Реферат на тему:
Фінансування заходів з управління радіоактивними відходами
Стратегічною метою для України є впровадження стандартів Європейського
Союзу в усіх галузях економіки. Особливості сучасного етапу європейської
інтеграції України полягають у створенні необхідних передумов для
гармонічного влиття до європейського загалу. Це здійснюється шляхом
поглиблення демократичних реформ, підвищенням стандартів життя людей,
адаптацією вітчизняного законодавства до законодавства Європейського
Союзу і безумовно, розширенням практичного співробітництва у багатьох
сферах, передусім – колективної безпеки.
Ядерна безпека у сфері колективної безпеки посідає першу позицію,
оскільки ядерні ризики та ядерні аварії мають транскордонний характер і
є загальною проблемою для світової спільноти. Основні ядерні ризики
пов’язані з мирним використанням атомної енергії – виробництвом АЕС
електроенергії. Частка АЕС у виробництві електроенергії в Європейському
Союзі до приєднання 10 нових членів у травні 2004 року становила близько
35%, а в експлуатації перебувало 145 ядерних енергетичних реакторів. У
країнах – нових членах Європейського Союзу працюють 18 ядерних
енергетичних реакторів. Перебувають в експлуатації дослідні реактори і
значна кількість установок, призначених для утилізації та зберігання
відпрацьованого ядерного палива та радіоактивних відходів.
Враховуючи розширення Європейського Союзу, у листопаді 2002 року
Європейська Комісія схвалила пропозиції щодо нового “ядерного пакету”
Євратому, які затверджують основні існуючі на сьогодні стандарти з
безпеки і моніторингу згідно з принципами МАГАТЕ. Ці пропозиції містять
також вимоги щодо створення, управління та використання фондів зняття з
експлуатації ядерних установок та заходів з управління РАВ. В багатьох
країнах ЄС фінансування цих заходів здійснюється за рахунок
централізованих державних фінансових ресурсів – фондів. Розроблення
власної національної стратегії фінансового забезпечення виводу з
експлуатації ядерних енергоблоків та організація необхідних заходів з
радіоактивними відходами має бути важливим напрямом удосконалення
фінансового механізму забезпечення екологічної безпеки.
Вважаємо за доцільне використати в Україні досвід Фінляндії, Швеції та
інших зарубіжних країн стосовно організаційно-методичних підходів до
формування державного централізованого фонду фінансових ресурсів для
здійснення заходів з ядерної та радіаційної безпеки як таких, що
дозволять державі акумулювати державні фінансові ресурси без
оперативного витрачання їх на заходи другорядного характеру. Механізм
утворення державного фонду управління РАВ, на нашу думку, сприятиме
підвищенню надходжень фінансових ресурсів на заходи з ядерної та
радіаційної безпеки, частковому самофінансуванню робіт підприємств з
ядерної та радіаційної безпеки за рахунок платежів підприємства за
забруднення, і дозволить акумулювати необхідні кошти для виведення з
експлуатації АЕС, захоронення РАВ, витрачаючи їх виключно на цільові
заходи.
Аналізуючи цей напрям, слід зосередити увагу на створенні і
функціонуванні Державного фонду управління радіоактивними відходами, що
вимагає вирішення низки завдань, а саме – визнання на державному рівні
необхідності комплексного розв’язання проблеми організаційно-фінансового
механізму управління радіоактивними відходами, до яких належать і атомні
енергоблоки АЕС, що виводяться з експлуатації, на якісно новому рівні
економічного та соціального розвитку країни. Слід зазначити, що це, в
свою чергу, може бути досягнуто через вирішення комплексу завдань шляхом
удосконалення національного законодавства.
Як зазначалося в розділі 2, пунктом 2 статті 16 Закону України “Про
систему оподаткування” від 25 червня 1991 року №1251-XII [1] визначено,
що державні та інші цільові фонди, які не передбачені цим Законом,
можуть формуватися виключно за рахунок прибутку підприємств, який
залишається після виплати всіх податків та зборів (обов’язкових
платежів), що визначені в статті 14 та 15 цього Закону. Відрахування в
такі фонди проводяться виключно на добровільних засадах. Таким чином,
державні фонди або будь-які інші цільові фонди накопичення фінансових
ресурсів з метою використання їх для управління РАВ та зняття з
експлуатації та управління РАВ в Україні досі не створені, так само як і
несформований механізм фінансування заходів з ядерної та радіаційної
безпеки.
