бюджетних асигнувань на допомогу іноземним державам. Є підстави
очікувати, що зі скороченням даної статті видатків зменшиться тягар
податків без відчутних негативних наслідків. При цьому рядові
податкоплатники дбають не про національні чи стратегічні інтереси, а про
власні доходи. У цьому випадку партія, яка передбачливо відмовляється
від сумнівних з погляду завоювання голосів бюджетних витрат, може
розраховувати на підтримку значної частини електорату. Роз’яснювати ж
мільйонам людей приховані й віддалені вигоди від фінансової допомоги
іншим країнам — річ дорога й трудомістка. Дешевше дотримуватися тактики
«раціонального ігнорування» і виключити з партійних програм відповідні
пункти. У цілому Даунс аргументує політичну зацікавленість у скороченні
обсягів державних бюджетів.
Навпаки, за концепцією, вперше висунутою американськими вченими Джеймсом
Б’юкененом і Гордоном Туллоком у праці «Калькуляція суспільної згоди.
Логічні основи конституційної демократії»1, діє тенденція завищення
обсягів державних бюджетів порівняно з їх суспільне достатньою
величиною. Це пояснюється тим, що в умовах плюралістичної демократії,
коли кожна з фінансових програм відображає інтереси певної політичної
партії чи соціальної групи, на вибір пропонується більше програм, ніж їх
здатний профінансувати будь-який бюджет. Б’ю-кенен і Туллок наголошують
на тому, що психологічно у своїй масі населення сприймає державний
бюджет скоріше як можливість поповнення індивідуальних доходів, а не як
джерело благ і послуг. Цей чинник у поєднанні з концентрованими
інтересами деяких соціальних верств населення сприяє збільшенню бюджету.
Наприклад, інтереси фермерів підтримуються шляхом субсидування
сільськогосподарського виробництва з різних причин, зокрема і тому, що в
західних країнах фермери — кількісно невелика, але організована,
політичне впливова соціальна група. У разі скасування субсидій вигоди,
втрачені кожним фермером окремо, були б незрівнянно значнішими, ніж
виграш кожного з мільйонів споживачів молока, за рахунок яких і
фінансується субсидія. Ось чому фермери у захисті своїх інтересів
виступають набагато активніше, цілеспрямованіше, ніж маса роз’єднаних
по-датко платників.
Та обставина, що концентровані інтереси конкретних, добре згуртованих
соціальних груп відстоювати зручніше, ніж знеособлені загальні вигоди,
допомагає зрозуміти механізм прийняття багатьох державних рішень.
Відомо, що фінансові закони приймаються більшістю голосів у парламенті.
Тоді достатньо об’єднати голоси кількох депутатських фракцій, на
паритетних умовах пропонуючи їм забезпечення інтересів, які вони
репрезентують, щоб прийняти потрібне рішення. Подібна можливість виникає
в результаті зговору між голосуючими щодо взаємних послуг у політиці,
угоди між депутатами про взаємну підтримку.
У процесі закулісних переговорів, маневрів і міжпартійного торгу
домовляються, що кожна парламентська фракція замість того, щоб
відстоювати поодинці свої ізольовані вузькогрупові інтереси, дає згоду
голосувати відразу щодо цілого пакета питань. Звичайно, подібний пакет
пропонованих рішень формується на підставі близьких чи взаємно
прийнятних позицій зацікавлених політичних учасників. Цей спосіб
голосування і прийняття рішень дістав американську назву «логроуллінг»,
що буквально означає «спільне перекочування колод». Про механізм дії
логро-уллінгу дає уявлення такий приклад.
Схема ілюструє, що змова голосуючих визначає результати голосування
відносно вартісних еквівалентів вигід (+) і втрат (-) за кожним із
пропонованих варіантів. Природно, що голос подають, лише маючи на увазі
власну вигоду. Тоді зрозуміло, що А голосував би проти обох варіантів, Б
подав би свій голос проти першого варіанта на користь другого, а В
проголосував би за перший варіант. Отже, у разі роздільного голосування
за принципом більшості обидва варіанти відхиляються двома голосами проти
одного.