Спроби вирішити це питання є фрагментарними. Так, проблематика
накопичення фінансових резервів на зняття з експлуатації започаткована в
Законі України “Про впорядкування питань, пов’язаних із забезпеченням
ядерної безпеки” від 24 червня 2004 №1868-IV [2]. У цьому Законі
наведено визначення фінансового резерву як коштів цільового фінансування
і цільових надходжень, що формуються експлуатуючою організацією
(оператором) за час здійснення нею експлуатації ядерної установки на
рахунку із спеціальним режимом використання та використовуються з метою
фінансування розробки проекту зняття з експлуатації відповідної ядерної
установки та заходів, передбачених цим проектом.
Проте, даний Закон України має ряд недоліків і не вирішує всіх проблем,
пов’язаних з формуванням фінансових резервів для управління РАВ та
зняття з експлуатації. Серед них:
по-перше, сфера дії закону стосується тільки атомних електростанцій, що
на даний момент знаходяться в комерційній експлуатації і не враховують
порядку накопичення фінансових резервів для управління РАВ інших
суб’єктів використання ядерної енергії, включаючи припинення діяльності
та зняття з експлуатації науково-дослідних ядерних установок;
по-друге, не включені питання фінансових відносин, пов’язані з передачею
експлуатуючою організацією (оператором) радіоактивних відходів, що
утворюються при знятті з експлуатації ядерної установки,
спеціалізованому підприємству по поводженню з радіоактивними відходами,
зняттям з експлуатації ядерної установки, рішення про зняття з
експлуатації якої було прийняте уповноваженим органом до закінчення
встановленого у визначеному порядку строку її експлуатації;
по-третє, експлуатуюча організація (оператор) здійснює відрахування
коштів на спеціальний рахунок, розмір яких визначається у відсотках від
чистого доходу, отриманого нею від реалізації продукції (товарів, робіт,
послуг). Звідси виникає питання щодо обліку витрат на управління РАВ,
тобто чи мають вони враховуватись в собівартості продукції, на які Закон
не дає чітких роз’яснень;
по-четверте, Закон України “Про систему оподаткування” не передбачає
створення фонду зняття з експлуатації ядерної установки і спеціального
Державного фонду управління радіоактивними відходами;
по-п`яте, у Законі відсутні чіткі юридичні прописи і норми застосування
фінансово-кредитних інструментів державного регулювання ядерної та
радіаційної безпеки. Зауважимо, що така ситуація призвела до певних
економічних наслідків, негативно позначившись на стані функціонування
галузі, а саме:
до початку 2005 року орган державного регулювання ціноутворення в
електроенергетиці (НКРЕ) не враховував відповідні кошти при визначенні
тарифу на електроенергію, що відпускається експлуатуючими організаціями;
державні фонди або інші централізовані форми накопичення фінансових
ресурсів на зняття з експлуатації АЕС і заходів управління РАВ АЕС та
інших виробників РАВ в Україні не створені;
експлуатуюча організація не формує резервів на передачу радіоактивних
відходів, які утворюються при знятті з експлуатації ядерної установки,
спеціалізованому підприємству по поводженню з радіоактивними відходами,
і лише розпочинає формування внутрішніх резервів на зняття з
експлуатації, але навіть при цьому заходи носять обмежений характер.
Відносини з питань забезпечення ядерної та радіаційної безпеки
регулюються нормами трьох правових галузей – екологічного законодавства
(як природоохоронні відносини), ядерного законодавства (як відносини в
галузі використання ядерної енергії) та господарського/фінансового
законодавства (як відносини суб’єктів господарювання), в тому числі
фінансові відносини в галузі використання ядерної енергії.
Основні суперечності для створення Державного фонду управління РАВ
існують в галузі законодавства, що регламентує функціонування податково
– фінансової системи країни та фінансових відносин суб’єктів
господарювання. При цьому основні суперечності, які виникають при
застосуванні законодавства з питань оподаткування, існують в
теоретично-концептуальних підходах до визначення статусу державних
цільових фондів.
З огляду на це, пропонується внести зміни в Закон України “Про систему
оподаткування”, який визначає принципи побудови системи оподаткування в
Україні, податки і збори (обов’язкові платежі) до бюджетів та до
державних цільових фондів, а також права, обов’язки і відповідальність
платників щодо можливості організації даного позабюджетного фонду як
реалізації конституційного права громадян.
Враховуючи, що створення Державного фонду управління РАВ є реалізацією
статті 50 Конституції України щодо права кожного громадянина України на
безпечне життя і здоров’я, довкілля та на відшкодування завданої
порушенням цього права шкоди, на наш погляд, використання поняття
„державний цільовий фонд” саме в тому розумінні, як воно пропонується
автором, в законодавчій термінології було б цілком логічним і дозволило
б оперувати ним при запровадженні вищезазначеного спеціального фонду.
Звісно, такі пропозиції зумовлюють необхідність внесення змін до Закону
України “Про систему оподаткування” щодо визначення основних
термінологічних понять і відповідно механізмів утворення державних
цільових бюджетних та позабюджетних фондів. Відповідно виникає
необхідність перегляду положень Закону України “Про систему
оподаткування”, що стосуються системи справляння податків і зборів
(обов’язкових платежів) до бюджетів та до державних цільових фондів і
становить систему оподаткування. З огляду на зміни, що мають бути
внесені до концептуальних засад згаданого Закону, на наш погляд,
необхідно внести відповідні зміни і до інших статей Закону України “Про
систему оподаткування”.
Отже, зміни до основоположного Закону України “Про систему
оподаткування” потягнуть за собою і зміни до інших законодавчих
документів, безпосередньо пов’язаних з системою оподаткування і
вирішенням державних завдань. До таких документів належить і Бюджетний
кодекс України.
Головною ідеєю змін, які необхідно внести до законодавства щодо
утворення державного централізованого джерела управління радіоактивними
відходами, є виключення фінансових ресурсів цього фонду з доходів
державного бюджету, що дозволить накопичувати та зберігати кошти
протягом тривалого часу з метою використання їх тільки на цілі створення
Державного фонду управління радіоактивними відходами.
Відповідно до положень Закону України “Про поводження з радіоактивними
відходами” від 30 червня 1995 року № 255/95-ВР [3] порядок створення
спеціального фонду визначає Кабінету Міністрів України. Враховуючи
національну значущість Державного фонду управління радіоактивними
відходами, пропонуємо порядок створення спеціального фонду віднести до
компетенції Верховної Ради України.
За своєю економічною суттю формування резервів зняття з експлуатації в
чинному законодавчому полі означає створення резервів платежів майбутніх
періодів за рахунок доходу від реалізації продукції (електроенергії) в
звітному періоді. За цією формальною ознакою, відповідно до чинного
законодавства, такі кошти можуть нагромаджуватися тільки за рахунок
чистого прибутку підприємства.
В умовах регульованого ринку електроенергії це означає, що до складу
тарифу на електроенергію, що відпускається АЕС, крім самих відрахувань
на зняття з експлуатації і захоронення РАВ, буде включений відповідний
податок на прибуток і інші обов’язкові відрахування. Ці кошти будуть
додатково оплачені споживачем електроенергії, виробленої АЕС, що в
умовах соціально-економічного розвитку України підвищує ризики
неплатежів за відпущену електроенергію.
По завершенні експлуатації ядерної установки, експлуатуюча організація
розпочне витрачати сформований резерв на зняття з експлуатації та
відповідно до чинного законодавства зможе показати ці витрати в складі
валових витрат підприємства. Однак, фактичної компенсації для
експлуатуючої організації раніше сплаченого податку на прибуток і інших
обов’язкових відрахувань не станеться, оскільки, відповідно до
податкового законодавства, збитки поточного періоду не покриваються
прибутком попередніх періодів. Через те, що експлуатуюча організація як
господарююче підприємство не може бути збитковим протягом тривалого
періоду часу зняття з експлуатації енергоблоків (10-15 років), остільки
в тарифі на електроенергію повторно буде позначений прибуток відповідних
розмірів.