Якщо ж створити коаліцію з двох голосуючих, то Б може домовитись з В про
погоджену підтримку пакета питань з обох варіантів. При цьому Б виграє 1
дол. (втрачає 5 дол., але отримує 6 дол.). В втрачає 4 дол. за другим
варіантом, але винагороджується трьома доларами у разі голосування в
пакеті з першим варіантом. Важливо звернути увагу, що сумарна вартість
вигід, які дістаються всім голосуючим, залишається від’ємною! (мінус 6
за першим варіантом, мінус 2 — за другим).
Таким чином, рішення були б відхилені за роз’єднаного голосування, але
проходять у разі створення політичної коаліції шляхом логроуллінгу.
Завдяки тактиці кулуарних пошуків тимчасових політичних союзів часто
знаходять стратегічні розв’язки для вирішення державних проблем.
Політична змова виконує роль реального способу прийняття рішень у
представницьких органах влади.
Бюджетні статті є фінансовим відображенням суспільних пріоритетів,
сподівань і цінностей, які через витрачання грошових фондів
матеріалізуються в реалії. Державні потреби завжди переважають ресурси,
наявні для їх фінансування. Невідповідність між запитами і реальними
фінансовими можливостями обертається загостреною проблемою суспільного
вибору в бюджетному процесі. Ось чому бюджетні призначення належать до
політичних рішень першорядного значення, навколо яких виникають
конфлікти й укладаються політичні угоди.
Та як би не складались електоральні ситуації і політичні комбінації,
істинно демократична система прийняття рішень має забезпечувати вищі
імперативи державної діяльності: суспільну стабільність, соціальну
гармонію, оптимальне розміщення й ефективне використання бюджетних
ресурсів. Світовий досвід країн з розвинутою демократією і ринковою
економікою показує, що реалізація цих вимог гарантує національну безпеку
держави і матеріальний добробут більшості населення.
Побудова і функціонування бюджетного процесу на основі сили права,
закону та демократичних процедур у провідних країнах Заходу є
результатом розвитку цивілізаційних суспільних процесів, їх
демократизації й одночасно взірцем для інших народів і країн.
З цього цілком об’єктивно випливає, що право, закон і прозорі
демократичні процедури повинні бути підґрунтям функціонування бюджетного
процесу і бюджетного менеджменту в Україні. Цей висновок є вихідним,
основоположним для розуміння світового досвіду теорії і практики
бюджетного менеджменту і можливостей використання позитивних його
елементів в Україні. Без його врахування ніякі найсучасніші і
найновітніші бюджетні технології не дадуть необхідного ефекту і
кардинально не змінять ситуації.
Список літератури:
Годме П. М. Финансовое право: Пер. с франц. — М.: Прогресе, 1978.
Добриловський М. Основи фінансової науки: Курс лекцій. — Подебради:
Українська господарська академія в ЧСР, 1934.
Єпіфанов А. О., Сало І. В., Д’яконова І. І. Бюджет і фінансова політика
України: Навч. посібник. — К.: Наук, думка, 1999. — 303 с.
Загородній А. Г., Вознюк Г. Л., Смовженко Т. С. Фінансовий словник. —
К.: Т-во «Знання», КОО, 2002. — С. 58.
Ивановский В. В. Учебник государственного права. — Казань, 1913. —С. 56.
Казначейська система виконання бюджету: Підручник / За ред. С. О.
Булгакової. — К.: КДТЕУ, 2000. — 250 с.
Классики теории государственного управлення: американская школа / Под
ред. Дж. Шафритца, А. Хайда: Пер. с англ. — М.: Изд-во Моск. ун-та,
2003.
Колб Р. В., Родригес Р. Дж. Финансовьш менеджмент. — М.: Финпресс, 2001.
КрейгДж. Форма представлення бюджета й основньїе понятия: Материал,
представленньїй на семинаре МВФ по вопросам налогово-бюджетной политики.
— Вена, 1994.
Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основи менеджмента: Пер. с англ. —
М.: Дело, 1993. — 702 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