З цієї ж причини, а також через тривалий період часу, що залишається до
початку зняття з експлуатації, не станеться і компенсації додаткових
витрат споживачу електроенергії, виробленої АЕС.
Аргументація проти створення окремого Державного фонду управління РАВ,
яку використовує національна експлуатуюча організація НАЕК “Енергоатом”,
наступна: світова практика і досвід зняття з експлуатації, накопичений в
Україні, підтверджують, що значна частка заходів по зняттю з
експлуатації буде реалізовуватися силами експлуатуючої організації, а
інші роботи будуть виконуватися на замовлення експлуатуючої організації.
Передача енергоблоків, що знімаються з експлуатації іншому
господарюючому суб’єкту, при наявності на тому ж майданчику АЕС діючих
енергоблоків є недоцільна. Це означає, що з моменту завершення
експлуатації першого з сьогодні діючих енергоблоків (через 15-25 років),
відповідні кошти будуть систематично повертатися з державного фонду в
адресу експлуатуючої організації з одночасними платежами в фонд зі
сторони експлуатуючої організації на зняття з експлуатації енергоблоків,
які на той момент будуть експлуатуватися.
Проте, на наш погляд, якщо дотримуватися варіанта накопичування коштів
на резервних рахунках експлуатуючої організації та йти шляхом, який
закріплений Законом України “Про впорядкування деяких питань пов’язаних
з забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки” [2], існує загроза
залежності наявності фінансового забезпечення для зняття з експлуатації
ядерних установок від оперативних фінансових рішень керівництва НАЕК
“Енергоатом” як розпорядника цих коштів.
Відсутність в теперішній час фактичного формування фінансових ресурсів
означає перекладання тягаря платежів за сьогоднішню експлуатацію АЕС на
майбутніх споживачів електроенергії. Такий підхід суперечить одній з
визначальних умов стратегічного планування діяльності по зняттю з
експлуатації, що передбачає встановлення пріоритету захищеності
наступних поколінь, законодавчо закріпленому в ряді нормативно-правових
актів.
Також до Державного фонду управління РАВ пропонуємо направляти кошти
державного бюджету, що виділяються за відповідними бюджетними програми.
Це дозволить організувати систему управління фінансовими ресурсами
галузі управління РАВ ефективною та прозорою.
Напрями видатків Державного фонду управління радіоактивними відходами
мають, на наш погляд, охоплювати проведення комплексу робіт з
організації досліджень, проектування об’єктів по поводженню з РАВ,
будівництва і експлуатації цих об’єктів, розробка нормативної
документації.
У зв’язку з цим одним з найважливіших документів, що мають бути
підготовлені після створення фонду, буде довгострокова стратегія
витрачання коштів. Основою довгострокової стратегії витрачання коштів,
на нашу думку, може стати Комплексна програма управління РАВ. На базі
довгострокові стратегії будуть визначатися річні бюджети фонду.
З огляду на вищезазначене, вважаємо необхідним на державному рівні
визначити питання створення централізованого джерела фінансових ресурсів
для вирішення комплексу питань управління РАВ як пріоритетне і віднести
його формування до головних завдань для вирішення в галузі забезпечення
ядерної та радіаційної безпеки.
Література
Закон України “Про систему оподаткування” від 25 червня 1991 року
№1251-XII
Закон України “Про впорядкування питань, пов’язаних із забезпеченням
ядерної безпеки” від 24 червня 2004 №1868-IV.
Закон України “Про поводження з радіоактивними відходами” від 30 червня
1995 року № 255/95-ВР.
Nuclear safety and the envirоnment. Schemes for financing radioactive
waste storage and disposal. – European Commission Report. – 1999.
Economics of European Nuclear Power Plant Decommiccionning Reserve Fund
Management Models. – Study by Flavien Tchapga at the Paris XI Iniversity
during his post-docotrate. – 2003.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
